Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende nadere regels met betrekking tot het aantal toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders en de duur van de goedkeuring (Tijdelijk besluit toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders).
- Kenmerk
- W03.01.0253/I
- Datum advies
- 21 juni 2001
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 14 augustus 2001, nr 155
- Justitie en Veiligheid
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende nadere regels met betrekking tot het aantal toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders en de duur van de goedkeuring (Tijdelijk besluit toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders).
Bij Kabinetsmissive van 5 juni 2001, no.01.002757, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende nadere regels met betrekking tot het aantal toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders en de duur van de goedkeuring (Tijdelijk besluit toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders).
Ingevolge artikel 26, eerste lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet kan een gerechtsdeurwaarder, met goedkeuring van de Minister van Justitie, een kandidaat-gerechtsdeurwaarder die op zijn kantoor werkzaam is, aanwijzen als toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder. Het ontwerpbesluit strekt er onder meer toe regels te stellen met betrekking tot de termijn waarvoor de goedkeuring geldt alsmede het aantal kandidaat-gerechtsdeurwaarders dat gelijktijdig onder verantwoordelijkheid van één gerechtsdeurwaarder werkzaam kan zijn.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit opmerkingen met betrekking tot de wettelijke grondslag alsmede het tijdelijke karakter van het besluit. Hij is van oordeel dat in verband hiermee het ontwerpbesluit enige aanpassing behoeft.
1. Aantal en onderscheid toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders
Op grond van artikel 2 van het voorgestelde besluit kunnen tegelijkertijd vijf toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders werkzaam zijn; twee stagiaires en drie toegevoegde gerechtsdeurwaarders. Dit is een aanzienlijk aantal, mede gezien het feit dat uit het onderscheid dat de regeling aanbrengt tussen de eerste en volgende toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders blijkt dat de aanwijzing van één toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder als de normale situatie moet worden beschouwd. Meer in het bijzonder kunnen twee bezwaren worden genoemd.
In de eerste plaats houdt dit aantal toevoegingen in dat aan het toezicht van de gerechtsdeurwaarder, onder wiens verantwoordelijkheid de kandidaat functioneert, slechts beperkt invulling gegeven kan worden. Waar justitiabelen verplicht zijn om van de diensten van een gerechtsdeurwaarder gebruik te maken, dienen evenwel op het punt van de kwaliteit van de dienstverlening goede waarborgen te bestaan. Onduidelijk is of een gerechtsdeurwaarder die kan bieden, indien hij gelijktijdig zicht moet houden op het functioneren van vijf kandidaat-gerechtsdeurwaarders.
In de tweede plaats beperkt dit aantal toevoegingen de ruimte die er is voor het scheppen van nieuwe zelfstandige gerechtsdeurwaardersplaatsen. Aangezien een toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder op grond van artikel 28, eerste lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet bevoegd is om alle ambtshandelingen te verrichten betekent dit dat hij de werklast van een gerechtsdeurwaarder kan vervullen. Mogelijk vormt dat de achtergrond voor de bevoegdheid die in de artikelen 4 en 5 wordt voorzien om de goedkeuring van de aanwijzing van de tweede en derde toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder te weigeren om redenen van een goede marktwerking. Het betreft bovendien een belang dat moeilijk lijkt te passen in de Gerechtsdeurwaarderswet, zodat het nadere toelichting vergt hoe deze bevoegdheid aan artikel 26, eerste lid, kan worden ontleend.
De Raad adviseert tegen deze achtergrond om het aantal aanwijzingen dat gelijktijdig mogelijk is, te beperken.
2. Het grote aantal gelijktijdige toevoegingen dat mogelijk is, vormt vermoedelijk mede de achtergrond voor het onderscheid tussen de eerste, tweede en derde toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder. Het is een onderscheid dat niet op de wet berust en thans ten behoeve van de goedkeuring wordt ingevoerd. De wet lijkt voor dit onderscheid ook geen basis te bieden; het vierde lid van artikel 26 lijkt uit te gaan van een uniforme termijn van de goedkeuring. De regeling schept bovendien onduidelijkheid. Zo is onduidelijk of de rangorde betrekking heeft op de persoon dan wel op de goedkeuring. Wordt de derde kandidaat-gerechtsdeurwaarder automatisch tweede of eerste indien zijn voorgangers in dezen vertrekken, of blijft wie als derde is aangewezen altijd derde? De gedifferentieerde looptijd van de goedkeuringen verhoogt voorts het risico dat ambtshandelingen worden verricht door een toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder wiens aanwijzing is verlopen. De ambtshandelingen zouden daardoor als niet gedaan moeten worden beschouwd, waardoor de opdrachtgever mogelijk zijn rechten verliest. Aangezien de wetgever de justitiabelen van de gerechtsdeurwaarder afhankelijk maakt bij het verkrijgen van zijn recht, dient de mogelijkheid van verwarring omtrent de bevoegdheid zo beperkt mogelijk gehouden te worden.
