Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Registratiebesluit BIG in verband met het gebruik van het BIG-registratienummer voor het register met financiële betrekkingen tussen beroepsbeoefenaren en ondernemingen, met nota van toelichting.
- Kenmerk
- W13.12.0496/III
- Datum advies
- 18 januari 2013
- Vindplaats
- Staatscourant 2015, nr. 4917
- Volksgezondheid, Welzijn en Sport
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Registratiebesluit BIG in verband met het gebruik van het BIG-registratienummer voor het register met financiële betrekkingen tussen beroepsbeoefenaren en ondernemingen, met nota van toelichting.
Bij Kabinetsmissive van 11 december 2012, no.12.002984, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Registratiebesluit BIG in verband met het gebruik van het BIG-registratienummer voor het register met financiële betrekkingen tussen beroepsbeoefenaren en ondernemingen, met nota van toelichting.
Het ontwerpbesluit strekt ertoe het Registratiebesluit BIG(zie noot 1) te wijzigen om daarin een grondslag te scheppen voor het gebruik van het BIG-registratienummer in een register met financiële betrekkingen tussen beroepsbeoefenaren en ondernemingen.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar is van oordeel dat aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is door het toevoegen van een horizonbepaling.
1. Horizonbepaling
Het voorstel haakt in op de Gedragsregels openbaarmaking financiële relaties (Gedragsregels).(zie noot 2) Deze Gedragsregels zijn, als vormen van zelfregulering, het resultaat van particulier initiatief. Dit geldt in beginsel ook voor het op te richten centraal register, dat, zoals de toelichting stelt, voor een ieder vrij raadpleegbaar zal zijn.(zie noot 3) De Gedragsregels bevatten geen voorschriften voor dit zogenoemde Transparantieregister Zorg.(zie noot 4) Uit de toelichting blijkt dat omwille van de toegankelijkheid van het register gebruik moet worden gemaakt van een uniek nummer. Uit een oogpunt van privacy mag het register niet met een zoekmachine direct op naam worden doorzocht. Daarom is gekozen voor het BIG-nummer, waaronder iedere beroepsbeoefenaar in het BIG-register is geregistreerd. Op deze wijze kan de beoogde beroepsbeoefenaar die het betreft nauwkeurig worden geïdentificeerd.(zie noot 5)
Het voorstel raakt het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Hier staat ter beoordeling of het gebruik van het BIG-nummer ten behoeve van het Transparantieregister Zorg, en meer in het bijzonder regeling daarvan bij algemene maatregel van bestuur (amvb) zoals nu voorgesteld, aanvaardbaar is.
Blijkens de toelichting heeft de regering het voornemen om voor te stellen het gebruik van het BIG-nummer voor het Transparantieregister Zorg te regelen in de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG). Omdat is beoogd het register al met ingang van 1 april 2013 operationeel te hebben, is, vooruitlopend op een wijziging van die wet, gekozen voor een amvb, gebaseerd op artikel 24, tweede lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp).(zie noot 6) De Afdeling kan zich vinden in het standpunt van de regering dat artikel 24, tweede lid, Wbp op zich zelf bezien een toereikende grondslag biedt voor het voorstel.(zie noot 7) Zij merkt echter het volgende op.
Het regime van het Transparantieregister Zorg waaraan het voorstel beoogt bij te dragen, berust thans in zoverre op vrijwilligheid dat er niet een wettelijke verplichting is om financiële relaties in te schrijven. Het voorgestelde artikel 8a, derde lid, bepaalt alleen dat de ondernemingen het BIG-nummer moeten gebruiken wanneer zij melding maken van een financiële relatie met een beroepsbeoefenaar in de gezondheidszorg. Het voorstel gaat echter niet zo ver dat het daarnaast ook een verplichting bevat voor de ondernemingen en/of de beroepsbeoefenaren die het aangaat tot het aanleveren van de gegevens voor opname in het register. Dat aanleveren is alleen geregeld in artikel 4 van de Gedragsregels.(zie noot 8) Dit betekent dat geen sprake is van een wettelijke verplichting, waarvan de naleving kan worden afgedwongen via toezicht van overheidswege: vooralsnog is de werking van het register afhankelijk van de bereidheid van de desbetreffende ondernemers en beroepsbeoefenaren tot het aanleveren van de bewuste gegevens.
