Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels ter uitvoering van het op 9 september 1996 te Straatsburg tot stand gekomen Verdrag inzake de verzameling, afgifte en inname van afval in de Rijn- en binnenvaart (Trb.1996, 293) (Scheepsafvalstoffenbesluit Rijn- en binnenvaart).

Bij Kabinetsmissive van 20 oktober 1999, no.99.004804, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting, houdende regels ter uitvoering van het op 9 september 1996 te Straatsburg tot stand gekomen Verdrag inzake de verzameling, afgifte en inname van afval in de Rijn- en binnenvaart (Trb.1996, 293) (Scheepsafvalstoffenbesluit Rijn- en binnenvaart).

Het ontwerpbesluit bevat voorschriften ter uitvoering van het op 9 september 1996 te Straatsburg totstandgekomen verdrag inzake de verzameling, afgifte en inname van afval in de Rijn- en binnenvaart (Trb.1996, 293), verder aan te duiden als het verdrag.
Het verdrag houdt een eenvormig regime in voor de verzameling van scheepsafvalstoffen aan boord van schepen en de afgifte aan en inname door overslaginstallaties en ontvangstinrichtingen, een en ander met betrekking tot de scheepvaart op de Rijn en een groot aantal daarmee direct of indirect in verbinding staande vaarwegen. De Raad van State kan zich in grote lijnen verenigen met het ontwerpbesluit, doch heeft daarover nog wel een aantal opmerkingen, in het bijzonder op het punt van de naleving en de handhaving.

1. Ingevolge artikel 1, zesde lid, van het ontwerpbesluit kan bij ministeriële regeling nader worden bepaald wat voor de toepassing van het besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder een aantal met name genoemde begrippen.
In de artikelsgewijze toelichting valt te lezen dat in een dergelijke regeling bijvoorbeeld kan worden aangegeven wat in elk geval wel of niet onder de desbetreffende definitie is begrepen, hetgeen nuttig kan zijn omdat diverse begrippen in het verdrag niet strak zijn omschreven.
Wat hier ook van zij, de Raad stelt vast dat de artikelen 2f, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (WVO) en 8.44 van de Wet milieubeheer - deze artikelen vormen de grondslag van artikel 1 van het ontwerpbesluit - bedoelde delegatie niet toestaan.
Zelfs al zou er wel een toereikende wettelijke basis bestaan, kan een wijziging van de definitiebepalingen neerkomen op een uitbreiding van de reikwijdte van het ontwerpbesluit, zodat ook dan niet vaststaat dat een ministeriële regeling een geëigend instrument vormt.
Ook daarom bestaat bezwaar tegen de bevoegdheid tot het vaststellen van de desbetreffende ministeriële regeling.
De Raad adviseert daarom dit onderdeel van het ontwerpbesluit te heroverwegen.

2. Overeenkomstig het verdrag is het ontwerpbesluit niet van toepassing op zeeschepen. Volgens de definitiebepaling van artikel 1, eerste lid, onder i, zijn dat schepen die zijn toegelaten voor de zee- of kustvaart en overwegend daartoe zijn bestemd. Deze definitie is overeenkomstig het verdrag.
In de definitie speelt naast de toelating van een schip voor de zeevaart de aan dat schip gegeven bestemming een rol voor de beantwoording van de vraag of het schip al dan niet moet worden aangemerkt als zeeschip.
Blijkens de artikelsgewijze toelichting betekent dit dat schepen die uitsluitend zijn toegelaten voor de vaart op de binnenwateren geen zeeschip kunnen zijn en dat schepen die niet zijn toegelaten voor de vaart op binnenwateren steeds als zeeschip moeten worden aangemerkt.
Er zijn echter categorieën van schepen die zowel voor de vaart ter zee als voor de vaart op binnenwateren zijn toegelaten. Voor deze schepen is de overwegende feitelijke bestemming beslissend, aldus de nota van toelichting. Kennelijk bestaat het voornemen in een toekomstige EG-richtlijn inzake havenontvangstfaciliteiten voor de zeevaart een zodanige afbakening van de werkingssfeer met het verdragsregime tot stand te brengen, dat doublures en lacunes worden vermeden. Blijkens de nota van toelichting zelf is er thans dus sprake van doublures en lacunes. Mede gelet op de niet al te scherpe afbakeningscriteria, zoals "overwegend daartoe bestemd" en "kennelijk ondergeschikt zijn" in artikel 31 van het ontwerpbesluit, zal het moeilijk zijn om altijd het onderscheid tussen de categorieën schepen te kunnen maken.
Onder voormelde omstandigheden moet het bepaald niet uitgesloten worden geacht dat het toezicht op de naleving en de handhaving van het ontwerpbesluit in de praktijk op problemen stuiten.
Het verdient, naar het de Raad voorkomt, dan ook aanbeveling om de desbetreffende bepalingen zo mogelijk aan te scherpen en in ieder geval in de nota van toelichting aan deze problematiek nader aandacht te besteden.

