Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (aanpassing aan wet- en regelgeving en overige wijzigingen), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 10 februari 2004, no.04.000489, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (aanpassing aan wet- en regelgeving en overige wijzigingen), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit brengt wijzigingen aan in het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: Besluit mer). Daarbij gaat het om enkele inhoudelijke wijzigingen, zoals de uitbreiding van de gevallen waarin de verplichting bestaat tot het verrichten van een milieu-effectrapportage (mer-plicht) dan wel de verplichting om te beoordelen of in bijzondere gevallen een milieu-effectrapportage vereist is (mer-beoordelingsplicht); het betreft onder meer activiteiten binnen de Exclusieve Economische Zone (EEZ) die vergunningplichtig zijn op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (Wbr), en de aanwijzing van gebieden die waardevol zijn vanuit cultuurhistorisch oogpunt - de zogenoemde ‘Belvedere-gebieden’- als gevoelig gebied in de zin van het Besluit mer. Daarnaast worden nog enkele wijzigingen aangebracht met een meer technisch karakter.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt enkele opmerkingen over de noodzaak om hoofdstuk 7 Wet milieubeheer (Wm) in de EEZ van toepassing te verklaren, het opnemen van de vergunning ex artikel 2 Wbr in artikel 8 Besluit mer, de aangekondigde heroverweging van de aanwijzing van gevoelige gebieden en de wijze van begrenzing van de Belvedere-gebieden. De Raad is van oordeel dat in verband hiermee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Noodzaak om hoofdstuk 7 Wm in de EEZ van toepassing te verklaren
In de voordracht van het ontwerpbesluit heeft de regering aangegeven dat zij het op prijs zou stellen indien de Raad aandacht zou willen besteden aan de vraag of het noodzakelijk is om in de Wm de bepalingen van hoofdstuk 7 van die wet die de grondslag vormen voor het Besluit mer in de EEZ van toepassing te verklaren, dan wel die bepalingen in de Wbr van overeenkomstige toepassing te verklaren.
De Raad stelt voorop dat, om te kunnen bereiken dat een algemene maatregel van bestuur geldt in de EEZ, ook de werkingssfeer van de wettelijke bepalingen waarop die maatregel is gebaseerd mede de EEZ moet omvatten. Omdat het Besluit mer zijn grondslag vindt in hoofdstuk 7 Wm, en niet in de Wbr, is de vraag derhalve of dit hoofdstuk ook geldt in de EEZ.

