Voorstel van wet tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de invoering van een bestuurlijke boete voor overtreding van een aantal voorschriften betreffende het laten stilstaan en parkeren van voertuigen, en voor andere lichte verkeersdelicten (Wet bestuurlijke boete fout parkeren), met memorie van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 23 juli 2004, no.002974, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, mede namens de Minister van Justitie en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de invoering van een bestuurlijke boete voor overtreding van een aantal voorschriften betreffende het laten stilstaan en parkeren van voertuigen, en voor andere lichte verkeersdelicten (Wet bestuurlijke boete fout parkeren), met memorie van toelichting.

In dit wetsvoorstel wordt de handhaving van een aantal lichte verkeersovertredingen opgedragen aan besturen van decentrale wegbeheerders. De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel opmerkingen met betrekking tot onder meer de verhouding tussen strafrecht en bestuursrecht in de rechtshandhaving, de organisatie van de bestuursrechtelijke handhaving, eenvoudiger en doelmatiger handhaving, het toepassingsbereik, bevoegde organen, de rechtsbescherming en financiële aspecten. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen.

1. Algemene opmerkingen
Het handhaven van wettelijke voorschriften is een kerntaak van de overheid. De regering streeft ernaar de strafrechtelijke handhaving te laten terugtreden ten behoeve van de bestuursrechtelijke handhaving in gevallen die zich daarvoor lenen.(zie noot 1) Lichte overtredingen in het publieke domein worden naar het oordeel van de regering onvoldoende gehandhaafd. Dit houdt onder meer verband met de prioriteiten van de politie en het openbaar ministerie.
In dit wetsvoorstel wordt de handhaving van een aantal lichte verkeersovertredingen opgedragen aan besturen van decentrale wegbeheerders. Daarnaast blijft de handhaving door de politie op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) mogelijk. Het voorstel hangt nauw samen met het wetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen, waarover de Raad heden eveneens advies uitbrengt;(zie noot 2) daarin wordt aan gemeenteraden de bevoegdheid verleend te bepalen dat het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester bestuurlijke boeten kunnen opleggen wegens gedragingen die in gemeentelijke verordeningen strafbaar zijn gesteld.
In beide wetsvoorstellen krijgen decentrale bestuursorganen de bevoegdheid tot het opleggen van bestuurlijke boeten. In beide wetsvoorstellen wordt ervan uitgegaan dat (eventueel onbezoldigd) gemeenteambtenaren als toezichthouder worden aangewezen. Zij kunnen aankondigingen uitreiken na constatering van een overtreding. Genoemde toezichthouders zijn tevens buitengewoon opsporingsambtenaar voor overtredingen van de Wet op de uitgebreide identificatieplicht.(zie noot 3)
Het wetsvoorstel bestuurlijke boete fout parkeren verschilt van het wetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen op een aantal belangrijke punten.
Zo wordt aan de decentrale bestuursorganen niet de keuzemogelijkheid gelaten de verkeersovertredingen uitsluitend strafrechtelijk dan wel via de Wahv te handhaven. Verder worden naast de gemeentelijke bestuursorganen ook andere wegbeheerders (bestuursorganen van de provincies en waterschappen) bevoegd tot het opleggen van bestuurlijke boeten. Ten slotte verloopt de rechtsbescherming niet volgens de gewone regeling van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar volgens de lijn van de Wahv.

De Raad onderkent de noodzaak van doeltreffender handhaving van lichte verkeersovertredingen, maar wijst op de veelheid van handhavingsregimes die ingevolge dit wetsvoorstel alsmede de geldende Wahv en de wetsvoorstellen inzake door het openbaar ministerie op te leggen bestuurlijke boeten en inzake bestuurlijke boete kleine ergernissen dreigt te ontstaan. Zowel de regeling van het gezag over de rechtshandhaving als die van de rechtsbescherming vertonen moeilijk te verklaren verschillen, waarop de Raad in dit advies en zijn adviezen inzake de andere wetsvoorstellen de aandacht vestigt. Evenmin is in deze wetsvoorstellen gelijkelijk aangesloten bij (of afgeweken van) de regeling van de bestuurlijke boete in de Awb (vierde tranche). De Raad heeft dan ook bedenkingen bij een wildgroei van handhavingssystemen.

2. De verhouding tussen strafrecht en bestuursrecht in de rechtshandhaving
Ten tijde van de algehele grondwetsherziening van 1983 was het patroon van de rechtshandhaving in Nederland terzake van delicten in de openbare ruimte (waaronder het wegverkeer) een zaak van het strafrecht, terwijl op deelterreinen van het bestuursrecht, zoals de belastingheffing, de economische ordening en de milieubescherming gespecialiseerde diensten bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen tot hun beschikking hadden, met de mogelijkheid van strafrechtelijke handhaving als achtervang. Regelingen zoals het Duitse Gesetz über Ordnungswidrigkeiten van 1968 werden incidenteel bepleit, maar stuitten op afwijzende reacties.(zie noot 4) Pas met de door de commissie-Mulder voorbereide, in 1992 volledig in werking getreden Wahv(zie noot 5) kwam hierin verandering. Met behoud van de aansturing door het openbaar ministerie werd een stelsel van sanctietoepassing door bestuursorganen in het leven geroepen dat betrekking heeft op een breed scala van verkeersovertredingen, met een daarop toegesneden vorm van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Thans stelt de regering in een drietal wetsvoorstellen - het onlangs ingediende wetsvoorstel openbaar ministerie-afdoening(zie noot 6), het wetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen en het voorliggende wetsvoorstel - verder gaande stappen voor.
Deze vier regelingen hebben gemeen dat sancties door bestuursorganen worden opgelegd. De juridische vormgeving laat echter aanzienlijke verschillen zien, hetgeen op een risico van wildgroei wijst. Alle vier knopen ze aan bij de aanvaarding - ook in de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens - van bestuurlijke sanctietoepassing (met als een der uit artikel 113 van de Grondwet voortvloeiende randvoorwaarden dat deze geen vrijheidsbeneming mag inhouden), maar er zijn grote verschillen op het punt van de rechtssystematische inkadering, de gezagsstructuur, de rechtsbescherming en de wijze van financiering. Evenmin is in deze wetsvoorstellen gelijkelijk aangesloten bij (of afgeweken van) de regeling van de bestuurlijke boete in de Awb (vierde tranche). De Raad adviseert waar mogelijk deze divergenties te beperken en in elk geval het naast elkaar bestaan van deze - de Wahv meegerekend - vier wettelijke regelingen voor het opleggen van sancties door bestuursorganen aan een termijn voor evaluatie en herziening te binden.
Het is wenselijk de diverse nieuwe wetsvoorstellen een beperkte looptijd te geven en de voorbereiding van een samenhangende regeling inzake bestuurlijke bestraffing voor te bereiden, die op een termijn van vier tot zes jaar in de plaats kan treden van de nu voorziene drie wetsvoorstellen alsmede de Wahv.
De Raad adviseert het wetsvoorstel en de toelichting in deze zin te wijzigen en de voorbereiding van geharmoniseerde wetgeving ter hand te nemen.

3. Organisatie van de bestuursrechtelijke handhaving
In Nederland is, evenals in andere staten die rechtsstaat willen zijn, het strafrechtelijk handhavend optreden opgedragen aan een organisatie - het openbaar ministerie met de onder zijn gezag werkzame politie - die institutioneel onderscheiden is van de op de vervulling van dienstverlenende en ordenende taken gerichte overheidsorganisatie. Op gespecialiseerde terreinen is er daarnaast een handhavende taak voor (eveneens professionele) inspecties.
Deze inrichting heeft een waarborgfunctie voor de burger. Zij dient de consistentie en controleerbaarheid van het handhavend optreden. Een vermenging met het directe bestuur wordt daardoor voorkomen en een nauwere aansluiting bij de normen die uiteindelijk in de rechtspleging worden gehanteerd, wordt daardoor bevorderd.
De Raad acht het riskant als het opleggen van straffen - daar gaat het immers ook in de zin van artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) om - in handen wordt gelegd van een te grote diversiteit van functionarissen die niet onder het gezag staan van een professionele organisatie zoals het openbaar ministerie of een specialistische inspectie. Gevolg van het naast elkaar bestaan van verschillende handhavers voor dezelfde feiten is dat het openbaar ministerie zijn regiefunctie verliest. Er kan bovendien verwarring ontstaan over de vraag wie het gezag heeft over de toezichthouders. Met betrekking tot de uitvoering van de toezichthoudende taken staan de beoogde toezichthouders fout parkeren in een gezagsrelatie tot het bestuur van de decentrale wegbeheerder. In de uitoefening van de BOA-bevoegdheden die zij in het kader van de toezichthoudende bevoegdheden uitoefenen staan zij onder het gezag van de officier van justitie. Particuliere beveiligers die worden aangewezen als toezichthouder hebben daarnaast nog een arbeidsrechtelijke verhouding tot hun particuliere werkgever. Wanneer, zoals het wetsvoorstel voorziet, taken kunnen worden opgedragen aan een lager of privaat gesalarieerde categorie functionarissen, die wel aan de vereisten voor het ambt van bijzonder opsporingsambtenaren moeten voldoen, valt niet in te zien waarom deze niet als opsporingsambtenaar onder het gewone gezag van het openbaar ministerie zouden kunnen optreden ter handhaving van normen die overlast in de openbare ruimte beteugelen. Naast de reguliere politieambtenaar met algemene opsporingsbevoegdheid ontstaat dan een nieuwe categorie handhavers, bij voorkeur door hun uniform herkenbaar voor de burger. Bovendien is zo een beter samenspel "op straat" mogelijk met de politie, als strafrechtelijke handhaving van strafbare feiten nodig is.
Daarom verdient het aanbeveling de functionarissen van wie voorzien is dat zij bestuurlijk handhavend zullen optreden tegen fout parkeren en overige lichte verkeersdelicten, onder te brengen in een professionele gezagsstructuur die de verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie voor de rechtshandhaving - ook ten aanzien van in gemeentelijke verordeningen strafbaar gestelde feiten - niet uitholt of terzijde schuift, maar daarentegen effectiever maakt. De Raad adviseert het wetsvoorstel aldus te herijken dat de oplegging van bestuurlijke boetes geschiedt door functionarissen - waaronder gemeentelijke toezichthouders - die onder het gezag van het openbaar ministerie staan, zodanig dat het handhavingsbeleid in de lokale driehoek wordt gecoördineerd.

4. Eenvoudiger en doelmatiger handhaving
Met de bevoegdheid voor besturen van de wegbeheerders boete op te leggen wegens fout parkeren en stilstaan beoogt het wetsvoorstel een eenvoudiger en doelmatiger vorm van handhaving. De bestuurlijke boete als sanctie wegens fout parkeren en stilstaan is - sinds de invoering van de Wahv - niet nieuw, voor de overige lichte verkeersdelicten wel.

