Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol en het Luchthavenindelingbesluit Schiphol in verband met het herstellen van een invoerfout en wijziging van uitvliegroutes in westelijke richting vanaf de Polderbaan, met nota van toelichting.
- Kenmerk
- W09.04.0313/V
- Datum advies
- 18 augustus 2004
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 14 september 2004, nr 176
- Infrastructuur en Waterstaat
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol en het Luchthavenindelingbesluit Schiphol in verband met het herstellen van een invoerfout en wijziging van uitvliegroutes in westelijke richting vanaf de Polderbaan, met nota van toelichting.
Bij Kabinetsmissive van 7 juli 2004, no.04.002688, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol en het Luchthavenindelingbesluit Schiphol in verband met het herstellen van een invoerfout en wijziging van uitvliegroutes in westelijke richting vanaf de Polderbaan, met nota van toelichting.
Het ontwerpbesluit brengt wijzigingen aan in het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (LVB) en het Luchthavenindelingbesluit Schiphol (LIB). Deze zijn noodzakelijk om de doorwerking in die besluiten van een verkeerde berekening van de verkeersverdeling over de Polderbaan en de Zwanenburgbaan (de zogenaamde invoerfout) ongedaan te maken. Voorts worden deze besluiten aangepast in verband met de wijziging van de uitvliegroutes in westelijke richting vanaf de Polderbaan. De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking tot de wijze van berekenen van de grenswaarden voor het nog lopende gebruiksjaar, bij het verslag dat in de nota van toelichting wordt gedaan van de doorlopen MER(zie noot 1)- en inspraakprocedure en over de verhouding tot de evaluatie van het vijfbanenstelsel van Schiphol. In verband daarmee is wellicht enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk.
1. Individueel veiligheidsrisico
In de nota van toelichting, onder “Besluit van het kabinet”, wordt opgemerkt dat als gevolg van de wijzigingen van het LVB en het LIB een verschuiving van het verkeer van de Polderbaan naar de Zwanenburgbaan optreedt en dus ook een verschuiving van geluid en risico’s naar andere woongebieden. In paragraaf 6.1 van de nota van toelichting bij het eerste LVB is medegedeeld dat de grenswaarde voor het totale risicogewicht, de regels voor het gebruik van het luchtruim en de grenswaarden voor de geluidbelasting in de handhavingspunten in hun onderling verband bewerkstelligen dat in beginsel buiten de veiligheidsloopzones geen externe-veiligheidsrisco’s optreden die groter zijn dan 10-5 individueel risico (één op honderdduizend). De Raad adviseert in de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit uiteen te zetten welk individueel veiligheidsniveau met de onderhavige wijzigingen van de luchthavenbesluiten kan worden bereikt.
2. Grenswaarden in het lopende gebruiksjaar
a. In artikel III van het ontwerpbesluit is een aparte invoeringsbepaling opgenomen, waarin de grenswaarden in de handhavingspunten per etmaal (Lden) en voor de nachtperiode (Lnight) zijn aangegeven die gelden voor de na inwerkingtreding van het gewijzigde LVB resterende periode van het lopende gebruiksjaar. In de toelichting op artikel III wordt opgemerkt dat de nieuwe grenswaarden, die in bijlage 2 en 3 algemeen gelden voor een geheel gebruiksjaar, niet zonder meer van toepassing kunnen zijn voor het restant van het lopende gebruiksjaar tot 1 november, omdat dan de luchtvaartsector voor het resterende deel van het lopende gebruiksjaar weer zou beschikken over de volledige ruimte, hetgeen niet de bedoeling kan zijn. Verder wordt erop gewezen dat in deze grenswaarden een zogenaamde meteotoeslag is verdisconteerd.