Tegen deze achtergrond adviseert de Raad de voorgestelde regeling te heroverwegen en te komen tot een uniforme regeling van de goedkeuring.
3. De voorgestelde regeling maakt een onderscheid tussen stagiaires en andere toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders. Uit artikel 27, eerste lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet volgt echter dat iedere toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder een stage moet volgen als hij als zodanig wordt aangewezen. Voor een onderscheid lijkt dan ook geen grond te bestaan. Tegen die achtergrond is er dan ook geen reden om naast een bepaald aantal aan te wijzen toegevoegd kandidaat-gerechtdeurwaarders nog weer een extra aanwijzing van stagiaires mogelijk te maken en nog minder om de goedkeuring te beperken tot de duur van de stage. De wet lijkt ervan uit te gaan dat de periode van aanwijzing begint met een stage maar daarna voortduurt.
De Raad is van oordeel dat de voorgestelde regeling op dit punt nadere toelichting behoeft en zo nodig aanpassing aan artikel 27 van de Gerechtsdeurwaarderswet.
4. Het tijdelijke karakter van het ontwerpbesluit
Ingevolge artikel 8 vervalt het ontwerpbesluit drie jaar na het tijdstip van inwerkingtreding. In de toelichting op dit artikel wordt in dit verband opgemerkt dat in deze periode voldoende gegevens kunnen worden verzameld om de effecten van het besluit te kunnen evalueren, mede in het licht van de niet uit te sluiten invloed op de marktwerking en de toetreding tot de beroepsgroep.
Het college meent dat hiermee niet de noodzaak van een tijdelijke regeling wordt aangetoond. Voorzover zich ongewenste ontwikkelingen voordoen ligt aanpassing van het ontwerpbesluit meer voor de hand. Met een dergelijke handelwijze wordt tevens het risico voorkomen dat artikel 8 moet worden aangepast om de werking van het besluit te kunnen verlengen ingeval evaluaties nog niet zijn afgerond.
Gelet op het voorgaande adviseert de Raad het tijdelijk karakter van het ontwerpbesluit en het daarmee samenhangende artikel 8 opnieuw te bezien.
5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 21 juni 2001, no.W03.01.0253/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In artikel 3, eerste lid, van het ontwerpbesluit, "verleend en verlengd" vervangen door: verleend en op verzoek telkens verlengd.
- In artikel 4, eerste lid, "en telkens" vervangen door: en op verzoek telkens.
Nader rapport (reactie op het advies) van 2 juli 2001
1. Ik ben het met de Raad eens dat de aanwijzing van één toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder in het algemeen als de normale situatie moet worden beschouwd. Ik ben echter terughoudend om het maximaal aantal toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders dat tegelijktijdig onder de verantwoordelijkheid van één gerechtsdeurwaarder werkzaam kan zijn, op dit moment te beperken. Zoals ook in de memorie van antwoord (Kamerstukken II, 1993-1994,22 775, nr. 5, p. 24) is aangegeven stelt de regeling bij algemene maatregel van bestuur veilig dat flexibel kan worden ingespeeld op enerzijds het aanbod van kandidaat-gerechtsdeurwaarders en anderzijds de werkdruk die kan worden geconstateerd bij de gerechtsdeurwaarders, terwijl tegelijkertijd acht kan worden geslagen op een genoegzame spreiding van de kandidaatgerechtsdeurwaarders en de gerechtsdeurwaarderspraktijken. Om aan in de praktijk levende wensen van gerechtsdeurwaarders en kandidaatgerechtsdeurwaarders en de behoefte aan plaatsen voor de opleidingsstage tegemoet te komen, is de mogelijkheid geïntroduceerd om tegelijkertijd drie toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders en twee stagiairs aan te wijzen. In het ontwerpbesluit is dat stelsel overeenkomstig hetgeen tijdens de parlementaire behandeling van de Gerechtsdeurwaarderswet is aangegeven (Kamerstukken II, 1998-1999, 23 775, nr. 14, p. 23) vooralsnog in stand gelaten. Aanscherping van het bestaande stelsel acht ik op dit moment niet opportuun. Daarbij wijs ik er wel op dat de regeling in het ontwerpbesluit van tijdelijke aard is en dat herziening na evaluatie op het daartoe aangewezen tijdstip in de rede ligt (zie onder 4). Bij die herziening zal ik de terzake door de Raad uitgebracht adviezen betrekken.