Een EEZ moet door de kuststaat worden geclaimd; Nederland heeft dat gedaan door middel van de Rijkswet instelling exclusieve economische zone.(zie noot 1) Op grond van het VN-Zeerechtverdrag(zie noot 2) heeft Nederland als kuststaat bepaalde soevereine rechten en rechtsmacht in de EEZ. Artikel 56 van dat verdrag bepaalt dat de kuststaat in de EEZ onder meer soevereine rechten heeft ten behoeve van het behoud en beheer van de levende en niet-levende natuurlijke rijkdommen van de zeebodem, het water erboven en de ondergrond ervan, en dat hij rechtsmacht bezit ten aanzien van de bouw en het gebruik van kunstmatige eilanden, installaties en inrichtingen en de bescherming en het behoud van het mariene milieu. Overige staten zijn verplicht om binnen de EEZ de door de kuststaat aangenomen wetten en voorschriften na te leven, voorzover deze in overeenstemming zijn met het internationale recht (artikel 58, derde lid, Zeerechtverdrag). Dit betekent dat Nederland bevoegd is bindende regels vast te stellen met betrekking tot de in artikel 56 genoemde onderwerpen. De Raad is van oordeel dat de Wm, aangezien zij strekt tot bescherming van het milieu in ruime zin, binnen de reikwijdte valt van de rechtsmacht die Nederland op grond van het Zeerechtverdrag in de EEZ heeft, en dat deze wet zich derhalve vanuit internationaalrechtelijk oogpunt bezien in beginsel leent voor toepassing binnen die zone.
Of de Wm ook daadwerkelijk binnen de EEZ geldt is een vraag die vervolgens naar nationaal recht moet worden beantwoord. Daarbij merkt de Raad op dat het Zeerechtverdrag een gemengd akkoord is, waarbij zowel de lidstaten als de Europese Gemeenschap partij zijn. Het feit dat de Gemeenschap (mede) bevoegd is met betrekking tot bepaalde in het Verdrag geregelde onderwerpen kan beperkingen meebrengen voor de ruimte die Nederland heeft om te kiezen voor het wel of niet van toepassing verklaren van een wettelijke regeling binnen de EEZ.
Er bestaat geen algemene regel die meebrengt dat een Nederlandse wettelijke regeling slechts binnen de EEZ geldt als dat uitdrukkelijk wordt bepaald. Aangezien het regime van de EEZ een inbreuk vormt op de vrijheden van de volle zee, is evenwel terughoudendheid op haar plaats bij het aannemen van gelding van wettelijke regelingen binnen die zone.(zie noot 3) Verder is van belang dat na de instelling van de EEZ een aantal wetten met betrekking tot ‘EEZ-onderwerpen’ (dus onderwerpen genoemd in artikel 56 Zeerechtverdrag) is gewijzigd, dan wel dat wijziging wordt voorbereid, om daarin uitdrukkelijk te bepalen dat hun gelding zich voortaan ook uitstrekt tot de EEZ. Het gaat daarbij om de Wbr, de Wet voorkoming verontreiniging door schepen, de Scheepvaartverkeerswet en de Wet verontreiniging zeewater.(zie noot 4) De Wm is echter niet in deze zin aangepast.
Gezien het bovenstaande kan de Raad de mening van de regering, zoals blijkt uit de toelichting bij het ontwerpbesluit, dat (hoofdstuk 7 van) de Wm niet van toepassing is in de EEZ onderschrijven. Daaruit volgt dat ook het Besluit mer binnen de EEZ toepassing mist, en dat de in het voorliggend ontwerpbesluit opgenomen wijziging van de categorieën die aan een mer-plicht onderhevig zijn, daardoor geen effect kan hebben buiten de territoriale zee.
Indien de instelling van een mer-verplichting binnen de EEZ wenselijk wordt geacht, adviseert de Raad de daartoe benodigde wettelijke grondslag te creëren.

2. Opneming vergunning ex artikel 2 Wbr in artikel 8 Besluit mer
Artikel I, onderdeel A, voegt in artikel 8 van het Besluit mer een verwijzing in naar de beslissing omtrent het verlenen van een vergunning bedoeld in artikel 2 Wbr.
Blijkens de tekst van artikel 8 ziet het artikel alleen op besluiten waarop afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) én afdeling 13.2 van de Wm van toepassing zijn.(zie noot 5)
Artikel 13.1 Wm bepaalt dat bij de toepassing van afdeling 3.5 Awb afdeling 13.2 Wm in acht wordt genomen bij de totstandkoming van beschikkingen op grond van de in het tweede lid van dat artikel genoemde wetten, indien dat bij of krachtens die wet wordt bepaald. De Wbr wordt niet genoemd in artikel 13.1, tweede lid, wat betekent dat afdeling 13.2 Wm niet van toepassing is op de beslissing op een vergunningaanvraag op grond van artikel 2 Wbr. Een besluit daaromtrent kan derhalve niet worden aangemerkt als één van de besluiten waarop in de aanhef van artikel 8 wordt gedoeld.
De Raad adviseert artikel I, onderdeel A, te laten vervallen.

