Ontwerpbesluit houdende aanpassing van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 in verband met de wijziging van de vergoeding van rechtsbijstandverleners in geval van vervolgaanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning van vreemdelingen (Besluit aanpassing vergoeding vervolgaanvragen vreemdelingen), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 19 juli 2013, no.13.001548, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende aanpassing van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 in verband met de wijziging van de vergoeding van rechtsbijstandverleners in geval van vervolgaanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning van vreemdelingen (Besluit aanpassing vergoeding vervolgaanvragen vreemdelingen), met nota van toelichting.

In het ontwerpbesluit wordt geregeld dat ingeval van rechtsbijstandverlening bij vervolgaanvragen die zien op het verkrijgen van een verblijfsvergunning in Nederland, de rechtsbijstandverlener in elke aanleg de volledige vergoeding ontvangt indien de vreemdeling in het gelijk wordt gesteld en een lagere vergoeding indien de vreemdeling niet in het gelijk wordt gesteld (‘no cure less fee’).
Het is de Afdeling advisering van de Raad van State uit de Rapportage Vreemdelingenketen bekend dat het aantal tweede en volgende aanvragen in het bijzonder in de jaren 2011 en 2012 sterk is toegenomen. (zie noot 1) De Afdeling heeft er dan ook begrip voor dat gezocht wordt naar maatregelen om die toename in te dammen. De vraag die aan de orde is, is of het voorliggende voorstel daartoe een geëigende maatregel is. In dat licht maakt de Afdeling naar aanleiding van het ontwerpbesluit onder de punten 1 en 2 opmerkingen over de resultaatgerelateerde beloning en over de effectiviteit en proportionaliteit van het voorstel. Onder punt 3 geeft de Afdeling als oordeel dat het ontwerpbesluit in verband daarmee nader dient te worden overwogen.

1. Resultaatgerelateerde beloning

Het bestaande stelsel van rechtsbijstand gaat uit van forfaitaire vergoedingen voor de verrichte bijstand. Daarop wordt naar het oordeel van de Afdeling in het voorstel inbreuk gemaakt door de vergoeding voor de rechtsbijstandverlener afhankelijk te maken van de uitkomst van de procedure. De rechtsbijstandverlener die een vergoeding op grond van de Wet op de rechtsbijstand ontvangt, krijgt daarmee een eigen belang bij de uitkomst van de procedure.

De regering ziet dit niet als een principiële wijziging, omdat in bepaalde zeer specifieke gevallen die aanvragen om asiel betreffen, de vergoeding reeds afhankelijk is gemaakt van de uitkomst van de procedure. (zie noot 2) Naar het oordeel van de Afdeling kan uit deze regelingen voor zeer specifieke situaties (zie noot 3) niet worden afgeleid dat een algemene regeling voor de vergoeding van tweede en volgende aanvragen die afhankelijk wordt gemaakt van de uitkomst van de procedure, geen principiële verandering van het bestaande stelsel van vergoedingen betekent.

De regering merkt voorts op dat bij een tweede of volgende verblijfsaanvraag de rechtsbijstandverlener de nieuwe feiten beoordeelt in het licht van de zaak als totaal. Dit vergt veel minder inspanning dan een zaak die van het begin af aan moet worden beoordeeld. Deze nieuwe beoordeling kan worden vergeleken met de inzet die nodig is voor een lichte adviestoevoeging, waarbij ervan wordt uitgegaan dat de inzet van de rechtsbijstandverlener minder dan 4 uur is, aldus de nota van toelichting. (zie noot 4) Afgezien van de vraag of deze argumentatie steeds opgaat (zie daarover onder punt 2 van dit advies), brengt een geringere inspanning van de rechtsbijstandverlener naar het oordeel van de Afdeling niet mee dat een hogere vergoeding zou moeten worden ontvangen als het resultaat van de procedure succesvol is voor de vreemdeling. Integendeel, naar het oordeel van de regering is ook in die gevallen de inspanning, omdat er al een dossier ligt, gering geweest.

Meer in algemene zin merkt de Afdeling op dat de regering over het vraagstuk van de resultaatgerelateerde beloning in de advocatuur een terughoudend standpunt inneemt. De Afdeling brengt in herinnering dat in het Koninklijk Besluit van 9 maart 2005 tot vernietiging van de Wijzigingsverordening op de Verordening op de praktijkuitoefening (onderdeel Resultaatgerelateerde Beloning) van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) (zie noot 5) is overwogen dat een dergelijk systeem ertoe leidt dat de advocaat een eigen - financieel - belang krijgt bij de procedure terwijl een cliënt er recht op heeft dat alleen zijn belang wordt gediend. Voor een behoorlijke rechtsbedeling, en dus een goede beroepsuitoefening, is vereist dat de rechtsbijstandverlening door een advocaat onbelemmerd kan worden verleend, los van een vergaand direct eigen financieel belang en van andere niet door een behoorlijke rechtsbedeling ingegeven belangen, aldus het Besluit. (zie noot 6)

