Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit personenvervoer 2000 in verband met de invoering van het vereiste van vakbekwaamheid voor de taxibestuurder, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 22 december 2003, no.03.005298, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit personenvervoer 2000 in verband met de invoering van het vereiste van vakbekwaamheid voor de taxibestuurder, met nota van toelichting.

Met de in het ontwerpbesluit voorgestelde wijziging van het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Bp2000) wordt voor de verkrijging van de chauffeurspas naast reeds bestaande eisen de vakbekwaamsheidseis voor taxichauffeurs ingevoerd.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt daarbij kanttekeningen met betrekking tot het inzicht in exameneisen, de vrijstelling van het overleggen van een getuigschrift, de kosten verbonden aan de vakbekwaamheidseis en de nakoming van de wettelijke overlegverplichting (artikel 106 van de Wet personenvervoer 2000).

1. Exameneisen
Het voorgestelde aan artikel 76, eerste lid, Bp2000 toe te voegen onderdeel d, eist voor de verstrekking van een chauffeurspas de overlegging van een door de minister erkend getuigschrift van met goed gevolg afgelegde examens waarbij ten minste de kennis is vastgesteld van de door de minister vastgestelde onderwerpen.(zie noot 1) Uit de nota van toelichting blijkt dat hierbij moet worden gedacht aan onderwerpen als klantgerichtheid, rijvaardigheid, kennis van het voertuig, handelen bij calamiteiten, kennis van de relevante regelgeving, stratenkennis en beheersing van de Nederlandse taal.
Voor een goed oordeel over het ontwerpbesluit acht de Raad het vanwege de samenhang tussen het beleid betreffende die onderwerpen, de nadere regeling daarvan en het ontwerpbesluit van belang dat in de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit duidelijkheid wordt geboden over dat beleid en de nadere regeling. In het bijzonder acht het college het gewenst dat daarbij wordt aangegeven aan welke eisen moet worden gedacht bij het examenonderdeel kennis van relevante regelingen, nu kennis van de verkeersregels al nodig is voor het verkrijgen van het rijbewijs.
In verband met het vorenstaande beveelt het college aan meer inzicht te bieden door aanvulling van de nota van toelichting.

2. Vrijstelling

a. Het voorgestelde vijfde lid, van artikel 76 Bp2000 biedt de minister de mogelijkheid om vrijstelling te verlenen van het eerste lid, onder d.(zie noot 2) Blijkens de toelichting, paragraaf “Vrijstelling”, wordt hiermee beoogd de chauffeurs die reeds in het bezit zijn van een chauffeurspas en een praktische ervaring kunnen aantonen van minimaal drie jaar, vrij te stellen van de exameneis van artikel 76, eerste lid, onder d, Bp2000. De argumentatie daarvoor is dat ervaren en goed gekwalificeerde taxichauffeurs niet onnodig moeten worden belast met het behalen van een getuigschrift. In verband daarmee vermeldt de toelichting dat mag worden verwacht dat chauffeurs op grond van praktijkervaring zich de vereiste kennis en vaardigheden reeds hebben eigengemaakt.
De Raad mist een onderbouwing van die stelling en betwijfelt de juistheid daarvan in een aantal gevallen. In de toelichting wordt er immers gewag van gemaakt dat in de praktijk, na een periode van drie jaar na de invoering van de chauffeurspas, kan worden vastgesteld dat de beoogde kwaliteitsverbetering niet voldoende is opgetreden.(zie noot 3) In de toelichting wordt vermeld dat uit overleg met de consumenten- en branche-organisaties is gebleken dat de afgelopen jaren is geklaagd over de rijstijl en de stratenkennis van taxichauffeurs in met name de grote steden, terwijl ook de kwaliteit van de dienstverlening veel te wensen zou overlaten. Het college ziet vooralsnog niet in dat, deze klachten in aanmerking nemend, bijvoorbeeld de kennis van relevante regelingen bij een praktijkervaring van drie jaar in alle gevallen groot genoeg zal zijn om op grond daarvan een vrijstelling van de examenverplichting te verlenen. Verder is de Raad niet duidelijk waarop de keuze voor een periode van drie jaar aan praktijkervaring is gebaseerd.
Gezien het vorenstaande acht het college een nadere onderbouwing van de gronden voor de vrijstelling bij een praktijkervaring van tenminste drie jaar noodzakelijk. De Raad adviseert de nota van toelichting op dit punt aan te vullen.

b. Uit een oogpunt van rechtszekerheid verdient het aanbeveling de voorgestelde mogelijkheid niet over te laten aan een vrijstellingsbevoegdheid maar neer te leggen in een uitdrukkelijke overgangsbepaling. De Raad adviseert een dergelijke bepaling in het besluit op te nemen.