Hoewel de Raad zich met de conclusie, inhoudende dat de luchtvaartsector gedurende de resterende periode van het gebruiksjaar niet mag beschikken over meer ruimte dan haar toekomt, kan verenigen, geeft de toelichting naar zijn mening geen adequate verklaring van de noodzaak voor deze bepaling en de betekenis ervan. Volgens de Raad dient het herstel van de invoerfout voor het lopende gebruiksjaar 2003-2004 in te houden dat ook voor het gehele gebruiksjaar de beschikbare geluidsruimte en het daarbinnen maximale aantal toegelaten vliegbewegingen opnieuw moet worden berekend aan de hand van de verbeterde grenswaarden. Alsdan kan worden berekend welke ruimte, rekening houdend met herstel van de invoerfout, reeds gedurende de afgelopen periode is verbruikt en kan worden vastgesteld hoeveel vliegbewegingen gedurende de resterende periode nog toegelaten kunnen worden. Op deze wijze kan worden voorkomen dat meer vliegbewegingen gedurende het onderhavige gebruiksjaar worden toegelaten dan mogelijk zou zijn indien van het begin af aan uitgegaan zou zijn van een juiste berekening van de grenswaarden. Niet duidelijk is waarom daartoe nieuwe grenswaarden voor de resterende periode zouden moeten worden vastgesteld. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen of het ontwerpbesluit zonodig aan te passen.
b. In de definities van Lden en Lnight in bijlage I van de EG-omgevingsrichtlijn(zie noot 2) wordt uitgegaan van jaargemiddelden. In de toelichting dient aandacht te worden besteed aan de vraag of toepassing van verschillende grenswaarden voor dezelfde handhavingspunten gedurende een of meer perioden van een gebruiksjaar in overeenstemming is met dit uitgangspunt van de EG-omgevingsrichtlijn. De Raad adviseert, indien artikel III wordt gehandhaafd, de toelichting ook op dit punt aan te passen.
3. MER- en inspraakprocedure
a. Naar aanleiding van de op het voorgepubliceerde ontwerpbesluit binnengekomen inspraakreacties die betrekking hebben op de veiligheidsrisico’s boven IJmond wordt in de nota van toelichting (onder inspraak, onder nr. 2) ondermeer opgemerkt dat er op dit moment nog geen wet- of regelgeving is die voorschrijft de gecumuleerde risico’s van bronnen te onderzoeken en dat er geen model voorhanden is waarmee nauwkeurig kan worden bepaald welk risico het vliegen boven de IJmond heeft. De schatting is dat er een risico is van 1 op 1 miljard. Daaraan wordt evenwel direct toegevoegd dat zo’n risico-schatting nog moeilijker wordt omdat in het bewuste gebied vlieghoogten boven 3000 meter worden bereikt, waarboven geen vaste vliegroutes bestaan. Naar aanleiding hiervan rijst bij de Raad de vraag welke mate van onzekerheid omtrent het veiligheidsrisico in het betrokken gebied acceptabel wordt geacht. De Raad adviseert de nota van toelichting op dit punt aan te vullen.
b. In hetzelfde onderdeel van de nota van toelichting (inspraak onder nr. 4) wordt naar aanleiding van vragen of het milieu-effectrapport voor het herstel van de invoerfout wel voldoende inzicht geeft in de consequenties van de wijzigingen voor de slaapverstoring, opgemerkt dat het herstel van de invoerfout betrekking heeft op het verkeer overdag, en niet op het verkeer in de periode tussen 23 en 6 uur. Het herstel van de fout is daarom volgens de toelichting niet van invloed op de wijze waarop in de nachtperiode wordt gevlogen. De Raad wijst erop dat de geluidhinder veroorzaakt door vluchten in periode van 6 tot 7 uur ’s ochtends van belang is voor de slaapverstoring, zoals ook blijkt uit het feit dat daarnaar onderzoek is en wordt gedaan(zie noot 3). In figuur 2 van de nota van toelichting wordt een globaal beeld gegeven voor de gehele nachtperiode (23 tot 7 uur). In de toelichting bij deze figuur wordt opgemerkt dat voor routewijziging variant A en B in de punten 6, 7 en 13 anders zijn, hetgeen veroorzaakt wordt doordat de routewijzingen betrekking hebben op de periode 6 tot 23 uur en het uur van 6 tot 7 daarvan ook doorwerkt in de grenswaarden voor Lnight. De Raad adviseert de nota van toelichting aan te vullen met gegevens over de periode van 6 tot 7 uur, ook waar het gaat om de gevolgen van de wijziging van de uitvliegroutes in westelijke richting vanaf de Polderbaan.
4. Verhouding tot de evaluatieverplichting
In de nota van toelichting wordt ingegaan op de MER- procedure die voor de onderhavige wijzigingen van het LVB en het LIB is doorlopen. Bij de bespreking van de richtlijnen voor de milieu-effectrapportage wordt uiteengezet dat op advies van de Commissie voor de milieu-effectrapportage het feitelijk beschermingsniveau van de eerste (nu geldende) luchthavenbesluiten als kaderstellend is beschouwd. Het gaat hier om de toets aan het criterium van gelijkwaardig beschermingsniveau bedoeld in de artikelen 8.7, vierde lid, (luchthavenindelingbesluit) en 8.17, zevende lid, (luchthavenverkeerbesluit) van de Wet luchtvaart.
