Ontwerpbesluit houdende bepalingen met betrekking tot de spoorweginfrastructuur (Besluit spoorweginfrastructuur), met nota van toelichting.
- Kenmerk
- W09.03.0543/V
- Datum advies
- 2 maart 2004
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 11 januari 2005, nr 7
- Infrastructuur en Waterstaat
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit houdende bepalingen met betrekking tot de spoorweginfrastructuur (Besluit spoorweginfrastructuur), met nota van toelichting.
Bij Kabinetsmissive van 5 januari 2004, no.03.005382, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende bepalingen met betrekking tot de spoorweginfrastructuur (Besluit spoorweginfrastructuur), met nota van toelichting.
Het ontwerpbesluit betreft de uitwerking van een aantal artikelen uit de nog in werking te treden Spoorwegwet en de implementatie van een aantal artikelen uit de richtlijnen 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering (PbEG L 75) en 96/48/EG van de Raad van 23 juli 1996 betreffende de interoperabiliteit van het transeuropees hoge-snelheidsspoorwegsysteem (PbEG L 235). De te stellen regels hebben betrekking op de eigenschappen en de keuring van de hoofdspoorweginfrastructuur, alsmede de bescherming van de hoofdspoorweg en zijn omgeving.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt enkele opmerkingen over een tweetal artikelen, over de handhaving van het besluit, over de opzet van implementeren en de te late implementatie. Hij is van oordeel dat in verband hiermee aanpassing van de Spoorwegwet en het besluit wenselijk is.
1a. Grondslag voor strafbaarstelling
In artikel 26 van het ontwerpbesluit wordt overtreding van artikel 9, tweede lid, van dit besluit aangemerkt als een strafbaar feit in de zin van artikel 87, eerste lid, van de Spoorwegwet. Artikel 9, tweede lid, houdt een verbod in op het in de handel brengen of gebruiken van onderdelen van de spoorweginfrastructuur in strijd met voorschriften of beperkingen verbonden aan een goedkeuringscertificaat of een certificaat van overeenstemming voor deze onderdelen. De grondslag voor deze bepaling is artikel 10 van de Spoorwegwet. Het college merkt op dat artikel 10 niet voorkomt in de opsomming van strafbare feiten in artikel 87, eerste lid, van de Spoorwegwet en evenmin in enig ander onderdeel van dit artikel. Artikel 26 van het ontwerpbesluit ontbeert daardoor een grondslag in de Spoorwegwet.
In verband hiermee adviseert de Raad artikel 87, eerste lid, van de Spoorwegwet aan te vullen door daar artikel 10 in op te nemen.
1b. Handhaving
Het ontwerpbesluit regelt onder meer de keuring van hoofdspoorweginfrastructuur en van in het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer (Trb. 1980, 160) als zodanig aangemerkte onderdelen van de hoofdspoorweginfrastructuur. Het besluit bevat in artikel 9, tweede lid, een verbod op het in strijd met voorschriften of beperkingen in de handel brengen of gebruiken van deze onderdelen. Het besluit bevat geen verbod op het gebruiken van delen van de hoofdspoorweginfrastructuur als zodanig, waarvoor geen goedkeuringscertificaat is afge-
geven. Ook de Spoorwegwet bevat een dergelijke verbodsbepaling niet. Weliswaar schrijven de artikelen 6 en 8 van de Spoorwegwet voor aan welke eisen hoofdspoorweginfrastructuur voldoet, maar het is voor de Raad de vraag of hiermee de handhaving van de bepalingen van het ontwerpbesluit voldoende is verzekerd.
De Raad beveelt in verband hiermee aan, te voorzien in toereikende handhavingsbepalingen dan wel in de toelichting uiteen te zetten dat de handhaving van de voorschriften van het besluit anderszins is verzekerd.
2. Eisen bij keuring na herstel
Artikel 14 van het ontwerpbesluit stelt als enige eis voor de goedkeuring van een herstelde hoofdspoorweginfrastructuur dat deze moet voldoen aan de eisen gesteld bij ministeriële regeling en niet ook aan het in artikel 13, tweede lid, ten behoeve van de aanvraag voor een keuring vereiste informatiedossier. In de met artikel 14 vergelijkbare artikelen 5 en 6 betreffende de eisen te stellen aan de eerste goedkeuring wordt deze aanvullende eis wel gesteld.