3. Kosten
In de paragraaf “Administratieve lasten voor het bedrijfsleven” van de toelichting wordt vermeld dat de onderhavige wijziging van het Bp2000 nadrukkelijk geen verplichting tot het volgen van een opleiding voorafgaand aan het examen omvat.(zie noot 4) De kosten van een dergelijke opleiding vormen dan ook geen onderdeel van de inhoudelijke verplichting die uit onderhavige vakbekwaamheidseis voortvloeit. Verwacht wordt dat een deel van de chauffeurs zich door zelfstudie de benodigde kennis en vaardigheden voor het examen eigen maakt. In verband hiermee wordt er in de toelichting van uitgegaan dat de kosten verbonden aan de voorgestelde vakbekwaamheidseis laag zijn. Er wordt immers alleen uitgegaan van examenkosten en niet van opleidingskosten.
Nieuwe chauffeurs kunnen pas toetreden tot de taxibranche nadat zij een chauffeurspas hebben verkregen.(zie noot 5) Daaraan is de eis verbonden van het verplicht afleggen van een examen vakbekwaamheid.
De Raad trekt de houdbaarheid van de stelling dat de kosten verbonden aan de voorgestelde vakbekwaamheidseis laag zijn in twijfel. In de toelichting wordt gesteld dat een deel van de chauffeurs zich door zelfstudie de benodigde kennis en vaardigheden voor het examen eigen maakt. Dat betekent dat een ander deel zich niet door zelfstudie kan bekwamen, maar daarvoor een opleiding moet volgen. Voorstelbaar is dat dit in grote mate het geval zal zijn ten behoeve van bepaalde onderdelen van het examen, zoals bijvoorbeeld kennis van relevante regelingen.
Het college gaat er dan ook van uit dat de kosten verbonden aan de voorgestelde vakbekwaamheidseis veelal aanmerkelijk hoger zullen zijn dan in de toelichting wordt voorgesteld. In verband hiermee rijst de vraag of de chauffeurs dan wel de branche die kosten kunnen opbrengen. Het Overlegorgaan Personenvervoer (hierna: OPV) verwacht in ieder geval niet dat de taxibranche dat kan.(zie noot 6) Hoewel in de toelichting wordt opgemerkt dat met de branche over de hoogte van de examenkosten en daarmee de totale kosten van de branche, overleg wordt gevoerd en verwacht wordt dat zal worden uitgegaan van een redelijk en marktconform bedrag, beveelt het college aan niet alleen met examenkosten, maar ook met opleidingskosten rekening te houden.
De Raad beveelt daarom aan in de toelichting de uiteenzetting met betrekking tot de hoogte van de kosten die voortkomen uit de verplichte exameneis met in achtneming van het vorenstaande nader te bezien.

4. Overleg
Ter uitvoering van artikel 106 van de Wet personenvervoer 2000 is over het ontwerpbesluit overleg gevoerd met consumenten- en brancheorganisaties als het OPV. Het artikel vereist echter dat tevens overleg wordt gevoerd met ten minste representatieve organisaties van werkgevers en werknemers, provincies, regionaal openbare lichamen en gemeenten.
De toelichting vermeldt niet dat aan dat vereiste is voldaan. In verband daarmee adviseert het college de nota van toelichting aan te vullen.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 25 mei 2004

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het advies rekening zal zijn gehouden.

1. Exameneisen
Het examen moet garanderen dat de taxichauffeur over de juiste kennis en vaardigheden beschikt om zijn passagiers op een veilige, verantwoorde, efficiënte en klantgerichte wijze op de plaats van bestemming te brengen. In het examen zullen al deze aspecten aan de
orde komen. Het examen zal dan ook bestaan uit een theorie- en een praktijkgedeelte. De eisen die worden gesteld aan het examen zullen worden opgenomen in een ministeriële
regeling en bestrijken een breder terrein dan die voor het verkrijgen van een rijbewijs. Door ondergetekende wordt daarbij groot belang gehecht aan de sociale vaardigheden van de taxichauffeur. Conform de aanbeveling van de Raad is in de nota van toelichting meer duidelijkheid geboden over deze exameneisen.

2. Vrijstelling
a. Zoals in de nota van toelichting is aangegeven, wordt met de vrijstelling beoogd ervaren taxichauffeurs niet onnodig te belasten met het behalen van een getuigschrift. Hiertoe heb ik met de brancheorganisaties afgesproken om chauffeurs die op het moment van inwerkingtreding van dit besluit (1 juli 2004) in het bezit zijn van een chauffeurspas en een praktijkervaring van ten minste drie jaar kunnen aantonen, vrijgesteld worden van het examen (de zogenoemde “historisch vakbekwamen”). Aan de keuze van drie jaar ligt een aantal redenen ten grondslag.