In het voorstel van wet tot wijziging van de wet van 27 juni 2002 (Stb.374) in verband met de invoering van een evaluatieverplichting van het vijfbanenstelsel van de luchthaven Schiphol(zie noot 4) is in artikel II voorzien in een afstemming van het genoemde gelijkwaardigheidscriterium op een eventuele negatieve uitkomst van de evaluatie van de eerste luchthavenbesluiten. Die evaluatie is geregeld in het bij hetzelfde wetsvoorstel in de wet van 27 juni 2002 (Stb.374) in te voegen artikel XVIa. Indien het eerste luchthavenindelingbesluit of het eerste luchthavenverkeerbesluit naar aanleiding van die evaluatie wordt gewijzigd, geldt volgens het genoemde wetsvoorstel het bij dat gewijzigde besluit behorende beschermingsniveau als referentiekader. De Raad wijst erop dat, indien dit wetsvoorstel wet wordt, het niet uitgesloten is dat de onderhavige milieu-effectrapportage als gevolg van de uitkomsten van meergenoemde evaluatie en daaruit voortvloeiende wijzigingen van één of van beide luchthavenbesluiten zijn betekenis voor de gelijkwaardigheidstoets heeft verloren. In de nota van toelichting zal op deze mogelijke complicatie moeten worden ingegaan.
5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W09.04.0313/V met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In artikel II, onderdeel B, voor “vierde lid” invoegen: derde en.
- In bijlage 2, aanduiding boven de tabel, “als bedoeld in artikel 4.2.1, derde lid,” vervangen door: als bedoeld in artikel 4.2.1, derde in vierde lid.
- In bijlage 3, aanduiding boven de tabel, “als bedoeld in artikel 4.2.2, derde lid, “ vervangen door: als bedoeld in artikel 4.2.2, derde en vierde lid.
- De nota van toelichting in hoofdstukken en paragrafen indelen en deze voorzien van een nummer (overeenkomstig aanwijzing 217, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
- In de laatste zin van het eerste tekstblok van de nota van toelichting “zoals die is” vervangen door: en de voorwaarden zoals die zijn.
Nader rapport (reactie op het advies) van 20 augustus 2004
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het advies rekening zal zijn gehouden.
Op de opmerkingen van de Raad ga ik, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, in het navolgende in, waarbij ik dezelfde volgorde en nummering zal aanhouden.
1. Individueel veiligheidsrisico
Naar aanleiding van deze opmerking van de Raad van State is de laatste alinea van de paragraaf “Besluit van het kabinet” aangevuld met een uiteenzetting over de gevolgen voor het veiligheidsrisico.
2. Grenswaarden in het lopende gebruiksjaar
a. In reactie op de suggestie van de Raad merk ik, in aanvulling op de artikelsgewijze toelichting bij artikel III van het besluit, als volgt op. Tot het moment van herstel gelden de huidige luchthavenbesluiten en de grenswaarden voor onder meer de geluidbelasting in handhavingspunten en het TVG die daarin zijn vermeld.
De grenswaarde voor de totale geluidsruimte, zoals bepaald in het TVG, is zoals de Raad adviseert, bepaald voor het gehele gebruiksjaar 2004. Daarmee wordt gewaarborgd dat de totale toegestane geluidbelasting niet wordt overschreden. Voor de grenswaarden in de handhavingspunten was het bepalen van grenswaarden voor het gehele gebruiksjaar 2004 echter geen optie.
Het opnieuw vaststellen van de geluidsruimte voor het gehele jaar 2004 zou immers voor de handhavingspunten betekenen dat de luchtvaartsector achteraf op andere grenswaarden wordt afgerekend dan waar zij vooraf rekening mee kon houden. Dat zou juridisch niet houdbaar zijn. Een voorbeeld: waar eerst een grenswaarde van 58 dB(A) Lden gold, en na herstel een waarde van 57 dB(A) Lden, kan direct na het herstel sprake zijn van een overschrijding. De sector mocht immers tot het moment van herstel de ruimte tot 58 dB(A) gebruiken. Om die reden zijn voor de handhavingspunten voor het resterend deel van het lopende gebruiksjaar 2004 grenswaarden vastgesteld die zijn toegesneden op het resterend aantal dagen in het gebruiksjaar.