Het is de Raad niet duidelijk waarom er verschil wordt gemaakt in de stellen eisen in beide vergelijkbare situaties. In verband hiermee beveelt de Raad aan de betreffende artikelen met elkaar in overeenstemming te brengen dan wel in de toelichting uiteen te zetten waarom er reden is voor het gemaakte verschil.
3. Versnippering bij implementatie
Aan zowel de Spoorwegwet als het ontwerpbesluit ligt onder meer de harmonisatierichtlijn 2001/14/EG ten grondslag. Die richtlijn wordt niet alleen in die wet en dit ontwerpbesluit geïmplementeerd, doch ook in enkele andere op de Spoorwegwet gebaseerde besluiten met specifieke deelonderwerpen uit die wet en de richtlijn. Daardoor ontstaat een verbrokkeld en minder toegankelijk geheel. Om het ontwerpbesluit te kunnen doorgronden kan niet alleen worden volstaan met alleen kennisneming van dat ontwerpbesluit. Er ontstaat pas een duidelijk beeld indien tegelijkertijd kennis wordt genomen van bepaalde artikelen uit de Spoorwegwet, het ontwerpbesluit en de richtlijn. Ter bevordering van de toegankelijkheid van het ontwerpbesluit adviseert het college aan de nota van toelichting een transponeringstabel toe te voegen, waarin per artikel wordt aangegeven welke bepalingen van de aan het ontwerpbesluit ten grondslag liggende richtlijnen in welk artikel zijn omgezet.(zie noot 1)
4. Te late implementatie
Artikel 38 van richtlijn 2001/14/EG stelt 15 maart 2003 als uiterste implementatiedatum. Deze datum is inmiddels overschreden.
De Raad adviseert in de nota van toelichting in te gaan op de gevolgen van deze overschrijding.
5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 2 maart 2004, no.W09.03.0543/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In de toelichting bij artikel 8, eerste zin, aan het tussen haakjes geplaatste zinsdeel “artikel 7, par. 3” toevoegen: en artikel 3, par. 3.
- In de toelichting op artikel 9, in de tweede zin beginnend met “Zolang de interoperabiliteit …” voor “artikel” invoegen: dit.
Nader rapport (reactie op het advies) van 29 november 2004
1a. Het is juist dat artikel 10 van de Spoorwegwet, door de Raad aangemerkt als grondslag voor het verbod van artikel 9, tweede lid, niet is opgenomen in de opsomming van strafbare feiten in artikel 87, eerste lid, van de Spoorwegwet. Artikel 87, eerste lid, van de Spoorwegwet bevat echter naast een opsomming van een aantal artikelen uit de Spoorwegwet waarop straf is gesteld, de zinsnede ‘alsmede overtreding van de krachtens hoofdstuk 2 vastgestelde voorschriften, voor zover die overtreding daarbij uitdrukkelijk als strafbaar feit is aangemerkt’.
Aangezien het onderhavige besluit op hoofdstuk 2 van de Spoorwegwet is gebaseerd, is er hier sprake van krachtens hoofdstuk 2 vastgestelde voorschriften. Doordat in artikel 26 is bepaald dat overtreding van artikel 9, tweede lid, een strafbaar feit is in de zin van artikel 87, eerste lid, van de Spoorwegwet, is voorzien in een grondslag voor strafbaarstelling zoals vereist door de Raad.
1b. Het ontwerpbesluit bevat inderdaad geen verbod op het gebruik van delen van de hoofdspoorweginfrastructuur als zodanig waarvoor geen goedkeuringscertificaat op basis van het Cotif is afgegeven. Ook in de Spoorwegwet is niet voorzien in een verbod op het gebruiken van spoorweginfrastructuur waarvoor geen goedkeuringscertificaat is afgegeven.
De handhaving van de artikelen 6 en 8 van de Spoorwegwet en van de bepalingen van het besluit geschiedt langs de bestuursrechtelijke weg: op basis van de beheerconcessie (artikel 16 van de Spoorwegwet) is de beheerder verantwoordelijk voor onder meer de goede staat van de infrastructuur. Indien de beheerder niet aan de wettelijke vereisten voldoet, kan de minister op basis van de concessie naleving afdwingen.