3. Heroverweging aanwijzing gebieden in verband met herijking wetgeving
De nota van toelichting vermeldt dat het aanmerken van gebieden als ‘gevoelige gebieden’ in de zin van het Besluit mer ‘zal worden betrokken in de uitvoering van het voorgenomen voorstel tot het beperken van regelgeving en het stroomlijnen van procedures’.(zie noot 6) Hiermee wordt bedoeld dat de uitbreiding van de categorie ‘gevoelige gebieden’ met de Belvedere-gebieden, zoals die in het ontwerpbesluit is opgenomen, ongedaan wordt gemaakt als de regering in het kader van de herijkingsoperatie alsnog tot de conclusie komt dat een mer-plicht of mer-beoordelingsplicht voor de desbetreffende activiteiten bij nader inzien niet aangewezen is. Naar aanleiding van vragen hierover uit de Tweede Kamer merkte de Staatssecretaris van VROM op dat cultuurhistorie een integraal onderdeel is van het milieu zoals dat [begrip] in de Wet milieubeheer wordt gehanteerd, en dat er, na afweging van nut en noodzaak, uitdrukkelijk voor is gekozen om alle Belvedere-gebieden aan te wijzen als gevoelig gebied. Tegelijkertijd bevestigde hij echter dat bij de herijking de keuzes die in het ontwerpbesluit zijn gemaakt omtrent het aanmerken van gebieden als ‘gevoelig’ in het bijzonder opnieuw aan de orde zullen komen.(zie noot 7)
De Raad adviseert in de toelichting nader uiteen te zetten hoe de aangekondigde heroverweging van de aanwijzing van de betrokken gebieden zich laat rijmen met "nut en noodzaak" tot aanwijzing, mede gelet op artikel 3 van de mer-richtlijn(zie noot 8), dat ertoe verplicht in het kader van een milieueffectbeoordeling de directe en indirecte effecten op onder meer het culturele erfgoed te identificeren, te beschrijven en te beoordelen.

4. Onnauwkeurige begrenzing Belvederegebieden
In artikel I, onderdeel B, van het ontwerpbesluit worden Belvedere-gebieden aangewezen als ‘gevoelig gebied’, bedoeld in onderdeel A (onder 1) van de bijlage bij het Besluit mer. In enkele categorieën genoemd in de onderdelen C en D van de bijlage is de vraag of een milieueffectrapport moet worden opgesteld dan wel of een mer-beoordelingsplicht geldt afhankelijk gesteld van het antwoord op de vraag of de desbetreffende activiteit al dan niet (ten dele) plaatsvindt binnen een gevoelig gebied. Voor de Belvedere-gebieden zijn binnen onderdeel C de categorieën 2.2, 10.1, 10.2 en 27.3 van belang, en binnen onderdeel D de categorieën 10.1, 10.2 en de nieuwe categorie 24.1.
Uit deze bepalingen blijkt dat mer-(beoordelings)plichten ontstaan als de in die bepalingen genoemde grenzen van een Belvedere-gebied in een bepaald geval worden overschreden.
In dit verband wijst de Raad op het volgende. In de gebiedenbijlage bij de nota Belvedere wordt opgemerkt dat de gemarkeerde gebieden en steden in beginsel niet zijn aangegeven vanuit de gedachte dat hier restrictief beleid moet worden gevoerd; het zijn, zo blijkt uit de nota Belvedere op de eerste plaats gebieden en steden met cultuurhistorisch belangrijke potenties, die benut kunnen worden ten behoeve van divers en kwalitatief (ruimtelijk) beleid.(zie noot 9)
Uit de meergenoemde nota kan worden afgeleid dat aanwijzing van de Belvedere-gebieden niet heeft plaatsgevonden met het oog op het daaraan verbinden van directe juridische consequenties. De wijze waarop de gebieden zijn aangeduid is daarmee in overeenstemming: de aangewezen gebieden zijn gearceerd aangegeven op een kaart van Nederland met een schaal van, naar de Raad vermoedt, 1:1 600 000(zie noot 10), en in de gebiedsbeschrijvingen zijn evenmin gedetailleerde begrenzingen opgenomen.
Het feit dat Belvedere-gebieden niet nauwkeurig zijn afgebakend brengt mee dat meningsverschillen kunnen ontstaan over de vraag of de grenzen opgenomen in de hierboven aangegeven categorieën in een specifiek geval worden overschreden, en dus over de vraag of er een mer(beoordeling) moet worden opgesteld. Dat kan onduidelijkheid en onzekerheid meebrengen, en zal aanleiding kunnen geven tot gerechtelijke procedures.
Gelet op het bovenstaande adviseert de Raad de aanwijzing van Belvedere-gebieden als ‘gevoelig gebied’ nauwkeuriger te omschrijven en te begrenzen.

