Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit registers kinderopvang en peuterspeelzaalwerk en enige andere algemene maatregelen van bestuur in verband met de invoering van continue screening in de kinderopvang (Besluit continue screening kinderopvang), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 8 november 2012, no.12.002674, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit registers kinderopvang en peuterspeelzaalwerk en enige andere algemene maatregelen van bestuur in verband met de invoering van continue screening in de kinderopvang (Besluit continue screening kinderopvang), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit bevat wijzigingen in een aantal besluiten in verband met de invoering van een continue screening van medewerkers in de kinderopvangsector.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking met betrekking tot de noodzaak en de reikwijdte van de continue screening. Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Invoering continue screening

De Afdeling heeft op 6 december 2012 advies uitgebracht over de Verzamelwet kinderopvang 2013. In dit advies heeft de Afdeling het belang van een verscherping van het toezicht op personen die in de kinderopvang werken onderkend. Zij zag echter aanleiding tot het maken van opmerkingen over de proportionaliteit en reikwijdte van de continue screening. Ook heeft zij gevraagd naar de verhouding van het voorstel tot andere, vergelijkbare, situaties en sectoren. Zij verwijst in deze naar genoemd advies.

De Afdeling adviseert naar aanleiding van de in het advies over de Verzamelwet kinderopvang 2013 gemaakte opmerkingen over de voorgestelde continue screening de toelichting en voor zover nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

2. Reikwijdte continue screening

Om in de kinderopvang te mogen werken, is een Verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) vereist. Na invoering van continue screening in de kinderopvang wordt elke maand door het Centraal Orgaan verklaring omtrent het gedrag (hierna: COVOG) gecontroleerd of personen die in dienst zijn bij een organisatie die kinderopvang verzorgt, voorkomen in het Justitieel Documentatiesysteem (JDS). Indien het COVOG van oordeel is dat er sprake is van relevante strafbare feiten, zoals gewelds- of zedendelicten, moet de betrokkene een nieuwe VOG aanvragen. In dat geval meldt de toezichthouder, de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD), aan de werkgever dat een van zijn werknemers een nieuwe VOG moet aanvragen. Indien betrokkene, ook na bezwaar en beroep, geen nieuwe VOG meer krijgt, mag hij niet meer in de kinderopvang werken.(zie noot 1)

In haar advies over het ontwerpbesluit heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG) erop gewezen dat de continue screening ook betrekking heeft op personen die niet of niet direct in de kinderopvang werken. De VNG noemt als voorbeeld een welzijnsstichting die naast andere activiteiten ook peuterspeelzaalwerk aanbiedt, en waarbij slechts 10% van de werknemers direct dan wel indirect werkt voor de peuterspeelzalen. Omdat het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen niet kan zien welke werknemer onder welke activiteit valt, moet iedere werknemer van deze stichting in het bezit zijn van een VOG. Dit kan ertoe leiden dat de werkgever erachter komt dat een toekomstige werknemer die in zijn werk niet te maken krijgt met kinderen, kennelijk verdacht wordt, dan wel veroordeeld is voor een gewelds- of zedendelict, omdat hij geen VOG kan krijgen. Hetzelfde is het geval indien de GGD aan de werkgever meldt dat een werknemer, die direct noch indirect voor de kinderopvang werkt, een nieuwe VOG moet aanvragen, omdat bij screening is gebleken dat er relevante justitiële gegevens over hem in het JDS staan.(zie noot 2)

Volgens de toelichting is deze uitbreiding tot alle personen die werkzaam zijn bij een organisatie die kinderopvang aanbiedt goed verdedigbaar. Ook personen die indirect voor de kinderopvang werken, zoals kantoorpersoneel, zijn belast met werkzaamheden die de belangen van kinderen direct raken, en hebben soms zelfs toegang tot kinderen. Bij de in het voorbeeld van de VNG bedoelde personen die in hun werk niets met kinderopvang te maken hebben, gaat het volgens de toelichting om een betrekkelijk kleine groep personen, die in sommige gevallen wel gemakkelijk toegang hebben tot kinderen in de kinderopvang. Voorts is het technisch niet mogelijk om deze groep medewerkers op korte termijn op basis van hun type werkzaamheden uit te zonderen van de continue screening. Wanneer er eenmaal een register voor de kinderopvangsector is ingevoerd, zijn er meer technische mogelijkheden om de groep te beperken, en zal worden bezien of de groep van wie een VOG wordt verlangd moet worden beperkt, aldus de toelichting.(zie noot 3)