De toelichting is op dit punt aangepast.
2. Het in artikel 13, tweede lid, bedoelde informatiedossier is er met name voor bedoeld om de keuringsinstantie inzicht te verschaffen in de beschadigingen aan de infrastructuur en het herstel daarvan, zodat de keuringsinstantie bijzondere aandacht kan besteden aan de uitgevoerde herstelwerkzaamheden. Dit informatiedossier is derhalve niet te vergelijken met het informatiedossier als bedoeld in de artikelen 5 en 6 van het besluit. De toelichting is op dit punt verduidelijkt.
3. en 4. De Raad veronderstelt ten onrechte dat richtlijn 2001/14/EG ten grondslag ligt aan het onderhavige besluit. Waarschijnlijk heeft de Raad het Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur voor ogen gehad, dat inderdaad uitwerking geeft aan deze richtlijn.
5. De door de Raad gemaakte redactionele kanttekeningen zijn verwerkt.
6. Bij nadere overweging is het wenselijk gebleken nog enige aanpassingen in dit ontwerpbesluit aan te brengen. Op grond van artikel 2 van het besluit worden bij ministeriële regeling eisen gesteld aan de infrastructuur; daaraan is thans de mogelijkheid toegevoegd dat de minister in bepaalde gevallen ontheffing van die eisen kan verlenen (artikel 3). De verplichting van de keuringsinstantie om een merkteken te verstrekken (artikel 7 van het oorspronkelijke ontwerpbesluit) is vervallen. De bevoegdheid tot intrekking van het goedkeuringscertificaat is neergelegd bij de minister (artikel 16). Voorts is een overgangsbepaling opgenomen voor op basis van het RDHL en de oude Spoorwegwet verleende vergunningen en ontheffingen (artikel 26), en zijn de bepalingen met betrekking tot de openstelling van spoorwegbruggen in dit besluit opgenomen (de artikelen 25 en 26) in plaats van in een ministeriële regeling, zoals in het oorspronkelijke ontwerpbesluit was voorzien. Tot slot is in artikel 29 de regeling met betrekking tot zwerfstromen van overeenkomstige toepassing verklaard.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Verkeer en Waterstaat
(1) Aanwijzing 344 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Het ontwerpbesluit betreft de uitwerking van een aantal artikelen uit de nog in werking te treden Spoorwegwet en de implementatie van een aantal artikelen uit de richtlijnen 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering (PbEG L 75) en 96/48/EG van de Raad van 23 juli 1996 betreffende de interoperabiliteit van het transeuropees hoge-snelheidsspoorwegsysteem (PbEG L 235). De te stellen regels hebben betrekking op de eigenschappen en de keuring van de hoofdspoorweginfrastructuur, alsmede de bescherming van de hoofdspoorweg en zijn omgeving.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt enkele opmerkingen over een tweetal artikelen, over de handhaving van het besluit, over de opzet van implementeren en de te late implementatie. Hij is van oordeel dat in verband hiermee aanpassing van de Spoorwegwet en het besluit wenselijk is.
1a. Grondslag voor strafbaarstelling
In artikel 26 van het ontwerpbesluit wordt overtreding van artikel 9, tweede lid, van dit besluit aangemerkt als een strafbaar feit in de zin van artikel 87, eerste lid, van de Spoorwegwet. Artikel 9, tweede lid, houdt een verbod in op het in de handel brengen of gebruiken van onderdelen van de spoorweginfrastructuur in strijd met voorschriften of beperkingen verbonden aan een goedkeuringscertificaat of een certificaat van overeenstemming voor deze onderdelen. De grondslag voor deze bepaling is artikel 10 van de Spoorwegwet. Het college merkt op dat artikel 10 niet voorkomt in de opsomming van strafbare feiten in artikel 87, eerste lid, van de Spoorwegwet en evenmin in enig ander onderdeel van dit artikel. Artikel 26 van het ontwerpbesluit ontbeert daardoor een grondslag in de Spoorwegwet.