5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 26 april 2004, no. W08.04.0064/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

Ontwerpbesluit
- Onderdeel C van artikel I, onder punt 10, zo herredigeren dat duidelijk wordt of de drempelwaarde van 10 000 000 m3 per tijdseenheid geldt dan wel de totale op een locatie te winnen hoeveelheid betreft. In dat laatste geval in de redactie tot uitdrukking laten komen dat van tevoren slechts bij benadering kan worden aangegeven hoe groot de te winnen hoeveelheid delfstoffen is.
- In artikel I, onderdeel D, punt 9, ‘In categorie 13.1, kolom 1, komt te luiden’ vervangen door: Categorie 13.1, kolom 1, komt te luiden.

Nota van toelichting
- In de toelichting op artikel I, onderdeel C, punt 5, gelet op de citeertitel van de desbetreffende wet, na ‘Reconstructiewet concentratiegebieden’ de woorden ‘intensieve veehouderij’ weglaten.
- In de toelichting op artikel I, onderdeel D, punt 18, ‘In Nederland is waterhuishouding alom vertegenwoordigd’ vervangen door: In Nederland is waterhuishouding alomtegenwoordig.
Op dezelfde plaats de aanduiding ‘Friesland’, in overeenstemming met de officiële naam van de betrokken provincie, vervangen door: Fryslân.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 22 december 2004

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met zijn opmerkingen rekening zal zijn gehouden.

Op de opmerkingen van de Raad ga ik in het navolgende in, waarbij ik dezelfde volgorde en nummering zal aanhouden.

1. Ik ben de Raad erkentelijk voor de uitgebreide uiteenzetting over de toepassing van hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer in de EEZ. Aan het advies van de Raad om voor de instelling van een m.e.r.-verplichting in de EEZ in de Wet milieubeheer een wettelijke grondslag te creëren, is gevolg gegeven door daartoe een bepaling op te nemen in het voorstel van wet tot wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de uitvoering van richtlijn nr. 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (PbEG L 197) (milieu-effectrapportage plannen).
Voor de in het ontwerpbesluit opgenomen wijzigingen van de categorieën 5.1 tot en met 5.5 in de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 die beogen (mede) van toepassing te zijn in de EEZ, heeft dit tot gevolg dat deze voorals-nog uitsluitend betrekking zullen hebben op de territoriale zee. Vanaf het moment dat hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer mede van toepassing wordt op activiteiten in de EEZ, zijn de desbetreffende categorieën uit het Besluit m.e.r. 1994 tevens van toepassing in de EEZ.

2. Aan de opmerking van de Raad is gevolg gegeven.

3. De uitvoering van de voornemens tot het beperken van regelgeving en het stroomlijnen van procedures (Kamerstukken II 2002/03, 28 600 XI, nr. 10, en Kamerstukken II 2003/04, 29200 XI, nr. 7) en de vernieuwing van de m.e.r.-regelgeving (Kamerstukken II 2004/05, 29383, nr. 17, p.12) zullen er mede toe leiden dat de verplichtingen in de nationale wet- en regelgeving worden bezien in relatie tot de Europeesrechtelijke verplichtingen. Dat leidt er toe dat ook het systeem van gevoelige gebieden wordt herzien. Daarbij geldt uiteraard dat voldaan moet worden aan de Europeesrechtelijke verplichtingen die voortvloeien uit onder andere artikel 3 van de m.e.r.-richtlijn (richtlijn nr. 85/337/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PbEG L 175), zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn nr. 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 26 mei 2003 (PbEU L 156)). Uitsluitend indien dat het geval is, kan een heroverweging van de wijze waarop Belvederegebieden zijn aangemerkt als gevoelig gebied in de zin van het Besluit m.e.r. 1994 aan de orde zijn.

4. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad is de bepaling waarin "Belvederegebieden" worden aangemerkt als gevoelig gebied, aangepast. Deze bepaling is zo begrensd dat uitsluitend Belvederegebieden die zijn vastgelegd in een bestemmingsplan of streekplan als gevoelig gebied worden aangemerkt. Daarmee is voor het aanmerken van een gebied als gevoelig gebied niet langer de aanwijzing in de nota Belvedere doorslaggevend maar de meer gedetailleerde uitwerking daarvan in een bestemmingsplan of streekplan. Daarmee wordt tevens bereikt dat aan de aanwijzing van die gebieden in voornoemde nota niet rechtstreeks juridische consequenties worden verbonden. Deze wijze van inbedding van de Belvederegebieden in het Besluit milieu-effectrapportage 1994 zal er toe leiden dat aanvankelijk slechts een klein aantal van deze gebieden als gevoelig gebied zal worden aangemerkt. Naar verwachting zal het aantal gevoelige gebieden op de langere termijn toenemen.

