Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels voor aanvulling van de grondslag van de regulerende mineralenheffingen met voorraden dierlijke of overige organische meststoffen (Besluit voorraden Meststoffenwet 2004).

Bij Kabinetsmissive van 14 augustus 2003, no.03.003216, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels voor aanvulling van de grondslag van de regulerende mineralenheffingen met voorraden dierlijke of overige organische meststoffen (Besluit voorraden Meststoffenwet 2004).

Het ontwerpbesluit behelst een vereenvoudiging van het geldende Besluit voorraden Meststoffenwet. Het gaat om de regeling van de gevallen waarin mestvoorraden als aftrekpost bij de berekening van de regulerende mineralenheffing kunnen worden betrokken en van de wijze waarop van die faciliteit gebruik kan worden gemaakt. De vereenvoudiging bestaat vooral in een versoepeling van de regeling voor intermediairs en aanvoerende (akkerbouw)bedrijven. Voortaan zal de mest die binnen een bedrijf van de ene mestopslag naar de andere wordt vervoerd niet meer behoeven te worden gewogen, bemonsterd en geanalyseerd. Hetzelfde geldt voor de mest die mestaanvoerende bedrijven vanuit de eigen mestopslag op hun bedrijf aanwenden. De Raad van State kan zich met de strekking van het ontwerpbesluit verenigen maar plaatst kanttekeningen met het oog op de herijking van het mineralenaangiftesysteem en met betrekking tot de effectiviteit.

1. In paragraaf 8 van de memorie van toelichting wordt erop gewezen dat de wetgever ervoor heeft gekozen voorraden in beginsel buiten de heffingsgrondslag te laten vanwege de grotere sturingskracht die daardoor wordt verkregen en dat die keuze voor het ontwerpbesluit als uitgangspunt geldt. De mogelijkheid om voorraden in het mineralenaangiftesysteem mee te nemen zal, zo wordt vervolgd, "worden bekeken in het kader van de herijking van het systeem in het licht van het arrest van het Europese Hof in de inbreukprocedure inzake de Nitraatrichtlijn, de afspraken (bedoeld worden ook de nog te maken nadere afspraken) met de Commissie inzake de derogatie, de uitkomst van de lopende evaluatie en de noodzakelijke reductie van administratieve lasten en uitvoeringslasten".(zie noot 1),(zie noot 2) De Raad neemt aan dat ook het ontwerpbesluit in de bedoelde herijking zal worden betrokken, zeker nu wordt verwacht dat als gevolg van de bij dit ontwerpbesluit doorgevoerde vereenvoudiging meer bedrijven en ondernemingen zullen besluiten om gebruik te maken van de mogelijkheid voorraden bij de aangifte voor de regulerende mineralenheffing te betrekken (paragraaf 7. Uitvoering en handhaving). De toelichting behoeft in die zin aanvulling.

2. Eén van de beoogde lastenverlichtingen is het vervallen van de verplichting van een mestaanvoerend (akkerbouw)bedrijf om de aanwending van de aangevoerde mest op zijn grond uit de eigen mestopslag te wegen, te bemonsteren en te analyseren. Het moet daarbij gaan om opslagen die daadwerkelijk en exclusief bij het bedrijf in gebruik zijn (artikel 7, eerste lid, paragraaf 3.2, Berekening van de voorraden, van de nota van toelichting). Dat betekent dat de mest die wordt aangewend uit een gezamenlijke mestopslag nog altijd moet worden gewogen, bemonsterd en geanalyseerd (paragraaf 8 van de nota van toelichting). Aangezien gezamenlijke mestopslag door akkerbouwers bedrijfseconomisch gezien voor de hand ligt en ook betere mogelijkheden biedt om de aangevoerde mest door middel van mengen tot de gewenste gehalten te verrijken, zal het effect van deze versoepeling wellicht naar verhouding beperkt zijn. In de nota van toelichting zal hierop nader moeten worden ingegaan.