3. Artikel 6 van het ontwerpbesluit bevat de verplichting voor de schipper onverwijld de dichtstbijzijnde bevoegde autoriteit te waarschuwen, indien vanaf een schip scheepsafvalstoffen dan wel delen van de lading in het oppervlaktewater geraken of dreigen te geraken.
Het gaat hier om een algemene waarschuwingsplicht ten aanzien van (dreigende) lozing van een stof waarvoor het lozingsverbod geldt.
Met het oog op een goede naleving van deze verplichting - die juist in kritieke situaties van groot belang is - is ten aanzien van de "bevoegde autoriteit" In beginsel gekozen voor de bevoegde autoriteiten in de zin van het voor de desbetreffende vaarweg geldende reglement krachtens de Scheepvaartverkeerswet, aldus de nota van toelichting (Hoofdstuk 4.1.3).
Bedoelde autoriteiten zijn voor de scheepvaart bekende functionarissen. BIijkens de nota van toelichting valt te denken aan haven- en sluismeesters en ambtenaren die een toezichthoudende rol vervullen. Deze functionarissen zullen op hun beurt snel contact moeten leggen met de daarvoor in aanmerking komende functionarissen van de waterkwaliteitsbeheerder van het desbetreffende oppervlaktewater.
Op zichzelf lijkt de keuze voor de bevoegde autoriteit, waarmee de scheepvaart reeds bekend is, logisch.
Dat moge zo zijn; dat heeft wel tot gevolg dat de deskundigheid bij uitstek als het gaat om de bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater (de toezichthouders van de waterkwaliteitsbeheerders) niet direct wordt geïnformeerd.
Als het gaat om de bescherming van die kwaliteit, mag in kritieke situaties geen tijd verloren gaan.
Om dat te voorkomen geeft de Raad in overweging de instelling van een centraal alarmnummer.
Aan een en ander dient in de nota van toelichting nader aandacht besteed te worden.

4. Volgens de transponeringstabel wordt in artikel 8 van het ontwerpbesluit artikel 12, derde lid, van het verdrag geïmplementeerd. Daarentegen staat in de artikelsgewijze toelichting dat artikel 8 uitvoering geeft aan artikel 12, tweede lid, van het verdrag. Blijkens de toelichting betreft artikel 8 de situatie dat er geen schipper aanwezig is die aansprakelijk kan worden gesteld voor de nakoming van tot hem gerichte voorschriften. Artikel 12, derde lid, van het verdrag lijkt echter uit te gaan van de gedachte dat er wel een schipper is die onder omstandigheden niet verantwoordelijk kan worden gesteld. Op grond van het verdrag kunnen in dat geval achtereenvolgens de vervoerder, de exploitant van het schip of de scheepseigenaar verantwoordelijk worden gesteld. De Raad beveelt aan iedere onduidelijkheid op dit punt weg te nemen, waarbij aandacht dient te worden besteed aan de positie van de scheepseigenaar die thans helemaal niet wordt genoemd in artikel 8 en alsnog een definitie dient te worden gegeven van exploitant van het schip. Zo nodig dient artikel 8 gewijzigd te worden.

5. Artikel 13, eerste lid, van het ontwerpbesluit bevat het verbod reinigingsmiddelen die olie of vet oplossen dan wel emulgerend zijn in de bilge van de machinekamer dan wel in het bilgewater te doen geraken.
Op grond van het tweede lid zijn van dit verbod uitgezonderd reinigingsmiddelen die de verwerking van het bilgewater niet bemoeilijken.
Hoewel in de artikelsgewijze toelichting wordt vermeld dat dit artikel grotendeels overeenkomt met artikel 15.04, tweede lid, onder c, van het Rijnvaartpolitiereglement, meent de Raad toch dat het hier gaat om een zodanig open norm dat deze in de praktijk tot conflicten aanleiding kan geven. Tevens komt een dergelijke norm de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid niet ten goede. Vanuit een oogpunt van wetgevingskwaliteit behoeft dit artikelonderdeel dan ook heroverweging.