De memorie van toelichting stelt dat verkeershandhaving door het bestuur het voordeel biedt dat er een integraal verkeersbeleid kan worden opgezet met beleid en handhaving in één hand. De Raad merkt op dat het wetsvoorstel niet kan leiden tot integraal verkeersbeleid. Een groot aantal verkeersdelicten zal uitsluitend strafrechtelijk gehandhaafd kunnen worden. Bovendien worden binnen gemeentelijk gebied ook andere wegbeheerders (provincie- en waterschapsbestuur) bevoegd tot het handhaven van overtredingen op de wegen onder hun beheer. Het is twijfelachtig of een integraal verkeersbeleid binnen de gemeente daarmee wordt gediend. Volgens de memorie van toelichting zal parkeerhandhaving overzichtelijker worden doordat dezelfde personen belast zullen zijn met toezicht op het "fout parkeren" en het "gefiscaliseerde parkeren". Het is echter niet zeker dat de huidige parkeerwachten door gemeentebesturen zullen worden aangewezen als toezichthouders in de zin van dit wetsvoorstel, nu alleen ambtenaren met buitengewone opsporingsbevoegdheid daarvoor in aanmerking komen. Ook wijst de Raad erop dat de handhaving van gefiscaliseerd parkeren nu in een aantal gemeenten door particuliere bedrijven wordt uitgevoerd.(zie noot 7) De huidige parkeerwachten zijn in de regel slechts in bepaalde delen van gemeenten werkzaam. Verder ligt het in de rede dat gemeentebesturen het toezicht in woonwijken op de zogeheten "kleine ergernissen" aan dezelfde personen zullen opdragen als die welke worden belast met het toezicht ingevolge dit wetsvoorstel. Ten slotte merkt de Raad op dat van overzichtelijkheid van parkeerhandhaving nog geen sprake is zolang sommige parkeerovertredingen langs fiscale weg worden gehandhaafd en andere langs bestuurlijke weg.
De memorie van toelichting vermeldt terecht dat de financiële prikkel - de inkomsten gaan naar de wegbeheerders - tot een "hoger niveau van handhaving" kan leiden. Onvermeld blijft in de toelichting dat de inkomsten van gemeenten voortvloeiend uit dit wetsvoorstel, in de praktijk vermoedelijk nodig zullen zijn om het toezicht ingevolge het wetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen te kunnen handhaven.
De memorie van toelichting vermeldt geen probleem of doelstelling voor de overige verkeersdelicten die met een bestuurlijke boete zullen kunnen worden bestraft. Er wordt slechts op gewezen dat om een ruimere werking is verzocht.
De Raad adviseert in het licht van het vorenstaande in de toelichting nader in te gaan op de doelen van het wetsvoorstel.

5. Toepassingsbereik

a. Het wetsvoorstel ziet op drie categorieën feiten, die in een algemene maatregel van bestuur zullen worden omschreven:
— gedragingen die nu uitsluitend via de Wahv worden gesanctioneerd;
— gedragingen die in gemeentelijke verordeningen strafbaar zijn gesteld;
— andere lichte verkeersdelicten die nu nog in verkeersregelgeving strafbaar zijn gesteld.
De eerste twee categorieën betreffen alleen stilstaan en parkeren van voertuigen. Wat onder de andere lichte verkeersdelicten, genoemd in artikel 184a, eerste lid, moet worden verstaan, is niet duidelijk. Als voorbeelden noemt de memorie van toelichting delicten die de plaats op de weg betreffen van voetgangers en fietsers.(zie noot 8) Het is de Raad niet geheel duidelijk wat hiermee wordt bedoeld. De Raad acht het wenselijk dat de delegatiegrondslag nauwkeuriger wordt begrensd.(zie noot 9) Juist nu het doel van het wetsvoorstel wat dit onderdeel betreft zo onduidelijk is, blijft in het midden of bijvoorbeeld lichte snelheidsovertredingen in woonwijken onder de reikwijdte van deze wet kunnen vallen.
De Raad adviseert tot aanpassing van het wetsvoorstel op dit punt.

b. Het wetsvoorstel omvat niet de parkeerovertredingen die thans langs fiscale weg worden afgedaan. Volgens de memorie van toelichting zullen deze "op termijn" worden bezien. De wijziging zou te ingrijpend zijn om deze thans reeds mee te nemen.(zie noot 10) Het is niet duidelijk waarin deze ingrijpendheid schuilt.
De Raad adviseert dit nader toe te lichten.

6. Bevoegde organen
De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete wordt in dit wetsvoorstel niet, zoals in het wetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen, aan bestuursorganen van de gemeente toegekend, maar van de (decentrale) wegbeheerders. De toelichting gaat slechts summier op deze keuze in.(zie noot 11) Het is de vraag of deze keuze een doeltreffende handhaving bevordert. Anders dan de Unie van Waterschappen zien de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het College van procureurs-generaal bezwaren, ìn het bijzonder op het gebied van coördinatie. Provincie- en waterschapsbesturen nemen immers geen deel aan het driehoeksoverleg. De memorie van toelichting gaat ervan uit dat deze problemen zijn te ondervangen door samenwerking in de vorm van gemeenschappelijke regelingen. De Raad wijst erop dat sommige waterschappen en provincies, gezien hun omvang, aan verschillende gemeenschappelijke regelingen zouden moeten deelnemen. Zonder gemeenschappelijke regeling zullen er - op grond van dit wetsvoorstel - naast de politie, toezichthouders van drie overheden in het gemeentelijk grondgebied actief kunnen zijn. Verder wijst de Raad erop dat het logischer en duidelijker zou zijn om de handhaving over te laten aan gemeentebesturen omdat nu het Nederlandse grondgebied is opgedeeld in gemeenten alle wegen binnen het grondgebied van een gemeente vallen.(zie noot 12)
Gelet op het voorgaande adviseert de Raad de toekenning van de bevoegdheid aan bestuursorganen van de wegbeheerders en in het bijzonder van de provincies en de waterschappen te heroverwegen.

7. Rechtsbescherming
Tegen bestuurlijke-boetebeschikkingen op grond van het wetsvoorstel staat een bezwaarschriftprocedure open, die gevolgd kan worden door beroep bij de kantonrechter en hoger beroep bij het gerechtshof te Leeuwarden. De Raad merkt het volgende op.

a. De Raad heeft in onderdeel 1 in overweging gegeven, werk te maken van harmonisatie van de bestaande en komende wetgeving die voorziet in de oplegging van sancties door bestuursorganen. Thans reeds behoeft de divergentie in de regeling van de rechtsbescherming in het voorliggende wetsvoorstel en in het wetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen aandacht. Deze twee wetsvoorstellen hangen immers met elkaar samen. Vooral gemeenten en VNG hebben steeds aangedrongen op handhavingsbevoegdheid op beide gebieden. Desalniettemin wordt in laatstbedoeld wetsvoorstel de rechtsbescherming van de Awb geboden. De Raad adviseert in de memorie van toelichting een beschouwing op te nemen over de gevolgen van de nu voorgestelde discrepantie en in het bijzonder de werking van de rechtsbescherming als onderdeel van het sanctierecht. Daarbij tekent de Raad aan dat bij de keuze van het stelsel van rechtsbescherming met een aantal factoren rekening dient te worden gehouden, zoals de toegankelijkheid van de rechter (ook in geografische zin), de capaciteit van het rechterlijk apparaat en de kosten van de bestuurlijke voorprocedures en de procedures bij de rechter (beroep en hoger beroep).
De Raad adviseert in de memorie van toelichting een beschouwing op te nemen over een herordening van de rechtsbescherming als onderdeel van het sanctierecht als hiervóór aangeduid, en in het voorliggende wetsvoorstel niet onnodig af te wijken van het stelsel van de Wahv.

b. Voorgesteld wordt het lage tarief voor griffierecht (€ 37 voor beroep, € 102 voor hoger beroep) in deze zaken toe te passen. Dit is voor de overtreder duurder dan het griffierechtloze strafrecht of de zekerheidsstelling ingevolge de Wahv.(zie noot 13) Dit betekent ongelijke behandeling voor de burger die bestuursrechtelijk (via het wetsvoorstel dan wel de Wahv) of strafrechtelijk wordt bestraft voor een zelfde feit op dezelfde plaats en hetzelfde tijdstip. Overigens is het voorgestelde griffierecht relatief hoog bij een boete van gemiddeld € 40.(zie noot 14) In het wetsvoorstel wordt niet aangesloten bij de Wahv op het punt van zekerheidsstelling. In de memorie van toelichting wordt gewezen op praktische problemen. De Raad is niet overtuigd dat de praktische problemen die de memorie van toelichting vermeldt, zo onoverkomelijk zijn dat ze afwijking van de Wahv op dit punt rechtvaardigen. Hij adviseert ook op dit punt aan te sluiten bij de Wahv en de eis van griffierecht te vervangen door de eis van zekerheidsstelling.

c. Artikel 184k, eerste lid, bepaalt dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vervalt twee jaar nadat de gedraging heeft plaatsgevonden. Met deze termijn wordt volgens de memorie van toelichting aangesloten op de verjaringstermijn voor strafrechtelijke overtredingen (artikel 70 van het Wetboek van Strafrecht). Artikel 4, tweede lid, van de Wahv bepaalt dat de boetebeschikking bekend wordt gemaakt binnen vier maanden na de overtreding. De Raad adviseert ook op dit punt aan te sluiten bij de termijn van de Wahv.

8. Financiële aspecten

a. De ontvangsten worden voor 2004 geraamd op 52 miljoen euro. Op basis van aannames en ervaringsgegevens wordt geschat dat de verhouding tussen de opbrengsten en kosten ruwweg 3:1 bedraagt. Uit de adviezen over het wetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen blijkt dat gemeenten deze opbrengsten nodig hebben voor de bekostiging van het handhaven van de "kleine ergernissen".(zie noot 15) De kosten daarvan zullen namelijk naar verwachting hoger zijn dan de opbrengsten.(zie noot 16) Volgens de toelichting op het nu voorliggende wetsvoorstel echter zal de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties overleg voeren met de VNG over terugsluizing van een deel van de gemeentelijke opbrengsten.(zie noot 17)
De Raad adviseert in de toelichting nader uiteen te zetten hoe deze elementen zich tot elkaar verhouden.

b. Verder dient uiteengezet te worden hoe kan worden verzekerd dat de opbrengsten van de bestuurlijke boeten fout parkeren daadwerkelijk worden aangewend voor het bestrijden van de kleine ergernissen. Tevens beveelt de Raad aan in te gaan op de gevolgen die eventuele "ontmuldering" van het fout parkeren en andere verkeersovertredingen zal hebben voor de justitiebegroting.

c. Paragraaf 7 van de memorie van toelichting geeft een schatting van de financiële gevolgen van het wetsvoorstel. De uitgangspunten zijn op een aantal punten aanvechtbaar of op zijn minst zeer onzeker.
— Zo wordt bij de berekening van de salariskosten van een toezichthouder uitgegaan van een schaalniveau tussen de schalen 4 en 6. Het is de vraag of op het laagste schaalniveau mag worden verwacht dat mensen kunnen worden geworven die aan de eisen voor buitengewone opsporingsbevoegdheid kunnen voldoen.
— Het Centraal Justitieel Incassobureau werkt met zeer grote aantallen en kan daardoor tegen veel lagere kostprijs werken dan gemeenten.
— Het is vermoedelijk reëler uit te gaan van de kosten van gemeentelijke bezwaarschriftprocedure dan van de kosten van een zitting van de alleensprekende strafrechter.
— Het is de vraag of het aantal bezwaarschriften op grond van dit wetsvoorstel niet aanzienlijk hoger dan 10% van de boetebeschikkingen zal zijn, gezien de hoge aantallen bezwaarschriftprocedures op grond van de Wahv en het ontbreken van een drempel als de daar verplichte zekerheidsstelling.(zie noot 18)
— Voorts is het opgevallen dat volgens de memorie van toelichting het aantal beroepschriften nauwelijks zal veranderen. Dit omdat de toegenomen handhaving door de bestuurlijke boete zal worden gecompenseerd door een afnemende inspanning van de politie op dit terrein. Deze overweging staat haaks op de, met het wetsvoorstel nagestreefde, intensivering van de handhaving van de desbetreffende feiten.
— Overigens komt de mogelijkheid van hoger beroep in de schattingen helemaal niet voor.
— Bij het bepalen van het gemiddelde boetebedrag, volgens de toelichting € 40, is inzicht nodig in de hoogte van de boete en het aantal boetebeschikkingen per categorie gedraging.
— Ook worden er zeer ruime marges gehanteerd bij het aantal te verwachten boeten (van 35.000 tot 95.000).
— De toelichting bevat geen voorbeelden van berekeningen van kosten en opbrengsten voor verschillende gemeenten.
De Raad heeft er begrip voor dat met schattingen moet worden gewerkt, maar beveelt aan de uitgangspunten aan te passen en meer inzicht te bieden in de mogelijkheden en gevolgen die bij wijze van voorbeeld zijn berekend voor een grote, een middelgrote en een kleine gemeente.