3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 13 oktober 2003, no.W11.03.0337/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- In artikel 8, eerste lid, tweede streepje, na "toegepast" invoegen: , gelijk aan de.
- Artikel 14 redigeren overeenkomstig aanwijzing 178, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 26 november 2003

1. In zijn advies geeft de Raad van State aan ervan uit te gaan dat het ontwerpbesluit betrokken wordt in de herijking van het mestinstrumentarium naar aanleiding van (onder meer) de uitspraak van het Hof van de Europese Gemeenschappen van 2 oktober 2003 gedaan in de inbreukprocedure tegen Nederland (zaak C-322/00) betreffende de uitvoering door Nederland van de zogenoemde Nitraatrichtlijn (Richtlijn 91/676/EEG van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG L 375)). Analyse van het arrest heeft tot de conclusie geleid dat MINAS ontoereikend is en een stelsel van gebruiksnormen zal moeten worden ingevoerd. Dit nieuwe stelsel zal zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk 1 januari 2006, worden ingevoerd, en zal dan in de plaats komen van MINAS. In verband met de aanstaande afschaffing van MINAS is besloten het onderdeel van het ontwerpbesluit dat betrekking heeft op de vereenvoudigde voorraadsystematiek niet door te voeren. Het is op dit moment namelijk onvoldoende zeker of de betrokken voorraadsystematiek aansluit bij het toekomstige mestinstrumentarium. Voorkomen moet worden dat over twee jaar wederom wijzigingen ten aanzien van de voorraadsystematiek moeten worden doorgevoerd, wijzigingen die mogelijk haaks staan op de strekking van het oorspronkelijke ontwerpbesluit.

In het oorspronkelijke ontwerpbesluit werd voor intermediaire ondernemingen ook de mogelijkheid om overige organische meststoffen in de heffingsgrondslag mee te nemen geïntroduceerd. De handel in en het transport en de verwerking van deze stoffen is, naast distributie van dierlijke mest, een van de activiteiten van intermediaire ondernemingen. Gegeven de omvang van de hoeveelheid fosfaat waarmee de aan- en afvoer van de overige organische meststoffen gepaard gaat en de grote verschillen die zich ten aanzien van een jaar in het voorraadsaldo kunnen voordoen, welke verschillen eigen zijn aan de activiteiten van dit soort ondernemingen, lopen deze ondernemingen een groot risico met heffingen te worden geconfronteerd, zonder dat sprake is van onverantwoorde mestafzet of milieuvervuiling. Om heffing te voorkomen zien intermediaire ondernemingen die activiteiten uitoefenen met betrekking tot zowel dierlijke meststoffen als overige organische meststoffen zich genoodzaakt de activiteiten in overige organische meststoffen onder te brengen in een afzonderlijke onderneming. Dat vergt echter een gescheiden bedrijfsvoering en een gescheiden administratie, wat bij de betrokken ondernemingen tot extra lasten leidt. Ook voor de uitvoerende organisatie is sprake van extra lasten aangezien zij aldus te maken hebben met een groter aantal ondernemingen. Binnen de Dienst Regelingen i.o. van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit loopt een project dat als uitgangspunt heeft bedrijven en ondernemingen van dezelfde bedrijfsvoerder zoveel mogelijk onder één nummer te registreren. Dit project zal leiden tot een aanzienlijke besparing in de administratieve en uitvoeringslasten en is tevens van belang voor het toekomstige mestbeleid. Ook voor dit project is het van belang dat de overige organische meststoffen kunnen worden meegenomen in de heffingsgrondslag bij intermediaire ondernemingen, vanwege het feit dat het samenvoegen van ondernemingen wordt vergemakkelijkt.

Gegeven het beperkte karakter van deze wijziging wordt het ontwerpbesluit omgevormd tot een wijzigingsbesluit, dat per 1 januari 2004 in werking zal treden. In verband daarmee is ook de nota van toelichting gewijzigd.

2. Aangezien het onderdeel van de vereenvoudigde systematiek van het ontwerpbesluit niet doorgevoerd zal worden, is het thans niet meer noodzakelijk op de kanttekening van de Raad van State, met betrekking tot de beperkte effectiviteit van deze vereenvoudiging voor mestaanvoerende bedrijven, in te gaan.

3. De redactionele opmerkingen betreffen delen van het besluit en de nota van toelichting die niet worden doorgevoerd.

4. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele kleine wijzigingen en aanpassingen door te voeren.