6. Hoofdstuk 3 van het ontwerpbesluit bevat voorschriften met betrekking tot afval van de lading. Bijlage 2 van het ontwerpbesluit sluit aan op hoofdstuk 3.
Deze bijlage bevat losstandaarden alsmede bijzondere behandelwijzen met betrekking tot afvalwater dat ladingsrestanten bevat.
In de in de bijlage opgenomen Stoffenlijst wordt met behulp van een tabel per goederensoort aangeduid welke losstandaard bij het (na)lossen dient te worden bereikt en hoe gehandeld dient te worden ten aanzien van waswater met ladingsresten van die goederensoort.
Blijkens de nota van toelichting (Hoofdstuk 4.3.5)dient de tabel van Bijlage 2 - bij aanduidingen voor een goederensoort in meer dan één kolom - van rechts naar links te worden gelezen en toegepast,
Op deze wijze zou de benutting gewaarborgd zijn van de veelal in het gebruik duurdere voorzieningen in de kolommen aan de rechterzijde van de tabel, die in voorkomend geval bij een vrije keuze tussen alternatieven waarschijnlijk niet zouden worden gebruikt. Slechts bij het ter plaatse ontbreken van zodanige voorzieningen kan op de riolering of, met toepassing van een aanduiding in een kolom verder naar links, in het oppervlaktewater worden geloosd.
De Raad stelt vast dat omtrent de verplichting de tabel van rechts naar links te lezen niets is geregeld in het ontwerpbesluit zelf. Mede gelet op aanwijzing 214 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) dient het ontwerpbesluit, naar het de Raad voorkomt, dan ook aangevuld te worden met een artikel, waarin meerbedoelde "voorkeursvolgorde" is vastgelegd.

7. Artikel 38 van het ontwerpbesluit bevat voorschriften met betrekking tot het nalenssysteem. Zo’n systeem is slechts toegelaten indien het beproefd is door een door de bevoegde autoriteiten toegelaten onderzoeksbureau.
In de voorschriften ontbreekt een bepaling omtrent de wederzijdse erkenning in EU-kader.
Derhalve is op dit punt een aanvulling van het ontwerpbesluit nodig.

8. Ingevolge artikel 90 van het ontwerpbesluit neemt het nationaal instituut bij de uitvoering van zijn taken een door de minister gegeven aanwijzing in acht.
Mede gelet op aanwijzing 124l, onder 6, Ar dat aan een minister niet de bevoegdheid wordt toegekend bijzondere aanwijzingen te geven, dient in de nota van toelichting aan dit punt alsnog aandacht te worden besteed.

9. Op grond van artikel 96 van het ontwerpbesluit is het Uitvoeringsbesluit artikel 1, derde lid, WVO niet van toepassing ten aanzien van gedragingen waaromtrent voorschriften zijn gesteld in het onderhavige besluit, terwijl de artikelen 97 en 100 uitzonderingen toelaten voor een periode van vijf jaar.
Dit betekent dat de vergunningplicht op grond van de WVO niet geldt en dat gedurende die overgangsperiode evenmin behoeft te worden voldaan aan het ontwerpbesluit.
In de nota van toelichting dient aan één en ander aandacht te worden besteed.

