Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de uitvoering van de Dublinverordening, met nota van toelichting.
- Kenmerk
- W03.13.0424/II
- Datum advies
- 12 december 2013
- Vindplaats
- Staatscourant 2014, nr. 214
- Justitie en Veiligheid
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de uitvoering van de Dublinverordening, met nota van toelichting.
Bij Kabinetsmissive van 26 november 2013, no.2013002427, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de uitvoering van de Dublinverordening, met nota van toelichting.
Het ontwerpbesluit strekt ertoe regels te stellen in verband met de uitvoering van de Dublinverordening. (zie noot 1) De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een opmerking over de wijze waarop een significant risico op onderduiken als bedoeld in artikel 28 van de Dublinverordening wordt vastgesteld. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.
1. Significant risico op onderduiken
Artikel 28 van de Dublinverordening (EU) 604/2013 geeft de mogelijkheid om Dublinclaimanten in bewaring te nemen met het oog op overdracht, wanneer een significant risico bestaat op onderduiken. (zie noot 2) Voor de bewaring is, op grond van artikel 28, tweede lid, van de Verordening een individuele beoordeling vereist. Het eerste lid van artikel 28 verbiedt bewaring ‘om de enkele reden’ dat de vreemdeling aan een overdracht of terugkeerprocedure is onderworpen.
De Afdeling merkt hierover het volgende op.
a. In het voorgestelde artikel 5.1a, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 wordt bepaald dat de vreemdeling in bewaring kan worden gesteld of een vrijheidsontnemende maatregel worden opgelegd omdat het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid dat vordert indien ‘een significant risico bestaat dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken’ (onderdeel b). Deze formulering komt niet overeen met artikel 28, tweede lid, van de Dublinverordening dat, zoals hiervoor vermeld, spreekt over ‘een significant risico op onderduiken’. De Afdeling adviseert de bovengenoemde formulering aan te passen en in artikel 5.1a, tweede lid, onderdeel b, te bepalen dat de vreemdeling onder de gestelde voorwaarden in bewaring kan worden gesteld indien een significant risico op onderduiken bestaat als bedoeld in artikel 28, tweede lid, van de Dublinverordening.
b. Het ontwerpbesluit formuleert in artikel 5.1b, tweede lid, dat aan de voorwaarden voor inbewaringstelling slechts wordt voldaan indien ten minste een zware grond uit het derde lid en een lichte grond uit het vierde lid zich voordoen. (zie noot 3) In de toelichting wordt terecht opgemerkt dat bewaring op grond van artikel 28, tweede lid, van de Dublinverordening alleen kan plaatsvinden na een individuele beoordeling. (zie noot 4) De tekst van het voorgestelde artikel 5.1b, tweede lid, sluit hier onvoldoende op aan. Deze kan immers gemakkelijk zo worden gelezen dat reeds wanneer twee gronden aan de orde zijn, dit op zichzelf gezien, nog los van de individuele omstandigheden, voldoende is om de vreemdeling in bewaring te nemen. (zie noot 5) In dit licht bezien adviseert de Afdeling om in overeenstemming met artikel 28, tweede lid, van de Dublinverordening in de tekst van artikel 5.1b tot uitdrukking te brengen dat in elk individueel geval dient te worden beoordeeld in hoeverre de feitelijke situatie die zich voordoet zodanig zwaar is dat daadwerkelijk sprake is van een significant risico op onderduiken.
2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State
Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W03.13.0424/II
- In de toelichting ‘ontduiken’ wijzigen in ‘onderduiken’
Nader rapport (reactie op het advies) van 16 december 2013
1. Significant risico op onderduiken
a. Oorspronkelijk werd beoogd zo veel mogelijk aan te sluiten bij de huidige wettelijke terminologie van de Vreemdelingenwet 2000 en het Vreemdelingenbesluit 2000. Het advies van de Afdeling overtuigt echter op dit punt, mede omdat de grondslag voor de inbewaringstelling van Dublinclaimanten in de Verordening zelf is gelegen. Het advies wordt daarom overgenomen. Deze wijziging heeft geen inhoudelijke gevolgen.
b. In de Nederlandse wet- en regelgeving volgt reeds uit de Algemene wet bestuursrecht dat elk besluit individueel gemotiveerd dient te zijn en op grond van het noodzakelijkheidsvereiste en proportionaliteitsvereiste dient vreemdelingenbewaring bij definitie beperkt te blijven tot die situaties waarin dit noodzakelijk en proportioneel is. Hiermee is ook in de Nederlandse wetgeving reeds voldoende gewaarborgd dat inbewaringstelling van Dublinclaimanten slechts kan plaatsvinden indien dit evenredig en noodzakelijk is. Dit komt mede tot uitdrukking door het gebruik van het woord “slechts” in artikel 5.1b, eerste en tweede lid.