De Afdeling wijst erop dat er in een grote welzijnsorganisatie afdelingen kunnen zijn die geen enkel contact of raakvlak met kinderopvang hebben. Voor deze personen is continue screening overbodig en disproportioneel, mede gelet op de gevolgen die het bekend worden van de justitiële informatie bij de werkgever kan hebben voor de betrokken personen. Gelet op het uitgangspunt in de Wet bescherming persoonsgegevens dat de verwerking van persoonsgegevens geschiedt op een wijze die niet bovenmatig is(zie noot 4), en mede gelet op de noodzakelijkheids- en evenredigheidseis die artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mensen en de fundamentele vrijheden stelt aan de rechtvaardiging van een dergelijke inbreuk op het privéleven(zie noot 5), dient naar het oordeel van de Afdeling continue screening in de kinderopvang al bij de invoering ervan te worden beperkt tot personen die daadwerkelijk toegang tot kinderen hebben of kunnen krijgen.

De Afdeling adviseert naar aanleiding van het voorgaande het ontwerpbesluit en de toelichting aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 4 februari 2013

1. Invoering continue screening

Met genoegen heeft het kabinet er kennis van genomen dat de Afdeling het belang onderkent van een verscherping van het toezicht op personen die in de kinderopvang werken. Het advies van de Afdeling over het nader motiveren in de nota van toelichting van de proportionaliteit en reikwijdte van het gekozen systeem van continue screening is opgevolgd. Hieronder wordt beschreven op welke gronden de voorgestelde continue screening proportioneel wordt geacht ten opzichte van het belang dat hiermee wordt gediend. Daarnaast wordt de gekozen reikwijdte van de screening nader toegelicht. Tevens wordt naar aanleiding van het advies van de Afdeling ingegaan op de verhouding van continue screening in de kinderopvang tot andere, vergelijkbare situaties en sectoren. Op deze onderwerpen stemt dit nader rapport overeen met het nader rapport dat zal worden uitgebracht bij het door de Afdeling aangehaalde advies bij het Wetsvoorstel Wijzigingswet kinderopvang 2013.

Proportionaliteit

Met het oog op de veiligheid van de kinderen adviseerde de Commissie Gunning om medewerkers in de kinderopvang elke twee jaar een nieuwe verklaring omtrent het gedrag (verder: VOG) te laten aanvragen. Een VOG is echter een momentopname. Personen kunnen zich na afgifte van de VOG schuldig maken aan een strafbaar feit en daardoor een bedreiging vormen voor de veiligheid van kinderen. Zolang dit niet bekend is bij de eigenaar van de kinderopvang of de toezichthouder kunnen zij in de kinderopvang blijven werken. In het voorstel van de Commissie Gunning zou een persoon - in het uiterste geval - twee jaar met kinderen kunnen blijven werken voordat een relevant strafbaar feit bekend wordt, namelijk bij de volgende VOG-aanvraag. Het voordeel van continue screening is dat er dagelijks wordt gescreend op relevante strafbare feiten, waardoor dit risico aanzienlijk wordt verkleind. Op deze wijze ontstaat een sluitend systeem dat meer zekerheid biedt dan een periodieke VOG. In de gekozen werkwijze wordt gebruik gemaakt van bestaande administraties en werkwijzen en bestaat er geen afhankelijkheid van de bereidheid tot medewerking van zowel de betrokkene als de werkgever. Daarnaast beperkt de voorgestelde werkwijze de administratieve last voor de sector tot een minimum. Vanwege deze voordelen heeft het kabinet de voorkeur gegeven aan continue screening boven de periodieke screening zoals voorgesteld door de Commissie Gunning.