10. Hoofdstuk 8 van de nota van toelichting is gewijd aan naleving en handhaving.
De teneur is dat omtrent de acceptatie van het ontwerpbesluit positieve verwachtingen bestaan. Door intensieve voorbereiding van het ontwerpbesluit in afzonderlijke werkgroepen voor de drie deelterreinen van het verdrag en in overleg met vertegenwoordigers van de betrokken overheden, handhavingsinstanties en bedrijven is bevorderd dat de regels uitvoerbaar zijn en dat daarvoor draagvlak is ontstaan, aldus de nota van toelichting.
Als onderwerp van zorg, althans aandachtspunt wordt genoemd de handhaving van de regeling met betrekking tot afval van de lading, aangezien op dat terrein tot nog toe een wijdverbreide praktijk bestaat van beperkte reiniging van schepen na lossing door de overslagbedrijven en vervolgens verdere reiniging door de bemanning van het schip zelf en aansluitende illegale lozing van ladingsrestanten en waswater.
Hiermee wordt erkend dat het ontwerpbesluit een last legt op het handhavingspotentieel.
Als voorbeelden van in de praktijk moeilijk handhaafbare bepalingen noemt de Raad de artikelen 62, tweede lid, onder b, en 63 met betrekking tot de lozing van het afvalwater. Voor de handhaving van de voorschriften van het ontwerpbesluit is in het bijzonder van belang dat een Handhavingsplan Scheepsafvalstoffenbesluit is voorbereid in het kader van een structureel overleg van een aantal betrokken instanties, het Milieutoezicht binnenvaart. Dit plan brengt structuur en onderlinge afstemming aan in de handhavingsactiviteiten. In het plan is onder andere aandacht besteed aan een structurering van het toezicht op de naleving met het oog op een voldoende hoge controlekans en detectiekans.
Blijkens de nota van toelichting is het plan een belangrijk hulpmiddel voor een gerichte en efficiënte controlepraktijk ten aanzien van de scheepvaart.
De inhoud van het handhavingsplan wordt in de toelichting echter niet (verder) uitgewerkt, zodat niet duidelijk wordt of daarmee de handhaafbaarheid van het ontwerpbesluit in voldoende mate wordt bereikt.
Gelet op het vorengaande geeft de Raad in overweging in de nota van toelichting uitvoeriger aandacht te besteden aan die handhaafbaarheid. Niet slechts ware daarbij nader aan te duiden op welke wijze de handhaving gestalte zal krijgen, ook zal duidelijk moeten worden gemaakt dat de invoering van het ontwerpbesluit gepaard zal gaan met een niveau van handhaving dat zowel in kwalitatief als kwantitatief opzicht adequaat is.
De Raad adviseert tevens in de nota van toelichting meer inzicht te geven in de opzet, de inhoud en de uitvoering van het handhavingsplan waarnaar de toelichting verwijst.

11. Het ontwerpbesluit is ingevolge richtlijn nr.98/34/EEG van het Europees parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PbEG L 204) genotificeerd aan de Europese Commissie. Daarnaast is het ontwerpbesluit gemeld aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie, ter voldoening aan artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech totstandgekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235).
Nu de reacties van de Europese Commissie en de lidstaten, alsmede die van de Wereldhandelsorganisatie nog niet beschikbaar zijn, gaat de Raad ervan uit dat het ontwerpbesluit nogmaals aan hem voor advies zal worden voorgelegd, indien het oordeel van de Europese Commissie of van de lidstaten of van de Wereldhandelsorganisatie aanleiding geeft tot verandering van meer dan bijkomstige aard, en dat de reacties van de Europese Commissie en de lidstaten, alsmede die van de Wereldorganisatie aan de Raad zullen worden toegezonden.

12. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-president van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 31 januari 2000, no.WO9.99.0513/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- In artikel 1, derde lid, onder b, "andere" vervangen door: andere lading.
- In artikel 19 "een eigenaar" vervangen door: de eigenaar.
- In artikel 20 "een schipper" vervangen door: de schipper.
- In artikel 53, tweede lid, aangeven wie de losverklaring voorlegt aan de schipper of vervoerder.
- In artikel 77 "of andere passagiersschepen" vervangen door: of vanaf andere schepen dan passagiersschepen.
- In de tabel van de losstandaarden in voorkomende gevallen een verklaring geven van de vermelding "S".

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 11 december 2000

1. Naar aanleiding van 's Raads advies moet worden onderkend dat de strekking van artikel 1, zesde lid, niet eenduidig is. Voorop staat het oogmerk om binnen de grenzen van de geformuleerde definities meer duidelijkheid te kunnen verschaffen op basis van relevante feitelijke kenmerken van categorieën schepen of afvalstoffen. Deze beoogde functie komt overeen met die van artikel 13, derde lid, dat de (niet-uitputtende) aanwijzing van concrete gevallen van de toepasselijkheid van het in artikel 13, eerste lid, vervatte verbod betreft. Anderzijds zou de bevoegdheid tot het geven van nadere begripsomschrijvingen, mede in het licht van de voorbeelden uit de artikelsgewijze toelichting, ook strekken tot het inperken dan wel verruimen van de reikwijdte van de desbetreffende definities en daarmee van de regels waarin die definities voorkomen. Nu voor dit laatste geen wettelijke basis aanwezig is, is artikel 1, zesde lid, geschrapt. De beoogde nadere verduidelijking zal moeten worden gevonden via voorlichting over voor de overheid aanvaardbare bestendige gedragslijnen die zijn gegroeid of ontwikkeld bij de uitvoering van thans bestaande voorschriften welke als voorbeeld hebben gediend voor de verdragsbepalingen.

