Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit inburgering en het Besluit participatiebudget (wijzigingen inburgeringsplicht en verdeelsleutel participatiebudget), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 8 juni 2010, no.10.001580, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt een Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit inburgering en het Besluit participatiebudget (wijzigingen inburgeringsplicht en verdeelsleutel participatiebudget), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit wijzigt het Besluit inburgering, het Besluit participatiebudget en het Vreemdelingenbesluit op punten van uiteenlopende aard. De wijzigingen betreffen onder meer de introductie van nieuwe bevoegdheden tot ontheffing van de inburgeringsplicht en het meetellen van vier deelexamens van het inburgeringsexamen in de outputverdeelmaatstaven van het participatiebudget. De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen over de korte vrijstellingstoets en de terugwerkende kracht van een aantal bepalingen van het ontwerpbesluit. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Korte vrijstellingstoets
De inburgeringsplichtige die heeft aangetoond dat hij beschikt over voldoende mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal en over evidente kennis van de Nederlandse samenleving, wordt vrijgesteld van de inburgeringsplicht in Nederland.(zie noot 1) Het op artikel 5, vierde lid, aanhef en onderdeel c, van de Wet inburgering gebaseerde artikel 2.7 van het Besluit inburgering bevat met het oog hierop een korte vrijstellingstoets op grond waarvan de mondelinge en schriftelijke vaardigheden van de inburgeringsplichtige worden getoetst op het niveau B1 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen. In de korte vrijstellingstoets geldt derhalve een hoger niveau dan in het reguliere inburgeringsexamen, waarin getoetst wordt of de inburgeringsplichtige beschikt over mondelinge en schriftelijke vaardigheden op het niveau A2 (nieuwkomer) respectievelijk A1 (oudkomer) van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen.(zie noot 2)
Op 16 september 2009 heeft de Centrale Raad van Beroep in twee uitspraken artikel 2.7, eerste lid, van het Besluit inburgering onverbindend verklaard wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel, voor zover het de toetsing betreft van de mondelinge en schriftelijke vaardigheden op het niveau B1 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen.(zie noot 3) De Centrale Raad van Beroep is van oordeel dat de motivering voor het niveauverschil tussen de korte vrijstellingtoets en het reguliere inburgeringsexamen, namelijk dat de korte vrijstellingstoets een snelle en eenvoudige toets betreft die minder meetpunten bevat dan het inburgeringsexamen, onvoldoende draagkrachtig is. In dit verband wijst de Centrale Raad van Beroep er op dat de regering heeft overwogen dat het niveau B1 naar verwachting voor veel inburgeringsplichtigen een onneembare barrière zal vormen, waardoor de eisen van de korte vrijstellingstoets onredelijk bezwarend zijn.

a. Wettelijke grondslag
De toelichting vermeldt dat de wettelijke grondslag van de korte vrijstellingstoets is gewijzigd naar aanleiding van de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep en dat de korte vrijstellingstoets blijft bestaan als instrument voor inburgeringsplichtigen (op het niveau B1).(zie noot 4) Volgens de toelichting zal artikel 6, tweede lid, onderdeel a, van de Wet inburgering (verdere ontheffing van de inburgeringsplicht) in plaats van artikel 5, eerste lid, onderdeel f, van de Wet als delegatiegrondslag voor het marginaal gewijzigde artikel 2.7, eerste lid, van het Besluit inburgering gelden.(zie noot 5)
De Raad merkt op dat artikel 2.7, eerste lid, van het Besluit ook in de voorgestelde versie niet anders begrepen kan worden dan als het op grond van artikel 5, vierde lid, onderdeel c, van de Wet inburgering gegeven voorschrift waarin het op grond van artikel 5, eerste lid, onderdeel f, van de Wet inburgering vereiste niveau van de mondeling en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal en de kennis van de Nederlandse samenleving om voor vrijstelling van de inburgeringsplicht in aanmerking te komen nader gespecificeerd wordt. Gelet hierop kan artikel 6, tweede lid, van de Wet inburgering (verdere ontheffing van de inburgeringsplicht) niet als delegatiegrondslag dienen voor nadere regelgeving in het Besluit inburgering inzake de vrijstelling van de inburgeringsplicht op grond van de korte vrijstellingstoets.(zie noot 6) De Raad wijst er in dit verband ook op, dat de ontheffing op de voet van artikel 6 van de Wet inburgering door het college van burgemeester en wethouders verleend wordt, terwijl de vrijstelling als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van het Besluit in lijn met artikel 5 van de Wet gebaseerd is op een door de Minister vast te stellen en af te nemen geautomatiseerde toets.
De Raad adviseert de considerans van het ontwerpbesluit aan te passen, waardoor artikel 5, vierde lid, onderdeel c, in samenhang met artikel 5, eerste lid, onderdeel f, van de Wet inburgering de delegatiegrondslag blijft voor artikel 2.7 van het Besluit inburgering. Tevens adviseert de Raad de toelichting in het licht van het vorenstaande aan te passen.

