Ontwerpbesluit houdende de ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en de buitengewone agenten van politie en regels met betrekking tot de maatregelen waaraan rechtens van hun vrijheid beroofde personen kunnen worden onderworpen voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Ambtsinstructie BES), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 23 december 2009, no.09.003678, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Justitie, mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met de Minister van Defensie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende de ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en de buitengewone agenten van politie en regels met betrekking tot de maatregelen waaraan rechtens van hun vrijheid beroofde personen kunnen worden onderworpen voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Ambtsinstructie BES), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt tot uitvoering van artikel 14 van het voorstel van Rijkswet politie van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: de rijkswet) en bevat onder meer regels over de ambtsuitvoering en het geweldgebruik door politieambtenaren en regels voor ingeslotenen.(zie noot 1) Het ontwerpbesluit is gebaseerd op de Nederlandse ambtsinstructie en de Regeling ambts- en geweldsinstructie Korps Politie Nederlandse Antillen (hierna: Ambtsinstructie KPNA).(zie noot 2)
De Raad onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen over de reikwijdte, de aanbevelingen van het Europees Comité inzake de voorkoming van folteringen en onmenselijke en vernederende behandelingen of bestraffingen, over vrijheidsbeneming in de Nederlandse Antillen en over het geweldgebruik. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Reikwijdte
Het ontwerpbesluit strekt tot uitvoering van artikel 14 van het voorstel van rijkswet. Het eerste lid van dit artikel houdt in dat de landen een onderlinge regeling treffen houdende onder meer een ambtsinstructie. Het tweede en derde lid bepalen dat elk van de landen bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, of algemene maatregel van bestuur, regels vaststelt over het geweldgebruik en de bevoegdheid om hun taak uit te oefenen in elk van de landen, waarbij in ieder geval een regeling over de ambtsinstructie wordt opgenomen. Hoofdstuk 2 van het ontwerpbesluit draagt als titel ambtsuitvoering "in elk van de landen". Ook andere bepalingen uit het ontwerpbesluit hebben niet alleen betrekking op de BES, maar tevens op de nieuwe landen.(zie noot 3) De Raad merkt op dat bij algemene maatregel van bestuur geen voorschriften kunnen worden gegeven die de uitoefening van politietaken in andere landen van het Koninkrijk dan Nederland raken.
De Raad adviseert de ambtsinstructie te beperken tot Nederland, voor zover het Bonaire, Sint Eustatius en Saba betreft. Nu het ontwerp is voorbereid in de gezamenlijke projectgroep rechtspleging, rechtshandhaving en constitutionele zaken, die bestaat uit delegaties van alle (aankomende) landen van het Koninkrijk, kunnen Curaçao en Sint Maarten een identieke regeling in de vorm van een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, terzake vaststellen.

2. Aanbevelingen CPT
Hoofdstuk 8 van het ontwerpbesluit bevat maatregelen jegens ingeslotenen. Hieronder worden verstaan personen die rechtens van de vrijheid zijn beroofd, zoals in verzekering gestelden en personen in vreemdelingenbewaring. In juli 2007 bezocht het Comité inzake de voorkoming van folteringen en onmenselijke en vernederende behandelingen of bestraffingen van de Raad van Europa (hierna: CPT) de Nederlandse Antillen en Aruba.(zie noot 4) In de rapportage van december 2008 constateert het CPT een aantal ernstige tekortkomingen met betrekking tot de vrijheidsbeneming in de Antillen en Aruba en doet het CPT een reeks van aanbevelingen.(zie noot 5) In dit verband wijst de Raad met name op de volgende twee aanbevelingen:

a. Duur verblijf in politiecel
De geldende ambtsinstructie KPNA schrijft voor dat een verblijf in een politiecel de termijn van 18 dagen niet mag overschrijden. In de Nederlandse Antillen is een verblijf van meer dan 18 dagen in een politiecel niet ongebruikelijk.(zie noot 6) Naar het oordeel van het CPT is een termijn van 10 dagen reeds te lang in verband met het voorkomen van machtsmisbruik. Het CPT beveelt daarom aan de duur van insluiting in een politiecel te bekorten. In dit licht is opvallend dat in het ontwerpbesluit geen maximumtermijn is opgenomen en de geldende termijn zonder enige motivering is geschrapt. Wel wijst de Raad erop dat in het ontwerp Wetboek van Strafvordering van de Nederlandse Antillen, dat zal worden overgenomen door de BES-eilanden, terzake een regeling is voorgesteld.(zie noot 7)
Gelet op het belang van de kwestie voor de praktijk adviseert de Raad de maximumduur van het verblijf in een politiecel in dit ontwerpbesluit vast te leggen waarbij de aanbeveling van het CPT in aanmerking wordt genomen en tevens in te gaan op de benodigde capaciteit in politiecellen op de BES.