2. De eventuele doublures en lacunes ten aanzien van zeevaart enerzijds en binnenvaart anderzijds betreffen de beoogde EU-richtlijn havenontvangstinstallaties enerzijds en het verdrag anderzijds. Het ontwerp voor de richtlijn bevat een definitie van zeeschepen, waarin de toelating van een schip tot de zeevaart het beslissende criterium is. Anders dan het verdrag bevat de ontwerprichtlijn geen nadere bepaling betreffende de feitelijke bestemming van een schip. Op zich zou daardoor een doublure kunnen ontstaan ten aanzien van schepen die weliswaar tot de zeevaart zijn toegelaten, doch in overwegende mate op binnenwateren worden ingezet. Dit zou zich kunnen voordoen bij de kruiplijncoasters. De ontwerprichtlijn bevat echter in artikel 9 een vrijstellingsbevoegdheid voor de lidstaten ten aanzien van schepen die regelmatig bepaalde havens aandoen, indien genoegzaam aangetoond is dat er een regeling is getroffen voor de afgifte van scheepsafval en de betaling van bijdragen in een op de route van het schip liggende haven. Schepen die toegelaten zijn voor de zeevaart, maar niet in overwegende mate op zee varen en daardoor onder het verdrag vallen, zullen met behulp van deze bepaling kunnen worden vrijgesteld van de richtlijnverplichtingen en gevrijwaard voor een doublure. Voor lacunes behoeft niet te worden gevreesd, omdat tot de zeevaart toegelaten schepen die buiten bereik van het verdrag vallen omdat zij ook overwegend voor die vaart bestemd zijn, zonder meer onder de beoogde richtlijn vallen.
Voor wat betreft de toepassing van het criterium inzake de feitelijke bestemming van een schip in artikel 1, eerste lid, onder i, van het ontwerpbesluit is van belang dat de overheid via het Rijnschepenregister zal kunnen beschikken over een gegevensbestand dat vrijwel alle relevante schepen omvat. In het kader van de tot nog toe geldende regeling voor de inzameling en verwijdering van olie- en vethoudende scheepsafvalstoffen worden voorts reeds als "paspoort" voor deelname olie-afgifteboekjes verstrekt ten behoeve van schepen die daadwerkelijk worden ingezet in de Rijn- en binnenvaart. De desbetreffende uitvoeringsorganisatie, de Stichting Scheepsafvalstoffen Binnenvaart, houdt daarvan uiteraard een administratie bij. Deze stichting zal - in haar beoogde hoedanigheid van nationaal instituut - ook een belangrijke rol spelen bij de uitvoering van het besluit. Juist op het terrein van olie- en vethoudende afvalstoffen is een scherp onderscheid tussen zee- en binnenschepen van groot belang, in verband met de heffing van de verwijderingsbijdrage.
Voor wat betreft de toepassing van artikel 31 kan worden opgemerkt, dat dit artikel ziet op een concreet vervoertraject. Dit is uit de aard der zaak voor betrokkenen, met inbegrip van handhavers, goed te overzien aan de hand van de ladingpapieren en de bestemming van het schip.
De nota van toelichting is overeenkomstig het voorgaande aangevuld.

3. De belangrijkste, meest intensief gebruikte, vaarwegen zijn rijkswateren, in beheer bij Rijkswaterstaat. De haven- en sluismeesters, evenals de toezichthouders, zijn hier tevens toezichthouders in het kader van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (WVO), omdat de vaarwegbeheerder ook belast is met het kwaliteitsbeheer voor die wateren. Voor regionale wateren kan kwaliteitsbeheer en nautisch beheer bij verschillende instanties berusten, maar men weet elkaar goed te vinden. Ook nu moet er immers bij incidenten zo nodig al snel worden opgetreden vanuit zowel de optiek van de veiligheid voor de scheepvaart als de bescherming van het milieu. Het instellen van een centraal alarmnummer is dan ook niet nodig; het zou zelfs verwarrend kunnen werken.