In verband hiermee adviseert de Raad artikel 87, eerste lid, van de Spoorwegwet aan te vullen door daar artikel 10 in op te nemen.
1b. Handhaving
Het ontwerpbesluit regelt onder meer de keuring van hoofdspoorweginfrastructuur en van in het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer (Trb. 1980, 160) als zodanig aangemerkte onderdelen van de hoofdspoorweginfrastructuur. Het besluit bevat in artikel 9, tweede lid, een verbod op het in strijd met voorschriften of beperkingen in de handel brengen of gebruiken van deze onderdelen. Het besluit bevat geen verbod op het gebruiken van delen van de hoofdspoorweginfrastructuur als zodanig, waarvoor geen goedkeuringscertificaat is afge-
geven. Ook de Spoorwegwet bevat een dergelijke verbodsbepaling niet. Weliswaar schrijven de artikelen 6 en 8 van de Spoorwegwet voor aan welke eisen hoofdspoorweginfrastructuur voldoet, maar het is voor de Raad de vraag of hiermee de handhaving van de bepalingen van het ontwerpbesluit voldoende is verzekerd.
De Raad beveelt in verband hiermee aan, te voorzien in toereikende handhavingsbepalingen dan wel in de toelichting uiteen te zetten dat de handhaving van de voorschriften van het besluit anderszins is verzekerd.
2. Eisen bij keuring na herstel
Artikel 14 van het ontwerpbesluit stelt als enige eis voor de goedkeuring van een herstelde hoofdspoorweginfrastructuur dat deze moet voldoen aan de eisen gesteld bij ministeriële regeling en niet ook aan het in artikel 13, tweede lid, ten behoeve van de aanvraag voor een keuring vereiste informatiedossier. In de met artikel 14 vergelijkbare artikelen 5 en 6 betreffende de eisen te stellen aan de eerste goedkeuring wordt deze aanvullende eis wel gesteld.
Het is de Raad niet duidelijk waarom er verschil wordt gemaakt in de stellen eisen in beide vergelijkbare situaties. In verband hiermee beveelt de Raad aan de betreffende artikelen met elkaar in overeenstemming te brengen dan wel in de toelichting uiteen te zetten waarom er reden is voor het gemaakte verschil.
3. Versnippering bij implementatie
Aan zowel de Spoorwegwet als het ontwerpbesluit ligt onder meer de harmonisatierichtlijn 2001/14/EG ten grondslag. Die richtlijn wordt niet alleen in die wet en dit ontwerpbesluit geïmplementeerd, doch ook in enkele andere op de Spoorwegwet gebaseerde besluiten met specifieke deelonderwerpen uit die wet en de richtlijn. Daardoor ontstaat een verbrokkeld en minder toegankelijk geheel. Om het ontwerpbesluit te kunnen doorgronden kan niet alleen worden volstaan met alleen kennisneming van dat ontwerpbesluit. Er ontstaat pas een duidelijk beeld indien tegelijkertijd kennis wordt genomen van bepaalde artikelen uit de Spoorwegwet, het ontwerpbesluit en de richtlijn. Ter bevordering van de toegankelijkheid van het ontwerpbesluit adviseert het college aan de nota van toelichting een transponeringstabel toe te voegen, waarin per artikel wordt aangegeven welke bepalingen van de aan het ontwerpbesluit ten grondslag liggende richtlijnen in welk artikel zijn omgezet.(zie noot 1)
4. Te late implementatie
Artikel 38 van richtlijn 2001/14/EG stelt 15 maart 2003 als uiterste implementatiedatum. Deze datum is inmiddels overschreden.
De Raad adviseert in de nota van toelichting in te gaan op de gevolgen van deze overschrijding.
5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 2 maart 2004, no.W09.03.0543/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In de toelichting bij artikel 8, eerste zin, aan het tussen haakjes geplaatste zinsdeel “artikel 7, par. 3” toevoegen: en artikel 3, par. 3.
- In de toelichting op artikel 9, in de tweede zin beginnend met “Zolang de interoperabiliteit …” voor “artikel” invoegen: dit.