9. Verhouding tot regeling bestuurlijke boete in Vierde tranche Awb
Volgens de memorie van toelichting is zoveel mogelijk aangesloten bij het - inmiddels bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal ingediende - wetsvoorstel Vierde tranche Awb.(zie noot 19) Daarom toetst de Raad, anders dan gebruikelijk, de nu voorgestelde regeling aan de regeling van de bestraffende sancties, waaronder de bestuurlijke boete, in de Vierde tranche Awb.
— Het is de Raad opgevallen dat in het wetsvoorstel een bepaling als artikel 5.0.5 Vierde tranche Awb (geen bestuurlijke sanctie bij rechtvaardigingsgrond) ontbreekt.
— In artikel 184a, vierde lid, wordt het bestuursorgaan verplicht de boete te verlagen indien de overtreder bijzondere omstandigheden aannemelijk maakt. Volgens de toelichting op deze bepaling betekent dit "niet dat het bestuursorgaan steeds ambtshalve moet nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen. De overtreder zal daarop een voldoende onderbouwd beroep moeten doen." De bepaling is overgenomen uit het wetsvoorstel Vierde tranche Awb (artikel 5.4.1.7, derde lid). In de toelichting op die bepaling heeft de regering - naar aanleiding van een adviesopmerking van de Raad - gesteld dat de overtreder "in beginsel" een beroep zal moeten doen op bijzondere omstandigheden. Als het bestuursorgaan sterke aanwijzingen heeft dat de hoogte van de boete in een bepaalde casus onevenredig uitpakt, bijvoorbeeld vanwege de geringe draagkracht van de overtreder, dient het bestuursorgaan ook zonder een expliciet beroep op de hardheidsclausule de boete moeten verlagen. De Raad adviseert de toelichting bij artikel 184a, vierde lid, in dezelfde zin te wijzigen.
— Artikel 184l, eerste lid, stemt overeen met artikel 5.4.2.2 Vierde tranche Awb. Artikel 6 EVRM brengt de verplichting mee om de vermeende overtreder inzage te verschaffen in alle voor de oplegging van de boete relevante stukken, waaronder ook stukken die ten voordele van de overtreder strekken. De toelichting op artikel 5.4.2.2 werkt dit uit.(zie noot 20)
De Raad adviseert de toelichting op artikel 154i, eerste lid, in dezelfde zin aan te vullen.

10. Hoogte van de boete
Ingevolge artikel 184a, derde lid, wordt de hoogte van de boeten vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. Thans worden de boetes op grond van de Wahv ook bij algemene maatregel van bestuur bepaald (artikel 2, eerste, derde en vijfde lid). Volgens de memorie van toelichting zullen de bedragen bij vaststelling van de algemene maatregel van bestuur worden afgestemd op de bedragen die het openbaar ministerie in landelijk vastgestelde lijsten hanteert. Het gelijkheidsbeginsel vereist dat de bestuurlijke boete en de strafrechtelijke boete wegens eenzelfde overtreding even hoog zijn. Daarmee leidt het wetsvoorstel tot beperking van de vrijheid van het openbaar ministerie zijn vorderingsbeleid met betrekking tot de hoogte van de boete voor de overige delicten te bepalen. De Raad adviseert hierop in de toelichting in te gaan.

11. Buitenlandse kentekens
Het kenteken van een motorrijtuig is van groot belang voor de vraag aan wie een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De memorie van toelichting gaat niet in op te verwachten problemen met buitenlandse kentekens uit landen waarmee nog geen uitwisselingsverdrag bestaat.(zie noot 21)
De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

12. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W09.04.0366/V met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

— In artikel 184a, vijfde lid, de woorden "in overleg met" vervangen door "in overeenstemming met" (aanwijzing 31 van de Aanwijzingen voor de regelgeving en de toelichting op artikel 184a, vijfde lid) en na "het eerste" invoegen: , het derde lid.
— De aanhef van artikel 184j, eerste lid, aanpassen zodat deze ook op onderdeel b aansluit.
— Als een evaluatiebepaling als artikel II gehandhaafd blijft, na "in overeenstemming met Onze Minister van Justitie" opnemen: en Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties .
— In de citeertitel in artikel IV en in het opschrift tot uitdrukking brengen dat het wetsvoorstel niet slechts bestuurlijke boete bij fout parkeren betreft maar ook bij andere lichte verkeersdelicten.
— In de memorie van toelichting, waar wordt gesproken van de bevoegdheid (tot het opleggen van een bestuurlijke boete) van de wegbeheerders, dit vervangen door de bevoegdheid (tot het opleggen van een bestuurlijke boete) van de besturen van de wegbeheerders.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 22 april 2005

In zijn advies heeft de Raad van State opmerkingen gemaakt met betrekking tot onder meer de verhouding tussen strafrecht en bestuursrecht in de rechtshandhaving, de organisatie van de bestuursrechtelijke rechtshandhaving, eenvoudiger en doelmatiger handhaving, het toepassingsbereik, de bevoegde organen, de rechtsbescherming en financiële aspecten. De Raad heeft bij zijn advies tevens rekening gehouden met het voorstel van wet tot wijziging van de Gemeentewet in verband met de invoering van een bestuurlijke boete voor overtreding van voorschriften uit de gemeentelijke verordening betreffende bepaalde gedragingen die leiden tot overlast in de openbare ruimte (Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte).
De Raad van State concludeert dat het wetsvoorstel tegen de achtergrond van de door hem gemaakte opmerkingen nader moet worden overwogen. Ondergetekende meent dat met de aanpassingen die hieronder worden toegelicht en met de toelichtingen die in het navolgende worden gegeven, in voldoende mate aan de kritiek van de Raad van State tegemoet wordt gekomen.

1 en 2. Algemene opmerkingen en de verhouding tussen strafrecht en bestuursrecht in de rechtshandhaving
De Raad onderkent de noodzaak van een doeltreffender handhaving van een aantal lichte verkeersovertredingen, maar wijst op de veelheid van handhavingsregimes die ingevolge dit wetsvoorstel alsmede de geldende Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) en de wetsvoorstellen inzake door het openbaar ministerie op te leggen bestuurlijke boete (Kamerstukken II, 2004/05, 29 849, nr. 2) en inzake bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte dreigt te ontstaan. De Raad heeft dan ook bedenkingen bij een wildgroei van handhavingssystemen. De Raad schetst vervolgens in zijn advies de geschiedenis van de handhaving in de openbare ruimte sinds de grondwetsherziening van 1983. Die was in zijn geheel een zaak van het strafrecht. Daarin kwam verandering toen in 1992 de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) werd geïntroduceerd, die de administratieve sanctie voor verkeersovertredingen mogelijk maakte. In de wetsvoorstellen bestuurlijke boete fout parkeren en bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte wordt voorgesteld het opleggen van een bestuurlijke boete mogelijk te maken ten aanzien van feiten die door die wetsvoorstellen worden bestreken. In het wetsvoorstel OM-afdoening wordt voorgesteld de buitengerechtelijke afdoening van strafzaken op een andere wijze in te richten door de transactie om te vormen tot een strafbeschikking. In een strafbeschikking kan door een officier van justitie of een opsporingsambtenaar (onder andere) een geldboete worden opgelegd. De Raad constateert dat de juridische vormgeving aanzienlijke verschillen laat zien, hetgeen wijst op een risico van een te grote verscheidenheid aan handhavingssystemen. De Raad adviseert waar mogelijk deze divergenties te beperken en in elk geval het naast elkaar bestaan van deze - de Wahv meegerekend - vier wettelijke regelingen voor het opleggen van sancties door bestuursorganen aan een termijn voor evaluatie te herziening te binden. De Raad adviseert verder een beperkte looptijd te verbinden aan de nieuwe wetsvoorstellen en de voorbereiding van een samenhangende regeling inzake bestuurlijke bestraffing voor te bereiden.

Alvorens in te gaan op de door de Raad gestelde vragen is het van belang het wetsvoorstel Vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2004/05, 29 702, nr. 2) in ogenschouw te nemen. Dit wetsvoorstel voorziet in een algemene regeling terzake van de bestuurlijke boete. Het wetsvoorstel Vierde tranche Awb bevat evenwel geen bevoegdheidsgrondslag voor oplegging van een bestuurlijke boete door een bestuursorgaan. Het is aan de bijzondere wetgever om te bepalen of bestuurlijke handhaving door middel van bijvoorbeeld de bestuurlijke boete aangewezen is.
De rechtvaardiging voor de keuze voor de bestuurlijke boete als extra handhavingsinstrument is toegelicht in de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel en is in overeenstemming met de criteria die worden genoemd in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Vierde tranche Awb (Kamerstukken II 2004/05, 29 702, nr. 3, blz. 118-119). In het algemeen kan worden gesteld dat het bij overtredingen inzake stilstaan en parkeren gaat om feiten met een geringe normatieve lading, waarvoor de dader geen ernstige blaam treft. Handhaving zal doorgaans vrij eenvoudig plaatsvinden - het zal in veruit de meeste gevallen gaan om een constatering op kenteken - en er zijn geen ingrijpende dwangmiddelen nodig. Vrijheidsbeneming is niet aan de orde. De politie blijft overigens bevoegd om strafrechtelijk dan wel op grond van de Wahv op te treden. Wel zal, zoals ook al in de memorie van toelichting is uiteengezet, de primaire verantwoordelijkheid voor de handhaving bij het desbetreffende bestuursorgaan liggen.