b. Kennisgeving rechten verdachten en vreemdelingen
Artikel 39 van het ontwerpbesluit betreft het informeren van familie over de insluiting in een politiecel van een verdachte of vreemdeling en artikel 44 heeft betrekking op inschakeling van een arts. Uit het onderzoek van het CPT blijkt dat een significant deel van de ingeslotenen in politiecellen de ervaring heeft dat de politie pas na enkele dagen een familielid op de hoogte stelt van de detentiesituatie, of dat pas na enkele dagen medische bijstand wordt verstrekt of toegang tot een raadsman. Daarom beveelt het CPT aan dat de autoriteiten stappen nemen om te verzekeren dat personen die zijn ingesloten daadwerkelijk hun rechten kunnen uitoefenen. Te denken valt aan afgifte van een formulier op het moment van insluiting met daarin een duidelijke opsomming van de rechten van ingesloten verdachten en vreemdelingen, waaronder het informeren van familie en de mogelijkheid tot medische bijstand.(zie noot 8)
De Raad adviseert in het ontwerpbesluit een notificatie voor ingesloten verdachten en personen in vreemdelingenbewaring op te nemen.

3. Geweldgebruik en geweldsmiddelen
Hoofdstuk 3 bevat voorschriften over geweld. Daarover merkt de Raad het volgende op.

a. Proportionaliteit en subsidiariteit
De beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit zijn leidend bij de vraag of in een concreet geval en, zo ja, op welke wijze gebruik van geweld is gerechtvaardigd. Zij dienen te allen tijde in acht te worden genomen. Deze beginselen zijn weliswaar neergelegd in artikel 13, eerste lid, van de rijkswet en ook bij de verschillende afzonderlijke geweldsmiddelen in hoofdstuk 3, maar zij zijn niet opgenomen in de algemene paragraaf over de toepassing van geweld. De Raad wijst in dit verband naar artikel 24 in de algemene paragraaf van de Ambtsinstructie KPNA.(zie noot 9)
Gelet op het grote belang van deze beginselen voor de politiepraktijk adviseert de Raad in het algemeen deel van Hoofdstuk 3 een voorschrift over de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit op te nemen.

b. Overige geweldsmiddelen
Volgens artikel 42 van het voorstel van rijkswet treffen de landen een onderlinge regeling over de uitrusting van de ambtenaren van politie; de regels worden vastgesteld bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen of algemene maatregel van bestuur. Hoofdstuk 3 van het ontwerpbesluit bevat voorschriften over de volgende geweldsmiddelen: vuurwapens, pepperspray, traangas en de politiehond. Anders dan in de Ambtsinstructie KPNA wordt in het ontwerpbesluit het gebruik van de wapenstok en van lichaamsgeweld niet geregeld. Zowel voor de ambtenaar als voor de burger is een duidelijke regeling van het geweldsmonopolie van de politie en het gebruik daarvan essentieel.
De Raad adviseert in het ontwerpbesluit het gebruik van de wapenstok en van lichaamsgeweld te reguleren, conform Hoofdstuk II, paragraaf 4, van de Ambtsinstructie KPNA.

4. Gevaar voor veiligheid
Artikel 41, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van het ontwerpbesluit bepaalt dat de ambtenaar van de ingeslotene kan verlangen dat deze zich ontkleedt, indien de kleding tijdens de insluiting naar het oordeel van de arts een gevaar voor de gezondheid van betrokkene of van anderen kan vormen.
De Raad wijst erop dat artikel 14, tweede lid, van het voorstel van rijkswet als beperkingsgrond voor regels waaraan rechtens van hun vrijheid beroofde personen met het oog op hun insluiting kunnen worden onderworpen geldt "voor zover dit noodzakelijk is in het belang van hun veiligheid of de veiligheid van anderen". De Raad merkt op dat het belang van de gezondheid niet zonder meer onder het belang van de veiligheid kan worden geschaard. Dat blijkt onder meer uit het feit dat het belang van de veiligheid afzonderlijk is genoemd in artikel 41, eerste lid, aanhef en onderdeel a.
De Raad concludeert dat er geen rechtsbasis is voor ontkleding op grond van een gevaar voor de gezondheid.(zie noot 10) De Raad adviseert artikel 41, eerste lid, van het ontwerpbesluit aan te passen.