Blijkens de brief van 12 april 2013 van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan de Tweede Kamer (zie noot 7) wordt overlegd met de NOvA over een nieuw experiment met resultaatgerelateerde beloning dat begin 2014 zou moeten starten op het terrein van letsel- en overlijdensschade. Doel is de toegang tot het recht voor een deel van de rechtzoekenden te vergroten doordat met vormen van resultaatgerelateerde beloning soms hoge financiële drempels kunnen worden weggenomen. De Staatssecretaris merkt in die brief op dat de voorzichtigheid waarmee hij met dit vraagstuk omgaat, is ingegeven door de onmiskenbare kwetsbaarheden die aan de resultaatgerelateerde beloning kunnen kleven. De advocaat kan, afhankelijk van de vorm ervan, een substantieel eigen financieel belang krijgen bij de uitkomst van de zaak, aldus de Staatssecretaris. Toetssteen is of de kernwaarden van de advocatuur en de belangen van rechtzoekenden niet in het gedrang komen.

Gelet op de voorzichtigheid waarmee het vraagstuk van de resultaatgerelateerde beloning in algemene zin thans wordt benaderd en de naar het oordeel van de Afdeling grote terughoudendheid die bij de invoering van deze vorm van beloning ook op andere terreinen dan die van letsel- en overlijdensschade, moet worden betracht, is niet inzichtelijk dat thans in het algemeen voor tweede en volgende aanvragen om verblijfsvergunningen een vorm van resultaatgerelateerde beloning zou moeten worden ingevoerd. Temeer niet, nu het argument voor een lage vergoeding is gebaseerd op de geringe inspanning die nodig zou zijn voor een tweede en volgende aanvraag. Dat is niet anders wanneer de vervolgaanvraag succes heeft.

2. Effectiviteit en proportionaliteit

Volgens de toelichting wordt het zo effectief, efficiënt en zorgvuldig mogelijk behandelen van asielaanvragen onder meer bereikt door de mogelijkheden tot het stapelen van procedures te beperken, procedures te versnellen en de vergoeding voor verleende rechtsbijstand zo aan te passen dat na de behandeling van de eerste asielaanvraag prikkels voor nieuwe procedures worden weggenomen. (zie noot 8) Een van de maatregelen die hiertoe kan bijdragen is de rechtsbijstandverlener extra stimuleren om bij de eerste aanvraag om een verblijfsvergunning alle mogelijke ter zake doende feiten mee te nemen. Met de gekozen maatregelen zal ook de vreemdeling makkelijker overtuigd kunnen worden van de noodzaak alle relevante feiten bij de eerste aanvraag met zijn rechtsbijstandverlener te bespreken, aldus de toelichting. (zie noot 9)

De toelichting vermeldt niet wat de onderliggende redenen kunnen zijn voor het indienen van tweede en volgende aanvragen en in hoeverre de voorgestelde maatregel een prikkel is om ondanks die redenen daarvan af te zien. De toelichting vermeldt slechts welke besparing door toepassing van de voorgestelde regeling kan worden behaald. (zie noot 10) Voor zover er vanuit wordt gegaan dat het beperken van de vergoeding voor de rechtsbijstandverlener tot een scherpere afweging zal leiden, wordt niet gemotiveerd in hoeverre de te verwachten uitval ziet op zaken waarin de procedure zonder goede grond zou zijn. Voorts volgt uit de in de toelichting opgenomen cijfers over 2008, (zie noot 11) dat ruim 20% van de ingediende tweede en volgende aanvragen is ingewilligd en in ruim 15% van de gevallen die vervolgens door de rechter in eerste aanleg zijn beoordeeld, het beroep gegrond is verklaard. Niet is gebleken dat deze percentages voortvloeien uit gevallen waarin niet alle ter zake doende feiten in de eerste aanvraag zijn betrokken, terwijl dit wel mogelijk was geweest. Er zijn uiteenlopende gevallen waarin tot een opvolgende aanvraag kan worden besloten, zoals de gewijzigde situatie in het land van herkomst, wijziging van beleid, nieuw beschikbare informatie of de noodzaak tot een nieuwe, inhoudelijke beoordeling na een niet-succesvolle Dublinclaim. (zie noot 12)