De inbreuk die met de continue screening wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene staat in verhouding tot het belang dat hierdoor wordt beschermd. Ter adstructie wordt eerst de gekozen werkwijze beschreven en daarna het met deze maatregel gediende belang in de kinderopvang. Door de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) wordt – in opdracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid – een bestand gemaakt van burgerservicenummers van de personen die werkzaam zijn in de kinderopvang en van de volwassen huisgenoten van gastouders. Dit bestand wordt maandelijks opgestuurd naar de beheerder van de justitiële documentatie, de Justitiële Informatiedienst van de minister van Veiligheid en Justitie (JustID). JustID controleert dagelijks aan de hand van het Justitieel Documentatie Systeem (JDS) of er zich met betrekking tot deze burgerservicenummers mutaties hebben voorgedaan in de justitiële documentatie. Alleen indien dit het geval is, de zogenaamde ‘hit’, stelt JustID het Centraal Orgaan Verklaring Omtrent Gedrag (COVOG), de uitvoeringsdienst van de minister van Veiligheid en Justitie belast met de beoordeling van VOG-aanvragen, op de hoogte. Uitgangspunt bij continue screening is hiermee dat pas wordt overgegaan tot de daadwerkelijke screening van de persoon door het COVOG als hij een overtreding of misdrijf heeft begaan of hiervan wordt verdacht (er is een proces-verbaal opgemaakt en het Openbaar Ministerie heeft ter zake een beslissing genomen). Dat wil dus zeggen dat er geen sprake is van screening door COVOG van alle medewerkers in de kinderopvang zonder concrete verdenking. Het COVOG beoordeelt na deze hit of bij hernieuwde beoordeling de VOG zou worden geweigerd. Daarvoor wordt niet alleen naar het nieuwe strafbare feit gekeken, maar naar de volledige justitiële documentatie van de betrokkene. Indien COVOG tot het voorlopige oordeel komt dat de VOG bij hernieuwde beoordeling zou worden geweigerd, wordt de betrokkene - met tussenkomst van de toezichthouder - via zijn werkgever of gastouderbureau verzocht om een nieuwe VOG aan te vragen.

Kinderen zijn in de fase dat zij zich in de kinderopvang bevinden uitermate kwetsbaar, zeker als zij zo jong zijn dat de opvang nog vooral gericht is op de fysieke verzorging en zij zich nog niet zo goed verbaal kunnen uiten. Voor het te beschermen belang – de rechten en vrijheden van kinderen – is het nodig de medewerkers in de kinderopvang te screenen. Het in het geding zijnde belang rechtvaardigt dat op grond van deze (wettelijke) regeling een zekere inbreuk op de persoonlijke levenssfeer wordt gemaakt (artikel 8, tweede lid, van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden). Medewerkers maken een bewuste keuze om in de kinderopvang te werken. Van deze medewerkers mag worden verwacht dat zij de vitale belangen van deze kwetsbare groep kinderen laten prevaleren en daarom accepteren dat continu wordt getoetst of zij nog voldoen aan de betrouwbaarheidseisen die op grond van de wet aan werken in de kinderopvang worden gesteld. Dit neemt niet weg dat de belangen van de medewerker in de continue screening zo goed mogelijk moeten worden gewaarborgd. Bijvoorbeeld door – zoals hierboven beschreven – te werken met burgerservicenummers. En doordat COVOG pas screent wanneer daar daadwerkelijk aanleiding voor is (een mutatie in het JDS), alsmede doordat er in de keten geen informatie wordt doorgegeven over de aard van deze mutatie op basis waarvan COVOG heeft beoordeeld dat de VOG bij hernieuwde beoordeling zou worden geweigerd. Door de beschreven vormgeving is gekomen tot een voor de medewerker in de kinderopvang minst belastende werkwijze. Bovendien is er een protocol opgesteld met en voor de sector kinderopvang en de toezichthouders met afspraken over de manier waarop omgegaan moet worden met een signaal uit de continue screening. Over dit protocol en de werkwijze van continue screening worden alle betrokkenen voorafgaand aan de inwerkingtreding uitgebreid geïnformeerd.

De continue screening werkt in de eerste fase met bestaande gegevensbestanden. Op die manier kan de continue screening al in maart 2013 van start gaan. Van stagiaires, vrijwilligers en uitzendkrachten bestaan geen gegevensbestanden. Wanneer er vanaf 2016 met een register gewerkt wordt, zullen zij ook worden meegenomen in de continue screening en geldt er geen afwijkend regime meer voor deze groep. Om ook de veiligheidsrisico’s ten aanzien van deze groep te verkleinen, wordt van deze medewerkers conform het advies van de Commissie Gunning tweejaarlijks, tot 2016, een nieuwe VOG verlangd.