5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no.W04.09.0548/I met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

Ontwerpbesluit:
- In artikel 10, tweede lid, onderdeel b, na "artikel 12, eerste lid" toevoegen: onderdeel b, (conform artikel 5, derde lid, Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en andere opsporingsambtenaren).
- In artikel 12, tweede lid, na "eerste lid" toevoegen: onderdeel b, (conform artikel 10, tweede lid, Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en andere opsporingsambtenaren).
- In artikel 46, tweede lid, "observeert de ambtenaar in de cel en aan de persoon" wijzigen in: observeert de ambtenaar de ingeslotene zo nodig in de cel.
- Paragraaf 6 van hoofdstuk 3 "Overige geweldsmiddelen" wijzigen in: Politie-surveillancehond (Paragraaf 6 ziet namelijk uitsluitend op de politiehond als geweldsmiddel).
- In artikel 33, eerste lid, na "verwijdering" toevoegen: of uitzetting.
- In artikel 34, eerste lid, "die wordt uitgezet" wijzigen in: die wordt verwijderd of uitgezet.

Toelichting:
- In de paragraaf Grondrechten, de verwijzing naar de artikelen uit de Staatsregeling van Sint Maarten actualiseren (concept 30 januari 2009).
- De toelichting op artikel 1 is niet consistent waar eerst is vermeld dat psychologisch en verbaal geweld onder omstandigheden kan worden aangemerkt als geweld in de zin van de Ambtsinstructie en in dezelfde alinea dat verbaal en psychologisch geweld niet valt onder geweld in de zin van de Ambtsinstructie.
- In de toelichting op paragraaf 5 "gas of andere vloeistofverspreidende middelen" steeds wijzigen in: CS-traangas (conform de tekst van artikel 23).

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 16 september 2010

De opmerkingen van de Raad van State (Raad) worden hieronder besproken. Daarbij worden de volgorde en nummering van het advies van de Raad aangehouden.

1. Reikwijdte
Op grond van artikel 14, tweede lid, van de Rijkswet politie van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Rijkswet politie) dienen Curaçao, Sint Maarten en Nederland voor wat betreft Bonaire, Sint Eustatius en Saba bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, of bij algemene maatregel van bestuur regels vast te stellen ter uitvoering van de artikelen 12 en 13, waarbij in ieder geval de onderlinge regeling, bedoeld in artikel 14, eerste lid, wordt opgenomen. Het voorliggende ontwerpbesluit betreft de algemene maatregel van bestuur voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba, waarbij tevens regels als bedoeld in artikel 14, derde lid, van de Rijkswet politie worden gesteld. Onderschreven wordt dat in deze algemene maatregel van bestuur geen regels kunnen worden gegeven die de uitoefening van de politietaken in andere landen van het Koninkrijk dan Nederland raken. De door de Raad gesignaleerde verwijzingen naar de andere landen van het Koninkrijk der Nederland in onder meer de titel van hoofdstuk 2 en het oorspronkelijke artikel 13 (thans: 14), derde lid, laatste zin, zijn dan ook geschrapt.

2. Aanbevelingen CPT

a. Duur verblijf in politiecel
Het advies om de maximumduur van het verblijf in een politiecel in het ontwerpbesluit vast te leggen, is niet overgenomen. Een dergelijk voorschrift leent zich naar onze mening niet voor vastlegging in regels over de ambtsuitvoering door ambtenaren van politie en regels over ingeslotenen. Voorts voorziet het Wetboek van Strafvordering BES in voorschriften hieromtrent. Het Wetboek van Strafvordering BES bepaalt dat na aanhouding voor verhoor de verdachte zonder uitstel (artikelen 73 en 74) moet worden voorgeleid voor de officier van justitie. Artikel 75 van het Wetboek van Strafvordering BES bepaalt dat de hulpofficier van justitie voor wie de verdachte wordt geleid, van de aanhouding uiterlijk binnen vierentwintig uren schriftelijk of mondeling kennis geeft aan de officier van justitie. De duur van het verhoor is aan een aantal uren gekoppeld (artikel 80). Na het verhoor kan worden besloten tot inverzekeringstelling (artikel 83). Vanaf het tijdstip waarop het bevel tot inverzekeringstelling wordt verleend en gedurende die periode wordt de verdachte kosteloos een raadsman toegevoegd (artikel 83, tweede lid). De inverzekeringstelling duurt maximaal twee dagen en kan eenmaal voor ten hoogste met acht dagen worden verlengd(artikel 87). Zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vierentwintig uur nadat de tenuitvoerlegging van het bevel tot verlenging een aanvang heeft genomen, wordt de verdachte voor de rechter-commissaris geleid (artikel 89, eerste lid). Voorts kan de verdachte tijdens de periode van inverzekeringstelling de rechter-commissaris schriftelijk om zijn invrijheidstelling verzoeken (artikel 91, eerste lid). De rechter-commissaris hoort de verdachte en de officier van justitie, indien hij daartoe gronden aanwezig acht. De voorlopige hechtenis die daarop kan volgen, is eveneens aan strikte termijn gebonden.
Daarnaast zij erop gewezen dat de Raad voor de rechtshandhaving op grond van de Rijkswet Raad voor de rechtshandhaving belast is met de algemene inspectie van de politie, waaronder de politiecellen.