Verder betekent volgens de Afdeling het feit dat de aanvraag wordt afgewezen of een beroepschrift ongegrond wordt verklaard niet steeds dat van meet af aan duidelijk moet zijn geweest dat het hier om een kansloze procedure ging waarvoor minder voorbereiding door de rechtsbijstandverlener nodig was. Het is niet onaannemelijk dat de maatregel ertoe leidt dat rechtsbijstandverleners een eigen financiële afweging maken in relatie tot de omvang van de werkzaamheden die voor een zaak moeten worden verricht. Dit kan tot gevolg hebben dat de rechtzoekende voor een zaak die op het eerste gezicht niet evident kansrijk maar ook niet kansloos is, geen rechtsbijstandverlener meer kan vinden die bereid is hem bij te staan in een vervolgprocedure. (zie noot 13) Dit is een onwenselijke ontwikkeling uit een oogpunt van het in artikel 13 het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) (zie noot 14) neergelegde recht op een effectieve procedure en het in artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie neergelegde recht op toegang tot de rechter. In voormeld Koninklijk Besluit van 9 maart 2005 wees de regering er ook op dat het recht op toegang tot de rechter in het geding kan komen omdat bereidheid tot het aannemen van zaken kan verminderen: "Aan het enkele feit dat vooraf vaststaat dat een advocaat geen honorarium ontvangt in het geval de zaak wordt verloren is inherent dat de toegang tot het recht voor een doorslaggevend deel wordt bepaald door financiële afwegingen van de advocaat en niet door de belangen van de cliënt." Voor zover er in de toelichting (zie noot 15) op wordt gewezen dat op grond van artikel 13 van de Advocatenwet een ieder die geen advocaat kan vinden zich kan wenden tot de deken met het verzoek een advocaat aan te wijzen en dat de noodzaak bestaat om te monitoren of er voldoende kwalitatief goede rechtshulpverleners bereid zijn om deze groep rechtzoekenden bij te staan, acht de Afdeling dit ontoereikend als uitgangspunt om de gesignaleerde mogelijke gevolgen van deze maatregel te beperken.

3. Conclusie

Gelet op de voorzichtigheid waarmee het vraagstuk van de resultaatgerelateerde beloning, ook volgens de Staatssecretaris, moet worden benaderd en op de vraagtekens die bij de effectiviteit en proportionaliteit van de voorgestelde maatregel kunnen worden gezet in het licht van de mogelijke beperking van het recht op een effectieve procedure en op toegang tot de rechter adviseert de Afdeling het voorstel nader te overwegen. Daarbij geeft de Afdeling in overweging dat een verlaging van de vergoeding, los van een resultaatgerelateerde beloning, meer voor de hand zou liggen als inderdaad de inspanningen voor tweede en volgende aanvragen geringer zouden zijn. (zie noot 16)

4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W03.13.0254/II

- In de toelichting de definiëring van het begrip "tweede of volgende aanvraag" opnemen zoals dit wordt voorgesteld in het Besluit stroomlijning toelatingsprocedures, met daarbij een verwijzing naar de betreffende bepalingen.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 17 december 2013

Gezien de toename van het aantal tweede of volgende aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning van vreemdelingen heeft de Afdeling advisering begrip voor het feit dat gezocht wordt naar maatregelen die deze toename indammen. De Afdeling advisering vraagt zich af of het voorliggende voorstel daartoe een geëigende maatregel is en maakt in dat licht opmerkingen over de resultaatgerelateerde beloning en het vergoedingensysteem van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand en over de effectiviteit en proportionaliteit van de maatregel.

1. Het vergoedingensysteem van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand

De Afdeling advisering stelt zich op het standpunt dat de regelingen in artikel 3 van het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria en artikel 5a, vijfde lid, van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000, regelingen zijn voor zeer specifieke situaties. Uit deze regelingen kan volgens de Afdeling advisering niet worden afgeleid dat een regeling voor de vergoeding van tweede of volgende aanvragen die afhankelijk wordt gemaakt van de uitkomst van de procedure geen principiële verandering van het bestaande stelsel van vergoedingen betekent.

Met onderhavig wijzigingsbesluit wordt een meer gedetailleerde invulling gegeven aan het forfaitaire vergoedingensysteem. Deze wijze van invulling is op 1 september 2011 al op twee punten ingezet bij de inwerkingtreding van het Besluit van 8 februari 2011 tot wijziging van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 en het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria in verband met het aanpassen van de asielprocedure (zie noot 17). De verfijnde regelgeving op het terrein van het vreemdelingenrecht noopte tot een meer gedetailleerde invulling van het stelsel van vergoedingen. Dit heeft ertoe geleid dat in artikel 5a, eerste lid, van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 een koppeling is gemaakt tussen de hoogte van de vergoeding die de rechtsbijstandverlener voor de verleende rechtsbijstand ontvangt en de fase waarin de algemene asielprocedure eindigt. Door de uitgebreide regeling in het Vreemdelingenbesluit 2000 van de procedure die de asielzoeker doorloopt met het oog op de beoordeling van zijn aanvraag om een verblijfsvergunning bleek de meer grofmazige toekenning van een totaal aantal punten aan de asielprocedure in zijn geheel, niet meer te voldoen. De rechtsbijstandverlener ontvangt een volledige vergoeding als alle fasen van de asielprocedure doorlopen zijn. Wordt de procedure in een eerdere fase afgesloten dan ontvangt de rechtsbijstandverlener een lagere vergoeding.

De tweede reeds bestaande nadere invulling van het forfaitaire vergoedingensysteem, ziet op de koppeling van een vergoeding aan bepaalde beslissingen op tweede of volgende asielaanvragen. Met het hiervoor genoemde wijzigingsbesluit is bepaald dat een lagere vergoeding aan de rechtsbijstandverlener wordt toegekend als de procedure van een eerste en tweede of volgende aanvraag om een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, eerste lid, onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 eindigt door een beslissing op grond van artikel 30, eerste lid, Vreemdelingenwet 2000 (artikel 5a, vierde en vijfde lid, Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000).