b. Materiële bezwaren van de Centrale Raad van Beroep
Onverminderd het voorgaande merkt de Raad op, dat gegeven voornoemde uitspraken het ontwerpbesluit, door te volstaan met aanpassing van de wettelijke grondslag voor het inhoudelijk gelijk gebleven artikel 2.7, eerste lid, van het Besluit, onvoldoende tegemoet komt aan het bezwaar van de Centrale Raad van Beroep. Dit bezwaar is gelegen in de ontoereikendheid van de motivering ten aanzien van het niveauverschil tussen de korte vrijstellingstoets enerzijds en het reguliere inburgeringsexamen anderzijds, en wordt niet weggenomen door aan artikel 2.7, eerste lid, van het Besluit inburgering een andere wettelijke basis ten grondslag te leggen. De Raad adviseert alsnog te voorzien in een dragende motivering op dit punt, waarbij mogelijk betrokken zou kunnen worden dat ingevolge artikel 2.8a van het ontwerpbesluit nog een tweede, eveneens niet verplichte, faciliteit geboden zal worden om van de inburgeringsplicht ontheven te worden.

2. Terugwerkende kracht

a. Bijzondere reden
Ingevolge artikel IV, tweede en derde lid, van het ontwerpbesluit wordt aan enkele artikelen terugwerkende kracht toegekend tot 1 januari 2009 respectievelijk 1 januari 2010. De toelichting vermeldt dat deze terugwerkende kracht verband houdt met de wijzigingen van de Wet inburgering en het Besluit inburgering.
De Raad is van oordeel dat aan een regeling slechts terugwerkende kracht dient te worden toegekend, indien daarvoor een bijzondere reden bestaat.(zie noot 7) Het enkele feit dat wijzigingen van de Wet inburgering en het Besluit inburgering eerder in werking zijn getreden, acht de Raad in dit geval geen dragende motivering voor het eveneens terugwerkende kracht toe kennen aan artikelen van het onderhavige ontwerpbesluit. De Raad adviseert de noodzaak van terugwerkende kracht alsnog dragend te motiveren en zo nodig artikel IV, tweede en derde lid, van het ontwerpbesluit aan te passen.

b. Beperking van het recht op vergoeding
Onverminderd het vorenstaande merkt de Raad het volgende op. Artikel 4.21 van het ontwerpbesluit werkt terug tot 1 januari 2009.(zie noot 8) Bijgevolg wordt met terugwerkende kracht het recht op vergoeding voor de inburgeringsplichtige beperkt. Op grond van artikel 4.21 van het ontwerpbesluit heeft de inburgeringsplichtige vanaf 1 januari 2009 geen recht meer op een vergoeding in verband met het behalen van een diploma staatsexamen Nederlands als tweede taal I of II. Dit is overigens alleen het geval, indien de inburgeringsplichtige door het college werd verplicht deel te nemen aan de inburgeringsvoorziening.
De Raad wijst op het uitgangspunt dat aan belastende regelingen,(zie noot 9) behoudens in uitzonderlijke gevallen, geen terugwerkende kracht wordt toegekend.(zie noot 10) Gelet op het vorenstaande adviseert de Raad geen terugwerkende kracht toe te kennen aan artikel 4.21 van het ontwerpbesluit.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 27 augustus 2010

De Raad geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan zijn advies aandacht zal zijn geschonken.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State merk ik het volgende op.