b. Kennisgeving rechten verdachten en vreemdelingen
In artikel 43 van het gewijzigde ontwerpbesluit is de door de Raad geadviseerde notificatie opgenomen. De mededeling dat de ingeslotene recht heeft op het laten informeren van een familielid of huisgenoot en het recht op medische bijstand is opgenomen in het formulier houdende de mededeling van de rechten van de verdachte, bedoeld in artikel 82, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering BES.

3. Geweldgebruik en geweldmiddelen

a. Proportionaliteit en subsidiariteit
Zoals de Raad constateert, zijn de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit neergelegd in artikel 13, eerste en vijfde lid, van de Rijkswet politie. Het advies van de Raad om gelet op het grote belang van beide beginselen voor de politiepraktijk een voorschrift over deze beginselen in het algemeen deel van hoofdstuk 3 op te nemen, is overgenomen. Ter voorkoming van interpretatieverschillen tussen enerzijds de in de Rijkswet politie neergelegde beginselen en anderzijds het nieuwe artikel 9 zijn de bewoordingen in beide artikelen identiek.

b. Overige geweldmiddelen
In navolging van het advies van de Raad zijn in het ontwerpbesluit voorschriften opgenomen over het gebruik van lichaamsgeweld en van de wapenstok. De voorschriften zijn opgenomen in de nieuwe artikelen 28 en 29. Daarbij is aansluiting gezocht bij hetgeen in hoofdstuk II, paragraaf 4, van de Ambts- en geweldinstructie KPNA was geregeld. De verwijzing naar de strafuitsluitingsgrond noodweer is niet overgenomen om de daarvoor in het algemeen deel van de toelichting bij het ontwerpbesluit (onder het kopje ‘Geweld’) gegeven reden.

4. Gevaar voor veiligheid
Artikel 14, derde lid, van de Rijkswet politie biedt de grondslag voor artikel 41 van het ontwerpbesluit. Op grond van dat derde lid worden regels gesteld waaraan rechtens van hun vrijheid beroofde personen met het oog op hun insluiting kunnen worden onderworpen, voor zover dit noodzakelijk is in het belang van hun veiligheid of de veiligheid van anderen.
Met artikel 41, eerste lid, onder b, van het ontwerpbesluit zoals dat voor advies was aangeboden, is niet beoogd de gronden waarop ontkleding van een ingeslotene is toegestaan te verruimen. In die gevallen waarbij ontkleding mogelijk moet worden geacht omdat de kleding tijdens de insluiting een gevaar voor de gezondheid van betrokkene of van anderen kan vormen, zal sprake zijn van een gevaar voor de veiligheid van betrokkene of van anderen. Een zelfstandige grond "ontkleding op grond van een gevaar voor de gezondheid" kan dan ook gemist worden. Artikel 41, eerste lid, onder b, is geschrapt.

5. Redactionele kanttekeningen
De redactionele kanttekeningen van de Raad van State zijn verwerkt met dien verstande dat in artikel 50 (oorspronkelijk 46), tweede lid, de zinsnede "en aan de persoon" is gehandhaafd.