Overigens gelden noch in de eerste luchthavenbesluiten, noch in de gewijzigde, grenzen aan de hoeveelheid vliegtuigbewegingen.
b. Wat betreft de relatie tussen het onderhavige besluit en richtlijn 2002/49 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai, merk ik op dat de richtlijn een rapportageverplichting bevat waarbij iedere vijf jaar moet worden aangegeven wat de geluidbelasting is geweest ten aanzien van een geluidsbron, in dit geval vliegtuiggeluid. Hierbij gebruikt de richtlijn de geluidbelastingmaat Lden en Lnight als dosismaat. De EG-richtlijn heeft echter geen betrekking op het vaststellen van de grenswaarden voor geluidbelasting noch de berekening daarvan. Dat in het onderhavige geval noodzakelijkerwijs gedurende het gebruiksjaar nieuwe grenswaarden worden vastgesteld, is dan ook niet strijdig met het uitgangspunt van de richtlijn.
3. MER- en inspraakprocedure
a. In de paragraaf van de nota van toelichting die ingaat op de inspraakprocedure, is onder punt 2, tweede bullet, reeds ingegaan op de gevolgen voor het veiligheidsrisico boven IJmond. In aanvulling daarop en naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad, wijs ik op het volgende.
Om te beginnen is gekozen voor de vliegroutevariant die niet boven de IJmond ligt. In lijn met het externe veiligheidsbeleid in Nederland, zijn het beleid en de regelgeving voor luchtvaart op Schiphol gericht op de risico’s boven de 10-5 en 10-6 . Deze risico’s worden met modellen zo nauwkeurig mogelijk bepaald. Omdat met zekerheid kan worden gesteld dat de risico’s in het bedoelde gebied veel lager zijn dan 10-6 en daarmee ruimschoots beneden het risiconiveau ligt, waarop het beleid is gericht, wordt de onzekerheid over de exacte hoogte van het risico in dit kader acceptabel geacht.
Over de verhoging van het veiligheidsrisico vanwege een potentiële crash van een vliegtuig op een ammoniakopslag kan worden gesteld dat de kans op een dergelijk domino-effect zeer laag zal zijn, orde grootte 1 op de miljard met behoorlijke onzekerheidmarges. Ondanks de onzekerheidsmarges kan gesteld worden dat de kans veel lager zal liggen dan het risico dat door de ammoniakopslag zelf wordt veroorzaakt.
b. De opmerking van de Raad van State met betrekking tot de gevolgen van de wijzigingen voor de slaapverstoring heeft geleid tot een aanpassing c.q. uitbreiding van de passage in de nota van toelichting waarbij onder punt 4 wordt ingegaan op desbetreffende opmerkingen tijdens de inspraakperiode.
4. Verhouding tot de evaluatieverplichting
Op de bemerkingen van de Raad van State over de verhouding van de MER-procedure tot de evaluatieverplichting ga ik als volgt in.
In de evaluatie wordt, zoals in het wetsvoorstel ter uitwerking van de motie-Baarda is bepaald, getoetst of aan de eis van gelijkwaardigheid met de PKB, zoals vastgesteld in de eisen in de overgangsartikelen van de Schipholwet, wordt voldaan. De mogelijkheid dat één of beide besluiten dienen te worden aangepast als gevolg van de uitkomsten van de evaluatie, is inderdaad aan de orde. Indien daarvan sprake zal zijn, wordt niet uitgesloten dat een nieuwe milieu-effectrapportage zal moeten worden opgemaakt, aangezien de verwachte effecten dan mogelijk veranderen. Hierbij zij opgemerkt dat een MER (in alle gevallen) een ex-ante toets betreft van de verwachte milieueffecten. Bij de evaluatie, een ex-post toets, kan eventueel blijken dat de effecten anders zijn opgetreden dan verwacht in de milieu-effectrapportage. Dit zal de waarde van dit MER niet veranderen, noch die van het MER Schiphol 2003.
5. De redactionele opmerkingen zijn verwerkt.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de artikelen III en IV aan te passen aan de omstandigheid dat inmiddels zekerheid kan worden gegeven over de datum van inwerkingtreding. Dit heeft ertoe geleid dat de tabellen met grenswaarden die zouden gelden vanaf 30 september 2004 of 28 oktober 2004 tot het einde van het lopende gebruiksjaar, zijn geschrapt.
Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat
(1)Milieu-effectrapportage.
(2)Richtlijn 2002/49 van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai (PbEG L 189).
(3)Onder meer kamerstukken II 2003/04, 23 552, nr.82, blz. 15.
(4)Kamerstukken II 2003/04, 29 395, nrs. 1-2.
Het ontwerpbesluit brengt wijzigingen aan in het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (LVB) en het Luchthavenindelingbesluit Schiphol (LIB). Deze zijn noodzakelijk om de doorwerking in die besluiten van een verkeerde berekening van de verkeersverdeling over de Polderbaan en de Zwanenburgbaan (de zogenaamde invoerfout) ongedaan te maken. Voorts worden deze besluiten aangepast in verband met de wijziging van de uitvliegroutes in westelijke richting vanaf de Polderbaan. De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking tot de wijze van berekenen van de grenswaarden voor het nog lopende gebruiksjaar, bij het verslag dat in de nota van toelichting wordt gedaan van de doorlopen MER(zie noot 1)- en inspraakprocedure en over de verhouding tot de evaluatie van het vijfbanenstelsel van Schiphol. In verband daarmee is wellicht enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk.
1. Individueel veiligheidsrisico
In de nota van toelichting, onder “Besluit van het kabinet”, wordt opgemerkt dat als gevolg van de wijzigingen van het LVB en het LIB een verschuiving van het verkeer van de Polderbaan naar de Zwanenburgbaan optreedt en dus ook een verschuiving van geluid en risico’s naar andere woongebieden. In paragraaf 6.1 van de nota van toelichting bij het eerste LVB is medegedeeld dat de grenswaarde voor het totale risicogewicht, de regels voor het gebruik van het luchtruim en de grenswaarden voor de geluidbelasting in de handhavingspunten in hun onderling verband bewerkstelligen dat in beginsel buiten de veiligheidsloopzones geen externe-veiligheidsrisco’s optreden die groter zijn dan 10-5 individueel risico (één op honderdduizend). De Raad adviseert in de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit uiteen te zetten welk individueel veiligheidsniveau met de onderhavige wijzigingen van de luchthavenbesluiten kan worden bereikt.
2. Grenswaarden in het lopende gebruiksjaar
a. In artikel III van het ontwerpbesluit is een aparte invoeringsbepaling opgenomen, waarin de grenswaarden in de handhavingspunten per etmaal (Lden) en voor de nachtperiode (Lnight) zijn aangegeven die gelden voor de na inwerkingtreding van het gewijzigde LVB resterende periode van het lopende gebruiksjaar. In de toelichting op artikel III wordt opgemerkt dat de nieuwe grenswaarden, die in bijlage 2 en 3 algemeen gelden voor een geheel gebruiksjaar, niet zonder meer van toepassing kunnen zijn voor het restant van het lopende gebruiksjaar tot 1 november, omdat dan de luchtvaartsector voor het resterende deel van het lopende gebruiksjaar weer zou beschikken over de volledige ruimte, hetgeen niet de bedoeling kan zijn. Verder wordt erop gewezen dat in deze grenswaarden een zogenaamde meteotoeslag is verdisconteerd.
Hoewel de Raad zich met de conclusie, inhoudende dat de luchtvaartsector gedurende de resterende periode van het gebruiksjaar niet mag beschikken over meer ruimte dan haar toekomt, kan verenigen, geeft de toelichting naar zijn mening geen adequate verklaring van de noodzaak voor deze bepaling en de betekenis ervan. Volgens de Raad dient het herstel van de invoerfout voor het lopende gebruiksjaar 2003-2004 in te houden dat ook voor het gehele gebruiksjaar de beschikbare geluidsruimte en het daarbinnen maximale aantal toegelaten vliegbewegingen opnieuw moet worden berekend aan de hand van de verbeterde grenswaarden. Alsdan kan worden berekend welke ruimte, rekening houdend met herstel van de invoerfout, reeds gedurende de afgelopen periode is verbruikt en kan worden vastgesteld hoeveel vliegbewegingen gedurende de resterende periode nog toegelaten kunnen worden. Op deze wijze kan worden voorkomen dat meer vliegbewegingen gedurende het onderhavige gebruiksjaar worden toegelaten dan mogelijk zou zijn indien van het begin af aan uitgegaan zou zijn van een juiste berekening van de grenswaarden. Niet duidelijk is waarom daartoe nieuwe grenswaarden voor de resterende periode zouden moeten worden vastgesteld. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen of het ontwerpbesluit zonodig aan te passen.