In de voorgestelde regeling komt het uitgangspunt van één toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder per gerechtsdeurwaarder reeds tot uitdrukking in de voorwaarden en termijnstelling. Voor de goedkeuring van de aanwijzing van de tweede en derde toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarder gelden stringentere eisen en kortere perioden, terwijl de goedkeuring van de aanwijzing van een stagiair als toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarder wordt verleend voor de duur van de stage. Mij is niet gebleken dat deze situatie in de praktijk heeft geleid tot nadelige effecten op het toezicht door de gerechtsdeurwaarder op het functioneren van de toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders en daarmee op de waarborgen voor de rechtzoekende justitiabele. Daarin verwacht ik, mede gelet op de invoering van het nieuwe tuchtrecht dat ook geldt voor de toegevoegdkandidaatgerechtsdeurwaarder, geen verandering.
Met de Raad onderken ik dat het aantal toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarders van invloed kan zijn op de vestiging van nieuwe zelfstandige gerechtsdeurwaardersplaatsen. Bij de totstandkoming van de bestaande Regeling toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders zoals die laatstelijk bij besluit van 24 september 1996 (Stcrt. 1996, 192) is gewijzigd, is daarmee rekening gehouden. Ook hier geldt dat op het daartoe aangewezen moment bij evaluatie zal worden bezien of het aantal toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarders of de duur van de goedkeuring uit overwegingen van marktwerking en concurrentiebevordering moet worden beperkt. Op dit moment ontbreekt daartoe de noodzaak. Op een totaal aantal van ongeveer 345 gerechtsdeurwaarders zijn circa 233 eerste, circa 73 tweede en geen derde toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders werkzaam, terwijl momenteel circa 32 kandidaat-gerechtsdeurwaarders als stagiair zijn toegevoegd.
Het advies van de Raad om nader toe te lichten hoe de bevoegdheid om de goedkeuring van de aanwijzing van de tweede of derde toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarder in het belang van de marktwerking te weigeren aan artikel 26 kan worden ontleend, is gevolgd.
2. Het advies van de Raad om de voorgestelde regeling te heroverwegen en vervolgens te komen tot een uniforme regeling van de goedkeuring, is niet gevolgd. Wel heb ik in het advies van de Raad aanleiding gezien om de toelichting uit te breiden en daarbij in te gaan op de rangorde tussen de eerste, tweede en derde toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder. Deze kandidaat-gerechtsdeurwaarders worden nadrukkelijk als eerste, tweede en derde toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder aangewezen en de aanwijzingen worden nadrukkelijk als zodanig goedgekeurd. Het is dus niet zo dat de goedkeuring van de tweede toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarder, bij vertrek van de eerste toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarder, als het ware van rechtswege wordt geconverteerd in de goedkeuring als eerste toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder. Daarvoor dient een daartoestrekkend verzoek te worden ingediend.
Met de Raad ben ik zonder meer van mening dat de mogelijkheid van verwarring omtrent de bevoegdheid van de toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarder zo beperkt mogelijk moet worden gehouden. De vrees voor onbevoegd verrichte ambtshandelingen, deel ik echter niet. Zoals gezegd, bouwt de regeling in het ontwerpbesluit voort op de bestaande regeling. Mij is niet gebleken dat deze regeling in de praktijk aanleiding heeft gegeven tot problemen voortvloeiend uit late verlengingen en onbevoegd verrichte ambtshandelingen. De gerechtsdeurwaarder is reeds uit hoofde van zijn ambtelijke werkzaamheden gericht op termijnbewaking. Met de diverse (strafrechtelijke, tuchtrechtelijke en civielrechtelijke) sancties wordt termijnbewaking naar mijn mening ook in deze voldoende gewaarborgd.
Ik ben het met de Raad eens dat een (meer) uniforme regeling van de toevoeging de overzichtelijkheid en eenvoud van de regeling ten goede zou komen. Ook hierbij teken ik aan dat herziening van het bestaande stelsel op dit moment niet noodzakelijk is en dat herziening op het daartoe aangewezen moment meer in de rede ligt. Daarbij zal ik bezien of de door de Raad ter zake uitgebrachte adviezen aanleiding geven het stelsel te vereenvoudigen.