Gezien de genoemde vrijwilligheid is twijfel mogelijk over de effectiviteit van het beoogde stelsel van een in hoofdzaak privaatrechtelijke regeling. Het voorgestelde artikel 8a van het Registratiebesluit BIG brengt een publiekrechtelijk element in dat stelsel. Zoals al opgemerkt, is daarbij de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, en met name van persoonsgegevens, in het geding. Bij maatregelen die een inbreuk (kunnen) maken op de persoonlijke levenssfeer dient recht te worden gedaan aan de eis van noodzaak in de zin van artikel 8 van de Wbp en artikel 8 van het EVRM. Effectiviteit van de desbetreffende maatregel is één van de basisvoorwaarden voor een positief antwoord op de vraag of is voldaan aan de eis van noodzaak. Immers, zou een voorgestelde regeling niet effectief zijn, dan zou het desbetreffende voorstel onvoldoende tegemoetkomen aan de dringende maatschappelijke behoefte die één van de criteria is voor de toets aan artikel 8 van het EVRM. De Afdeling mist aandacht voor dit aspect van de vereiste noodzaak in de toelichting.(zie noot 9)
De Afdeling heeft op zichzelf begrip voor de keuze van de regering om er, via de voorgestelde amvb, aan mee te werken dat het Transparantieregister Zorg al met ingang van 1 april 2013 operationeel kan zijn.(zie noot 10) Met de regering meent zij echter dat het wenselijk is om het (publiekrechtelijke deel van het) voorgenomen stelsel uiteindelijk bij wet te regelen. Bij de voorbereiding van het voorstel voor de desbetreffende wet zal, naar het oordeel van de Afdeling, in het kader van de toets aan het noodzaakvereiste, ook aan de orde moeten komen of, gelet op de dan inmiddels bestaande ervaring, het voor de effectiviteit daadwerkelijk nodig is een verplichting in te voeren, dan wel dat volstaan kan worden met een vrijwillig systeem.
Gelet op het voorgaande, ligt het in de rede, indien de thans voorgestelde voorziening slechts een tijdelijk karakter draagt en binnen afzienbare tijd wordt opgevolgd door een wettelijke regeling, dat dit in de regeling wordt vastgelegd.(zie noot 11)
De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit aan te vullen met een horizonbepaling.
2. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W13.12.0496/III met een redactionele kanttekening die de Afdeling in overweging geeft.
- In artikel 8a, eerste lid, tot uitdrukking brengen dat het transparantieregister verwijst naar het Transparantieregister Zorg.
Nader rapport (reactie op het advies) van 13 februari 2013
1. De Afdeling advisering verzoekt tot een nadere toelichting van het verband tussen de effectiviteit en de noodzakelijkheid van de maatregel en stelt naar aanleiding van het ontwerp-besluit voor om een horizonbepaling op te nemen. De Afdeling advisering adviseert in dezen een besluit te nemen nadat met haar opmerkingen rekening zal zijn gehouden.
De Afdeling advisering verzoekt een aanvullende toelichting van de noodzaak van het transparantieregister en stelt dat de effectiviteit van het transparantieregister een voorwaarde is voor het doorstaan van de noodzakelijkheidstoets op grond van artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Met andere woorden: als het transparantieregister niet effectief is, is een beperking van het in artikel 8 EVRM neergelegde recht niet toegestaan. Ondergetekende verwacht op dit moment, gezien de opzet van het register en het draagvlak daarvoor bij de betrokken partijen, dat het transparantieregister effectief zal zijn bij het bereiken van het gestelde doel, ook al heeft het register vorm gekregen in een hoofdzakelijk privaatrechtelijke regeling. Daarom is, voor zover het de effectiviteit betreft, de beperking van het grondrecht op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer noodzakelijk in de zin van artikel 8 EVRM. Desalniettemin is het voornemen om, ook na de operationalisering van het register per 1 april 2013, de effectiviteit van het register nauwgezet in de gaten te houden. Paragraaf 1.5 van de nota van toelichting is op bovenstaand punt aangevuld.