4. De vermelding van 12, tweede lid, van het verdrag in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 8 van het ontwerpbesluit is gecorrigeerd: het gaat hier om toepassing van artikel 12, derde lid, van het verdrag. De veronderstelling van de Raad dat laatstgenoemde bepaling ziet op gevallen waarin er wel een schipper is, doch deze onder omstandigheden niet verantwoordelijk kan worden gesteld, is niet de enig mogelijke interpretatie.
De Duitse versie van de genoemde verdragsbepaling begint immers met de zinsnede "Ist kein Schiffsführer verantwortlich zu machen". Los hiervan kan worden gesteld, dat een schipper die tijdelijk afwezig zal zijn, zorg dient te dragen voor nakoming van op hem rustende verplichtingen, bij voorbeeld door aanwijzing van een plaatsvervanger. Hoe dit ook zij, er moet in elk geval een voorziening worden getroffen voor de naleving van de normaliter op de schipper rustende verplichtingen indien het gaat om schepen zonder vaste bemanning, zoals duwbakken. Indien artikel 12, derde lid, als zodanig niet van toepassing zou zijn, ligt overeenkomstige toepassing in de rede.
Voor wat betreft de in artikel 12, derde lid, genoemde trits vervoerder-exploitant-eigenaar kan het volgende worden opgemerkt. Artikel 8 van het ontwerpbesluit, zoals voorgelegd aan de Raad van State, maakt de exploitant van het schip verantwoordelijk in gevallen waarin een schipper ontbreekt, maar maakt een uitzondering voor de toepassing van hoofdstuk 3, omdat daar slechts de vervoerder zou kunnen optreden. Bij nader inzien is deze opzet niet geheel in overeenstemming met de elders aan het verdrag gegeven interpretatie, welke is uiteengezet in onderdeel 4.3.2 van de nota van toelichting. Het verdrag kent een tweesporigheid: diverse verdragsbepalingen omvatten een publiekrechtelijk en een privaatrechtelijk aspect. Voor wat betreft de verdragsvoorschriften jegens de vervoerder is hieraan tot nog toe onvoldoende uitwerking gegeven in het ontwerpbesluit. De interpretatie van het begrip vervoerder is een privaatrechtelijke: zie hiervoor de memorie van toelichting bij de goedkeurings- en uitvoeringswet, blz. 34.
De vervoerder is in artikel 1, derde lid, onder b, van het ontwerpbesluit dan ook gedefinieerd met verwijzing naar artikel 8:929a BW, dus als partij bij de vervoersovereenkomst waarvoor het schip wordt ingezet.
Daarom is het niet in overeenstemming met de genoemde tweesporigheid om het begrip vervoerder ook in de publiekrechtelijke bepalingen te gebruiken; het zou ook handhavingsproblemen kunnen opleveren.

In verband hiermee is het begrip vervoerder in het publiekrechtelijk deel van hoofdstuk 3 telkens vervangen door "exploitant van het schip" en zijn de uitzonderingsclausule met betrekking tot hoofdstuk 3 aan het slot van artikel 8, alsmede artikel 35 (oud) dat een specifieke gelijksoortige voorziening als artikel 8 inhield, geschrapt. Het begrip exploitant is thans in artikel 1 gedefinieerd als "de eigenaar, de rompbevrachter of ieder ander die de zeggenschap heeft over het gebruik van het schip". Deze begripsomschrijving komt overeen met die van artikel 1.01, onderdeel aa, van het Binnenvaartpolitiereglement; in dit reglement vervult de exploitant een vergelijkbare secundaire functie. Het is volgens deze begripsomschrijving mogelijk, dat de exploitant tevens eigenaar is. In verband hiermee is het niet nodig in artikel 8 van het besluit ook nog de scheepseigenaar als normadressaat te benoemen. Van belang is verder dat artikel 12 van het verdrag niet de toepassing van bovenvermelde trits eist, maar slechts mogelijk maakt (vgl. nader rapport goedkeuringswet SAV, onderdeel 3).