Bij het voorgaade teken ik nog aan dat het onderscheid tussen de eerste, tweede en derde toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder in het ontwerpbesluit niet eerst thans ten behoeve van de goedkeuring wordt ingevoerd. Het is ontleend aan de Regeling toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarders van 1 november 1984 (Stcrt. 1984,229), zoals dat laatstelijk is gewijzigd bij besluit van 24 september 1996 (Stcrt. 1996, 192). Het maakt derhalve deel uit van het bestaande systeem. Daarbij acht ik de verwijzing naar het huidige systeem in de derde nota van wijziging van de Gerechtsdeurwaarderswet (Kamerstukken II, 1998-1999, 23 775, nr. 14, p. 23) van belang. Het huidige systeem dat vooralsnog in het ontwerpbesluit wordt gecontinueerd, is gebaseerd op artikel 35 van het Deurwaardersregiement dat, voor zover hier relevant, overeenkomt met artikel 26 van de Gerechtsdeurwaarderswet. Naar mijn mening staat de wet het onderscheid tussen de eerste, tweede en derde toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder niet in de weg.
3. Aan het advies van de Raad om in de nota van toelichting nader in te gaan op het onderscheid tussen stagiairs en andere toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarders, is gevolg gegeven. Het instituut van de toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder vervult op hoofdlijnen twee functies. Het is oorspronkelijk ingesteld als een vorm van opleidingsstage voor nieuwe gerechtsdeurwaarders. Sindsdien heeft dit instituut zich echter ontwikkeld tot een mogelijkheid voor gerechtsdeurwaarders om zich gedeeltelijk te ontlasten van hun ambtelijke werkzaamheden. Het Deurwaardersreglement is destijds aan deze ontwikkeling aangepast (besluit van 12 oktober 1982, Stb. 1982,600). Zoals in de memorie van toelichting op de huidige artikelen 26,28 en 29 van de Gerechtsdeurwaarderswet (Kamerstukken II, 1991-1992, nr. 3, p. 21) is aangegeven, wordt deze ontwikkeling in de wet bevestigd. Daarnaast heeft het instituut van de toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder in het bij de derde nota van wijziging van de Gerechtsdeurwaarderswet (Kamerstukken II, 1998-1999, 23 775, nr. 14, p. 23) mede naar aanleiding van het MDW-kabinetsstandpunt nieuw ingevoegde artikel 27 weer de vorm gekregen waarvoor het oorspronkelijk was bedoeld, namelijk de opleidingsstage. In het stelsel van de Gerechtsdeurwaarderswet worden deze twee functies van het instituut van de toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder niet in één volledig uniforme regeling vereenzelvigd. In dat verband wijs ik onder meer op de verplichte beschikbaarstelling van stage-plaatsen als toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder voor stagiairs (artikel 27, derde lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet). Die verplichting geldt uiteraard niet ten aanzien van kandidaat-gerechtsdeurwaarders die hun stage reeds hebben doorlopen.
De Raad heeft in zoverre gelijk dat de stage als toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarder in de praktijk als regel leidt voortzetting van het toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarderschap. Naar mijn mening volgt uit het stelsel van de wet echter niet dat iedere toevoeging noodzakelijkerwijs begint met de stage en daarna zonder meer moet doorlopen. Het toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarderschap tijdens de stage kan berusten op de wettelijk plicht van de gerechtsdeurwaarder om een stageplaats beschikbaar te stellen (artikel 27, derde lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet). Continuering van het toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarderschap na de stage kan slechts berusten op een overeenkomst tussen de gerechtsdeurwaarder en de betreffende kandidaat-gerechtsdeurwaarder. Ook uit de separate vermelding van zowel de opleidingsstage als overige werkzaamheden als toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder in het benoembaarheidsvereiste in artikel 5, eerste lid, onder c, van de Gerechtsdeurwaarderswet, kan worden afgeleid dat beide vormen van toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarderschap niet zonder meer worden vereenzelvigd.
Bij het voorgaande teken ik nog aan dat de uitwerking in het ontwerpbesluit is ontleend aan de Regeling toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders van 1 november 1984 (Stcrt. 1984,229), zoals gewijzigd bij besluit van 4 oktober 1995 (Strt. 1995, 1999) om de opleidingsstage te faciliteren, en bij besluit van 24 september 1996 (Stcrt. 1996, 192) om onder meer de marktwerking te stimuleren. Genoemde regeling is gebaseerd op artikel 35 van het Deurwaardersreglement, dat voor zover hier relevant, met artikel 26 van de Gerechtsdeurwaarderswet overeenkomt. In de continering van het bestaande systeem zie ik geen noodzaak om artikel 27 van de Gerechtsdeurwaarderswet aan te passen. Daarbij acht ik de verwijzing in de derde nota van wijziging van de Gerechtsdeurwaarderswet (Kamerstukken II, 1998-1999, 23 775, nr. 14, p. 23) naar het bestaande systeem van belang.