Reikwijdte

De Amsterdamse zedenzaak en het daaruit voorvloeiende rapport van de Commissie Gunning vormde de directe aanleiding voor de aanscherping van de screening van medewerkers in de kindervang. Het doel is het beschermen van kwetsbare kinderen in de kinderopvang. Derhalve acht het kabinet deze verdergaande vorm van screening in de kinderopvang gerechtvaardigd. Het is voorstelbaar dat in de toekomst deze verdergaande vorm van screening van medewerkers ook in andere sectoren waar gewerkt wordt met dergelijke kwetsbare groepen, wenselijk en proportioneel wordt geacht. In dat kader worden de ontwikkelingen binnen de kinderopvang met betrekking tot dit onderwerp gevolgd door deze sectoren. Het opzetten van een systeem van continue screening in eerst de taxibranche en nu de kinderopvang heeft in ieder geval tot het inzicht geleid dat dit een intensief traject is waarbij het kunnen leveren van een actueel bestand van medewerkers op wie de continue screening van toepassing is een eerste praktische randvoorwaarde is. Zoals beschreven is het in de kinderopvangsector - na uitgebreid onderzoek - mogelijk gebleken een dergelijk bestand van medewerkers te vormen door de koppeling van bestaande gegevensbestanden waarbij gebruik wordt gemaakt van burgerservicenummers. Binnen andere sectoren waar wordt gewerkt met kwetsbare groepen is op dit moment geen bestand met medewerkers beschikbaar. Het is niet zo dat het systeem van koppeling van gegevensbestanden zoals in de kinderopvang direct toepasbaar is binnen andere sectoren. Buiten het oordeel over de noodzaak, betekent dit dat een systeem van continue screening niet automatisch kan worden overgenomen door andere sectoren.

De toelichting bij het Besluit continue screening is overeenkomstig het bovenstaande aangepast.

2. Reikwijdte continue screening
Anders dan de Afdeling advisering van de Raad van State acht het kabinet de screening van de personen die werkzaam zijn in de kinderopvang maar niet of niet direct met kinderen werken, aangewezen en proportioneel. Het kabinet onderbouwt dit als volgt.

Uitgangspunt van deze continue screening is dat de screening geldt voor alle personen waarvoor reeds een VOG-plicht geldt om werkzaam te zijn in de kinderopvang. Deze VOG-plicht geldt, conform de huidige Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen, voor de houder van een kindercentrum, gastouderbureau of peuterspeelzaal en voor alle personen werkzaam bij een onderneming waarmee de houder een kindercentrum, gastouderbureau of peuterspeelzaal exploiteert. Deze VOG-plicht geldt ook voor personen die indirect voor kinderopvang werken, zoals kantoorpersoneel, en die belast zijn met werkzaamheden die de belangen van kinderen direct kunnen raken en soms zelfs toegang hebben tot kinderen. In ondernemingen die tevens andere werkzaamheden exploiteren dan kinderopvang kan dit betekenen dat er wellicht personen een VOG-plicht hebben, en dus continu worden gescreend, die in de dagelijkse praktijk niet, of nauwelijks, toegang hebben tot kinderen. Echter, omdat deze personen binnen dezelfde organisatie, zonder van onderneming te wisselen, wel in (in)direct contact met kinderen en/of kindgegevens kunnen komen geldt, met het oog op de veiligheid van de kinderen, ook voor hen een VOG-plicht en daarmee continue screening. De veiligheid en vitale belangen van een kwetsbare groep weegt hierin op tegen de mogelijkheid dat er een kleine groep personen continu wordt gescreend die wellicht niet, of nauwelijks, toegang heeft tot kinderen.

De nota van toelichting is overeenkomstig het bovenstaande aangepast.

Ik moge U hierbij, mede namens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

---

(1) Nota van toelichting, paragraaf 3.1, blz. 5.
(2) Uitvoeringstoets VNG, 13 juli 2012, blz. 2.
(3) Nota van toelichting, paragraaf 5, blz. 7-8.
(4) Artikel 11, eerste lid, Wet bescherming persoonsgegevens.
(5) Zie tevens artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 83 kB)