5. Artikel 15.04, tweede lid, onder c, van het Rijnvaartpolitiereglement geeft in de praktijk geen aanleiding tot conflicten. Hierbij speelt een rol dat de CCR een richtlijn ("Merkblatt") heeft uitgegeven waarin op niet-limitatieve wijze zowel middelen die in de bilge mogen geraken (artikel 13, tweede lid, SB) als in dit opzicht verboden middelen (artikel 13, eerste lid, SB) worden opgesomd. Deze opsommingen kunnen worden verwerkt in de ministeriële aanwijzingsregeling van artikel 13, derde lid. Die bepaling !s daartoe aangevuld in die zin, dat de aanwijzing zowel op de toegelaten als op de verboden middelen betrekking kan hebben.

6. Het "van rechts naar links lezen" van de tabel van bijlage 2 is voorgeschreven ingevolge de artikelen 45 tot en met 51, zoals in de artikelsgewijze toelichting is vermeld. De toelichting is op dit punt nog iets nader verduidelijkt.

7. Aan de opmerking van de Raad is gevolg gegeven.

8. Bijzondere aanwijzingen jegens het nationaal instituut kunnen, zoals is vermeld in onderdeel 4.5.7 van de nota van toelichting, nodig zijn ter effectuering van besluiten van de Conferentie van Verdragspartijen.
Zodanige besluiten kunnen soms individuele gevallen betreffen, bij voorbeeld de afwikkeling van de financiële verevening over een bepaald jaar of de toepassing van de geschillenbeslechtingsbevoegdheid van de conferentie. Artikel 84 SB verplicht het NI al wel om het verdragsstelsel voor verevening te volgen, maar betreft niet conferentiebesluiten in hun algemeenheid. Daarbij is ook van belang, dat een conferentiebesluit de vorm kan hebben van een aanbeveling aan een of meer verdragsstaten over het net van inzamelvoorzieningen (artikel 14, derde lid, laatste alinea, van het verdrag). Er moet dus een voorziening zijn die de betrokken Nederlandse bewindslieden in staat stelt zelf af te wegen of, en zo ja in welke vorm, gevolg wordt gegeven aan een aanbeveling. Naar onze mening kan een bevoegdheid tot het geven van individuele aanwijzingen dan ook niet worden gemist. De clausulering die is opgenomen in artikel 90, tweede lid, van het ontwerpbesluit vormt een waarborg voor een verdragsgerichte toepassing van de bevoegdheid. Voor wat betreft aanwijzing 124l, onder 6, Ar merken wij op, dat deze betrekking heeft op regimes voor zelfstandige bestuursorganen. Het nationaal instituut is echter geen bestuursorgaan, zoals is uiteengezet in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel inzake goedkeuring en uitvoering van het verdrag (Kamerstukken II 1997/98,25 851, nr. 3, blz. 18 en 19).

9. Artikel 97 van het ontwerpbesluit voorziet voor een periode van ten hoogste vijf jaar in een lichter regime dan dat van artikel 46. Er moet in die periode, anders dan de Raad lijkt te menen, met betrekking tot het in artikel 46 bedoelde afvalwater dus wel degelijk worden voldaan aan een voorschrift van het ontwerpbesluit: het brengen van het desbetreffende afvalwater in het oppervlaktewater in plaats van in de bedrijfsriolering is slechts toegestaan, indien het afvalwater afkomstig is uit een bezemschoon laadruim.

Artikel 100 van het ontwerpbesluit levert nauwelijks een inhoudelijke verruiming op ten opzichte van de thans reeds ingevolge artikel 4, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit artikel 1, derde lid, Wet verontreiniging oppervlaktewateren geldende uitzondering van het lozingsverbod voor huishoudelijk afvalwater van schepen die niet plaatsgebonden zijn. Hoewel artikel 100 betrekking heeft op afvalwater dat niet uit een particuliere huishouding afkomstig is en dus moet worden aangemerkt als bedrijfsafvalwater (zie artikel 1, vierde lid, onder c en d, van het ontwerpbesluit), gaat het om afvalwater dat naar zijn aard overeenkomt met huishoudelijk afvalwater in de zin van de genoemde uitzonderingsbepaling. Het ontwerpbesluit is voorts ingevolge artikel 3, onderdeel b, niet van toepassing op vaartuigen die uit hoofde van hun feitelijke bestemming plaatsgebonden zijn; voor lozingen vanaf of vanuit zodanige vaartuigen blijft de vergunningplicht van meergenoemd uitvoeringsbesluit dus gelden. Onderdeel 4.6 van de nota van toelichting is overeenkomstig het voorgaande aangevuld.