Met de inwerkingtreding op 1 oktober jl. van het Besluit aanpassingen eigen bijdrage rechtzoekenden en vergoeding rechtsbijstandverleners (zie noot 18), beperkt de meer gedetailleerde invulling van het stelsel van vergoedingen zich niet meer tot het terrein van het vreemdelingenrecht. Als gevolg van dat besluit ontvangt de rechtsbijstandverlener een lagere vergoeding indien een procedure wordt beëindigd door een beslissing kennelijk niet bevoegd, kennelijk niet-ontvankelijk, kennelijk gegrond of kennelijk ongegrond (artikel 5, tweede lid, Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000).

Ook in het onderhavige besluit is aan de verdere verfijning van het vergoedingensysteem vervolg gegeven. Bij tweede of volgende aanvragen om een verblijfsvergunning wordt de vergoeding tevens gekoppeld aan het belang van het maken van een scherpe afweging om opnieuw een aanvraag in te dienen. Deze scherpe afweging om opnieuw een aanvraag in te dienen is te meer van belang, nu er reeds een zeer zorgvuldige éérste asielprocedure heeft plaatsgevonden. Per 1 juli 2010 is immers de verbeterde asielprocedure ingevoerd. Deze algemene asielprocedure in het aanmeldcentrum is met vele waarborgen omkleed, waardoor de zorgvuldigheid is toegenomen. Nadat een vreemdeling zich heeft aangemeld start er eerst een rust- en voorbereidingstermijn van minimaal 6 dagen ten behoeve van meer tijd, rust en ruimte voor de voorbereiding op de asielprocedure voordat de procedure daadwerkelijk een aanvang neemt. In deze periode wordt de vreemdeling voorgelicht door Vluchtelingenwerk Nederland en inhoudelijk op de asielprocedure voorbereid door een advocaat. Daarbij wordt aandacht besteed aan het belang van het naar voren brengen van (ook pijnlijke) persoonlijke ervaringen en wordt benadrukt dat de mogelijkheid bestaat om een voorkeur op te geven voor een mannelijke dan wel vrouwelijke tolk of gehoorambtenaar. Tevens bestaat de mogelijkheid om (op vrijwillige basis) een medisch advies te laten uitbrengen, dat er op is gericht om signalen van fysieke en psychische medische problematiek die van invloed kunnen zijn op het gehoor of op de beslissing, te onderkennen. Ook wordt deze tijd benut ten behoeve van het identificatieproces, om documenten te vergaren en waar mogelijk onderzoek naar documenten ter ondersteuning van het asielverhaal (zoals arrestatiebevelen, vonnissen) op te starten.

Vervolgens start de algemene asielprocedure die in principe 8 dagen duurt (verlenging tot maximaal 14 dagen is mogelijk), waarbij zowel de Immigratie- en Naturalisatiedienst als de vreemdeling en zijn advocaat wisselend een dag ter beschikking hebben. Hierbij is continuïteit van rechtsbijstand geborgd doordat één en dezelfde advocaat wordt ingeroosterd.
Mocht de aanvraag niet kunnen worden behandeld in de algemene asielprocedure omdat er meer tijd voor onderzoek nodig is, wordt de aanvraag verder behandeld in de verlengde asielprocedure.

Als de aanvraag vervolgens wordt afgewezen, kan de vreemdeling beroep instellen bij de rechtbank. Door de uitbreiding van de ex-nunc toetsing kan de rechter alle relevante omstandigheden en wijzigingen van het recht die na het bestreden besluit zijn ontstaan of bekendgemaakt bij zijn oordeel betrekken. Dit volgt uit artikel 83 Vreemdelingenwet 2000. De wetgever heeft met deze aanpassing beoogd mogelijk te maken dat een rechtbank rekening houdt met alle feiten en omstandigheden die relevant kunnen zijn voor de beoordeling van de afwijzing van een asielaanvraag, ongeacht of een vreemdeling deze in de bestuurlijke fase of in beroep aanvoert. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft dit inmiddels bevestigd in de uitspraak d.d. 21 juni 2013 (zie noot 19). Daardoor kan de rechter rekening houden met pas tijdens het beroep beschikbaar gekomen documenten (zoals bijvoorbeeld een arrestatiebevel) of met tussentijds gewijzigd beleid. Een voorbeeld van gewijzigd beleid dat op deze wijze kon worden meegenomen in de beroepsfase is het naar aanleiding van een uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens gewijzigd beleid inzake Somalië (zie noot 20). Na afronding van de beroepsfase bestaat vervolgens nog de mogelijkheid om in hoger beroep te gaan.

Met dit alles is sprake van een zeer zorgvuldige aanvraagprocedure waarin er veel contactmomenten zijn tussen de vreemdeling en zijn rechtsbijstandverlener, er na de beslissing nieuwe feiten kunnen worden meegenomen en in elke instantie zorgvuldig wordt beslist. Indien na een gehele of gedeeltelijke afwijzende beslissing op de eerste aanvraag de rechtsbijstandverlener vervolgens van mening is dat er sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden kan een tweede of volgende aanvraag worden ingediend. Zijn deze nieuwe feiten en omstandigheden ook maar enigszins aannemelijk dan wordt er een aanvraag om een toevoeging verleend en is de vreemdeling ook in de tweede of volgende aanvraagprocedure verzekerd van de verlening van rechtsbijstand.