4. Het advies van de Raad is gevolgd.
5. De redactionele kanttekeningen zijn overgenomen.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Justitie
Ingevolge artikel 26, eerste lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet kan een gerechtsdeurwaarder, met goedkeuring van de Minister van Justitie, een kandidaat-gerechtsdeurwaarder die op zijn kantoor werkzaam is, aanwijzen als toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder. Het ontwerpbesluit strekt er onder meer toe regels te stellen met betrekking tot de termijn waarvoor de goedkeuring geldt alsmede het aantal kandidaat-gerechtsdeurwaarders dat gelijktijdig onder verantwoordelijkheid van één gerechtsdeurwaarder werkzaam kan zijn.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit opmerkingen met betrekking tot de wettelijke grondslag alsmede het tijdelijke karakter van het besluit. Hij is van oordeel dat in verband hiermee het ontwerpbesluit enige aanpassing behoeft.
1. Aantal en onderscheid toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders
Op grond van artikel 2 van het voorgestelde besluit kunnen tegelijkertijd vijf toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders werkzaam zijn; twee stagiaires en drie toegevoegde gerechtsdeurwaarders. Dit is een aanzienlijk aantal, mede gezien het feit dat uit het onderscheid dat de regeling aanbrengt tussen de eerste en volgende toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders blijkt dat de aanwijzing van één toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder als de normale situatie moet worden beschouwd. Meer in het bijzonder kunnen twee bezwaren worden genoemd.
In de eerste plaats houdt dit aantal toevoegingen in dat aan het toezicht van de gerechtsdeurwaarder, onder wiens verantwoordelijkheid de kandidaat functioneert, slechts beperkt invulling gegeven kan worden. Waar justitiabelen verplicht zijn om van de diensten van een gerechtsdeurwaarder gebruik te maken, dienen evenwel op het punt van de kwaliteit van de dienstverlening goede waarborgen te bestaan. Onduidelijk is of een gerechtsdeurwaarder die kan bieden, indien hij gelijktijdig zicht moet houden op het functioneren van vijf kandidaat-gerechtsdeurwaarders.
In de tweede plaats beperkt dit aantal toevoegingen de ruimte die er is voor het scheppen van nieuwe zelfstandige gerechtsdeurwaardersplaatsen. Aangezien een toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder op grond van artikel 28, eerste lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet bevoegd is om alle ambtshandelingen te verrichten betekent dit dat hij de werklast van een gerechtsdeurwaarder kan vervullen. Mogelijk vormt dat de achtergrond voor de bevoegdheid die in de artikelen 4 en 5 wordt voorzien om de goedkeuring van de aanwijzing van de tweede en derde toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder te weigeren om redenen van een goede marktwerking. Het betreft bovendien een belang dat moeilijk lijkt te passen in de Gerechtsdeurwaarderswet, zodat het nadere toelichting vergt hoe deze bevoegdheid aan artikel 26, eerste lid, kan worden ontleend.
De Raad adviseert tegen deze achtergrond om het aantal aanwijzingen dat gelijktijdig mogelijk is, te beperken.
2. Het grote aantal gelijktijdige toevoegingen dat mogelijk is, vormt vermoedelijk mede de achtergrond voor het onderscheid tussen de eerste, tweede en derde toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder. Het is een onderscheid dat niet op de wet berust en thans ten behoeve van de goedkeuring wordt ingevoerd. De wet lijkt voor dit onderscheid ook geen basis te bieden; het vierde lid van artikel 26 lijkt uit te gaan van een uniforme termijn van de goedkeuring. De regeling schept bovendien onduidelijkheid. Zo is onduidelijk of de rangorde betrekking heeft op de persoon dan wel op de goedkeuring. Wordt de derde kandidaat-gerechtsdeurwaarder automatisch tweede of eerste indien zijn voorgangers in dezen vertrekken, of blijft wie als derde is aangewezen altijd derde? De gedifferentieerde looptijd van de goedkeuringen verhoogt voorts het risico dat ambtshandelingen worden verricht door een toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder wiens aanwijzing is verlopen. De ambtshandelingen zouden daardoor als niet gedaan moeten worden beschouwd, waardoor de opdrachtgever mogelijk zijn rechten verliest. Aangezien de wetgever de justitiabelen van de gerechtsdeurwaarder afhankelijk maakt bij het verkrijgen van zijn recht, dient de mogelijkheid van verwarring omtrent de bevoegdheid zo beperkt mogelijk gehouden te worden.