Omdat ondergetekende verwacht dat de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel eerder zal plaatsvinden dan het wetsvoorstel Vierde tranche Awb, is het noodzakelijk in het onderhavige wetsvoorstel niet alleen in een bevoegdheidsgrondslag voor oplegging van een bestuurlijke boete te voorzien, maar daarnaast tevens een uitputtende boeteregeling op te nemen. In verband met de verwachting dat het wetsvoorstel Vierde tranche Awb kort na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel in werking treedt, is wel zoveel mogelijk bij de regeling van de Vierde tranche Awb aangesloten. Een uitzondering betreft de regeling van de rechtsbescherming (hoofdstukken 6 t/m 8 van de Awb). Op dit punt is voor een afwijkende regeling gekozen. Voor de redengeving wordt verwezen naar het antwoord onder punt 7.

De boeteregeling van het wetsvoorstel Vierde tranche Awb heeft ook ten grondslag gelegen aan het wetsvoorstel bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte. Ook in dit wetsvoorstel zijn de bepalingen uit het wetsvoorstel Vierde tranche Awb zo veel mogelijk overgenomen.
De invoering van het wetsvoorstel Vierde tranche Awb brengt mee dat de regelingen in de wetsvoorstellen bestuurlijke boete fout parkeren en bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte alsdan tegen het licht zullen worden gehouden en waar nodig en mogelijk zullen worden aangepast aan de Awb.

Het wetsvoorstel OM-afdoening vervangt de bestaande, algemene regeling voor de buitengerechtelijke afdoening van strafzaken via de transactie door een andere, en voegt derhalve geen extra afdoeningsmodaliteit toe. De omvorming van de transactie tot een strafbeschikking maakt het mogelijk dat in de strafbeschikking straffen en maatregelen worden opgenomen waarvan de tenuitvoerlegging niet van de medewerking van de betrokkene afhankelijk is. Daarbij wordt onder meer voorgesteld om de oplegging van geldboetes in een strafbeschikking mogelijk te maken, hetgeen de effectuering doelmatiger maakt. Deze omvorming leidt er daarmee toe dat de verschillen tussen buitengerechtelijke afdoening in het strafrecht en de bestuurlijke boete verminderen. Net als een bestuurlijke boete is ook de strafbeschikking voor tenuitvoerlegging vatbaar als niet tijdig een rechtsmiddel wordt aangewend. Daardoor wordt de buitengerechtelijke afdoening van strafzaken doelmatiger.
In geval zowel het onderhavige wetsvoorstel als het wetsvoorstel OM-afdoening tot wet zijn verheven en in werking zijn getreden, staat ten aanzien van de overtredingen die onder de werking van het onderhavige wetsvoorstel vallen de bestuursrechtelijke handhaving voorop en speelt de OM-afdoening nagenoeg geen rol.

Ondergetekende stelt zich, gelet op bovenstaande, op het standpunt dat er goede redenen zijn voor de verschillende keuzes die in de onderscheiden wetsvoorstellen op onderdelen zijn gemaakt met betrekking tot de inrichting van het stelsel. De divergenties tussen het wetsvoorstel OM-afdoening en de beide wetsvoorstellen bestuurlijke boete komen met name voort uit de verschillende keuzes voor rechtssystematische inkadering. Dit wordt niet als een bezwaar gezien; gewezen wordt op het naast elkaar bestaan van verschillende sanctiesystemen ook in andere wetten, zoals in de Wet toezicht kredietwezen. Hiermee wordt benadrukt dat bestuursrechtelijke handhaving een alternatief kan zijn voor strafrechtelijke handhaving.

Het bovenstaande neemt niet weg dat de Raad naar de mening van ondergetekende terecht zijn bezorgdheid uitspreekt over het risico van onnodige wildgroei van naast elkaar bestaande regelingen en afwijkende stelsels.
In reactie op deze opmerkingen van de Raad wordt het volgende opgemerkt. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel OM-afdoening is reeds aangegeven, dat zal worden onderzocht of de procedure van de Wahv in het systeem van de OM-afdoening kan worden geïntegreerd (Kamerstukken II 2004/05, 29 849, nr. 3, p. 6). Het OM stelde daar blijkens zijn advies bij een concept van dat wetsvoorstel prijs op. De Minister van Justitie en ik zien het advies van de Raad van State als een ondersteuning van dit voornemen.

Ondergetekende is, samen met haar ambtgenote van Justitie, verder voornemens nauwlettend te volgen of en in hoeverre de voorliggende wetsvoorstellen inzake de bestuurlijke boete fout parkeren en bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte in de praktijk een wezenlijke bijdrage leveren aan een effectieve en efficiënte handhaving van de betreffende overtredingen. Daartoe is in het onderhavige wetsvoorstel, evenals in het wetsvoorstel bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte, een evaluatiebepaling opgenomen. Er is geen meerwaarde in het beperken van de geldigheidsduur van de nieuwe wetsvoorstellen, zoals de Raad voorstelt. Een dergelijke maatregel kan onzekerheid creëren voor de praktijk, hetgeen moet worden voorkomen. Dit zal de werkbaarheid en flexibiliteit van de verschillende regelingen, die de kans moeten krijgen hun waarde in de praktijk te bewijzen, niet ten goede komen. Daarnaast zal de evaluatie, waarin de werking in de praktijk wordt onderzocht, met de nodige zorgvuldigheid ter hand moeten worden genomen. Ondergetekende wil daarom de evaluatie niet belasten met beperkingen in de werkingsduur van verschillende daarmee verband houdende wetten. Voor een goede evaluatie is een langere termijn noodzakelijk dan de drie jaar die in eerste instantie was voorgesteld. De termijn waarbinnen de evaluatie van de wet moet zijn afgerond, is om deze reden gewijzigd in vijf jaar. In het wetsvoorstel bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte is dezelfde wijziging aangebracht. Naar aanleiding van het advies van de Raad is in de memorie van toelichting aan dit punt nadere aandacht besteed.

3. Organisatie van de bestuurlijke handhaving

De Raad adviseert het wetsvoorstel aldus te herijken dat de oplegging van de bestuurlijke boetes geschiedt door functionarissen die onder het gezag staan van het openbaar ministerie, zodanig dat het handhavingsbeleid in de lokale driehoek wordt gecoördineerd.

De essentie van de invoering van de mogelijkheid van een bestuurlijke boete is juist om de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de beleidsvorming, beleidsuitvoering en handhaving in één hand te leggen, en wel die van het bevoegde bestuursorgaan. Het is dan ook de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan om de inzet en mate van handhaving te bepalen. Dit uitgangspunt strookt niet met de suggestie van de Raad om de coördinatie van het handhavingsbeleid in handen te leggen van de lokale driehoek. De Raad gaat met zijn voorstel immers voorbij aan het feit dat de functionarissen die een bestuurlijke boete kunnen opleggen in een gezagsrelatie staan tot het desbetreffende bestuursorgaan, omdat het gaat om bestuursrechtelijke handhaving. De functionarissen krijgen uitsluitend buitengewone opsporingsbevoegdheid ten behoeve van de identificatieplicht, wat een afgeleide bevoegdheid is. Voor de uitvoering van deze bevoegdheid is een gezagsrelatie met het openbaar ministerie zoals de Raad die voorstelt, niet noodzakelijk. Voorts is het verlies aan regiefunctie relatief, omdat vanwege het handhavingstekort de prioriteitstelling ontbreekt ten aanzien van de delicten die met een bestuurlijke boete kunnen worden afgedaan en het openbaar ministerie in die zin een beperkte regierol heeft.

4. Eenvoudiger en doelmatiger handhaving
De Raad merkt op dat het wetsvoorstel niet kan leiden tot integraal verkeersbeleid. Een groot aantal verkeersdelicten zal uitsluitend strafrechtelijk gehandhaafd kunnen worden.
In reactie op deze opmerking van de Raad van State verwijs ik naar de doelstelling van dit wetsvoorstel dat is opgenomen in de memorie van toelichting. De doelstelling is gelegen in het bewerkstelligen van een integraal parkeerbeleid op gemeentelijk niveau, doordat zowel de handhaving van het gefiscaliseerde parkeren (parkeren zonder te betalen waar dat wel moet) als het fout parkeren (parkeren waar dat verboden is) in één hand komt.

De Raad overweegt verder dat het feit dat binnen een gemeente ook andere wegbeheerders bevoegd worden tot het handhaven evenmin een bijdrage levert aan een eenvoudiger en doelmatiger handhaving. Mede naar aanleiding van het advies van de Raad is besloten terug te komen op het aanvankelijke voorstel om de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete toe te kennen aan drie verschillende bestuursorganen te weten: gedeputeerde staten van de provincies, het dagelijks bestuur van de waterschappen en het college van burgemeester en wethouders van de gemeenten. Voor de overwegingen die ons tot dit besluit hebben geleid verwijs ik naar het antwoord onder punt 6. Dit bezwaar van de Raad is daarmee ondervangen.
Daarnaast merkt de Raad op dat het niet zeker is dat de huidige parkeerwachten door gemeentebesturen zullen worden aangewezen als toezichthouders in de zin van dit wetsvoorstel. Tevens wijst de Raad erop dat de handhaving van het "gefiscaliseerd parkeren" in een aantal gemeenten nu door particuliere bedrijven wordt uitgevoerd. In reactie hierop merk ik op dat het voor de aanwijzing van parkeerwachten als toezichthouders in de zin van dit wetsvoorstel niet relevant is dat de handhaving van het gefiscaliseerd parkeren nu in een aantal gemeenten door particuliere bedrijven wordt uitgevoerd. Voor deze handhavers geldt dat zij onbezoldigd ambtenaar zijn in dienst van de gemeente, omdat ze anders niet bevoegd zouden zijn een naheffingsaanslag op te leggen (artikel 231, tweede lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet). In dezelfde zin is het nu al mogelijk dat particuliere functionarissen onder enkele voorwaarden als onbezoldigd ambtenaar buitengewone opsporingsbevoegdheid kunnen verkrijgen. Deze lijn voortzettend zijn er geen bezwaren om onder dezelfde voorwaarden ook particulieren als toezichthouders in de zin van dit wetsvoorstel te laten fungeren. Voor de goede orde merk ik wel op dat op grond van het voorgestelde artikel 184a, tweede lid, alleen een ondergeschikte die tevens onbezoldigd ambtenaar is, kan worden gemachtigd tot het uitreiken van de aankondiging van de beschikking. Dit betekent dat, alvorens particuliere toezichthouders kunnen worden aangesteld, deze eerst moeten zijn aangesteld als onbezoldigd ambtenaar in dienst van het desbetreffende bestuursorgaan. Verder is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere eisen kunnen worden gesteld aan de ondergeschikte.

Voorts signaleert de Raad dat in de memorie van toelichting niet wordt vermeld dat de inkomsten van de gemeenten voortvloeiend uit het onderhavige wetsvoorstel in de praktijk vermoedelijk nodig zullen zijn om het toezicht ingevolge het wetsvoorstel bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte te kunnen bekostigen. Voor een reactie op dit punt verwijzen naar het antwoord onder punt 8a.