b. In de definities van Lden en Lnight in bijlage I van de EG-omgevingsrichtlijn(zie noot 2) wordt uitgegaan van jaargemiddelden. In de toelichting dient aandacht te worden besteed aan de vraag of toepassing van verschillende grenswaarden voor dezelfde handhavingspunten gedurende een of meer perioden van een gebruiksjaar in overeenstemming is met dit uitgangspunt van de EG-omgevingsrichtlijn. De Raad adviseert, indien artikel III wordt gehandhaafd, de toelichting ook op dit punt aan te passen.
3. MER- en inspraakprocedure
a. Naar aanleiding van de op het voorgepubliceerde ontwerpbesluit binnengekomen inspraakreacties die betrekking hebben op de veiligheidsrisico’s boven IJmond wordt in de nota van toelichting (onder inspraak, onder nr. 2) ondermeer opgemerkt dat er op dit moment nog geen wet- of regelgeving is die voorschrijft de gecumuleerde risico’s van bronnen te onderzoeken en dat er geen model voorhanden is waarmee nauwkeurig kan worden bepaald welk risico het vliegen boven de IJmond heeft. De schatting is dat er een risico is van 1 op 1 miljard. Daaraan wordt evenwel direct toegevoegd dat zo’n risico-schatting nog moeilijker wordt omdat in het bewuste gebied vlieghoogten boven 3000 meter worden bereikt, waarboven geen vaste vliegroutes bestaan. Naar aanleiding hiervan rijst bij de Raad de vraag welke mate van onzekerheid omtrent het veiligheidsrisico in het betrokken gebied acceptabel wordt geacht. De Raad adviseert de nota van toelichting op dit punt aan te vullen.
b. In hetzelfde onderdeel van de nota van toelichting (inspraak onder nr. 4) wordt naar aanleiding van vragen of het milieu-effectrapport voor het herstel van de invoerfout wel voldoende inzicht geeft in de consequenties van de wijzigingen voor de slaapverstoring, opgemerkt dat het herstel van de invoerfout betrekking heeft op het verkeer overdag, en niet op het verkeer in de periode tussen 23 en 6 uur. Het herstel van de fout is daarom volgens de toelichting niet van invloed op de wijze waarop in de nachtperiode wordt gevlogen. De Raad wijst erop dat de geluidhinder veroorzaakt door vluchten in periode van 6 tot 7 uur ’s ochtends van belang is voor de slaapverstoring, zoals ook blijkt uit het feit dat daarnaar onderzoek is en wordt gedaan(zie noot 3). In figuur 2 van de nota van toelichting wordt een globaal beeld gegeven voor de gehele nachtperiode (23 tot 7 uur). In de toelichting bij deze figuur wordt opgemerkt dat voor routewijziging variant A en B in de punten 6, 7 en 13 anders zijn, hetgeen veroorzaakt wordt doordat de routewijzingen betrekking hebben op de periode 6 tot 23 uur en het uur van 6 tot 7 daarvan ook doorwerkt in de grenswaarden voor Lnight. De Raad adviseert de nota van toelichting aan te vullen met gegevens over de periode van 6 tot 7 uur, ook waar het gaat om de gevolgen van de wijziging van de uitvliegroutes in westelijke richting vanaf de Polderbaan.
4. Verhouding tot de evaluatieverplichting
In de nota van toelichting wordt ingegaan op de MER- procedure die voor de onderhavige wijzigingen van het LVB en het LIB is doorlopen. Bij de bespreking van de richtlijnen voor de milieu-effectrapportage wordt uiteengezet dat op advies van de Commissie voor de milieu-effectrapportage het feitelijk beschermingsniveau van de eerste (nu geldende) luchthavenbesluiten als kaderstellend is beschouwd. Het gaat hier om de toets aan het criterium van gelijkwaardig beschermingsniveau bedoeld in de artikelen 8.7, vierde lid, (luchthavenindelingbesluit) en 8.17, zevende lid, (luchthavenverkeerbesluit) van de Wet luchtvaart.