Het Programma Stroomlijning Toelatingsprocedures, waar de maatregel uit het onderhavig wijzigingsbesluit onderdeel van uitmaakt, borduurt voort op de verbeterde asielprocedure. Door de soms (te) lange duur van procedures, maar meer nog het keer op keer opnieuw opstarten van procedures, kunnen situaties ontstaan waarin vreemdelingen dusdanig lang in Nederland verblijven dat zij, en met name hun kinderen, enerzijds geïntegreerd raken in de Nederlandse samenleving, terwijl zij anderzijds niet volledig kunnen meedoen in de maatschappij. Dit leidt in individuele zaken tot bijzonder moeilijke situaties als het oordeel blijft dat de vreemdeling niet wordt toegelaten tot Nederland. Er worden met het Programma Stroomlijning Toelatingsprocedures geen wijzigingen beoogd in de waarborgen van de algemene asielprocedure, maar wel zijn maatregelen voorgesteld om het onnodig stapelen van procedures tegen te gaan, en de procedures waar mogelijk te versnellen (zie noot 21).
In dit kader zal de vreemdeling voorafgaand aan de indiening van een tweede of volgende aanvraag met behulp van zijn rechtsbijstandverlener door middel van een schriftelijke aanmelding moeten aangeven van welke nieuwe feiten en omstandigheden er sprake is. Deze schriftelijke aanmelding dwingt tot een scherpe formulering van de nieuwe feiten en omstandigheden. Tevens draagt het bij aan het beoordelen van de juiste problematiek. Vervolgens wordt de vreemdeling na twee weken in de gelegenheid gesteld om zijn vervolgaanvraag in te dienen, die in principe in één dag wordt beoordeeld. Als er sprake is van een voornemen tot afwijzing heeft de rechtsbijstandverlener de mogelijkheid om op dag twee de aanvullingen en correcties aan te leveren en een zienswijze in te dienen. Op dag drie wordt vervolgens de beschikking uitgereikt. Bij deze opzet wordt voortgebouwd op de reeds bekende feiten en omstandigheden uit de eerste aanvraagprocedure met als gevolg dat de algehele situatie van de vreemdeling adequaat kan worden beoordeeld. Tevens leidt deze opzet tot de mogelijkheid om bij een tweede of volgende aanvraag de zaak sneller af te doen dan ingeval van een eerste aanvraag waarbij erop wordt gewezen dat ook in die fase tot het laatste moment nieuwe feiten en omstandigheden kunnen worden aangedragen.
Hetgeen bij de aanvraagprocedure al is vermeld over de beroeps- en hoger beroepsfase is ook bij een tweede of volgende aanvraag van toepassing, waarbij ook in deze fasen geldt dat voortgebouwd kan worden op de kennis die in eerdere procedures of fases van de procedure is opgedaan.

Niet alleen past de hierboven beschreven zorgvuldige procedure bij het stimuleren van het maken van een scherpe afweging alvorens opnieuw een aanvraag in te dienen, maar in vervolg hierop speelt ook het feit dat een eerdere aanvraag tot in hoogste instantie niet heeft geleid tot een inwilliging daarvan een rol. Binnen deze opzet past niet een eigen belang dat de rechtsbijstandverlener bij de uitkomst van de zaak heeft. Nadat de afwijzing van een eerste aanvraag tot in hoogste instantie is beoordeeld, heeft de rechtsbijstandverlener, zeker gelet op alle contactmomenten die in de procedure met de vreemdeling zijn ingebouwd een goed inzicht in de zaak en daarmee van de kansen die een tweede of volgende aanvraag kan hebben. Voor het opbouwen van de kennis over de zaak is de rechtsbijstandverlener in eerste instantie betaald volgens het gangbare forfaitaire systeem van vergoedingen. Dit betekent dat hij voor de procedures die hij in de zaak voert een volledige vergoeding krijgt toegekend. Gelet op de noodzaak om in vreemdelingenprocedures snel te handelen wordt voorafgaande aan een bodemprocedure veelal een voorlopige voorziening aangevraagd waarvoor -naast die van de bodemprocedure- eveneens de volledige vergoeding wordt verkregen. Ditzelfde geldt voor andere procedures die door de vreemdeling tijdens een lopende asielprocedure worden ingesteld. Bij de beoordeling van de kansrijkheid van een tweede of volgende aanvraag wordt dus voortgebouwd op een al uitvoerig bediscussieerd dossier, waarbij de zaak al eerder van vele kanten is bekeken en waarvoor de rechtsbijstandverlener eerder al een volledige vergoeding heeft ontvangen.