De Raad merkt verder terecht op dat er in de memorie van toelichting geen doelstelling is opgenomen voor de overige delicten die met een bestuurlijke boete zullen kunnen worden afgedaan. In het wetsvoorstel is de mogelijkheid opengelaten om ook voor enkele andere lichte verkeersdelicten een bestuurlijke boete in te voeren. De reden hiervoor is dat ook ten aanzien van dit soort delicten de overweging zou kunnen gelden dat op deze wijze een bijdrage kan worden geleverd aan een adequate handhaving. Ik wil daarom de mogelijkheden voor de toekomst voor een verruiming van de reikwijdte van het wetsvoorstel niet uitsluiten. De bevoegdheid om op het terrein van het verkeer een bestuurlijke boete op te leggen door decentrale overheden is een onontgonnen terrein. Dit betekent dat een eventuele verdere verruiming van het toepassingsbereik van de wet vooral afhankelijk zal zijn van de werking in de praktijk. De wijze van functioneren valt thans nog niet beoordelen. Wel zijn de mogelijkheden tot verruiming gebonden aan een aantal indicaties, die zijn beschreven in de memorie van toelichting. Het moet gaan om regels met geringe normatieve lading, die duidelijk zijn omschreven. Het sanctiestelsel als geheel moet transparant en consistent blijven. Bestraffing met vaste tarieven moet mogelijk zijn en er moet geen noodzaak bestaan tot recidiveregistratie.

De Raad maakt tenslotte nog de opmerking dat van overzichtelijkheid van parkeerhandhaving nog geen sprake is zolang sommige parkeerovertredingen nog langs fiscale weg worden gehandhaafd en andere langs bestuurlijke weg. In de reactie op punt 5b zal tevens op deze opmerking van de Raad worden ingegaan.

5. Toepassingsbereik

a. De Raad acht het wenselijk de delegatiegrondslag die in het wetsvoorstel is opgenomen voor de categorie overige verkeersdelicten nauwkeuriger wordt begrensd. De Raad adviseert tot aanpassing van het wetsvoorstel op dit punt

In reactie op deze aanbeveling van de Raad merk ik op dat in eerste instantie de bestuurlijke boete mogelijk zal worden gemaakt voor de in de toelichting genoemde overtredingen inzake stilstaan en parkeren, alsmede voor een zeer beperkt aantal andere lichte verkeersdelicten. Daarbij moet worden gedacht aan delicten als het als voetganger niet gebruiken van voetpad of trottoir, of het als (snor)fietser niet gebruiken van het verplichte fietspad of fiets/bromfietspad. Zoals hierboven onder punt 4 reeds is opgemerkt, kan het in de toekomst echter wenselijk blijken ook voor andere verkeersdelicten de mogelijkheid te openen van afdoening door middel van een bestuurlijke boete. Of dit het geval is, zal pas uit de evaluatie blijken. In dat kader zal moeten worden bezien hoe de huidige voorstellen in de praktijk uitwerken en of er redenen en mogelijkheden zijn om het aantal delicten uit te breiden.
Aan de andere kant kan, mede op basis van de in het algemeen deel van de memorie van toelichting genoemde onderzoeken, nu al worden gesteld dat deze uitbreiding geen betrekking zal hebben op delicten die op grond van de Wegenverkeerswet 1994 als misdrijf zijn aangemerkt. Dat zou niet overeenkomen met het uitgangspunt dat het moet gaan om delicten met een geringe normatieve lading. Met het oog hierop is de term "verkeersdelicten" gewijzigd in: verkeersovertredingen. Daarmee wordt beoogd aan te geven dat eventuele toekomstige voorstellen alleen betrekking kunnen hebben op delicten die op grond van de Wegenverkeerswet 1994 als overtreding zijn aangemerkt. Daarmee is in elk geval uitgesloten dat in de toekomst de mogelijkheid wordt geopend een bestuurlijke boete op te leggen in geval van een verkeersmisdrijf. Op deze wijze wordt naar mijn oordeel in voldoende mate tegemoet gekomen aan de opmerking van de Raad van State om de delegatiegrondslag te beperken. Volledigheidshalve wijs ik erop dat de algemene maatregel van bestuur waarin de delicten zijn genoemd die door middel van een bestuurlijke boete kunnen worden afgedaan, op grond van artikel 2b van de Wegenverkeerswet 1994 zal worden voorgehangen bij beide Kamers van de Staten-Generaal. De besluitvorming over de vraag welke delicten door middel van een bestuurlijke boete zal derhalve niet buiten het parlement om kunnen plaatsvinden.

b. De Raad constateert dat niet wordt aangegeven waaruit de ingrijpendheid bestaat die als reden is aangevoerd om parkeerovertredingen die langs fiscale weg worden afgedaan, niet in het onderhavige wetsvoorstel mee te nemen. De Raad adviseert dit nader toe te lichten.

In reactie op deze opmerking van de Raad merk ik het volgende op. De mogelijkheid voor gemeenten om het parkeren fiscaal te belasten is gebaseerd op artikel 225 van de Gemeentewet. Op grond van dit artikel kunnen gemeenten parkeerbelasting heffen op plaatsen die daarvoor uitdrukkelijk in de gemeentelijke parkeerverordening zijn aangewezen. De gemeenten kunnen kiezen uit twee handhavingsmethoden: via de Wahv dan wel langs fiscale weg, door in de verordening de mogelijkheid op te nemen tot het opleggen van een naheffingsaanslag (de artikelen 234 en 235 van de Gemeentewet). Veel gemeenten hebben gekozen voor deze tweede methode. Daarmee kunnen zij de kosten van de handhaving, dat wil zeggen de kosten van het opleggen van de naheffingsaanslag, op de belastingplichtige verhalen. Elke gemeente is vrij om met inachtneming van een maximumbedrag (voor 2005 is dat € 46,-) zelf de kosten van de naheffingsaanslag vast te stellen. Daarnaast kunnen langs die weg ook eventuele kosten wegens het wegslepen en tijdelijk in bewaring nemen van het motorrijtuig op de belastingplichtige worden verhaald. Naast de opbrengst van de parkeerbelasting komt dan ook de opbrengst van de in rekening gebrachte kosten van het opleggen van de naheffingsaanslag ten goede aan de gemeente zelf. Het nadeel voor gemeenten van handhaving via de Wahv is dat de opbrengsten van de boeten die zijn opgelegd op grond van die wet dan naar het Rijk vloeien.

Ter discussie staat nu niet het al dan niet afschaffen van de bevoegdheid voor de gemeenten om parkeerbelasting te heffen, maar het al dan niet afschaffen van de mogelijkheid om het handhaven van de verplichting tot betaling van parkeerbelasting zelf ook langs fiscale weg aan te pakken. De fiscale naheffingsaanslag wordt opgelegd om naast de kosten van de handhaving ook de achterstallige parkeerbelasting zelf te innen. Die bedragen zijn per locatie verschillend. Indien wordt gekozen voor handhaving via een bestuurlijke boete, dan kan deze differentiatie niet worden gecontinueerd, maar zal een vast boetebedrag moeten worden gehanteerd. Het gefiscaliseerd parkeren werkt goed in de praktijk en het zou te ver voeren om in dit stadium de fiscale handhaving af te schaffen. Bij nader inzien is echter geconcludeerd dat wel de andere handhavingsmethodiek, derhalve de handhaving via de Wahv zoals dat ook geschiedt bij het fout parkeren, kan worden vervangen door de mogelijkheid voor de gemeenten om zelf een bestuurlijke boete op te leggen. Gemeenten die dat willen, kunnen dan voor betaald parkeren en voor fout parkeren kiezen voor dezelfde handhavingsmethode, maar gemeenten waar de fiscale handhaving goed functioneert en waar omzetting in bestuurlijke handhaving op korte termijn te veel werk met zich zou brengen, kunnen dan toch kiezen voor het handhaven van deze methode van fiscale handhaving. De VNG heeft overigens aangegeven op termijn te streven naar bestuurlijke handhaving voor parkeerovertredingen die thans met een fiscale kostenopslag worden afgedaan. Wanneer dit voornemen is gerealiseerd zal naar mijn mening een verdere bijdrage zijn gerealiseerd aan de overzichtelijkheid van de parkeerhandhaving en zal tegemoet zijn gekomen aan de daartoe strekkende opmerking van de Raad, gemaakt onder punt 4. De memorie van toelichting is naar aanleiding van het bovenstaande aangepast.

6. Bevoegde organen
De Raad vraagt zich af of de gemaakte keuze om niet alleen de gemeentebesturen, maar ook de besturen van de provincies en de waterschappen de bevoegdheid te geven tot het opleggen van een bestuurlijke boete wel een doeltreffende handhaving bevordert. Zo nemen de provincie- en waterschapsbesturen geen deel aan het driehoeksoverleg waardoor de coördinatie wordt bemoeilijkt. Verder zullen er zonder gemeenschappelijke regelingen toezichthouders van drie overheden op het grondgebied van een gemeente werkzaam kunnen zijn, hetgeen, zoals de Raad opmerkt in punt 4, geen bijdrage levert aan een integraal verkeersbeleid. De Raad adviseert dan ook het wetsvoorstel op dit punt te heroverwegen.

De achterliggende gedachte van het instrument van de bestuurlijke boete is om de bevoegdheid bij dat bestuur te leggen dat verantwoordelijk is. In het onderhavige geval zijn dat de wegbeheerders. Dit is de reden dat aanvankelijk was gekozen voor toekenning van de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete aan de gemeenten, provincies en waterschappen. Ik realiseer mij echter dat deze aanvankelijk gemaakte keuze inderdaad ook nadelen heeft. De Raad wijst daar terecht op. Zo twijfelt hij bijvoorbeeld aan de doelmatigheid van het voorstel, omdat vanwege het feit dat zich binnen het grondgebied van de gemeenten ook wegen van andere wegbeheerders kunnen bevinden, de coördinatie kan worden bemoeilijkt. Dat kan bijvoorbeeld met zich brengen dat het niet alleen voor de burger onduidelijk is op welke categorie weg (een gemeentelijke, provinciale of waterschapsweg) de overtreding is begaan, maar ook voor de betrokken toezichthouder, met als risico dat het kan voorkomen dat een bestuurlijke boete onbevoegd wordt opgelegd. De opmerkingen van de Raad hebben dan ook aanleiding gegeven het besluit om de aanvankelijke keuze voor de toekenning van de bevoegdheid aan de provincies en de waterschappen, te heroverwegen. Daarbij heb ik mij rekenschap gegeven van het feit dat de aanvankelijke keuze niet geheel consistent was omdat het Rijk als wegbeheerder was uitgezonderd van de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Deze heroverweging heeft mij er toe doen besluiten terug te komen op het aanvankelijke voorstel voor alle wegbeheerders minus het Rijk en de bevoegdheid uitsluitend toe te kennen aan de gemeenten, zij het dat een uitzondering wordt gemaakt voor autosnelwegen binnen het grondgebied van de gemeente. Voordeel van deze keuze is dat op deze wijze een betere bijdrage wordt geleverd aan een doeltreffende handhaving: er bestaat geen risico meer voor onbevoegd opgelegde boetes, er is duidelijkheid voor de burger en de afstemming met de strafrechtelijke handhavers kan gemakkelijker verlopen doordat alle betrokkenen deelnemen aan het driehoeksoverleg. Ook het mogelijke risico van een handhavingslacune is hiermee weggenomen. Provincies en waterschappen hebben immers geen ervaring met sanctionering van parkeerovertredingen en zouden met het oog op uitvoering van dit wetsvoorstel speciale diensten hebben moeten opzetten, dan wel bestaande diensten moeten uitbreiden. Voordeel van de uitzondering van autosnelwegen is dat op deze wijze voor die wegen het bestaande systeem in stand kan blijven, overeenkomstig het gestelde in de brief van het kabinet van 15 november 2001 aan de Tweede Kamer. Hiermee wordt tevens tegemoet gekomen aan de het advies van de VNG op dit punt. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn op dit punt aangepast.