Er zal gebruik worden gemaakt van voorgeschreven formulieren bij de inbewaringstelling van Dublinclaimanten. Dit betekent evenwel niet dat daarmee sprake zou zijn van niet geïndividualiseerde beoordelingen van de situatie van de betrokken vreemdeling. De geconstateerde aanwezigheid van een zware en een lichte grond leiden hierbij tot een weerlegbaar rechtsvermoeden dat er sprake is van een significant risico op onderduiken.
Voorafgaand aan het opleggen van de maatregel van bewaring wordt de vreemdeling gehoord, zo hij wenst in het bijzijn van een gemachtigde. Op basis van de feiten zoals bekend uit het dossier en de verklaringen van de betrokken vreemdeling zal dan beoordeeld moeten worden of sprake is van een significant risico op onderduiken. De omstandigheden die dit risico in beginsel aannemelijk maken kunnen hierbij door de vreemdeling in een ander daglicht worden geplaatst. Er zal hierbij altijd sprake zijn van een individuele beoordeling, die in rechte aangevochten kan worden. In lijn met bestendige jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zal de rechter toetsen of de in het bevel opgenomen feiten juist zijn en of deze feiten in onderlinge samenhang beschouwd daadwerkelijk een significant risico op onderduiken opleveren.
Voorts merk ik op dat in artikel 59a van de Vreemdelingenwet 2000 is opgenomen dat inbewaringstelling dient plaats te vinden met inachtneming van artikel 28 van de Verordening. Ik zie dan ook geen aanleiding om in het Vreemdelingenbesluit 2000 aanvullend op te nemen dat deze inbewaringstelling dient plaats te vinden op basis van een individuele beoordeling en voor zover dit evenredig is en minder dwingende alternatieve maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast. Dit vloeit immers rechtstreeks voort uit de Dublinverordening zelf. In dit verband merk ik nog op dat de Dublinverordening rechtstreekse werking heeft en, anders dan een richtlijn, in beginsel geen omzetting in nationale regelgeving behoeft.
De toelichting bij het besluit is naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling aangevuld.
2. Redactionele opmerking
De redactionele opmerking van de Afdeling wordt overgenomen.
3. Overige wijzigingen
Van de gelegenheid is tevens gebruik gemaakt om een kleine aanpassing te maken in artikel 3.106a van dit ontwerpbesluit. Artikel 3.106a bevat randvoorwaarden waaronder de dwingende afwijzingsgrond van artikel 30, onderdeel d (oud) kan worden toegepast. Gelet op het karakter van de nieuwe dwingende afwijzingsgrond, afwijzing van de asielaanvraag vanwege internationale bescherming elders, zouden de randvoorwaarden van artikel 3.106a ook hier kunnen worden toegepast.
Daarnaast is in het besluit voorzien in het tijdstip van inwerkingtreding van de wet van 11 december 2013 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 en de Algemene wet bestuursrecht ter uitvoering van de verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PbEU 2013, L180) Stb. 2013, 550).
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
(1) Verordening (EU) 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij één van de lidstaten wordt ingediend (herschikking, Pb 2013, L 180). Deze verordening vervangt Verordening (EG) 343/2003 van 18 februari 2003 (Pb 2003, L 50).
(2) Risico op onderduiken is volgens artikel 2, onder n, van de Dublinverordening (definities) gedefinieerd als: ‘het in een individueel geval bestaan van redenen gebaseerd op objectieve, in wetgeving vastgelegde criteria, om aan te nemen dat een verzoeker of een onderdaan van een derde land of een staatloze op wie een overdrachtsprocedure van toepassing is, zou kunnen onderduiken.’
(3) Zie Artikel I (artikel 5.1b) van het ontwerpbesluit.
(4) Artikel 28, tweede lid, van de Dublinverordening luidt: 2. Wanneer er een significant risico op onderduiken van een persoon bestaat, mogen de lidstaten de betrokken persoon in bewaring houden om overdrachtsprocedures overeenkomstig deze verordening veilig te stellen, op basis van een individuele beoordeling en, enkel voor zover bewaring evenredig is, en wanneer andere, minder dwingende alternatieve maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast.
(5) Uit de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake de Terugkeerrichtlijn waarin vergelijkbare gronden zijn opgenomen blijkt dat het onderscheid tussen zware en lichte gronden betrekkelijk is. Een als ‘zwaar’ aangemerkte grond kan betrekking hebben op een kortdurend en eenmalig verzuim, terwijl omgekeerd een als ‘licht’ aangemerkte grond zodanig structureel of langdurig van aard is dat zij inhoudelijk als ‘zwaar’ moet worden gekwalificeerd. Zie AbRS 12 juni 2012, zaak 201204991/1.