Volgens de Afdeling advisering betekent het feit dat de aanvraag wordt afgewezen of een beroepsschrift ongegrond wordt verklaard niet dat steeds van meet af aan duidelijk is dat het een kansloze procedure betrof waarvoor minder voorbereiding door de rechtsbijstandverlener nodig was. Deze stelling wordt op zichzelf onderschreven. Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat in geval van gewijzigd landenbeleid als gevolg waarvan het in de rede ligt dat vreemdelingen die afkomstig zijn uit dit betreffende land, een tweede of volgende aanvraag indienen, een eerste zaak gemiddeld veel tijd qua voorbereiding vergt van de advocaat. Als de uitspraak in deze eerste zaak ten gunste van de vreemdeling wordt uitgesproken, wordt aan de advocaat de volledige vergoeding toegekend en kan de advocaat van het reeds verrichte voorwerk gebruikmaken bij volgende zaken over het gewijzigd landenbeleid. Voor relatief weinig werk wordt in deze gevallen dan ook een volledige vergoeding toegekend. In het algemeen middelt zich dit dan over het geheel uit.

Het eigen financiële belang van een rechtsbijstandverlener bij de zaak komt met het bovenstaande in een ander perspectief te staan dan in zaken waarover nog niet eerder is geprocedeerd. Dit perspectief raakt de opmerking van de Afdeling advisering dat ook bij de inwilliging van een tweede of volgende aanvraag om een verblijfsvergunning sprake kan zijn van een geringere tijdsbesteding dan in het geval de aanvraag niet wordt ingewilligd. Door in geval van een inwilliging de rechtsbijstandverlener een volledige vergoeding en in geval van een afwijzing een lagere vergoeding toe te kennen, ontstaat er binnen de uitmiddelingsgedachte uiteindelijk een reële vergoeding terwijl anderzijds wel invulling wordt gegeven aan de wenselijkheid om een stimulans in te bouwen om te komen tot een scherpe afweging tussen al dan niet indienen van een tweede of volgende aanvraag. Het forfaitaire karakter van het vergoedingensysteem blijft daarmee in stand, aangezien de uitmiddelingsgedachte eveneens ten grondslag ligt aan het forfaitaire vergoedingenstelsel. Het ligt daarom in de rede dat de advocaat altijd het belang van zijn cliënt voorop zal stellen. De gedragsregels voor de advocatuur verplichten de advocaat daartoe ook (regel 5 Gedragsregels 1992). Om deze reden wordt de vrees niet gedeeld dat voor tweede of volgende aanvragen geen rechtsbijstandverlener meer kan worden gevonden waardoor het recht op een effectieve procedure en het recht op toegang tot de rechter in gedrang zouden kunnen komen.

In dit verband wordt ook verwezen naar de monitor Gesubsidieerde rechtsbijstand 2012. Hoewel deze monitor de aantallen niet specificeert naar rechtsterreinen blijkt dat in 2012 - ondanks een in dat jaar ingevoerde verlaging van de vergoeding- het aantal bij de raad voor de rechtsbijstand ingeschreven advocaten wederom is gestegen (zie noot 22).

Met het bovenstaande is tevens ingegaan op het advies van de Afdeling advisering waar wordt gesteld dat in 2005 bij Koninklijk Besluit is bepaald dat het onwenselijk is een resultaatgerelateerde beloningsvorm te introduceren juist om te voorkomen dat de advocaat een financieel belang bij de zaak kan krijgen. (zie noot 23) Bovendien gaat een vergelijk met de resultaatgerelateerde beloningsvorm ook niet op omdat het destijds om een vorm van beloning ging waarbij de advocaat een aanzienlijk financieel gewin kon hebben in een zaak die nog niet bij hem bekend was en waarover dus nog geen procedures waren gevoerd. De kwetsbaarheid voor de cliënt in dergelijke zaken werd mede ingegeven door de hoge (advocaten)kosten waarmee de cliënt geconfronteerd zou worden met het oog op de juridische afwikkeling van de zaak. Daarbij komt dat de hoogte van de vergoeding voor de rechtsbijstandverlener in toevoegingszaken krachtens de wet geregeld is en in zoverre niet kan worden beïnvloed door de rechtsbijstandverlener.

Ingeval van tweede of volgende verblijfsaanvragen heeft de gedifferentieerde vergoeding tot doel de advocaat ertoe te bewegen een scherpe inschatting van de haalbaarheid van de zaak te maken. Met de invoering van de gedifferentieerde vergoeding wordt daartoe een prikkel geïntroduceerd. De gekozen systematiek brengt niet mee dat vreemdelingen in geval van tweede of volgende aanvragen verstoken blijven van rechtsbijstand. Er wordt immers wel degelijk een vergoeding toegekend, ook wanneer de vreemdeling niet (alsnog) in het gelijk wordt gesteld, die -in combinatie met het betalen van de volledige vergoeding in die gevallen waarin de vreemdeling wel in het gelijk gesteld wordt- door middel van de uitmiddelingsgedachte leidt tot een systeem waarbij nog altijd wordt aangesloten bij het forfaitaire vergoedingensysteem dat aan het stelsel van de gesubsidieerde rechtsbijstand ten grondslag ligt.
De maatregel zal worden gemonitord, waarbij naast het gedifferentieerde vergoedingensysteem specifiek aandacht zal worden besteed aan de gevolgen voor de gespecialiseerde advocatenkantoren.