Eind 1999 is de chauffeurspas ingevoerd. Vanaf dat moment vond de uitgifte van de chauffeurspas plaats door de Minister van Verkeer van Waterstaat. Het Besluit personenvervoer 2000 is in 2001 in werking getreden. De groep van taxichauffeurs die op het moment van inwerkingtreding van dit besluit ten minste drie jaar praktische ervaring hebben, is als zodanig duidelijk te identificeren door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De controle op het aantonen van de praktijkervaring wordt daarmee praktisch uitvoerbaar gemaakt.
Het beroep van taxichauffeur kent sinds de deregulering van de taximarkt een verloop van circa 25% per jaar (bron: KNV-Taxi). Deze deregulering heeft met name geleid tot de instroom van veel nieuwkomers, waarvan een deel voornamelijk op zoek is (geweest) naar “quick-wins”. Deze groep nieuwkomers blijft vaak slechts een korte periode op de taximarkt actief. Uit overleg met de consumenten- en brancheorganisaties is gebleken dat de klachten over de kwaliteit van de dienstverlening vooral aan de groep nieuwkomers die op zoek zijn geweest naar ‘quick-wins” kan worden toegeschreven. Daarnaast is er ook een groep nieuwkomers te onderscheiden die op een meer serieuze wijze invulling geven aan het beroep van taxichauffeur en de bijbehorende kwaliteit van dienstverlening. Ik meen dat de praktijkervaring van minimaal drie jaar hiervoor voldoende waarborgen biedt.
Tenslotte zijn er redenen van administratieve en organisatorische aard. Momenteel zijn er circa 38.000 houders van chauffeurpassen. Jaarlijks komen er tussen de 10.000 en 15.000 nieuwe aanvragen voor een chauffeurpas bij. Zonder de voorgestelde vrijstelling voor “historisch vakbekwamen” (de groep wordt geschat op circa 16.000 chauffeurs) zouden volgens de gegevens van de brancheorganisaties en de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) circa 40.000 chauffeurs eind 2005 examens moeten afleggen ter verkrijging van het vereiste getuigschrift. Dit zou leiden tot een enorme hausse van examens en aanvragen chauffeurspas bij de IVW.
Voor de huidige groep chauffeurspashouders die niet vallen onder de historische vakbekwaamheid is ook een overgangsregeling getroffen. Dit is geregeld in artikel II, tweede lid. Deze groep chauffeurs heeft tot uiterlijk 2006 de gelegenheid om via examens het noodzakelijke getuigschrift te halen.
In verband met de opmerkingen van de Raad is de nota van toelichting aangepast.

b. Het advies van de Raad om de voorgestelde mogelijkheid neer te leggen in een uitdrukkelijke overgangsbepaling, is overgenomen. De vrijstellingsbevoegdheid in het voorgestelde vijfde lid is geschrapt. De overgangbepaling is opgenomen in artikel II, eerste lid, van het besluit.

3. Kosten
De Raad merkt op dat in de toelichting alleen wordt uitgegaan van examenkosten en niet van opleidingskosten. Zoals in de nota toelichting is aangegeven omvat de onderhavige wijziging van het Bp2000 geen verplichting tot het volgen van een opleiding voorafgaand aan het examen. De benodigde kennis en vaardigheden kunnen door zelfstudie eigen worden gemaakt. Het volgen van een opleiding kan echter een goede voorbereiding zijn.

Het is een afweging die de taxichauffeur zelf, eventueel in overleg met zijn werkgever, moet maken. Opleidingsinstituten ramen de kosten voor een eventuele opleiding op circa
€ 500,00. Dit bedrag is in hoogte vergelijkbaar met de kosten van bestaande opleidingen in het beroepspersonenvervoer en het goederenvervoer. De toelichting is op dit punt aangevuld. Voor de examenkosten en de eventuele opleidingskosten kan voorts subsidie worden aangevraagd via het Europees Sociaal Fonds.

4. Overleg
Zoals in de nota van toelichting is aangegeven is het ontwerpbesluit overeenkomstig artikel 106 van de Wet personenvervoer 2000 voorgelegd aan het Overlegorgaan Personenvervoer (OPV). Anders dan de Raad veronderstelt, is het OPV geen brancheorganisatie. De in artikel 106, onderdelen a, b en c bedoelde organisaties en vertegenwoordigers nemen deel aan het OPV. De toelichting is op dit punt verduidelijkt.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Verkeer en Waterstaat

---

(1) Artikel I, eerste lid, van het ontwerpbesluit.
(2) Artikel I, tweede lid, van het ontwerpbesluit.
(3) Nota van toelichting, paragraaf "Terugblik en ontwikkelingen", eerste en tweede alinea.
(4) Nota van toelichting, paragraaf "Administratieve lasten voor het bedrijfsleven" , voorlaatste tekstblok.
(5) Nota van toelichting, paragraaf "Advies van het Overlegorgaan Personenvervoer (OPV).
(6) Nota van toelichting, paragraaf "Advies van het Overlegorgaan Personenvervoer (OPV).