Naar aanleiding van de eerste redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft, is de nota van toelichting aangevuld. Daarin is tot uitdrukking gebracht dat de drempelwaarde van 10.000.000 m3 betrekking heeft op de totale hoeveelheid binnen de desbetreffende winplaats (of binnen een aantal winplaatsen) te winnen delfstoffen. De suggestie van de Raad om in de redactie tot uitdrukking te laten komen dat tevoren slechts bij benadering kan worden aangegeven hoe groot de te winnen hoeveelheid delfstoffen is, is niet overgenomen. In de bijlage bij het Besluit m.e.r. 1994 zijn ook voor andere categorieën van activiteiten drempelwaarden opgenomen die betrekking hebben op een bepaalde capaciteit. In die gevallen is derhalve de capaciteit bepalend voor de vraag of er een m.e.r.-(beoordelings)plicht geldt. Dat niet vaststaat welke waarde daadwerkelijk zal worden gerealiseerd, is inherent aan het feit dat de beoordeling of er een milieueffectrapport gemaakt moet worden, voorafgaat aan het verrichten van de activiteit.
De overige redactionele kanttekeningen zijn verwerkt.

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in de tekst van het besluit en de nota van toelichting enkele redactionele wijzigingen aan te brengen.

Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

---

(1) Stb. 1999, 281.
(2) Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee; Montego Bay,10 december 1982, Trb. 1984, 55.
(3) In die zin ook de regering in de parlementaire geschiedenis van de Rijkswet instelling exclusieve economische zone (Kamerstukken II 1998-1999, 25446 (R 1594), nr. 5, blz. 5.
(4) De Wbr is gewijzigd bij de wet van 15 november 2000 houdende uitbreiding van het toepassingsgebied van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken tot de exclusieve economische zone (Stb. 510); de overige genoemde wetten worden gewijzigd door het op 3 juli 2003 aan de Staten-Generaal aangeboden wetsvoorstel tot wijziging van de Wet voorkoming verontreiniging door schepen, Wet verontreiniging zeewater en de Scheepvaartverkeerswet in verband met de instelling van de Nederlandse exclusieve economische zone en enkele andere onderwerpen (Kamerstukken II 2002-2003, 28984 nrs 1-2).
(5) Artikel 8 Besluit mer luidt als volgt: In gevallen waarin achter een activiteit onder de categorie-omschrijving in de onderdelen C en D van de bijlage meer dan één besluit waarop afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht en afdeling 13.2 van de wet van toepassing zijn, als besluit is vermeld, bij de voorbereiding waarvan een milieu-effectrapport moet worden gemaakt, en tot die besluiten behoort:
a. de beslissing omtrent het verlenen van de vergunning, bedoeld in de artikelen 15 en 29 van de Kernenergiewet,
b. de beslissing omtrent het verlenen van de vergunning, krachtens artikel 8.1 van de wet,
c. de beslissing omtrent het verlenen van de vergunning, bedoeld in artikel 3 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren,
is artikel 7.35, derde lid, bij uitsluiting van toepassing op de eerste van de onder a tot en met c genoemde beslissingen die in het desbetreffende geval nodig is.
(6) Nota van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 1, tweede tekstblok. Gedoeld wordt op de herijking van de VROM-regelgeving, zoals verwoord in Kamerstukken II 2002-2003, 28600 XI nr. 10; Kamerstukken II 2003-2004, 29200 XI nr. 7; Kamerstukken II 2003-2004, 29383 nr. 1.
(7) Kamerstukken II 2002-2003, 28600 XI nr. 103, blz. 11.
(8) Richtlijn nr. 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PbEG L 175), gewijzigd bij richtlijn nr. 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 (PbEG L 73) en richtlijn nr. 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 (PbEG L 156).
(9) Nota Belvedere (Kamerstukken II 1998-1999, 26 663 nr. 2), bijlage, blz. 4.
(10) Nota Belvedere, bijlage, blz. 16.