7. Rechtsbescherming

a. De Raad vraagt aandacht voor de divergentie in de regeling van de rechtsbescherming in het onderhavige wetsvoorstel en in het wetsvoorstel bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte. De regeling van de rechtsbescherming is in het onderhavige wetsvoorstel geschoeid op de leest van de Wahv. De Raad adviseert in de toelichting een beschouwing op te nemen over de gevolgen van de nu voorgestelde discrepantie en in het bijzonder de werking van de rechtsbescherming als onderdeel van het sanctierecht. De Raad tekent hierbij aan dat met een aantal factoren rekening moet worden gehouden, zoals de toegankelijkheid van de rechter en de kosten van bestuurlijke voorprocedures. De Raad adviseert verder niet onnodig af te wijken van de Wahv.

Gelet op de aard van de feiten die op grond van het wetsvoorstel bestuurlijke boete fout parkeren voor afdoening door middel van een bestuurlijke boete in aanmerking te komen en het feit dat deze feiten thans op basis van de Wahv kunnen worden aangepakt, is er voor gekozen om op het gebied van de rechtsbescherming in het onderhavige wetsvoorstel aan te sluiten bij de bestaande systematiek van de Wahv. Dat betekent dat beroep kan worden ingesteld bij de kantonsector bij de rechtbank. Hoger beroep kan worden ingesteld bij het gerechtshof te Leeuwarden. Op deze wijze wordt gebruik gemaakt van de kennis die bestaat bij de kantonrechter en het gerechtshof op basis van de toetsing van besluiten die op dit moment zijn opgenomen in de bijlage bij de Wahv en wordt de extra belasting voor het rechterlijk apparaat het meest adequaat opgevangen. Op dit punt is derhalve een andere keuze gemaakt dan in het wetsvoorstel bestuurlijke boete ter bestrijding van de overlast in de openbare ruimte. In het kader van dat wetsvoorstel is wel gekozen voor de reguliere rechtsgang van het bestuursrecht, namelijk: bezwaar bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft opgelegd (derhalve burgemeester en wethouders) en vervolgens beroep bij de sector bestuursrecht van de rechtbank en hoger beroep bij de Raad van State. Omdat het in het kader van het wetsvoorstel bestuurlijke boete ter bestrijding van de overlast in de openbare ruimte gaat om een nieuwe categorie van besluiten, is er géén reden om af te wijken van de reguliere rechtsgang van de Awb. Een bijkomend voordeel van het verschil in rechtsbescherming tussen de beide wetsvoorstellen bestuurlijke boete is dat een eventuele toename van het aantal procedures wordt verspreid over de rechterlijke instanties, hetgeen een voortvarende afhandeling van de geschillen ten goede komt.

Op de vraag van de Raad van State om in te gaan op de toegankelijkheid van de rechter (ook in geografische zin) merk ik op dat deze naar onze mening voldoende is gewaarborgd, gelet op het feit dat zowel in het onderhavige wetsvoorstel als in het wetsvoorstel bestuurlijke boete ter bestrijding van overlast in de openbare ruimte, beroep ingesteld moet worden bij de rechtbank, zij het dat op basis van het onderhavige voorstel het beroep niet wordt behandeld door de bestuursrechter, maar door de kantonrechter. Voor de vraag welke rechtbank bevoegd is, moeten weliswaar verschillende criteria worden aangelegd, maar dit zal slechts in zeer beperkte gevallen leiden tot een verschil in competentie van de rechtbanken in geografische zin. Het hoger beroep is in het belang van de rechtseenheid geconcentreerd bij het gerechtshof te Leeuwarden. De omstandigheid dat het gaat om hoger beroep zal meebrengen dat het om een beperkt aantal zaken gaat. Voor de overtredingen die onder de werking van het onderhavige wetsvoorstel zullen komen te vallen wordt hiermee de bestaande praktijk voortgezet. In antwoord op de vraag van de Raad naar de toegankelijkheid van de rechter in geografische zin, menen de Minister van Justitie en ik dat met het openstellen van beroep op bij de rechtbank en hoger beroep bij het gerechtshof te Leeuwarden het juiste evenwicht is gevonden tussen de bereikbaarheid van de rechter en de inzet van mensen en middelen voor de behandeling van geschillen.

In reactie op de kanttekening van de Raad dat ook rekening moet worden gehouden met factoren als de kosten van bestuurlijke voorprocedures wordt verwezen naar het antwoord onder 8c.

b. De Raad van State wijst op het feit dat in het bestuursrecht griffierecht wordt geheven bij de toegang tot de rechter. Het strafrecht is griffierechtloos waardoor een ongelijke behandeling kan ontstaan voor de burger die bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk wordt bestraft voor een zelfde feit op dezelfde plaats en hetzelfde tijdstip.

In reactie hierop wordt het volgende opgemerkt. Het onderhavige wetsvoorstel ziet primair op de overtredingen fout parkeren en stilstaan die thans in de Wahv zijn opgenomen. Voor die gedragingen zijn voorzieningen van strafrechtelijke en strafvorderlijke aard uitgesloten. De onderbrenging van het fout parkeren en het stilstaan in het onderhavige wetsvoorstel brengt hierin geen verandering, hetgeen betekent dat strafrechtelijke bestraffing is uitgesloten. Slechts voor de gedragingen die nu in de gemeentelijke verordeningen strafbaar zijn gesteld en andere lichte verkeersovertredingen die in verkeersregelgeving strafbaar zijn gesteld, kan de hiervoor door de Raad omschreven situatie zich voordoen. Dit is expliciet geregeld in het wetsvoorstel. Het gaat dan om een beperkt aantal gedragingen waarvoor geldt dat het gebruik van het bestuursrecht dan wel het strafrecht niet naar willekeur zal plaatsvinden. Ik wijs er in dit verband op dat het de bedoeling is dat de bestuursorganen primair de verantwoordelijkheid hebben voor de handhaving van de feiten waarvoor op grond van dit wetsvoorstel bestuurlijke boete mogelijk wordt gemaakt. De politie, die de bevoegdheid behoudt hetzij in het kader van de Wahv, hetzij in het kader van het strafrecht op te treden, zal hiervan in beginsel alleen in bijzondere gevallen gebruik van maken. Bovendien voorziet het onderhavige wetsvoorstel expliciet in een bepaling dat geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd indien voor hetzelfde feit strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, het recht tot strafvervolging is vervallen ingevolge artikel 74 of 74c van het Wetboek van Strafrecht of een beschikking op grond van de Wahv is opgelegd. Omgekeerd kan geen strafrechtelijke procedure worden gestart of een beschikking op grond van de Wahv worden opgelegd indien voor hetzelfde feit reeds een bestuurlijke boete is opgelegd. Op deze wijze is de kans op ongelijke behandeling naar mijn mening voldoende beperkt.

De Raad is verder van mening dat het voorgestelde griffierecht hoog is in verhouding tot de boete die kan worden opgelegd. Hij is niet overtuigd of de bezwaren die ertoe hebben geleid dat aan een systeem van griffierechten de voorkeur wordt gegeven boven het systeem in de Wahv van zekerheidsstelling, onoverkomelijk zijn. Hij adviseert op dit punt aan te sluiten bij de Wahv en de eis van griffierechten te vervangen door de eis van zekerheidsstelling.

In antwoord hierop wordt het volgende opgemerkt. Uitgangspunt van beide maatregelen, de zekerheidsstelling en het heffen van griffierechten, is de wens om een dam op te werpen tegen het al te gemakkelijk procederen. De Wahv gaat uit van de zekerheidsstelling, gecombineerd met de bepaling dat als men in het ongelijk wordt gesteld, de verschuldigde administratieve sanctie wordt verhaald op de zekerheidsstelling. De zekerheidsstelling wordt betaald hetzij door middel van een door het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) toegezonden acceptgiro, hetzij anderszins door storting van het verschuldigde bedrag op rekening van het CJIB. Pas na betaling van de zekerheidsstelling wordt het beroepsschrift in behandeling genomen.

Bij het van overeenkomstige toepassing verklaren van deze regeling, inclusief de verrekeningsbepaling, op de bestuurlijke boete zal de keuze moeten worden gemaakt op welke rekening de betaling van de zekerheidsstelling zal plaatsvinden: op rekening van gerecht of op rekening van het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In het eerste geval weet het gerecht direct of het beroepsschrift in behandeling kan worden genomen. Mocht betrokkene uiteindelijk in het ongelijk worden gesteld, zal de verschuldigde administratieve sanctie, het oorspronkelijke bedrag, eventueel aangevuld met verhogingen, moeten worden verrekend met de betaalde zekerheidsstelling. De administratieve sanctie, inclusief verhogingen, moet worden betaald aan het bestuursorgaan dat de bestuurlijke boete heeft opgelegd. Dat betekent dat er moet worden verrekend tussen rechtbank en het betrokken bestuursorgaan. Naar mijn oordeel leidt dit tot extra administratieve handelingen, die het risico met zich brengen van fouten en miscommunicatie. Hetzelfde is het geval bij een besluit het bedrag van de zekerheidsstelling te storten op rekening van het desbetreffende bestuursorgaan. In dat geval zal het bestuursorgaan, nadat betaling van de zekerheidsstelling heeft plaatsgevonden, een bericht van betaling moeten zenden aan de rechtbank. Na afloop van deze zaak zal dan vervolgens een afloopbericht moeten worden gezonden door het gerecht naar het bestuursorgaan, met het oog op terugbetaling van de zekerheidsstelling dan wel verrekening. Ook op dit punt bestaat dan het risico van miscommunicatie, met mogelijk gevolgen voor de planning van zittingen, verrekeningen etc. Bovendien leiden beide oplossingen tot extra administratieve druk op de organisaties van de gerechten en van de betrokken bestuursorganen die niet gewenst zijn. Op grond van bovenstaande overwegingen ben ik derhalve, anders dan de Raad, van mening dat het voorgestelde systeem van griffierechten gehandhaafd moet blijven.

Over de hoogte van het griffierecht merken mijn ambtgenoot van Justitie en ik op dat een (nog) lager griffierecht zal betekenen dat de verwerkings- en inningskosten niet meer worden gedekt, zodat een substantiële verlaging van het griffierecht door ons niet reëel wordt geacht. Bovendien zijn wij van oordeel dat met de voorgestelde regeling van het griffierecht het recht op toegang tot de rechter, zoals beschermd in artikel 6 van het EVRM, voldoende wordt gegarandeerd. Het gaat hier niet om hoge bedragen, die bovendien worden gerestitueerd indien de rechtzoekende in het gelijk wordt gesteld. Bovendien kan de rechter in bijzondere gevallen, waarin het recht op toegang tot de rechter uit artikel 6 van het EVRM toch in het gedrang zou komen, dit bedrag matigen.

c. De Raad constateert dat voor de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete aansluiting is gezocht bij de verjaringstermijn voor strafrechtelijke overtredingen. De Raad adviseert op het punt van aan te sluiten bij de termijn in de Wahv, dat een boetebeschikking binnen vier maanden na de overtreding bekend wordt gemaakt.

In reactie op de opmerking van de Raad van State merk ik op dat onderscheid moet worden gemaakt tussen een verjaringstermijn en een termijn van orde, een instructienorm voor de uitvoerende instanties. Deze tweede termijn bevat strikt genomen alleen een instructie aan de boete-opleggende instantie dat de boete zoveel mogelijk binnen die termijn moet zijn opgelegd. De burger mag er wel op vertrouwen dat hem na die termijn geen boete meer wordt opgelegd, maar de Hoge Raad is van mening dat overschrijding van deze termijn slechts dan tot vernietiging van de beschikking behoort te leiden, als betrokkene door de overschrijding rechtstreeks is geschaad in enig rechtsbelang (HR 10 mei 1994, NJ 1994, 672, VR 1994, 194, DD 94.342, Bijl. NJB 1994, 166).
De in het voorgestelde artikel 184l, eerste lid, genoemde termijn van twee jaar betreft de verjaringstermijn. De door de Raad bedoelde termijn van vier maanden, opgenomen in artikel 4, tweede lid, van de Wahv, moet echter worden aangemerkt als een termijn van orde, een instructienorm voor de instantie die de boete oplegt. Een met deze instructienorm vergelijkbare instructienorm is ook opgenomen in de het onderhavige wetsvoorstel, en wel in artikel 184c, tweede lid. Ik acht het vanuit een oogpunt van rechtszekerheid echter wenselijk dat, zoals ook is aanbevolen door de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten in haar rapport "Handhaving door bestuurlijke boeten", CTW 94/1, Den Haag 1994, los van een dergelijke instructienorm ook een expliciete verjaringstermijn wordt opgenomen. Wat de lengte van die verjaringstermijn ligt dan aansluiting voor de hand bij de verjaringstermijn zoals opgenomen in artikel 70 van het Wetboek van Strafrecht.
Gelet op bovenstaande toelichting meen ik dat in het voorliggende wetsvoorstel voldoende recht is gedaan aan de opmerking van de Raad van State en handhaaf ik de voorgestelde verjaringstermijn van twee jaar.

8. Financiële aspecten

a. Uit de adviezen over het wetsvoorstel bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte blijkt dat de gemeenten de opbrengsten van de bestuurlijke boete voor fout parkeren nodig hebben voor de bekostiging van de handhaving van de overlast in de openbare ruimte. Volgens de toelichting op het onderhavige wetsvoorstel zal de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden overleg voeren met de VNG over terugsluizing van een deel van de gemeentelijke opbrengsten. De Raad adviseert in de toelichting nader uiteen te zetten hoe deze elementen zich tot elkaar verhouden.

Het is niet ondenkbaar dat de opbrengsten van de bestuurlijke boete voor overtredingen inzake stilstaan en fout parkeren daadwerkelijk worden, of moeten worden, aangewend voor het bestrijden van de overlast in de openbare ruimte. Ik wijs er evenwel op dat de aanwending van de opbrengsten een eigen integrale verantwoordelijkheid is van het decentrale bestuur en een gevolg is van het overdragen van taken en bevoegdheden aan dit bestuur door middel van het instrument bestuurlijke boete. Of de gemeenten de opbrengsten uit de bestuurlijke boete voor overtredingen inzake stilstaan en fout parkeren willen, of wellicht wel moeten, gebruiken voor de dekking van de kosten van de bestrijding van overlast in de openbare ruimte is derhalve een aangelegenheid waar ik buiten sta.
Het in de memorie van toelichting aangekondigde voornemen dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden overleg zal voeren met de VNG over afroming van een deel van de (additionele) opbrengsten, staat hier in feite los van. Deze afroming vloeit voort uit het kabinetsbesluit over een compensatie van het wegvallen van ontvangsten op de Rijksbegroting. Daarbij wordt gekozen om die afroming bij de vier grootste gemeenten toe te passen. Zowel als het gaat om APV-feiten, alswel parkeerfeiten, blijkt dat de vier grootste gemeenten (de G4) een zeer substantieel aandeel hebben. Voor de APV-feiten is dat ongeveer 62 % (dat zijn 32.000 feiten) en voor parkeren is dat ongeveer 35% (ongeveer 400.000 feiten). Op grond hiervan zou het toerekenen van de uitname uit het Gemeentefonds aan de G4 zijn te verkiezen boven het toerekenen van de uitname aan alle gemeenten. Een toerekening aan de G30 is technisch niet mogelijk omdat de verdeelsystematieken van het gemeentefonds deze afzonderlijke categorie niet kennen. Voorts is bij deze keuze overwogen dat de uit beide wetsvoorstellen voortvloeiende opbrengsten niet in zijn geheel benodigd zijn voor de financiering van het handhavings- en inningsapparaat. Deze gemeenten beschikken immers over een handhavings- en inningsapparaat voor het gefiscaliseerd parkeren. Inzet van het bestaande apparaat voor de uitvoering van dit wetsvoorstel zal leiden tot een vrijval van ontvangsten die niet benodigd zijn voor de financiering van de met dit wetsvoorstel samenhangende apparaatskosten. In de memorie van toelichting is, in navolging van het advies van de Raad, nader uiteengezet hoe zich deze elementen tot elkaar verhouden.

b. De Raad beveelt aan uiteen te zetten op welke wijze kan worden verzekerd dat de opbrengsten van de bestuurlijke boete fout parkeren daadwerkelijk worden aangewend voor het bestrijden van overlast in de openbare ruimte. Tevens adviseert de Raad in te gaan op de gevolgen van een eventuele "ontmuldering" van het fout parkeren en andere verkeersovertredingen voor de Justitiebegroting.

Voor de opmerking over de aanwending van de opbrengsten uit de bestuurlijke boete fout parkeren wordt verwezen naar het antwoord op punt 8a. Wat het advies betreft om in de memorie van toelichting in te gaan op de gevolgen voor de Justitiebegroting wordt erop gewezen dat in de memorie van toelichting al is ingegaan op de gevolgen voor de Justitiebegroting wanneer het onderhavige wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking treedt. Daarbij is tevens aangegeven op welke wijze deze derving zal worden gecompenseerd. De desbetreffende passage in de memorie van toelichting is evenwel geconcretiseerd. Uit onderstaand overzicht blijkt welke voornemens er zijn om de derving te compenseren.

tabel 1

c. De Raad heeft begrip voor het feit dat bij de berekening van de financiële gevolgen uit is gegaan van schattingen, maar beveelt aan de uitgangspunten aan te passen en voor de gevolgen onderscheid te maken tussen grote, middelgrote en kleine gemeenten.

Naar aanleiding van het advies van de Raad om de uitgangspunten aan te passen merk ik het volgende op. Allereerst merkt de Raad op dat het twijfelachtig is of op het laagste schaalniveau kan worden verwacht dat mensen kunnen worden geworven die aan de eisen voor buitengewone opsporingsbevoegdheid kunnen voldoen. Het examen buitengewoon opsporingsambtenaar wordt afgenomen volgens landelijk gestelde eisen. Een ieder die niet kan voldoen aan de exameneisen krijgt geen buitengewone opsporingsbevoegdheid en kan daardoor ook geen bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete krijgen. Ik verwacht dat het mogelijk is dat mensen op het schaalniveau 4 kunnen worden geworven die aan de eisen voor buitengewone opsporingsbevoegdheid kunnen voldoen. Deze schaal zal ook kunnen worden benut als aanloopschaal. Het is uiteindelijk de verantwoordelijkheid van de gemeenten om de functie van toezichthouder overlast openbare ruimte te waarderen in de schaal 4, 5 of 6.

Verder wijst de Raad erop dat het CJIB met zeer grote aantallen werkt en daardoor tegen een lagere kostprijs kan werken dan de gemeenten. In reactie hierop merk ik op dat in de contacten met de gemeenten deze aanname niet tot kritische reacties van de gemeenten aanleiding heeft gegeven.

Vervolgens merkt de Raad op dat het reëler is uit te gaan van de kosten van gemeentelijke bezwaarschriftprocedures dan van de kosten van een zitting van de alleenstaande strafrechter. De kosten voor een gemeenschappelijke bezwaarschriftprocedure zijn evenwel niet eenvoudig te berekenen omdat deze op verschillende manieren kan worden ingericht. De bedragen die bij de berekeningen overeenkomstig de in de memorie van toelichting opgenomen uitgangspunten worden gehanteerd voor bezwaar en beroep zijn vorig jaar tot stand gekomen in een werkgroep waarin ook de VNG was vertegenwoordigd. Aangenomen mag worden dat de gehanteerde bedragen een redelijke weergave zijn van de werkelijkheid.

De Raad verwacht verder een ruimer aantal bezwaarschriften dan de berekende 10 % vanwege het ontbreken van een drempel als de zekerheidsstelling. In dit verband wordt erop gewezen dat het onderhavige wetsvoorstel inderdaad niet, op dezelfde wijze als de Wahv, in een zekerheidsstelling voorziet. In dit wetsvoorstel is echter gekozen voor een systeem van griffierechten. Ik verwacht dat hiermee hetzelfde effect wordt bereikt als met het systeem van zekerheidsstelling in de Wahv. De bij de berekeningen gehanteerde percentages, 10% bezwaar en 10% beroep, zijn af te leiden uit ervaringsgegevens van het CJIB. Daaruit blijkt dat zo'n 85% gelijk betaalt en dat de overige 15% betaalt na een eerste verhoogde aanmaning respectievelijk na toepassing van een verhaalsactie (met dwangbevel, inneming rijbewijs, buitengebruikstelling voertuig etc.). Op basis van dezelfde CJIB-gegevens kan een inschatting worden gemaakt hoeveel bezwaar- en beroepschriften zullen worden ingediend. Dat zullen er ongeveer 50.000 zijn (tenminste zo'n 5 % van het totaal aantal parkeerbeschikkingen). Er is geen inschatting te geven per gemeente welke capaciteitsuitbreiding nodig zal zijn. Het bij gemeenten al bestaande systeem voor fiscaal parkeren is al ingericht op grote volumes en zal makkelijk aangepast kunnen worden aan bestuurlijke boetes. Voor wanbetaling beschikt men over een vast deurwaarderskantoor.

Vervolgens constateert de Raad dat de aanname in de memorie van toelichting dat er geen verandering zal komen in de aantallen beroepschriften haaks staat op het doel van het wetsvoorstel, te komen tot een verbetering van de handhaving. In de memorie van toelichting is aangegeven dat geen verandering wordt verwacht van het percentage bezwaarschriften en beroepschriften. Indien evenwel het aantal feiten toeneemt, zal ook verhoudingsgewijs het aantal bezwaar- en beroepschriften toenemen. In de memorie van toelichting is een duidelijk onderscheid aangebracht tussen percentages en aantallen.

De Raad geeft aan dat de mogelijkheid van hoger beroep niet in de schattingen voorkomt. In de berekeningen is er echter vanuit gegaan dat de bestaande ervaringscijfers van 10 % bezwaar en daarvan weer 10 % beroep zich ook zullen manifesteren bij de uitvoering van het onderhavige wetsvoorstel.

Tenslotte wordt in reactie op een opmerking van de Raad opgemerkt dat bij de berekeningen is uitgegaan van een boetebedrag van tenminste € 40,-. Dit bedrag wordt thans gehanteerd bij het fiscaal parkeren en is daarmee een verantwoord ondergrens bedrag. Het is niet goed mogelijk te rekenen met boetebedragen per categorie gedraging. Een dergelijke berekening vereist een objectiveerbare gewogen prognose per categorie. Dergelijke prognoses zijn niet op een betrouwbare wijze te berekenen.

Bovenstaande overwegingen heeft mij geleid tot de conclusie dat geen aanpassing nodig is van de gehanteerde uitgangspunten. Wel is in het advies van de Raad aanleiding gezien om in de memorie van toelichting de uitgangspunten waar mogelijk nader toe te lichten.

De Raad adviseert tenslotte om meer inzicht te bieden in de mogelijkheden en gevolgen die bij wijze van voorbeeld zijn berekend voor een grote, middelgrote en kleine gemeente. In reactie hierop wijzen wij op het volgende. Het is vrijwel onmogelijk een totaalinschatting te maken van de financiële gevolgen voor elke gemeente afzonderlijk. Een analyse aan de hand van het aantal overtredingen per gemeente wijst uit dat mag worden verwacht dat de grootste vier gemeenten in staat zullen zijn met de opbrengst van de bestuurlijke boeten de personele en materiële kosten te kunnen financieren die samenhangen met de toepassing van deze wet. Van de overige gemeenten zal ca. 25 % voldoende parkeerbeschikkingen kunnen opleggen, waardoor is gewaarborgd dat kosten en baten met elkaar in evenwicht zijn. Bij de overige gemeenten is kostendekkendheid niet haalbaar, tenzij in regionaal verband wordt samengewerkt. Zo'n 90 kleine tot middelgrote gemeenten kennen al een onderling samenwerkingsverband. Dat samenwerkingsverband zou kunnen worden ingezet voor de uitvoering van deze wet. Mocht een vorm van samenwerking niet mogelijk zijn, dan zal de financiering uit eigen middelen plaatsvinden. De memorie van toelichting is in deze zin aangevuld. Onderstaand is een schema opgenomen van de verhoudingen in kosten en baten van verschillende gemeenten.

tabel 2

9. Verhouding met de Vierde tranche Awb
De Raad van State merkt terecht op dat zoveel mogelijk is aangesloten bij het wetsvoorstel Vierde tranche Awb. Ik verwacht dat de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel eerder zal plaatsvinden dan de Vierde tranche Awb. In deze vierde tranche is een algemene regeling voor de bestraffende sancties opgenomen, waaronder de bestuurlijke boete. De Raad van State heeft hier een aantal opmerkingen over gemaakt.

In de eerste plaats is het de Raad opgevallen dat in het wetsvoorstel een bepaling als artikel 5.0.5. (geen bestuurlijke sanctie bij rechtvaardigingsgrond) ontbreekt. Ondergetekende ziet naar aanleiding van deze opmerking reden een dergelijke bepaling alsnog in te voegen.

Ten tweede adviseert de Raad, onder verwijzing naar zijn advies over artikel 5.4.1.7., derde lid, van het wetsvoorstel inzake de Vierde tranche van de Awb, om de toelichting bij artikel 184a, vierde lid, aldus te wijzigen dat duidelijk wordt dat het bestuursorgaan, indien sterke aanwijzingen bestaan dat de hoogte van de boete in een bepaalde casus onevenredig uitpakt, de boete ook zonder een expliciet beroep op de hardheidsclausule dient te verlagen. In de toelichting op genoemd artikel 5.4.1.7., derde lid, heeft ondergetekende naar aanleiding van een adviesopmerking van de Raad gesteld dat de overtreder "in beginsel" een beroep zal moeten doen op bijzondere omstandigheden. De Raad adviseert de toelichting bij artikel 184a, vierde lid, in dezelfde zin te wijzigen. Ondergetekende onderschrijft het advies van de Raad en de toelichting is op dit punt aangepast. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat het in het naar aanleiding van het advies van de Raad van State aangepaste wetsvoorstel gaat om een aanpassing van de toelichting op artikel 184a, vijfde lid.

Ten derde constateert de Raad dat het voorgestelde artikel 184l, eerste lid, (in het aangepaste wetsvoorstel gaat het om artikel 184m) overeenkomt met artikel 5.4.2.2 van het wetsvoorstel Vierde tranche Awb. De Raad adviseert om de toelichting op het voorgestelde artikel 184l aan te passen aan de toelichting op artikel 5.4.2.2 van het Wetsvoorstel Vierde tranche Awb. Ondergetekende onderschrijft het advies van de Raad en de toelichting is op dit punt aangepast.

10. Hoogte van de boete
De Raad stelt dat volgens de memorie van toelichting de hoogte van de bestuurlijke boete zal worden afgestemd op de bedragen die het openbaar ministerie in landelijk vastgestelde lijsten hanteert. Naar zijn mening leidt hiermee het wetsvoorstel tot beperking van de vrijheid van het openbaar ministerie zijn vorderingsbeleid met betrekking tot de hoogte van de boete voor de overige delicten te bepalen. De Raad adviseert hier in de toelichting nader op in te gaan

In antwoord hierop bericht ik als volgt. Naar aanleiding van het rapport van de Commissie "Handhaven op niveau" (Kamerstukken II, 1999-2000, 26 800 VI, nr. 67) heeft het toenmalige kabinet een aantal indicaties geformuleerd voor de mogelijke toepasbaarheid van de bestuurlijke boete. Bij deze indicaties moet bijvoorbeeld worden gedacht aan regels met een geringe normatieve lading, die duidelijk zijn omschreven. Verder moet het gaan om delicten waarvoor bestraffing met vaste tarieven mogelijk is en er moet geen noodzaak bestaan voor een recidiveregistratie. Bij het besluit om een bestuurlijke boete mogelijk te maken voor overtredingen van voorschriften inzake stilstaan en parkeren, en voor enkele andere verkeersovertredingen is getoetst aan deze criteria. De delicten die in de algemene maatregel van bestuur zullen worden opgenomen, betreffen uitsluitend delicten met een lichte normatieve lading waarvoor thans in de praktijk bestraffing plaatsvindt via vaste tarieven: de tarieven opgenomen in de bijlage bij de Wahv die gemiddeld tweejaarlijks wordt aangepast. Het boetebeleid is voor de standaardsituaties wettelijk vastgelegd in de in deze bijlage opgenomen tarievenlijst. De op de onderhavige wet gebaseerde algemene maatregel van bestuur zal de tarieven opgenomen in de bijlage bij de Wahv, volgen. Als de tarieven in de bijlage worden aangepast, zal dat ook gebeuren met de tarieven opgenomen in de op de onderhavige wet gebaseerde algemene maatregel van bestuur. In tegenstelling tot de Raad ben ik derhalve van mening dat het wetsvoorstel niet zal leiden tot een beperking van de vrijheid van het openbaar ministerie om zijn vorderingsbeleid met betrekking tot de hoogte van de boete te bepalen. De toelichting is op dit punt verduidelijkt.

11. Buitenlandse kentekens
De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op te verwachten problemen met buitenlandse kentekens uit landen waarmee nog geen uitwisselingsverdrag bestaat.

Erkend wordt dat in de door de Raad genoemde gevallen problemen kunnen ontstaan bij de tenuitvoerlegging van opgelegde bestuurlijke boeten. De op het punt van gegevensuitwisseling bestaande internationale verdragen hebben immers alleen betrekking op de uitwisseling van strafrechtelijke gegevens, terwijl het in deze gevallen niet gaat om strafrechtelijke gegevens. Ik wijs er evenwel op dat de gemeenten problemen bij de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door het aanbrengen van een wielklem. Op die manier kan immers feitelijk worden voorkomen dat de overtreder wegrijdt zonder te betalen. Met het oog hierop is in het wetsvoorstel alsnog de bevoegdheid opgenomen om in bepaalde gevallen een wielklem aan te brengen en indien nodig het betrokken motorrijtuig weg te slepen en in bewaring te stellen. Bij de vormgeving van deze bevoegdheid is aansluiting gezocht bij de regeling zoals die thans in de Gemeentewet is opgenomen. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn op dit punt aangepast.

12. Redactionele kanttekeningen
De door de Raad gemaakte redactionele kanttekeningen zijn overgenomen, met uitzondering van de suggestie om in de evaluatiebepaling ook "Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties" op te nemen. Deze Minister is niet een van de mede-ondertekenaars van het onderhavige wetsvoorstel. Dit laat uiteraard onverlet dat bij de voorbereiding van de evaluatie afstemming met hem kan plaatsvinden.

Ik moge U hierbij, mede namens mijn ambtgenoot van Justitie, het gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit voorstel te besluiten.

De Minister van Verkeer en Waterstaat

---

(1) Rechtsstaat en rechtsorde, Kamerstukken II 2003/04, 29 279, nr.9, p.12 en 15.
(2) No.W04.04.0348/I.
(3) De Wet op de uitgebreide identificatieplicht zal naar verwachting per 1 januari 2005 in werking treden.
(4) De Vereniging voor Administratief Recht besprak mogelijkheden voor administratiefrechtelijke handhaving naar aanleiding van de preadviezen van J.A.M. van Angeren en Th.J.C. Verduin, De sanctionering van het administratieve recht (Geschriften VAR, deel LXVI; verslag deel LXVIII Groningen: H.D. Tjeenk Willink 1971/1972).
(5) Wet van 3 juli 1989, Stb.300.
(6) Kamerstukken II 2004/05, 29 849, nrs.1-4.
(7) Zie bijvoorbeeld www.pgn.nl
(8) Memorie van toelichting, paragraaf 4.a bestuurlijk beboetbare feiten en de hoogte van de sanctie onder 2 overige verkeersdelicten.
(9) Aanwijzing 25 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(10) Memorie van toelichting, paragraaf 4.a bestuurlijk beboetbare feiten en de hoogte van de sanctie onder 1 overtredingen inzake stilstaan en parkeren.
(11) Memorie van toelichting paragraaf 2 reikwijdte van het voorstel onder b en paragraaf 3 de betrokken actoren onder a.
(12) Advies van de VNG inzake het wetsvoorstel; bestuurlijke boete fout parkeren van 10 februari 2004.
(13) Door het ontbreken van schorsende werking van bezwaar en beroep dient de overtreder naast de boete ook griffierecht te betalen. Dat is meer dan alleen de zekerheidstelling die even hoog is als het boetebedrag.
(14) Memorie van toelichting, paragraaf 6.
(15) Zie bijvoorbeeld het advies van de VNG inzake het conceptwetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen van 27 mei 2004 en het advies van de burgemeesters van Rotterdam, Amsterdam, Den Haag en Utrecht inzake het conceptwetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen van 21 juni 2004.
(16) Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen, inleiding, onder financiële gevolgen.
(17) Memorie van toelichting, paragraaf 7, Financiële aspecten, laatste alinea.
(18) In 2002 werden 6.801 bezwaarschriften tegen een Mulderafdoening ingediend, in 2003 waren dat er 10.672.
Dat is een stijging van 57%.
(19) Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nrs.1-5.
(20) Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr.3.
(21) Advies van de VNG inzake het conceptwetsvoorstel bestuurlijke boete foutief parkeren en stilstaan van 10 februari 2004.