A. In het oorspronkelijke ontwerpbesluit werden de voorraden op bedrijfsniveau berekend en gecontroleerd. Als gevolg hiervan was het mogelijk opslagen gedurende het hele jaar aan- en af te melden. In het huidige systeem, dat ook voor de komende twee jaar zal blijven gelden, worden de voorraden per opslag berekend. Artikel 6, tweede lid, van het Besluit voorraden Meststoffenwet heeft als uitgangspunt dat opslagen afgemeld kunnen worden met ingang van een kalenderjaar. De Tijdelijke vrijstellingsregeling afmelding opslagen Meststoffenwet maakte het mogelijk dat een intermediaire onderneming een opslag ook kan afmelden op het moment dat de opslag leeg staat of direct na overdracht van de opslag aan een andere intermediaire onderneming. De voorziening van de vrijstellingsregeling wordt thans opgenomen in het Besluit voorraden Meststoffenwet (Artikel I, onderdeel F, onder 2). Deze voorziening is niet van toepassing op mestaanvoerende bedrijven aangezien bij deze bedrijven het aan- en afmelden van opslagen minder frequent aan de orde is dan bij intermediaire ondernemingen.

B. Er is een correctie toegepast op de berekeningswijze van de hoeveelheid mineralen in opslag die in de heffingen worden betrokken in geval van tussentijdse beëindiging of overdracht van een bedrijf of intermediaire onderneming, dan wel de tussentijdse overdracht of afmelding van een opslag van een intermediaire onderneming (artikel I, onderdelen D, onder 3, F, onder 3, en H, onder 6). De oude berekeningswijze bevatte een systematische fout die voor bedrijven en ondernemingen nadelig uitpakte. In de uitvoeringspraktijk is de afgelopen jaren steeds overeenkomstig de thans gecorrigeerde berekeningswijze gehandeld.

C. Het ontwerpbesluit, zoals die aan de Raad is voorgelegd, verwees uiteraard naar de thans geldende nummering van de Meststoffenwet. Het Besluit voorraden Meststoffenwet verwijst echter nog naar de artikelen van de Meststoffenwet zoals deze genummerd was voor de hernummering, die bij de nieuwe tekstplaatsing van de Wet in het Staatsblad 1998, 100 heeft plaatsgevonden. Nu dit besluit van kracht zal blijven is het wenselijk de nummering alsnog in overeenstemming te brengen met de thans geldende nummering van de wetsartikelen (artikel I, onderdelen B, C, D, onder 1, E, G, H, onder 1 tot en met 3).

D. Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om twee algemene maatregelen van bestuur in te trekken in het kader van het streven om in de praktijk overbodige of uitgewerkte regelingen zoveel mogelijk te schrappen. Aldus kan de transparantie van de wetgeving worden vergroot. Het betreft het Besluit provinciale verliesnormen Meststoffenwet (artikel II) en Besluit afwijkende verliesnormen 2002 (artikel III).
Op grond van de Wet milieubeheer kunnen provincies bij verordening strengere normen stellen voor onder meer waterbeschermingsgebieden. Als zij dit wensen kunnen zij op grond van het Besluit provinciale verliesnormen Meststoffenwet kiezen voor strengere verliesnormen en vervolgens gebruik maken van de uitvoering door het Bureau Heffingen overeenkomstig de heffingssystematiek van MINAS. Tot nu toe heeft geen enkele provincie gebruik gemaakt van deze voorziening. Tevens heeft geen enkele provincie plannen voor de tijd dat MINAS nog operationeel is gebruik te maken van deze voorziening.
Het Besluit afwijkende verliesnorm 2002 (artikel III) is in de tijd uitgewerkt.

Ik moge u hierbij , in overeenstemming met de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

---

(1) Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 2 oktober 2003 (zaak C-322/00, Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen het Koninkrijk der Nederlanden).
(2) Inzake de derogatie zie onder meer Kamerstukken II 1999/2000, 26 840, nr.3, blz. 2, 3 en 4 en meer recent: Kamerstukken II 2002/03, 28 385, nr. 21.