In het voorstel van wet tot wijziging van de wet van 27 juni 2002 (Stb.374) in verband met de invoering van een evaluatieverplichting van het vijfbanenstelsel van de luchthaven Schiphol(zie noot 4) is in artikel II voorzien in een afstemming van het genoemde gelijkwaardigheidscriterium op een eventuele negatieve uitkomst van de evaluatie van de eerste luchthavenbesluiten. Die evaluatie is geregeld in het bij hetzelfde wetsvoorstel in de wet van 27 juni 2002 (Stb.374) in te voegen artikel XVIa. Indien het eerste luchthavenindelingbesluit of het eerste luchthavenverkeerbesluit naar aanleiding van die evaluatie wordt gewijzigd, geldt volgens het genoemde wetsvoorstel het bij dat gewijzigde besluit behorende beschermingsniveau als referentiekader. De Raad wijst erop dat, indien dit wetsvoorstel wet wordt, het niet uitgesloten is dat de onderhavige milieu-effectrapportage als gevolg van de uitkomsten van meergenoemde evaluatie en daaruit voortvloeiende wijzigingen van één of van beide luchthavenbesluiten zijn betekenis voor de gelijkwaardigheidstoets heeft verloren. In de nota van toelichting zal op deze mogelijke complicatie moeten worden ingegaan.
5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W09.04.0313/V met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In artikel II, onderdeel B, voor “vierde lid” invoegen: derde en.
- In bijlage 2, aanduiding boven de tabel, “als bedoeld in artikel 4.2.1, derde lid,” vervangen door: als bedoeld in artikel 4.2.1, derde in vierde lid.
- In bijlage 3, aanduiding boven de tabel, “als bedoeld in artikel 4.2.2, derde lid, “ vervangen door: als bedoeld in artikel 4.2.2, derde en vierde lid.
- De nota van toelichting in hoofdstukken en paragrafen indelen en deze voorzien van een nummer (overeenkomstig aanwijzing 217, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
- In de laatste zin van het eerste tekstblok van de nota van toelichting “zoals die is” vervangen door: en de voorwaarden zoals die zijn.
Nader rapport (reactie op het advies) van 20 augustus 2004
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het advies rekening zal zijn gehouden.
Op de opmerkingen van de Raad ga ik, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, in het navolgende in, waarbij ik dezelfde volgorde en nummering zal aanhouden.
1. Individueel veiligheidsrisico
Naar aanleiding van deze opmerking van de Raad van State is de laatste alinea van de paragraaf “Besluit van het kabinet” aangevuld met een uiteenzetting over de gevolgen voor het veiligheidsrisico.
2. Grenswaarden in het lopende gebruiksjaar
a. In reactie op de suggestie van de Raad merk ik, in aanvulling op de artikelsgewijze toelichting bij artikel III van het besluit, als volgt op. Tot het moment van herstel gelden de huidige luchthavenbesluiten en de grenswaarden voor onder meer de geluidbelasting in handhavingspunten en het TVG die daarin zijn vermeld.
De grenswaarde voor de totale geluidsruimte, zoals bepaald in het TVG, is zoals de Raad adviseert, bepaald voor het gehele gebruiksjaar 2004. Daarmee wordt gewaarborgd dat de totale toegestane geluidbelasting niet wordt overschreden. Voor de grenswaarden in de handhavingspunten was het bepalen van grenswaarden voor het gehele gebruiksjaar 2004 echter geen optie.
Het opnieuw vaststellen van de geluidsruimte voor het gehele jaar 2004 zou immers voor de handhavingspunten betekenen dat de luchtvaartsector achteraf op andere grenswaarden wordt afgerekend dan waar zij vooraf rekening mee kon houden. Dat zou juridisch niet houdbaar zijn. Een voorbeeld: waar eerst een grenswaarde van 58 dB(A) Lden gold, en na herstel een waarde van 57 dB(A) Lden, kan direct na het herstel sprake zijn van een overschrijding. De sector mocht immers tot het moment van herstel de ruimte tot 58 dB(A) gebruiken. Om die reden zijn voor de handhavingspunten voor het resterend deel van het lopende gebruiksjaar 2004 grenswaarden vastgesteld die zijn toegesneden op het resterend aantal dagen in het gebruiksjaar.