2. Effectiviteit en proportionaliteit van de maatregel
De Afdeling advisering zet vraagtekens bij de effectiviteit en proportionaliteit van de voorgestelde maatregel, waarbij onder andere wordt verwezen naar het feit dat in de nota van toelichting bij het besluit niet wordt vermeld wat de onderliggende redenen kunnen zijn voor het indienen van tweede of volgende aanvragen en in hoeverre de voorgestelde maatregel daadwerkelijk een prikkel is om ondanks die redenen daarvan af te zien.

De Afdeling advisering geeft in het advies aan bekend te zijn met het feit dat het aantal tweede of volgende aanvragen de afgelopen jaren sterk is toegenomen. Vanaf 2009 is een stijging van het aantal tweede of volgende aanvragen zichtbaar. Uit de Rapportage Vreemdelingenketen over de tweede helft van 2011 blijkt dat er in 2011 sprake was van een stijging van 68% ten opzichte van 2010. Uit de cijfers over 2012 blijkt dat de stijging 26% is ten opzichte van 2011. Deze toename was reden om deze categorie binnen de beleidsvisie ‘Stroomlijning Toelatingsprocedures’ extra aandacht te geven, waar de Afdeling advisering op zichzelf ook alle begrip voor toont. De genoemde omstandigheden hebben uiteindelijk geleid tot een aantal maatregelen waarvan de verwachting is dat die leiden tot het voorkomen van het stapelen van procedures. De maatregel gedifferentieerde vergoeding rechtsbijstand bij tweede of volgende aanvragen is één van de maatregelen uit het pakket Stroomlijning Toelatingsprocedures. De andere maatregelen die zien op het voorkomen van stapelen van procedures betreffen het meetoetsen van alle humanitair reguliere beleidskaders bij de eerste asiel- of humanitair reguliere aanvraag, en de snelle(re) beoordeling van tweede of volgende aanvragen. Iedere maatregel draagt afzonderlijk bij aan het bereiken van de doelstelling. Echter, juist de samenhang van alle maatregelen zal uiteindelijk tot het meest optimale resultaat leiden.

Er is geen eenduidige verklaring te geven voor de stijging van het aantal tweede of volgende aanvragen de afgelopen jaren. Zoals de Afdeling advisering in het advies aangeeft kunnen er voor een vreemdeling diverse redenen zijn om tot het indienen van een tweede of volgende aanvraag te komen. Dit kan te maken hebben met nieuwe beschikbare informatie, een gewijzigde situatie in het land van herkomst, gewijzigd beleid of de noodzaak tot een nieuwe, inhoudelijke beoordeling na een niet succesvolle Dublinclaim. Indien deze gewijzigde situatie, gewijzigd beleid of nieuwe informatie pas opkomt na het onherroepelijk worden van het besluit op de eerste asielaanvraag, ligt het in de rede dat een tweede of volgende aanvraag wordt ingediend. Voorbeelden van bijzondere ontwikkelingen die aanleiding hebben gegeven tot het indienen van tweede of volgende aanvragen zijn Dublin Griekenland op basis van een uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en het gewijzigd landenbeleid Somalië (zie noot 24).

Er is echter niet in alle gevallen daadwerkelijk sprake van nieuwe feiten en omstandigheden. Als er geen sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden kan de aanvraag natuurlijk worden afgedaan op basis van artikel 4:6 Awb. De bestaande elektronische registratie- systemen bieden niet de mogelijkheid om een uitsplitsing naar afdoeningsgrond te genereren. Als het al mogelijk zou zijn om inzicht te krijgen in de verschillende afdoeningsvormen, wil dat nog niet zeggen dat op basis van die informatie de conclusie getrokken zou kunnen worden dat slechts ingeval van een afdoening op grond van artikel 4:6 Awb ten onrechte een tweede of volgende aanvraag is ingediend. Immers, zoals hierboven ook reeds is aangehaald in het kader van de toevoeging, zal indien nieuwe feiten en omstandigheden ook maar enigszins aannemelijk worden geacht een aanvraag om een toevoeging worden verleend en is de vreemdeling ook in de tweede of volgende aanvraagprocedure verzekerd van de verlening van rechtsbijstand, waarbij de aanvraag doorgaans niet op basis van artikel 4:6 Awb zal worden afgedaan.

Het is op basis van de op dit moment beschikbare informatie moeilijk om cijfermatig aan te geven in hoeveel gevallen de voorgestelde maatregel zal leiden tot een daling van ‘onnodige’ aanvragen. Echter, het afwijzingspercentage van tweede of volgende aanvragen geeft wel een indicatie van de grootte van de groep waarbij in ieder geval vragen gesteld kunnen worden over de noodzaak van het indienen van de tweede of volgende aanvraag. Uit de in de nota van toelichting opgenomen cijfers uit 2008 blijkt dat ongeveer 20% van de ingediende tweede of volgende aanvragen is ingewilligd. Dat wil zeggen dat in dit geval ongeveer 75% van de aanvragen is afgewezen, en ongeveer 5% van de aanvragen is ingetrokken. Om meer cijfermatig inzicht te krijgen wordt naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering een onderzoek gedaan naar onder andere de samenstelling van de categorie afgewezen tweede of volgende aanvragen. In het eerste kwartaal van 2014 zal op basis van een representatieve steekproef onderzoek gedaan worden naar de redenen voor indiening van een tweede of volgende aanvraag en naar de gronden van afwijzing en inwilliging, in eerste aanleg en (hoger) beroep. Over de resultaten van dit onderzoek en de daaraan gekoppelde conclusies, wordt de Tweede Kamer geïnformeerd.