1. De Raad van State merkt terecht op dat artikel 6, tweede lid, van de Wet inburgering niet als delegatiegrondslag kan dienen inzake vrijstelling van de inburgeringsplicht. De Raad adviseert om voor deze vrijstelling de wettelijke basis, te weten artikel 5, vierde lid, onderdeel c, van de Wet inburgering, te handhaven. Het advies is in zoverre gevolgd dat inderdaad niet artikel 6, maar artikel 5, vierde lid, als wettelijke basis voor artikel 2.7 van het Besluit inburgering is gehandhaafd, met dien verstande dat niet onderdeel c, maar onderdeel a daarbij de grondslag biedt. Over de opmerking van de Raad dat de motivering voor het niveauverschil tussen het inburgeringsexamen op A2 en de korte vrijstellingstoets op B1 niet dragend is, wordt het volgende opgemerkt. De nieuwe wettelijke basis voor artikel 2.7 is een algemene delegatiebepaling ten behoeve van regels omtrent verdere gehele of gedeeltelijke vrijstelling. Deze delegatiebepaling is niet gerelateerd aan het begrip van het evident ingeburgerd zijn zoals bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel f, in samenhang met artikel 5, vierde lid, onderdeel c, van de Wet inburgering. Met deze nieuwe wettelijke basis is de relatie tussen het instrument korte vrijstellingstoets op B1 niveau en het evident ingeburgerd zijn doorbroken. Door de nieuwe wettelijke grondslag wordt tevens verduidelijkt dat het document korte vrijstellingstoets, naast alle diploma’s, certificaten en andere documenten van verschillende opleidingsniveaus (zie afdeling 2, hoofdstuk 2, van het Besluit inburgering), één van de documenten is op grond waarvan de inburgeringsplichtige is vrijgesteld van de inburgeringsplicht.

Op deze wijze blijft de KVT behouden voor personen die vrijwillig de KVT willen afleggen om zo aan hun inburgeringsplicht te voldoen. Daarnaast wordt een ontheffingsmogelijkheid ingevoerd voor inburgeringsplichtigen die zelf stellen voldoende te zijn ingeburgerd op het niveau waar de Wet inburgering hen toe verplicht, maar dit niet kunnen aantonen met een document en daartoe ook geen enkel examen willen afleggen. Zij kunnen een beroep doen op de bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders, zoals neergelegd in het nieuwe artikel 2.8a van het Besluit inburgeringom hen te ontheffen van de inburgeringsplicht. Artikel 6, tweede lid, van de Wet inburgering is de wettelijke basis voor dit nieuwe artikel.

2. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad is de nota van toelichting dienovereenkomstig aangepast. De Raad merkt inzake de invoeging van de verwijzing naar paragraaf 3 in artikel 1.1, onderdeel j, van het Besluit inburgering op dat de motivering om terugwerkende kracht te verlenen niet dragend is door het ontbreken van een bijzondere reden. Ingevolge de opmerkingen van de Raad zal aan deze wijziging geen terugwerkende kracht worden verleend. Hetzelfde geldt voor de invoeging van artikel 19a, tweede lid, van de Wet inburgering in artikel 1.1, onderdeel i, van het Besluit inburgering (betreffende de begripsomschrijving van de handhavingsbeschikking).
Met betrekking tot twee onderdelen van het ontwerpbesluit wordt hierna aangegeven wat de nadere motivering voor de terugwerkende kracht is.
De Raad geeft aan dat inzake de verwijdering van de term inburgeringsplichtige in artikel 1.1, onderdeel o, van het Besluit inburgering de terugwerkende kracht niet dragend is gemotiveerd. De reden voor het laten terugwerken van deze verwijdering ligt in het feit dat tot 1 januari 2010 de duale inburgeringsvoorziening voor vrijwillige inburgeraars was geregeld in de Regeling vrijwillige inburgering niet-G31 2007 en de Uitvoeringsregeling brede doeluitkering sociaal, integratie en veiligheid. Abusievelijk is bij de wijziging van het Besluit inburgering van 17 december 2009 (vrijwillige inburgering, persoonlijk inburgeringsbudget en enkele andere wijzigingen) (Stb, 2009, 576) de term inburgeringsplichtige niet verwijderd. Dit is alsnog aangepast om duale voorzieningen, die in de periode vanaf 1 januari 2010 zijn verstrekt aan vrijwillige inburgeraars, van een wettelijke grondslag te voorzien. Dit betekent dat ook juridisch geen sprake is van een lastenverzwaring voor betrokkenen
In artikel 4.24 van het Besluit inburgering, betreffende de geestelijke bedienaar, ontbrak de verwijzing naar de wettelijke bepaling ten aanzien van de vrijwillige inburgeraar. De Raad merkt op dat niet dragend is gemotiveerd dat deze verwijzing terugwerkende kracht dient te hebben tot en met 1 januari 2010. Zoals blijkt uit de tekst van artikel 4.24 van het Besluit inburgering ziet deze bepaling ook op geestelijke bedienaren die vrijwillig inburgeren. Het opnemen van de verwijzing naar de wettelijke bepaling dient terugwerkende kracht te hebben, aangezien anders de wettelijke grondslag ten aanzien van geestelijke bedienaren die vrijwillig inburgeren ontbreekt. In de wijziging als aan de Raad van State voorgelegd is aangegeven dat een verwijzing naar artikel 24a, zevende lid, van de Wet inburgering dient te worden opgenomen. Aangezien het zevende lid alleen een delegatiebepaling inhoudt, is een verwijzing naar artikel 24a, eerste lid, van die wet opgenomen. Dit betekent dat ook juridisch geen sprake is van een lastenverzwaring voor betrokkenen
Tot slot adviseert de Raad geen terugwerkende kracht te verlenen tot en met 1 januari 2009 aan de wijziging van artikel 4.21 van het Besluit inburgering, aangezien het uitgangspunt is dat aan belastende regelingen geen terugwerkende kracht wordt verleend. Vanaf 1 januari 2009 heeft de uitvoeringsorganisatie DUO de bepaling toegepast zoals die nu wordt gewijzigd. Met het wijzigen van deze bepaling is derhalve beoogd de tekst van de bepaling in overeenstemming te brengen met de uitvoeringspraktijk. Met dezelfde bedoeling is artikel IV in het ontwerpbesluit ingevoegd. Dit betekent dat ook juridisch geen sprake is van een lastenverzwaring voor betrokkenen.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad zijn de tekst van het besluit en de nota van toelichting dienovereenkomstig aangepast.

3. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het ontwerpbesluit op enkele andere punten aan te passen:
a) Ter verduidelijking is artikel 1.1, onderdeel v, van het Besluit brede doeluitkering sociaal, integratie en veiligheid op dezelfde wijze aangepast als artikel 1.1, onderdeel i, van het Besluit inburgering. In verband daarmee is de kop van het ontwerpbesluit aangepast met de verwijzing naar enkele andere besluiten. Tevens is ook de wettelijke grondslag voor deze wijziging van het Besluit brede doeluitkering sociaal, integratie en veiligheid toegevoegd.
b) Aan artikel 4.21, tweede lid, van het Besluit inburgering is, overeenkomstig de aanpassingen in het eerste en derde lid, het Staatsexamen Nederlands als tweede taal I of II toegevoegd (artikel I, onderdeel F, onder 2).
c) Ter verduidelijking is een verwijzing opgenomen naar de begripsomschrijving van geestelijke bedienaar in de Wet inburgering (artikel V, was artikel III).
d) De inwerkingtreding van artikel V (was artikel III) is in artikel VI (was artikel IV), eerste lid, nader gepreciseerd, waardoor geen onduidelijkheid kan ontstaan over wanneer artikel V in werking treedt.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de nota van toelichting nog een enkele redactionele verbetering aan te brengen.

Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, het gewijzigde ontwerpbesluit wederom doen toekomen, alsmede de gewijzigde nota van toelichting, en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister voor Wonen, Wijken en Integratie

---

(1) Artikel 5, eerste lid, onderdeel f, van de Wet inburgering.
(2) Artikel 2.9 juncto artikel 3.7 van het Besluit inburgering.
(3) Centrale Raad van Beroep, 16 september 2009, LJN: BJ9229, LNJ:BJ9330.
(4) Nota van toelichting paragraaf I, vrijstelling van de inburgeringsplicht.
(5) Toelichting bij artikel I, onderdelen C en D.
(6) Het voorgestelde artikel 2.7 van het Besluit inburgering.
(7) Aanwijzing 167, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(8) Artikel IV, tweede lid, van het ontwerpbesluit.
(9) Zie onder meer advies no.W06.08.0209/III van de Raad van State van 15 juli 2008.
(10) Aanwijzing 167, derde lid, van de Aanwijzingen voor de Regelgeving.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (doc, 83 kB)