Tegen deze achtergrond adviseert de Raad de voorgestelde regeling te heroverwegen en te komen tot een uniforme regeling van de goedkeuring.
3. De voorgestelde regeling maakt een onderscheid tussen stagiaires en andere toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders. Uit artikel 27, eerste lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet volgt echter dat iedere toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder een stage moet volgen als hij als zodanig wordt aangewezen. Voor een onderscheid lijkt dan ook geen grond te bestaan. Tegen die achtergrond is er dan ook geen reden om naast een bepaald aantal aan te wijzen toegevoegd kandidaat-gerechtdeurwaarders nog weer een extra aanwijzing van stagiaires mogelijk te maken en nog minder om de goedkeuring te beperken tot de duur van de stage. De wet lijkt ervan uit te gaan dat de periode van aanwijzing begint met een stage maar daarna voortduurt.
De Raad is van oordeel dat de voorgestelde regeling op dit punt nadere toelichting behoeft en zo nodig aanpassing aan artikel 27 van de Gerechtsdeurwaarderswet.
4. Het tijdelijke karakter van het ontwerpbesluit
Ingevolge artikel 8 vervalt het ontwerpbesluit drie jaar na het tijdstip van inwerkingtreding. In de toelichting op dit artikel wordt in dit verband opgemerkt dat in deze periode voldoende gegevens kunnen worden verzameld om de effecten van het besluit te kunnen evalueren, mede in het licht van de niet uit te sluiten invloed op de marktwerking en de toetreding tot de beroepsgroep.
Het college meent dat hiermee niet de noodzaak van een tijdelijke regeling wordt aangetoond. Voorzover zich ongewenste ontwikkelingen voordoen ligt aanpassing van het ontwerpbesluit meer voor de hand. Met een dergelijke handelwijze wordt tevens het risico voorkomen dat artikel 8 moet worden aangepast om de werking van het besluit te kunnen verlengen ingeval evaluaties nog niet zijn afgerond.
Gelet op het voorgaande adviseert de Raad het tijdelijk karakter van het ontwerpbesluit en het daarmee samenhangende artikel 8 opnieuw te bezien.
5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 21 juni 2001, no.W03.01.0253/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In artikel 3, eerste lid, van het ontwerpbesluit, "verleend en verlengd" vervangen door: verleend en op verzoek telkens verlengd.
- In artikel 4, eerste lid, "en telkens" vervangen door: en op verzoek telkens.
Nader rapport (reactie op het advies) van 2 juli 2001
1. Ik ben het met de Raad eens dat de aanwijzing van één toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder in het algemeen als de normale situatie moet worden beschouwd. Ik ben echter terughoudend om het maximaal aantal toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders dat tegelijktijdig onder de verantwoordelijkheid van één gerechtsdeurwaarder werkzaam kan zijn, op dit moment te beperken. Zoals ook in de memorie van antwoord (Kamerstukken II, 1993-1994,22 775, nr. 5, p. 24) is aangegeven stelt de regeling bij algemene maatregel van bestuur veilig dat flexibel kan worden ingespeeld op enerzijds het aanbod van kandidaat-gerechtsdeurwaarders en anderzijds de werkdruk die kan worden geconstateerd bij de gerechtsdeurwaarders, terwijl tegelijkertijd acht kan worden geslagen op een genoegzame spreiding van de kandidaatgerechtsdeurwaarders en de gerechtsdeurwaarderspraktijken. Om aan in de praktijk levende wensen van gerechtsdeurwaarders en kandidaatgerechtsdeurwaarders en de behoefte aan plaatsen voor de opleidingsstage tegemoet te komen, is de mogelijkheid geïntroduceerd om tegelijkertijd drie toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders en twee stagiairs aan te wijzen. In het ontwerpbesluit is dat stelsel overeenkomstig hetgeen tijdens de parlementaire behandeling van de Gerechtsdeurwaarderswet is aangegeven (Kamerstukken II, 1998-1999, 23 775, nr. 14, p. 23) vooralsnog in stand gelaten. Aanscherping van het bestaande stelsel acht ik op dit moment niet opportuun. Daarbij wijs ik er wel op dat de regeling in het ontwerpbesluit van tijdelijke aard is en dat herziening na evaluatie op het daartoe aangewezen tijdstip in de rede ligt (zie onder 4). Bij die herziening zal ik de terzake door de Raad uitgebracht adviezen betrekken.