6. Overige aanpassingen
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt nog enkele andere aanpassingen in het ontwerpbesluit aan te brengen. Het betreft de volgende aanpassingen.
De citeertitel van de algemene maatregel van bestuur is aangepast, mede in het licht van de Ambtsinstructie Rijksvertegenwoordiger. Aldus wordt duidelijker dat het besluit betrekking heeft op de politie.
In artikel 1, tweede lid, is "Onze Minister" vervangen door: de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in overeenstemming met de Minister van Justitie (zie artikel 10, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, onder h, van de Rijkswet politie).
Naar aanleiding van het amendement van het lid Remkes c.s. (kamerstukken II 2009/10, 32 019 (R1886), nr. 10) is in artikel 1 in het eerste lid een nieuw onderdeel g en een nieuw derde lid ingevoegd.
In artikel 3, eerste lid, aanhef is "of, voor zover het betreft de functionarissen van de Koninklijke marechaussee, Onze Minister van Defensie" en onder a, de Gouverneur van Aruba ingevoegd.
In artikel 26, eerste en tweede lid, wordt niet langer verwezen naar de mobiele eenheid, maar naar ambtenaren die zijn belast met het optreden ter handhaving van de openbare orde en hulpverlening bij grootschalige manifestaties en evenementen, het uitvoeren van evacuaties, het bewaken en beveiligen van objecten, het optreden tijdens tampen en crises, het uitvoeren van zoekacties en het aanhouden van ordeverstoorders. Voorts wordt niet langer verwezen naar de aanhoudings- en ondersteuningseenheid, maar naar ambtenaren als bedoeld in artikel 6 van het Besluit beheer politiekorps BES. In het Besluit beheer politiekorps BES wordt niet langer voorzien in deze eenheden.
De bbijlage, bedoeld in artikel 30, tweede lid, is opgenomen. Daarbij is zoveel mogelijk aangesloten bij het bestaande model, bedoeld in artikel 26, tweede lid, van de Ambts- en geweldinstructie KPNA.

Wij mogen U hierbij, mede in overeenstemming met de Minister van Defensie, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

De Minister van Justitie

---

(1) Kamerstukken II 2008/09, 32 019 (R 1886), nrs. 1-3.
(2) Ministeriële beschikking met algemene werking van 23 juli 2001.
(3) Zie bijvoorbeeld artikel 13, derde lid, laatste zin: De hoofdofficier van justitie doet zo mogelijk vooraf mededeling aan Onze Minister van Justitie van Curaçao, Onze Minister van Justitie van Sint Maarten, respectievelijk de betrokken gezaghebber. (4) Zie voor het rapport: www.cpt.coe.int.
(5) Naar aanleiding van het rapport van het CPT zijn de Gouverneurs van de Antillen en van Aruba verzocht om elk halfjaar te rapporteren over de implementatie en uitvoering van de verbeteringen. Zie J. de Lange en P.C. Vegter, Rapport betreffende de implementatie en uitvoering van de te nemen verbeteringen na bezoek CPT aan de Nederlandse Antillen en Aruba in juni 2007, september 2008. Zie verder Kamerstukken II 2008/09, 24 587, nr. 321.
(6) J. de Lange, Naar een menswaardige(r) detentiesituatie op de Nederlandse Antillen en Aruba, Sancties, 2009, blz. 271-284, blz. 276.
(7) De Gezamenlijke Commissie Strafvordering van de Nederlandse Antillen en Aruba stelt voor dat de duur van een bevel tot inverzekeringstelling ten hoogste drie dagen van kracht zal zijn. Bij dringende noodzakelijkheid kan de inverzekeringstelling door de officier van justitie in het belang van het onderzoek eenmaal worden verlengd met ten hoogste drie dagen. Ook voorziet het voorstel erin dat de bewaring slechts ten uitvoer wordt gelegd in een huis van bewaring, tenzij de rechter anders bepaalt.
(8) Artikel 82 van het Wetboek van Strafvordering van de Nederlandse Antillen bevat een notificatie van de verdedigingsrechten aan de verdachte bij het ophouden voor verhoor.
(9) Artikel 24 van de Ambtsinstructie KPNA luidt: De mate van het aan te wenden geweld bij het gebruik van een (vuur)wapen of bij het inzetten vaneen politiehond dan wel de noodzaak handboeien te gebruiken, moet worden afgewogen tegen de inbreuk die op de rechtsorde wordt gemaakt. Daarbij streeft de ambtenaar naar evenredigheid tussen het beoogde doel en het geweldsmiddel en hanteert het minste ingrijpende geweldsmiddel dat nog aanvaardbare resultaten oplevert.
(10) Een en ander geldt evenzeer voor de identieke regeling van artikel 29 van de Ambtsinstructie voor de politie, ter uitvoering van artikel 9, vierde lid, van de Politiewet.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 145 kB)