4. Redactionele bijlage
De redactionele opmerking van de Afdeling advisering is verwerkt in de nota van toelichting.

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt tekstuele verbeteringen aan te brengen en de inwerkingtredingsbepaling van het ontwerpbesluit aan te passen.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

---

(1) Rapportage Vreemdelingenketen periode januari-december 2012, Hoofdstuk 3 Asiel, paragraaf 3.2. Kerncijfers, blz. 16.
(2) Nota van toelichting, Algemeen, par. 10. Consultatie en voorhang, vierde alinea.
(3) Artikel 3, aanhef en onder f, van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 bepaalt dat rechtsbijstand als zijnde van elke grond ontbloot niet wordt verleend indien de aanvraag betrekking heeft op een vordering of verweer dat betrekking heeft op een tweede of volgende aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in welk kader redelijkerwijs buiten twijfel is dat de nieuwe feiten of omstandigheden vóór de onherroepelijke beslissing op de eerdere aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd naar voren hadden kunnen worden gebracht, tenzij redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de bijzondere omstandigheden van het geval noodzaken tot het verlenen van rechtsbijstand.
Artikel 5a, vijfde lid, van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 verwijst naar artikel 30, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000, waarin het gaat om de situatie dat een ander land verantwoordelijk is voor de behandeling van de aanvraag, de vreemdeling reeds rechtmatig verblijf heeft, de vreemdeling eerder een aanvraag voor verlening van een verblijfsvergunning heeft ingediend waarop nog niet onherroepelijk is beslist en hij op grond van die aanvraag rechtmatig verblijf heeft of de vreemdeling op grond van een verdragsverplichting tussen Nederland en een ander land zal worden overgedragen aan dat land van eerder verblijf.
(4) Nota van toelichting, Algemeen, par. 4. Rechtsbijstand en tweede of volgende verblijfsaanvragen, zesde alinea.
(5) Besluit van 9 maart 2005 houdende vernietiging van de Verordening tot wijziging van de Verordening op de praktijkuitoefening (onderdeel Resultaatgerelateerde Beloning) van de Nederlandse Orde van Advocaten van 25 maart 2004; Stb. 2005, 123.
(6) Blz. 5 van voornoemd Besluit van 9 maart 2005.
(7) TK 2012-2013, 31 753, nr. 62.
(8) Nota van toelichting, Algemeen, par. 1. Aanleiding, eerste alinea.
(9) Nota van toelichting, Algemeen, par. 10. Consultatie en voorhang, derde alinea.
(10) Nota van toelichting, Algemeen, par. 9. Financiële gevolgen.
(11) Nota van toelichting, Algemeen, par. 9. Financiële gevolgen.
(12) Zie ook het advies van de Adviescommissie van de NOvA, blz. 5.
(13) Zie ook het advies van de Raad voor de Rechtspraak, blz. 2.
(14) In de toelichting wordt verwezen naar artikel 6 van het EVRM, deze bepaling is evenwel niet rechtstreeks van toepassing op beslissingen omtrent toelating en verblijf van vreemdelingen (arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 5 oktober 2000, Maaouia t. Frankrijk, 39652/98).
(15) Nota van toelichting, Algemeen, par. 8. De toegang tot het recht, zesde alinea.
(16) Een voorziening als bedoeld in artikel 13 van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 is hier dan ook wenselijk.
(17) Stb. 2011, 378.
(18) Stb. 2013, 345.
(19) www.raadvanstate.nl uitspraak 201200687/1/V2 d.d.
(20) 28 juni 2011, app.nrs. 8319/07 en 11449/07 inzake Sufi en Elmi versus VK
(21) Zie Kamerstukken II, 2011/12, 19637, nr.1532
(22) Monitor Gesubsidieerde rechtsbijstand 2012, blz.89, 90.
(23) Besluit van 9 maart 2005 houdende vernietiging van de Verordening tot wijziging van de Verordening op de praktijkuitoefening (onderdeel Resultaatgerelateerde Beloning) van de Nederlandse Orde van Advocaten van 25 maart 2004, Stb. 2005, 123. Zie ook de brief van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 12 april 2013 waarin een experiment met betrekking tot no cure no pay wordt aangekondigd en waarbij ook aandacht wordt gevraagd voor het financiële belang dat de advocaat bij de zaak kan hebben (Kamerstukken II 2012/13, 31753, nr. 62).
(24) 28 juni 2011, app.nrs. 8319/07 en 11449/07 inzake Sufi en Elmi versus VK

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 157 kB)