In de voorgestelde regeling komt het uitgangspunt van één toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder per gerechtsdeurwaarder reeds tot uitdrukking in de voorwaarden en termijnstelling. Voor de goedkeuring van de aanwijzing van de tweede en derde toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarder gelden stringentere eisen en kortere perioden, terwijl de goedkeuring van de aanwijzing van een stagiair als toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarder wordt verleend voor de duur van de stage. Mij is niet gebleken dat deze situatie in de praktijk heeft geleid tot nadelige effecten op het toezicht door de gerechtsdeurwaarder op het functioneren van de toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders en daarmee op de waarborgen voor de rechtzoekende justitiabele. Daarin verwacht ik, mede gelet op de invoering van het nieuwe tuchtrecht dat ook geldt voor de toegevoegdkandidaatgerechtsdeurwaarder, geen verandering.
Met de Raad onderken ik dat het aantal toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarders van invloed kan zijn op de vestiging van nieuwe zelfstandige gerechtsdeurwaardersplaatsen. Bij de totstandkoming van de bestaande Regeling toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders zoals die laatstelijk bij besluit van 24 september 1996 (Stcrt. 1996, 192) is gewijzigd, is daarmee rekening gehouden. Ook hier geldt dat op het daartoe aangewezen moment bij evaluatie zal worden bezien of het aantal toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarders of de duur van de goedkeuring uit overwegingen van marktwerking en concurrentiebevordering moet worden beperkt. Op dit moment ontbreekt daartoe de noodzaak. Op een totaal aantal van ongeveer 345 gerechtsdeurwaarders zijn circa 233 eerste, circa 73 tweede en geen derde toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders werkzaam, terwijl momenteel circa 32 kandidaat-gerechtsdeurwaarders als stagiair zijn toegevoegd.
Het advies van de Raad om nader toe te lichten hoe de bevoegdheid om de goedkeuring van de aanwijzing van de tweede of derde toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarder in het belang van de marktwerking te weigeren aan artikel 26 kan worden ontleend, is gevolgd.
2. Het advies van de Raad om de voorgestelde regeling te heroverwegen en vervolgens te komen tot een uniforme regeling van de goedkeuring, is niet gevolgd. Wel heb ik in het advies van de Raad aanleiding gezien om de toelichting uit te breiden en daarbij in te gaan op de rangorde tussen de eerste, tweede en derde toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder. Deze kandidaat-gerechtsdeurwaarders worden nadrukkelijk als eerste, tweede en derde toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder aangewezen en de aanwijzingen worden nadrukkelijk als zodanig goedgekeurd. Het is dus niet zo dat de goedkeuring van de tweede toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarder, bij vertrek van de eerste toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarder, als het ware van rechtswege wordt geconverteerd in de goedkeuring als eerste toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder. Daarvoor dient een daartoestrekkend verzoek te worden ingediend.
Met de Raad ben ik zonder meer van mening dat de mogelijkheid van verwarring omtrent de bevoegdheid van de toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarder zo beperkt mogelijk moet worden gehouden. De vrees voor onbevoegd verrichte ambtshandelingen, deel ik echter niet. Zoals gezegd, bouwt de regeling in het ontwerpbesluit voort op de bestaande regeling. Mij is niet gebleken dat deze regeling in de praktijk aanleiding heeft gegeven tot problemen voortvloeiend uit late verlengingen en onbevoegd verrichte ambtshandelingen. De gerechtsdeurwaarder is reeds uit hoofde van zijn ambtelijke werkzaamheden gericht op termijnbewaking. Met de diverse (strafrechtelijke, tuchtrechtelijke en civielrechtelijke) sancties wordt termijnbewaking naar mijn mening ook in deze voldoende gewaarborgd.
Ik ben het met de Raad eens dat een (meer) uniforme regeling van de toevoeging de overzichtelijkheid en eenvoud van de regeling ten goede zou komen. Ook hierbij teken ik aan dat herziening van het bestaande stelsel op dit moment niet noodzakelijk is en dat herziening op het daartoe aangewezen moment meer in de rede ligt. Daarbij zal ik bezien of de door de Raad ter zake uitgebrachte adviezen aanleiding geven het stelsel te vereenvoudigen.