Nader rapport (reactie op het advies) van 29 november 2004
1a. Het is juist dat artikel 10 van de Spoorwegwet, door de Raad aangemerkt als grondslag voor het verbod van artikel 9, tweede lid, niet is opgenomen in de opsomming van strafbare feiten in artikel 87, eerste lid, van de Spoorwegwet. Artikel 87, eerste lid, van de Spoorwegwet bevat echter naast een opsomming van een aantal artikelen uit de Spoorwegwet waarop straf is gesteld, de zinsnede ‘alsmede overtreding van de krachtens hoofdstuk 2 vastgestelde voorschriften, voor zover die overtreding daarbij uitdrukkelijk als strafbaar feit is aangemerkt’.
Aangezien het onderhavige besluit op hoofdstuk 2 van de Spoorwegwet is gebaseerd, is er hier sprake van krachtens hoofdstuk 2 vastgestelde voorschriften. Doordat in artikel 26 is bepaald dat overtreding van artikel 9, tweede lid, een strafbaar feit is in de zin van artikel 87, eerste lid, van de Spoorwegwet, is voorzien in een grondslag voor strafbaarstelling zoals vereist door de Raad.
1b. Het ontwerpbesluit bevat inderdaad geen verbod op het gebruik van delen van de hoofdspoorweginfrastructuur als zodanig waarvoor geen goedkeuringscertificaat op basis van het Cotif is afgegeven. Ook in de Spoorwegwet is niet voorzien in een verbod op het gebruiken van spoorweginfrastructuur waarvoor geen goedkeuringscertificaat is afgegeven.
De handhaving van de artikelen 6 en 8 van de Spoorwegwet en van de bepalingen van het besluit geschiedt langs de bestuursrechtelijke weg: op basis van de beheerconcessie (artikel 16 van de Spoorwegwet) is de beheerder verantwoordelijk voor onder meer de goede staat van de infrastructuur. Indien de beheerder niet aan de wettelijke vereisten voldoet, kan de minister op basis van de concessie naleving afdwingen.
De toelichting is op dit punt aangepast.
2. Het in artikel 13, tweede lid, bedoelde informatiedossier is er met name voor bedoeld om de keuringsinstantie inzicht te verschaffen in de beschadigingen aan de infrastructuur en het herstel daarvan, zodat de keuringsinstantie bijzondere aandacht kan besteden aan de uitgevoerde herstelwerkzaamheden. Dit informatiedossier is derhalve niet te vergelijken met het informatiedossier als bedoeld in de artikelen 5 en 6 van het besluit. De toelichting is op dit punt verduidelijkt.
3. en 4. De Raad veronderstelt ten onrechte dat richtlijn 2001/14/EG ten grondslag ligt aan het onderhavige besluit. Waarschijnlijk heeft de Raad het Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur voor ogen gehad, dat inderdaad uitwerking geeft aan deze richtlijn.
5. De door de Raad gemaakte redactionele kanttekeningen zijn verwerkt.
6. Bij nadere overweging is het wenselijk gebleken nog enige aanpassingen in dit ontwerpbesluit aan te brengen. Op grond van artikel 2 van het besluit worden bij ministeriële regeling eisen gesteld aan de infrastructuur; daaraan is thans de mogelijkheid toegevoegd dat de minister in bepaalde gevallen ontheffing van die eisen kan verlenen (artikel 3). De verplichting van de keuringsinstantie om een merkteken te verstrekken (artikel 7 van het oorspronkelijke ontwerpbesluit) is vervallen. De bevoegdheid tot intrekking van het goedkeuringscertificaat is neergelegd bij de minister (artikel 16). Voorts is een overgangsbepaling opgenomen voor op basis van het RDHL en de oude Spoorwegwet verleende vergunningen en ontheffingen (artikel 26), en zijn de bepalingen met betrekking tot de openstelling van spoorwegbruggen in dit besluit opgenomen (de artikelen 25 en 26) in plaats van in een ministeriële regeling, zoals in het oorspronkelijke ontwerpbesluit was voorzien. Tot slot is in artikel 29 de regeling met betrekking tot zwerfstromen van overeenkomstige toepassing verklaard.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Verkeer en Waterstaat
(1) Aanwijzing 344 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.