10. In de nota van toelichting is naar aanleiding van 's Raads advies uitvoeriger aandacht besteed aan het handhavingsplan. Dit plan is in een vergevorderd stadium van voorbereiding, maar kan uiteraard eerst zijn definitieve vorm krijgen na het tot stand komen van het onderhavige besluit. Het plan bevat uiteenzettingen over de scheepafvalstoffenketens en de aard en omvang van de doelgroepen. Het plan besteedt ook aandacht aan de verschillende handhavingsactoren, alsmede aan de aard en omvang van de te verrichten handhavingsinspanningen en de samenwerking daarbij. Het plan voorziet ook in evaluatie, toetsing en waar nodig bijstelling van de te volgen gedragslijnen.
De beschrijving van het plan in de nota van toelichting maakt duidelijk dat het plan een belangrijk hulpmiddel is voor een gerichte en efficiënte controlepraktijk ten aanzien van de afvalaspecten van de binnenvaart. Het in het plan voorziene kwantitatieve niveau van handhaving is thans nog niet gegarandeerd.
Vooral de inzet voor de handhaving van de laad- en losvoorschriften behoeft nog de aandacht. Wat dit betreft is van belang, dat het provinciaal handhavingsbeleid jegens inrichtingen nog in een ontwikkelingsfase verkeert (zie de halfjaarlijkse voortgangsrapportage over de handhaving van de milieuwetgeving, winter 1999/2000, kamerstukken II 22 343, nr. 47, onderdeel 6). Het huidige kwantitatieve niveau houdt ook verband met de bestaande onzekerheid over de inwerkingtreding van het besluit. Het is de bedoeling dat het besluit in werking treedt op hetzelfde tijdstip als het verdrag. Ingevolge artikel 18 van het verdrag is dat op de eerste dag van de tweede maand na nederlegging van de laatste akte van bekrachtiging, aanvaarding of goedkeuring door de ondertekenende staten. Ten tijde van de totstandkoming van dit besluit valt nog niet goed te overzien wanneer dat het geval zal zijn. Het is in de huidige omstandigheden moeilijk om prioriteit toe te kennen aan de handhaving. Het na te streven kwantitatieve handhavingsniveau moet overigens nog worden getoetst. In het licht van het nader te bepalen gewicht van de milieuschade door scheepsafval.
Zodra meer duidelijkheid ontstaat over het tijdstip van inwerkingtreding van het verdrag en dus van het besluit, zal aan de voorbereiding van de handhavingsinzet hogere prioriteit moeten worden toegekend.
De mate van handhaafbaarheid van artikel 62, tweede lid, onder b, van het ontwerpbesluit kan inderdaad niet als hoog worden aangemerkt; het betreft hier overigens niet een van de kernbepalingen van het ontwerpbesluit. Het door de Raad eveneens met name genoemde artikel 63 behoeft als zodanig geen handhaving, omdat het voor relatief onschuldige goederensoorten een vrijstelling inhoudt met betrekking tot de waarschuwingsplicht bij (dreigende) lozing van artikel 6. De vrijstelling laat onverlet, dat ingevolge artikel 62 met behulp van een losverklaring moet kunnen worden aangetoond dat een bepaalde lozing van afvalwater in de vaarweg volgens de voorschriften is toegelaten.

11, Er zijn geen opmerkingen ontvangen naar aanleiding van de notificatie.

12. Aan de redactionele opmerkingen is gevolg gegeven, met uitzondering van de vierde opmerking, onder verwijzing naar de artikelen 32, tweede lid, en 33.

13. In het ontwerpbesluit, de nota van toelichting en de transponeringstabellen zijn voorts nog enige actualiseringen en technische verbeteringen verwerkt. In het bijzonder zijn in de paragrafen 3.6 en 3.7 enkele wijzigingen aangebracht die erin voorzien dat de in die paragrafen geregelde verklaringen mede langs elektronische weg kunnen worden opgesteld, ingevuld en (mede-)ondertekend.

Ik moge U hierbij, mede namens de Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Justitie, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat