Ontwerpbesluit tot wijziging van de Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar houdende voorschriften voor het gebruik van hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting, met nota van toelichting.
- Kenmerk
- W03.03.0458/I
- Datum advies
- 19 december 2003
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 8 juni 2004, nr 106
- Justitie en Veiligheid
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit tot wijziging van de Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar houdende voorschriften voor het gebruik van hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting, met nota van toelichting.
Bij Kabinetsmissive van 5 november 2003, no.03.004521, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met de Minister van Defensie en de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van de Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar houdende voorschriften voor het gebruik van hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting, met nota van toelichting.
Bij uitzetting van vreemdelingen komt het voor dat de vreemdeling zich fysiek tegen de uitzetting verzet; het kan dan noodzakelijk zijn om hem in zijn bewegingsvrijheid te beperken met behulp van handboeien, klittenband, dwangbuis en dergelijke. Alleen voor het gebruik van handboeien is er een wettelijke grondslag. In 2001 en 2002 waren er incidenten rond gedwongen uitzetting: enkele keren zijn, tegen de officiële instructies in, kalmerende middelen bij de vreemdeling geïnjecteerd.(zie noot 1) Dit zijn de redenen om te komen tot een regeling van middelen die gebruikt mogen worden bij uitzetting van vreemdelingen.
De regeling houdt in dat bij de uitzetting van een vreemdeling onder voorwaarden een zogeheten "hulpmiddel" mag worden gebruikt waarmee de bewegingsvrijheid van de vreemdeling kan worden beperkt.(zie noot 2) Volgens de toelichting betekent dit dat verdergaande middelen, zoals de wapenstok of gedwongen injecteren, niet zijn toegestaan.(zie noot 3) De regeling wordt opgenomen in de Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar (hierna: de Ambtsinstructie).
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen aangaande de rechtsgrondslag, de aanwijzing en het gebruik van hulpmiddelen alsmede de melding van het gebruik. Hij is van mening dat het ontwerpbesluit in verband daarmee aanpassing behoeft.
1. De rechtsgrondslag
Het ontwerpbesluit voorziet erin dat de vreemdeling kan worden beperkt in zijn bewegingsvrijheid. Zoals in de toelichting wordt onderkend, vormt het gebruik van de daarop gerichte hulpmiddelen een inbreuk op de lichamelijke integriteit en daarmee een beperking van het recht op onaantastbaarheid van het lichaam,
neergelegd in artikel 11 van de Grondwet. Beperkingen van dit grondrecht zijn slechts bij of krachtens de wet toegestaan. Aan dat vereiste wordt met het ontwerpbesluit voldaan, op één hierna in punt 2 te bespreken aspect na.
Daarnaast zijn evenwel ook enige bepalingen van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) van belang:
— artikel 3: verbod van foltering of onmenselijke of vernederende behandeling;
— artikel 5: bescherming tegen vrijheidsberoving;
— artikel 8: bescherming van het privé-leven;
— artikel 2 van het Vierde Protocol: het recht op vrijheid van beweging.
Toepassing van de voorgestelde hulpmiddelen zal niet licht uitmonden in foltering of onmenselijke behandeling in de zin van artikel 3 EVRM. Het zou dan gaan om misbruik waarbij de evenredigheid in ernstige mate niet in acht is genomen. Anders kan het liggen met het verbod van vernederende behandeling. Juist nu de toepassing van de voorgestelde hulpmiddelen plaatsvindt in het bijzijn van anderen, in het bijzonder medepassagiers, kan die toepassing als vernederend worden ervaren. Een zeker vernederend karakter is inherent aan vrijheidsbeperkende maatregelen; de evenredigheid van het hulpmiddel en de wijze van toepassing zullen de verenigbaarheid bepalen. Derhalve zijn de hierna nog te bespreken aspecten van geoefendheid van degene die het hulpmiddel toepast en het toezicht op keuze en aanwending van het hulpmiddel ook in dit verband van belang.
De vreemdeling die tegen zijn wil wordt uitgezet is reeds van zijn vrijheid beroofd. De rechtmatigheid daarvan is in het onderhavige ontwerpbesluit niet aan de orde. De voorgestelde vrijheidsbeperkende maatregelen raken veeleer de bewegingsvrijheid van artikel 2 van het Vierde Protocol. Het derde lid van dit verdragsartikel bevat een limitatieve opsomming van de beperkingsgronden en stelt als voorwaarde dat de beperkingen bij de wet zijn voorzien en nodig zijn in een democratische samenleving.
Datzelfde geldt voor het tweede lid van artikel 8 EVRM met betrekking tot beperkingen van, onder meer, het recht op eerbiediging van het privé-leven. Ook daarop kan de toepassing van de voorgestelde maatregelen een inbreuk vormen, ook weer in het bijzonder omdat toepassing ervan plaatsvindt in het bijzijn van anderen.
De Raad beveelt aan dat in de toelichting, onder "Grondslag", aandacht wordt besteed aan de toepasselijke artikelen van het EVRM en de daaruit voortvloeiende voorwaarden waaraan bij de aanwending van de voorgestelde hulpmiddelen moet zijn voldaan. Daarbij kan worden aangesloten bij hetgeen onder "Inhoud" reeds wordt opgemerkt over de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit.
2. Aanwijzing van hulpmiddelen
In het ontwerpbesluit wordt niet nader omschreven welke hulpmiddelen mogen worden aangewend. Wel is er de beperkende voorwaarde opgenomen dat het hulpmiddel moet dienen om de vreemdeling in zijn bewegingsvrijheid te beperken. Volgens de toelichting betekent dit dat verdergaande middelen, zoals de wapenstok of gedwongen injecties, niet zijn toegestaan.(zie noot 4) Voor de ambtenaren van de Koninklijke marechaussee worden de hulpmiddelen ter beschikking gesteld door de Minister van Defensie in overeenstemming met de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie.(zie noot 5) Deze zullen worden omschreven in de Vreemdelingencirculaire.(zie noot 6) Voor ambtenaren van de politie worden vooralsnog geen hulpmiddelen ter beschikking gesteld.(zie noot 7)
De vaststelling van de hulpmiddelen vormt een wezenlijk onderdeel van het besluit. De algemene beperking tot hulpmiddelen die ertoe dienen de bewegingsvrijheid te beperken, is weinig specifiek. Het maakt bijvoorbeeld groot verschil of de vreemdeling alleen mag worden geboeid of dat hij ook mag worden gehuld in een dwangbuis. Mede gelet op het feit dat de hiervoor in punt 1 genoemde bepalingen van de Grondwet en het EVRM voor beperkingen van de daar genoemde rechten de voorwaarde stellen dat deze bij of krachtens de wet zijn voorzien, is de Raad van oordeel dat de toegestane hulpmiddelen ten minste moeten worden aangewezen bij algemene maatregel van bestuur en zeker niet in beleidsregels.(zie noot 8)
De Raad adviseert de toegelaten hulpmiddelen te omschrijven in het ontwerpbesluit zelf.(zie noot 9)
3. Geoefendheid in het toepassen van hulpmiddelen
Het ontwerpbesluit bevat geen speciale waarborgen dat de voorgestelde hulpmiddelen op een verantwoorde manier worden toegepast. Die toepassing is stellig niet zonder risico’s voor de betrokken vreemdeling, vooral in situaties waarin die toepassing voor langere tijd noodzakelijk is of op verzet stuit. Het is dan ook van belang dat de ambtenaar goed geïnstrueerd is hoe het hulpmiddel aan te brengen en op welke plaats van het lichaam, en dat hij eventuele medische complicaties weet te herkennen.
Voor het gebruik van de zogeheten geweldmiddelen bepaalt de Ambtsinstructie dat gebruik ervan uitsluitend is toegestaan aan een ambtenaar die in dat gebruik is geoefend. De Raad beveelt aan een soortgelijke voorwaarde ook te stellen ten aanzien van het gebruik van de hulpmiddelen.
4. Meldingsplicht
De meldingsplicht zoals voorgesteld in artikel 23b dient ertoe, zo geeft de toelichting aan(zie noot 10), de Commandant in staat te stellen te beoordelen of op juiste wijze van de hulpmiddelen gebruik is gemaakt en zo nodig corrigerend op te treden. Als zodanig vormt het een belangrijk instrument van toezicht, naast het instrument van het indienen van klachten zoals voorzien in de artikelen 61 (politie) en 63 (Koninklijke marechaussee) van de Politiewet 1993
a. Voor een effectief toezicht acht de Raad het van belang dat bij de melding van het gebruik van hulpmiddelen naast de in artikel 23b vermelde aard van het hulpmiddel en reden voor het gebruik tevens melding wordt gemaakt van de wijze waarop de vreemdeling dat gebruik heeft doorstaan. Gezien de vergaande gevolgen die (verkeerd) gebruik van de voorgestelde hulpmiddelen voor de vreemdeling kan hebben, beveelt het college aan ook dit facet in artikel 23b op te nemen.
b. De commissie-Van den Haak heeft destijds geadviseerd een systematische melding en registratie van incidenten in te voeren.(zie noot 11) Het European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman and Degrading Treatment or Punishment van de Raad van Europa heeft in 1998 de Nederlandse regering geadviseerd een register aan te leggen van alle gevallen van uitzetting waarbij "means of restraint"(zie noot 12) zijn toegepast, met relevante informatie.(zie noot 13) Ook een dergelijke registratie kan bijdragen tot een effectief toezicht. De Raad beveelt aan alsnog een regeling voor registratie in het ontwerpbesluit op te nemen.
5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 19 december 2003, no.W03.03.0458/I met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
— De omschrijving van "hulpmiddelen" (artikel 1, derde lid, onderdeel e) opnemen in hoofdstuk 4a, nu dat het enige hoofdstuk is waarin de term wordt gebruikt.
— Het begrip "tie-raps" (toelichting, onder "algemeen", vijfde tekstblok) vermijden of omschrijven.
— In de toelichting (onder "Doelstelling", laatste tekstblok) de verwijzing naar de daar genoemde Districtsorder corrigeren, nu die Districtsorder alleen betrekking heeft op het verlenen van medische bijstand.
— In de toelichting (onder "Grondslag", eerste tekstblok) niet spreken over een inbreuk op de lichamelijke integriteit, maar over een beperking van de lichamelijke integriteit.
Nader rapport (reactie op het advies) van 26 april 2004
De Raad van State geeft u in overweging een besluit te nemen nadat met zijn opmerkingen rekening zal zijn gehouden. De opmerkingen van de Raad geven mij aanleiding tot de volgende reactie.
1. Overeenkomstig de aanbeveling van de Raad heb ik in de toelichting, onder het kopje "Grondslag", aandacht besteed aan de toepasselijke artikelen van het EVRM en de daaruit voortvloeiende voorwaarden waaraan bij de toepassing van de hulpmiddelen moet zijn voldaan.
2. De Raad is van oordeel dat de toegestane hulpmiddelen moeten worden aangewezen bij algemene maatregel van bestuur en zeker niet in beleidsregels. Het advies van de Raad om de toegelaten hulpmiddelen te omschrijven in het ontwerpbesluit zelf, neem ik niet over. Dit zou immers niet passen in de systematiek van de regelgeving waarin de hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting worden opgenomen. De Ambtsinstructie regelt slechts de voorwaarden waaronder de daarin opgenomen geweldsmiddelen of bijvoorbeeld de handboeien mogen worden aangewend. In andere regelingen wordt bepaald welke middelen er zijn en wie daarover mogen beschikken.
Voor de politie zijn geweldsmiddelen en uitrusting opgenomen in de Bewapeningsregeling politie en de Uitrustingsregeling politie 1994. Wanneer ambtenaren van politie in de toekomst zouden worden uitgerust met hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting volgt uit de systematiek van de regelgeving voor de politie dat deze middelen worden toegevoegd aan de Uitrustingsregeling politie 1994. Het zou niet passen de hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting op te nemen in de Ambtsinstructie, een algemene maatregel van bestuur, terwijl de handboeien, die deel uitmaken van die hulpmiddelen, zijn geregeld in de Uitrustingsregeling politie 1994, een ministeriele regeling op grond van de Politiewet 1993. Ook de geweldsmiddelen voor de ambtenaren van politie zijn opgenomen in een ministeriële regeling.
Voor de ambtenaren van de Koninklijke marechaussee (Kmar) geldt eveneens dat de wijze waarop de hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting worden aangewezen niet wezenlijk anders is dan de wijze waarop door ambtenaren van de Kmar gehanteerde geweldsmiddelen en uitrusting worden aangewezen. Hiertoe verwijs ik naar de definitiebepaling in de Ambtsinstructie: ook de uitrusting en bewapening welke ambtenaren van de Kmar bij de uitvoering van hun andere taken gebruiken worden ter beschikking gesteld door de Minister van Defensie. Gelet op de verantwoordelijkheid van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie voor de uitzetting van vreemdelingen wordt in aanvulling daarop bepaald dat hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting ter beschikking worden gesteld in overeenstemming met de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie.
Samenvattend geldt dat de wijze waarop hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting worden aangewezen niet anders is dan de wijze waarop de bewapening en andere uitrusting voor politie en Kmar worden aangewezen. In dit besluit sluiten wij aan bij de reeds bestaande systematiek.
3. De aanbeveling van de Raad om overeenkomstig het bepaalde in artikel 4 van de Ambtsinstructie te regelen dat het gebruik van hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting uitsluitend is toegestaan aan een ambtenaar die in dat gebruik is geoefend, heb ik overgenomen. Aan artikel 23a is een vierde lid toegevoegd.
4. Overeenkomstig de daartoe strekkende aanbeveling van de Raad heb ik ook de gevolgen van het gebruik van een hulpmiddel ten behoeve van uitzetting in de op grond van artikel 23b voorgeschreven meldplicht betrokken. Tevens heb ik aan artikel 23b een tweede lid toegevoegd, waarmee ik gehoor heb gegeven aan het advies van de Raad om een regeling voor registratie in het besluit op te nemen.
5. De Raad heeft als redactionele kanttekening in overweging gegeven de omschrijving van hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting op te nemen in hoofdstuk 4a. Ik meen echter dat het de inzichtelijkheid van de regeling ten goede komt wanneer alle begripsomschrijvingen zijn opgenomen in één definitiebepaling, ook wanneer de term slechts in een enkel hoofdstuk van de regeling wordt gebruikt.
De overige redactionele kanttekeningen heb ik in de tekst van de toelichting verwerkt.
Ik moge U hierbij, mede namens mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met mijn ambtgenoot van Defensie en mijn ambtgenoot voor Vreemdelingenzaken en Integratie, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Justitie
(1) Aanhangsel Handelingen II 1999/2000, nr.1097 en 1102; Aanhangsel Handelingen II 2000/01, nr.1154 en 1159.
(2) Voorgesteld artikel 23a, eerste lid, van de Ambtsinstructie.
(3) Toelichting, onder "Systematiek", eerste tekstblok.
(4) Toelichting, onder "Systematiek", laatste tekstblok.
(5) Voorgesteld artikel 1, derde lid, onderdeel 2, onder 2, van de Ambtsinstructie.
(6) Toelichting, onder "Systematiek", laatste tekstblok.
(7) Toelichting, onder "Systematiek", tweede tekstblok.
(8) De ministeriële regeling is aangewezen voor voorschriften van administratieve aard, voor het regelen van details van ondergeschikte betekenis en voor voorschriften die vaak of met grote spoed moeten kunnen worden gewijzigd; aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(9) Artikel 4, aanhef en onderdeel b, van de Ambtsinstructie.
(10) Toelichting, onder "Artikelsgewijs".
(11) Humane uitzetting: een paradox?, april 1993, bladzijde 40.
(12) De letterlijke vertaling zou "dwangmiddelen" zijn. De samenhang laat echter zien dat men het oog had op hulpmiddelen in de zin van het ontwerpbesluit.
(13) Report to the Netherlands Government on the visit to the Netherlands carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 17 to 27 November 1997, bladzijden 21 en 54 (http://www.cpt.coe.int/documents/nld/1998-15-inf-eng.htm#III).
Bij uitzetting van vreemdelingen komt het voor dat de vreemdeling zich fysiek tegen de uitzetting verzet; het kan dan noodzakelijk zijn om hem in zijn bewegingsvrijheid te beperken met behulp van handboeien, klittenband, dwangbuis en dergelijke. Alleen voor het gebruik van handboeien is er een wettelijke grondslag. In 2001 en 2002 waren er incidenten rond gedwongen uitzetting: enkele keren zijn, tegen de officiële instructies in, kalmerende middelen bij de vreemdeling geïnjecteerd.(zie noot 1) Dit zijn de redenen om te komen tot een regeling van middelen die gebruikt mogen worden bij uitzetting van vreemdelingen.
De regeling houdt in dat bij de uitzetting van een vreemdeling onder voorwaarden een zogeheten "hulpmiddel" mag worden gebruikt waarmee de bewegingsvrijheid van de vreemdeling kan worden beperkt.(zie noot 2) Volgens de toelichting betekent dit dat verdergaande middelen, zoals de wapenstok of gedwongen injecteren, niet zijn toegestaan.(zie noot 3) De regeling wordt opgenomen in de Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar (hierna: de Ambtsinstructie).
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen aangaande de rechtsgrondslag, de aanwijzing en het gebruik van hulpmiddelen alsmede de melding van het gebruik. Hij is van mening dat het ontwerpbesluit in verband daarmee aanpassing behoeft.
1. De rechtsgrondslag
Het ontwerpbesluit voorziet erin dat de vreemdeling kan worden beperkt in zijn bewegingsvrijheid. Zoals in de toelichting wordt onderkend, vormt het gebruik van de daarop gerichte hulpmiddelen een inbreuk op de lichamelijke integriteit en daarmee een beperking van het recht op onaantastbaarheid van het lichaam,
neergelegd in artikel 11 van de Grondwet. Beperkingen van dit grondrecht zijn slechts bij of krachtens de wet toegestaan. Aan dat vereiste wordt met het ontwerpbesluit voldaan, op één hierna in punt 2 te bespreken aspect na.
Daarnaast zijn evenwel ook enige bepalingen van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) van belang:
— artikel 3: verbod van foltering of onmenselijke of vernederende behandeling;
— artikel 5: bescherming tegen vrijheidsberoving;
— artikel 8: bescherming van het privé-leven;
— artikel 2 van het Vierde Protocol: het recht op vrijheid van beweging.
Toepassing van de voorgestelde hulpmiddelen zal niet licht uitmonden in foltering of onmenselijke behandeling in de zin van artikel 3 EVRM. Het zou dan gaan om misbruik waarbij de evenredigheid in ernstige mate niet in acht is genomen. Anders kan het liggen met het verbod van vernederende behandeling. Juist nu de toepassing van de voorgestelde hulpmiddelen plaatsvindt in het bijzijn van anderen, in het bijzonder medepassagiers, kan die toepassing als vernederend worden ervaren. Een zeker vernederend karakter is inherent aan vrijheidsbeperkende maatregelen; de evenredigheid van het hulpmiddel en de wijze van toepassing zullen de verenigbaarheid bepalen. Derhalve zijn de hierna nog te bespreken aspecten van geoefendheid van degene die het hulpmiddel toepast en het toezicht op keuze en aanwending van het hulpmiddel ook in dit verband van belang.
De vreemdeling die tegen zijn wil wordt uitgezet is reeds van zijn vrijheid beroofd. De rechtmatigheid daarvan is in het onderhavige ontwerpbesluit niet aan de orde. De voorgestelde vrijheidsbeperkende maatregelen raken veeleer de bewegingsvrijheid van artikel 2 van het Vierde Protocol. Het derde lid van dit verdragsartikel bevat een limitatieve opsomming van de beperkingsgronden en stelt als voorwaarde dat de beperkingen bij de wet zijn voorzien en nodig zijn in een democratische samenleving.
Datzelfde geldt voor het tweede lid van artikel 8 EVRM met betrekking tot beperkingen van, onder meer, het recht op eerbiediging van het privé-leven. Ook daarop kan de toepassing van de voorgestelde maatregelen een inbreuk vormen, ook weer in het bijzonder omdat toepassing ervan plaatsvindt in het bijzijn van anderen.
De Raad beveelt aan dat in de toelichting, onder "Grondslag", aandacht wordt besteed aan de toepasselijke artikelen van het EVRM en de daaruit voortvloeiende voorwaarden waaraan bij de aanwending van de voorgestelde hulpmiddelen moet zijn voldaan. Daarbij kan worden aangesloten bij hetgeen onder "Inhoud" reeds wordt opgemerkt over de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit.
2. Aanwijzing van hulpmiddelen
In het ontwerpbesluit wordt niet nader omschreven welke hulpmiddelen mogen worden aangewend. Wel is er de beperkende voorwaarde opgenomen dat het hulpmiddel moet dienen om de vreemdeling in zijn bewegingsvrijheid te beperken. Volgens de toelichting betekent dit dat verdergaande middelen, zoals de wapenstok of gedwongen injecties, niet zijn toegestaan.(zie noot 4) Voor de ambtenaren van de Koninklijke marechaussee worden de hulpmiddelen ter beschikking gesteld door de Minister van Defensie in overeenstemming met de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie.(zie noot 5) Deze zullen worden omschreven in de Vreemdelingencirculaire.(zie noot 6) Voor ambtenaren van de politie worden vooralsnog geen hulpmiddelen ter beschikking gesteld.(zie noot 7)
De vaststelling van de hulpmiddelen vormt een wezenlijk onderdeel van het besluit. De algemene beperking tot hulpmiddelen die ertoe dienen de bewegingsvrijheid te beperken, is weinig specifiek. Het maakt bijvoorbeeld groot verschil of de vreemdeling alleen mag worden geboeid of dat hij ook mag worden gehuld in een dwangbuis. Mede gelet op het feit dat de hiervoor in punt 1 genoemde bepalingen van de Grondwet en het EVRM voor beperkingen van de daar genoemde rechten de voorwaarde stellen dat deze bij of krachtens de wet zijn voorzien, is de Raad van oordeel dat de toegestane hulpmiddelen ten minste moeten worden aangewezen bij algemene maatregel van bestuur en zeker niet in beleidsregels.(zie noot 8)
De Raad adviseert de toegelaten hulpmiddelen te omschrijven in het ontwerpbesluit zelf.(zie noot 9)
3. Geoefendheid in het toepassen van hulpmiddelen
Het ontwerpbesluit bevat geen speciale waarborgen dat de voorgestelde hulpmiddelen op een verantwoorde manier worden toegepast. Die toepassing is stellig niet zonder risico’s voor de betrokken vreemdeling, vooral in situaties waarin die toepassing voor langere tijd noodzakelijk is of op verzet stuit. Het is dan ook van belang dat de ambtenaar goed geïnstrueerd is hoe het hulpmiddel aan te brengen en op welke plaats van het lichaam, en dat hij eventuele medische complicaties weet te herkennen.
Voor het gebruik van de zogeheten geweldmiddelen bepaalt de Ambtsinstructie dat gebruik ervan uitsluitend is toegestaan aan een ambtenaar die in dat gebruik is geoefend. De Raad beveelt aan een soortgelijke voorwaarde ook te stellen ten aanzien van het gebruik van de hulpmiddelen.
4. Meldingsplicht
De meldingsplicht zoals voorgesteld in artikel 23b dient ertoe, zo geeft de toelichting aan(zie noot 10), de Commandant in staat te stellen te beoordelen of op juiste wijze van de hulpmiddelen gebruik is gemaakt en zo nodig corrigerend op te treden. Als zodanig vormt het een belangrijk instrument van toezicht, naast het instrument van het indienen van klachten zoals voorzien in de artikelen 61 (politie) en 63 (Koninklijke marechaussee) van de Politiewet 1993
a. Voor een effectief toezicht acht de Raad het van belang dat bij de melding van het gebruik van hulpmiddelen naast de in artikel 23b vermelde aard van het hulpmiddel en reden voor het gebruik tevens melding wordt gemaakt van de wijze waarop de vreemdeling dat gebruik heeft doorstaan. Gezien de vergaande gevolgen die (verkeerd) gebruik van de voorgestelde hulpmiddelen voor de vreemdeling kan hebben, beveelt het college aan ook dit facet in artikel 23b op te nemen.
b. De commissie-Van den Haak heeft destijds geadviseerd een systematische melding en registratie van incidenten in te voeren.(zie noot 11) Het European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman and Degrading Treatment or Punishment van de Raad van Europa heeft in 1998 de Nederlandse regering geadviseerd een register aan te leggen van alle gevallen van uitzetting waarbij "means of restraint"(zie noot 12) zijn toegepast, met relevante informatie.(zie noot 13) Ook een dergelijke registratie kan bijdragen tot een effectief toezicht. De Raad beveelt aan alsnog een regeling voor registratie in het ontwerpbesluit op te nemen.
5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 19 december 2003, no.W03.03.0458/I met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
— De omschrijving van "hulpmiddelen" (artikel 1, derde lid, onderdeel e) opnemen in hoofdstuk 4a, nu dat het enige hoofdstuk is waarin de term wordt gebruikt.
— Het begrip "tie-raps" (toelichting, onder "algemeen", vijfde tekstblok) vermijden of omschrijven.
— In de toelichting (onder "Doelstelling", laatste tekstblok) de verwijzing naar de daar genoemde Districtsorder corrigeren, nu die Districtsorder alleen betrekking heeft op het verlenen van medische bijstand.
— In de toelichting (onder "Grondslag", eerste tekstblok) niet spreken over een inbreuk op de lichamelijke integriteit, maar over een beperking van de lichamelijke integriteit.
Nader rapport (reactie op het advies) van 26 april 2004
De Raad van State geeft u in overweging een besluit te nemen nadat met zijn opmerkingen rekening zal zijn gehouden. De opmerkingen van de Raad geven mij aanleiding tot de volgende reactie.
1. Overeenkomstig de aanbeveling van de Raad heb ik in de toelichting, onder het kopje "Grondslag", aandacht besteed aan de toepasselijke artikelen van het EVRM en de daaruit voortvloeiende voorwaarden waaraan bij de toepassing van de hulpmiddelen moet zijn voldaan.
2. De Raad is van oordeel dat de toegestane hulpmiddelen moeten worden aangewezen bij algemene maatregel van bestuur en zeker niet in beleidsregels. Het advies van de Raad om de toegelaten hulpmiddelen te omschrijven in het ontwerpbesluit zelf, neem ik niet over. Dit zou immers niet passen in de systematiek van de regelgeving waarin de hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting worden opgenomen. De Ambtsinstructie regelt slechts de voorwaarden waaronder de daarin opgenomen geweldsmiddelen of bijvoorbeeld de handboeien mogen worden aangewend. In andere regelingen wordt bepaald welke middelen er zijn en wie daarover mogen beschikken.
Voor de politie zijn geweldsmiddelen en uitrusting opgenomen in de Bewapeningsregeling politie en de Uitrustingsregeling politie 1994. Wanneer ambtenaren van politie in de toekomst zouden worden uitgerust met hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting volgt uit de systematiek van de regelgeving voor de politie dat deze middelen worden toegevoegd aan de Uitrustingsregeling politie 1994. Het zou niet passen de hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting op te nemen in de Ambtsinstructie, een algemene maatregel van bestuur, terwijl de handboeien, die deel uitmaken van die hulpmiddelen, zijn geregeld in de Uitrustingsregeling politie 1994, een ministeriele regeling op grond van de Politiewet 1993. Ook de geweldsmiddelen voor de ambtenaren van politie zijn opgenomen in een ministeriële regeling.
Voor de ambtenaren van de Koninklijke marechaussee (Kmar) geldt eveneens dat de wijze waarop de hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting worden aangewezen niet wezenlijk anders is dan de wijze waarop door ambtenaren van de Kmar gehanteerde geweldsmiddelen en uitrusting worden aangewezen. Hiertoe verwijs ik naar de definitiebepaling in de Ambtsinstructie: ook de uitrusting en bewapening welke ambtenaren van de Kmar bij de uitvoering van hun andere taken gebruiken worden ter beschikking gesteld door de Minister van Defensie. Gelet op de verantwoordelijkheid van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie voor de uitzetting van vreemdelingen wordt in aanvulling daarop bepaald dat hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting ter beschikking worden gesteld in overeenstemming met de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie.
Samenvattend geldt dat de wijze waarop hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting worden aangewezen niet anders is dan de wijze waarop de bewapening en andere uitrusting voor politie en Kmar worden aangewezen. In dit besluit sluiten wij aan bij de reeds bestaande systematiek.
3. De aanbeveling van de Raad om overeenkomstig het bepaalde in artikel 4 van de Ambtsinstructie te regelen dat het gebruik van hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting uitsluitend is toegestaan aan een ambtenaar die in dat gebruik is geoefend, heb ik overgenomen. Aan artikel 23a is een vierde lid toegevoegd.
4. Overeenkomstig de daartoe strekkende aanbeveling van de Raad heb ik ook de gevolgen van het gebruik van een hulpmiddel ten behoeve van uitzetting in de op grond van artikel 23b voorgeschreven meldplicht betrokken. Tevens heb ik aan artikel 23b een tweede lid toegevoegd, waarmee ik gehoor heb gegeven aan het advies van de Raad om een regeling voor registratie in het besluit op te nemen.
5. De Raad heeft als redactionele kanttekening in overweging gegeven de omschrijving van hulpmiddelen ten behoeve van uitzetting op te nemen in hoofdstuk 4a. Ik meen echter dat het de inzichtelijkheid van de regeling ten goede komt wanneer alle begripsomschrijvingen zijn opgenomen in één definitiebepaling, ook wanneer de term slechts in een enkel hoofdstuk van de regeling wordt gebruikt.
De overige redactionele kanttekeningen heb ik in de tekst van de toelichting verwerkt.
Ik moge U hierbij, mede namens mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met mijn ambtgenoot van Defensie en mijn ambtgenoot voor Vreemdelingenzaken en Integratie, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Justitie
(1) Aanhangsel Handelingen II 1999/2000, nr.1097 en 1102; Aanhangsel Handelingen II 2000/01, nr.1154 en 1159.
(2) Voorgesteld artikel 23a, eerste lid, van de Ambtsinstructie.
(3) Toelichting, onder "Systematiek", eerste tekstblok.
(4) Toelichting, onder "Systematiek", laatste tekstblok.
(5) Voorgesteld artikel 1, derde lid, onderdeel 2, onder 2, van de Ambtsinstructie.
(6) Toelichting, onder "Systematiek", laatste tekstblok.
(7) Toelichting, onder "Systematiek", tweede tekstblok.
(8) De ministeriële regeling is aangewezen voor voorschriften van administratieve aard, voor het regelen van details van ondergeschikte betekenis en voor voorschriften die vaak of met grote spoed moeten kunnen worden gewijzigd; aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(9) Artikel 4, aanhef en onderdeel b, van de Ambtsinstructie.
(10) Toelichting, onder "Artikelsgewijs".
(11) Humane uitzetting: een paradox?, april 1993, bladzijde 40.
(12) De letterlijke vertaling zou "dwangmiddelen" zijn. De samenhang laat echter zien dat men het oog had op hulpmiddelen in de zin van het ontwerpbesluit.
(13) Report to the Netherlands Government on the visit to the Netherlands carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 17 to 27 November 1997, bladzijden 21 en 54 (http://www.cpt.coe.int/documents/nld/1998-15-inf-eng.htm#III).