Hiermee samen hangt het voorstel van de Afdeling advisering om een horizonbepaling op te nemen in het ontwerp-besluit, aangezien het gebruik van het BIG-nummer, na doorvoering van een wijziging van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG), uiteindelijk zal worden gebaseerd op de Wet BIG. Hoewel ook al in de nota van toelichting is aangegeven dat het de voorkeur verdient om het voorgenomen stelsel te baseren op de wet en niet op het Registratiebesluit BIG, vindt ondergetekende een horizonbepaling onwenselijk. De reden hiervoor is dat moeilijk kan worden ingeschat wanneer de noodzakelijke wijziging van de Wet BIG, waarin ook andere wijzigingen dan het nummergebruik ten behoeve van het register zullen worden opgenomen, in werking zal treden. Het is denkbaar dat een horizonbepaling ertoe zou leiden dat de grondslag tot het gebruik van het BIG-nummer zou vervallen vóórdat de wijzigingswet in werking is getreden. Om dit risico te vermijden is ondergetekende, anders dan de Afdeling advisering, van mening dat een horizonbepaling niet wenselijk is.
Tevens is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de inwerkingtredingsbepaling aan te passen. Ingevolge het nieuwe artikel II van het ontwerpbesluit treedt het besluit in werking met ingang van de dag na publicatie in het Staatsblad. Deze keuze wordt in de nota van toelichting onderbouwd.
2. Tenslotte heeft de Afdeling advisering een redactionele kanttekening gemaakt bij de formulering van de omschrijving van het Transparantieregister Zorg in artikel 8a, eerste lid, van het ontwerp-besluit. Naar aanleiding daarvan is de tekst van het artikel aangepast.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(1) BIG staat voor: beroepen in de individuele gezondheidszorg.
(2) Nota van toelichting, Algemeen, paragraaf 1.1.
(3) Nota van toelichting, Algemeen, paragraaf 1.1, slot.
(4) Nota van toelichting, Algemeen, paragraaf 1.1, vierde alinea.
(5) Nota van toelichting, Algemeen, paragraaf 1.3.
(6) Zie ook nota van toelichting, Algemeen, paragraaf 1.5, slot.
(7) Dit artikellid maakt het mogelijk om bij amvb gevallen aan te geven waarin een persoonsnummer, zo nodig onder nader aan te duiden voorschriften, mag worden gebruikt.
(8) Artikel 3 van de Gedragsregels verplicht partijen hun financiële relaties openbaar te maken. Voor de houder van een vergunning voor het bereiden en/of invoeren en afleveren van geneesmiddelen en de in Nederland gevestigde beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg geldt ingevolge artikel 4 van de Gedragsregels dat de informatie uiterlijk binnen drie maanden na afsluiting van het kalenderjaar dient te worden gepubliceerd in een daarvoor ingericht centraal register.
(9) De in paragraaf 1.5 van de toelichting behandelde toets aan onder meer de vereiste noodzaak is beperkt tot de eis van een dringende maatschappelijke behoefte en die van proportionaliteit, maar gaat daarbij niet in op de effectiviteit van de voorgestelde regeling.
(10) Dit mede gelet op de mogelijke nadelen voor de bij het Transparantieregister Zorg betrokken private partijen van een later tijdstip van inwerkingtreding van de regeling, waarop de nota van toelichting bij artikel II wijst.
(11) Vergelijk voor een eveneens in de tijd begrensde regeling bij amvb, het Tijdelijk besluit nummergebruik overheidstoegangsvoorziening, dat er toe strekt om vooruitlopend op een wettelijke regeling, een tijdelijke voorziening tot stand te brengen (Stb. 2004, 584, blz. 3 en 7/8).