Overigens gelden noch in de eerste luchthavenbesluiten, noch in de gewijzigde, grenzen aan de hoeveelheid vliegtuigbewegingen.
b. Wat betreft de relatie tussen het onderhavige besluit en richtlijn 2002/49 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai, merk ik op dat de richtlijn een rapportageverplichting bevat waarbij iedere vijf jaar moet worden aangegeven wat de geluidbelasting is geweest ten aanzien van een geluidsbron, in dit geval vliegtuiggeluid. Hierbij gebruikt de richtlijn de geluidbelastingmaat Lden en Lnight als dosismaat. De EG-richtlijn heeft echter geen betrekking op het vaststellen van de grenswaarden voor geluidbelasting noch de berekening daarvan. Dat in het onderhavige geval noodzakelijkerwijs gedurende het gebruiksjaar nieuwe grenswaarden worden vastgesteld, is dan ook niet strijdig met het uitgangspunt van de richtlijn.
3. MER- en inspraakprocedure
a. In de paragraaf van de nota van toelichting die ingaat op de inspraakprocedure, is onder punt 2, tweede bullet, reeds ingegaan op de gevolgen voor het veiligheidsrisico boven IJmond. In aanvulling daarop en naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad, wijs ik op het volgende.
Om te beginnen is gekozen voor de vliegroutevariant die niet boven de IJmond ligt. In lijn met het externe veiligheidsbeleid in Nederland, zijn het beleid en de regelgeving voor luchtvaart op Schiphol gericht op de risico’s boven de 10-5 en 10-6 . Deze risico’s worden met modellen zo nauwkeurig mogelijk bepaald. Omdat met zekerheid kan worden gesteld dat de risico’s in het bedoelde gebied veel lager zijn dan 10-6 en daarmee ruimschoots beneden het risiconiveau ligt, waarop het beleid is gericht, wordt de onzekerheid over de exacte hoogte van het risico in dit kader acceptabel geacht.
Over de verhoging van het veiligheidsrisico vanwege een potentiële crash van een vliegtuig op een ammoniakopslag kan worden gesteld dat de kans op een dergelijk domino-effect zeer laag zal zijn, orde grootte 1 op de miljard met behoorlijke onzekerheidmarges. Ondanks de onzekerheidsmarges kan gesteld worden dat de kans veel lager zal liggen dan het risico dat door de ammoniakopslag zelf wordt veroorzaakt.
b. De opmerking van de Raad van State met betrekking tot de gevolgen van de wijzigingen voor de slaapverstoring heeft geleid tot een aanpassing c.q. uitbreiding van de passage in de nota van toelichting waarbij onder punt 4 wordt ingegaan op desbetreffende opmerkingen tijdens de inspraakperiode.
4. Verhouding tot de evaluatieverplichting
Op de bemerkingen van de Raad van State over de verhouding van de MER-procedure tot de evaluatieverplichting ga ik als volgt in.
In de evaluatie wordt, zoals in het wetsvoorstel ter uitwerking van de motie-Baarda is bepaald, getoetst of aan de eis van gelijkwaardigheid met de PKB, zoals vastgesteld in de eisen in de overgangsartikelen van de Schipholwet, wordt voldaan. De mogelijkheid dat één of beide besluiten dienen te worden aangepast als gevolg van de uitkomsten van de evaluatie, is inderdaad aan de orde. Indien daarvan sprake zal zijn, wordt niet uitgesloten dat een nieuwe milieu-effectrapportage zal moeten worden opgemaakt, aangezien de verwachte effecten dan mogelijk veranderen. Hierbij zij opgemerkt dat een MER (in alle gevallen) een ex-ante toets betreft van de verwachte milieueffecten. Bij de evaluatie, een ex-post toets, kan eventueel blijken dat de effecten anders zijn opgetreden dan verwacht in de milieu-effectrapportage. Dit zal de waarde van dit MER niet veranderen, noch die van het MER Schiphol 2003.
5. De redactionele opmerkingen zijn verwerkt.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de artikelen III en IV aan te passen aan de omstandigheid dat inmiddels zekerheid kan worden gegeven over de datum van inwerkingtreding. Dit heeft ertoe geleid dat de tabellen met grenswaarden die zouden gelden vanaf 30 september 2004 of 28 oktober 2004 tot het einde van het lopende gebruiksjaar, zijn geschrapt.
Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat
(1)Milieu-effectrapportage.
(2)Richtlijn 2002/49 van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai (PbEG L 189).
(3)Onder meer kamerstukken II 2003/04, 23 552, nr.82, blz. 15.
(4)Kamerstukken II 2003/04, 29 395, nrs. 1-2.