Bij het voorgaade teken ik nog aan dat het onderscheid tussen de eerste, tweede en derde toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder in het ontwerpbesluit niet eerst thans ten behoeve van de goedkeuring wordt ingevoerd. Het is ontleend aan de Regeling toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarders van 1 november 1984 (Stcrt. 1984,229), zoals dat laatstelijk is gewijzigd bij besluit van 24 september 1996 (Stcrt. 1996, 192). Het maakt derhalve deel uit van het bestaande systeem. Daarbij acht ik de verwijzing naar het huidige systeem in de derde nota van wijziging van de Gerechtsdeurwaarderswet (Kamerstukken II, 1998-1999, 23 775, nr. 14, p. 23) van belang. Het huidige systeem dat vooralsnog in het ontwerpbesluit wordt gecontinueerd, is gebaseerd op artikel 35 van het Deurwaardersregiement dat, voor zover hier relevant, overeenkomt met artikel 26 van de Gerechtsdeurwaarderswet. Naar mijn mening staat de wet het onderscheid tussen de eerste, tweede en derde toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder niet in de weg.
3. Aan het advies van de Raad om in de nota van toelichting nader in te gaan op het onderscheid tussen stagiairs en andere toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarders, is gevolg gegeven. Het instituut van de toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder vervult op hoofdlijnen twee functies. Het is oorspronkelijk ingesteld als een vorm van opleidingsstage voor nieuwe gerechtsdeurwaarders. Sindsdien heeft dit instituut zich echter ontwikkeld tot een mogelijkheid voor gerechtsdeurwaarders om zich gedeeltelijk te ontlasten van hun ambtelijke werkzaamheden. Het Deurwaardersreglement is destijds aan deze ontwikkeling aangepast (besluit van 12 oktober 1982, Stb. 1982,600). Zoals in de memorie van toelichting op de huidige artikelen 26,28 en 29 van de Gerechtsdeurwaarderswet (Kamerstukken II, 1991-1992, nr. 3, p. 21) is aangegeven, wordt deze ontwikkeling in de wet bevestigd. Daarnaast heeft het instituut van de toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder in het bij de derde nota van wijziging van de Gerechtsdeurwaarderswet (Kamerstukken II, 1998-1999, 23 775, nr. 14, p. 23) mede naar aanleiding van het MDW-kabinetsstandpunt nieuw ingevoegde artikel 27 weer de vorm gekregen waarvoor het oorspronkelijk was bedoeld, namelijk de opleidingsstage. In het stelsel van de Gerechtsdeurwaarderswet worden deze twee functies van het instituut van de toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder niet in één volledig uniforme regeling vereenzelvigd. In dat verband wijs ik onder meer op de verplichte beschikbaarstelling van stage-plaatsen als toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder voor stagiairs (artikel 27, derde lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet). Die verplichting geldt uiteraard niet ten aanzien van kandidaat-gerechtsdeurwaarders die hun stage reeds hebben doorlopen.
De Raad heeft in zoverre gelijk dat de stage als toegevoegd kandidaatgerechtsdeurwaarder in de praktijk als regel leidt voortzetting van het toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarderschap. Naar mijn mening volgt uit het stelsel van de wet echter niet dat iedere toevoeging noodzakelijkerwijs begint met de stage en daarna zonder meer moet doorlopen. Het toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarderschap tijdens de stage kan berusten op de wettelijk plicht van de gerechtsdeurwaarder om een stageplaats beschikbaar te stellen (artikel 27, derde lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet). Continuering van het toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarderschap na de stage kan slechts berusten op een overeenkomst tussen de gerechtsdeurwaarder en de betreffende kandidaat-gerechtsdeurwaarder. Ook uit de separate vermelding van zowel de opleidingsstage als overige werkzaamheden als toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder in het benoembaarheidsvereiste in artikel 5, eerste lid, onder c, van de Gerechtsdeurwaarderswet, kan worden afgeleid dat beide vormen van toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarderschap niet zonder meer worden vereenzelvigd.
Bij het voorgaande teken ik nog aan dat de uitwerking in het ontwerpbesluit is ontleend aan de Regeling toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders van 1 november 1984 (Stcrt. 1984,229), zoals gewijzigd bij besluit van 4 oktober 1995 (Strt. 1995, 1999) om de opleidingsstage te faciliteren, en bij besluit van 24 september 1996 (Stcrt. 1996, 192) om onder meer de marktwerking te stimuleren. Genoemde regeling is gebaseerd op artikel 35 van het Deurwaardersreglement, dat voor zover hier relevant, met artikel 26 van de Gerechtsdeurwaarderswet overeenkomt. In de continering van het bestaande systeem zie ik geen noodzaak om artikel 27 van de Gerechtsdeurwaarderswet aan te passen. Daarbij acht ik de verwijzing in de derde nota van wijziging van de Gerechtsdeurwaarderswet (Kamerstukken II, 1998-1999, 23 775, nr. 14, p. 23) naar het bestaande systeem van belang.
4. Het advies van de Raad is gevolgd.
5. De redactionele kanttekeningen zijn overgenomen.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Justitie