Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van de Reclasseringsregeling 1995 in verband met de reorganisatie van de reclassering.

Bij Kabinetsmissive van 30 oktober 2003, no.03.004480, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van de Reclasseringsregeling 1995 in verband met de reorganisatie van de reclassering.

Het besluit strekt ertoe een aantal taken van de Stichting Reclassering Nederland (SRN) - waaronder de verdeling van de subsidiegelden over de reclasseringsinstellingen - over te hevelen naar het Ministerie van Justitie. Daartoe wordt de Reclasseringsregeling 1995 (Rr) aangepast.
De Raad van State maakt enkele opmerkingen, die naar zijn mening aanleiding geven tot aanpassing van het ontwerpbesluit en de toelichting.

1. Het probleem; de probleemanalyse
Er zijn drie reclasseringsorganisaties: de SRN, de Stichting Verslavingsreclassering en het Leger des Heils. De SRN is niet alleen één van de drie uitvoerders, maar heeft ook de bevoegdheid om (budget)afspraken te maken met het Ministerie van Justitie en de middelen te verdelen tussen de drie organisaties. Deze constructie heeft verschillende keren tot discussie geleid tussen de reclasseringspartners over de wenselijke verdeling van de subsidiegelden. In 1995 hebben de drie partners bij convenant een verdeelsleutel voor de subsidiegelden afgesproken.(zie noot 1) In 2001 constateerde de Commissie Verdeelmodel (commissie-Luteijn) dat het afgesproken verdeelmodel niet werd nageleefd.(zie noot 2) In het rapport van de commissie zijn de volgende knelpunten beschreven: de organisatiestructuur voor de verdeling van cliënten is anders ingesteld dan in het convenant was bedoeld; de inhoudelijke criteria voor de toebedeling van cliënten zijn maar ten dele toegepast en er is geen registratie bijgehouden. Verder is er geen overeenstemming over de wenselijke verdeling van de financiële middelen en zijn er geen cijfers beschikbaar over de productie die betrouwbaar zijn of die door alle partners gebruikt kunnen worden.(zie noot 3) De commissie adviseerde de verdeeltaken te scheiden van de uitvoeringstaken. In dat verband kondigde de minister onlangs de oprichting van het Beleids- en verdeelorgaan (hierna: BVO) aan, dat de taken op het gebied van het toezicht (op de verdeling van cliënten en de kwaliteit van de uitvoering van de werkzaamheden) en de middelenverdeling zal overnemen. Vooral vanwege de kosten reageerden de Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming en enkele fracties uit de Tweede Kamer der Staten-Generaal kritisch op dit voornemen.(zie noot 4) Zij pleitten ervoor om de taken van het BVO door het ministerie zelf uit te laten voeren. Daartoe strekt het voorliggende besluit. De Raad concludeert dat de verdeling van de subsidie en cliënten over de reclasseringsinstellingen al geruime tijd problematisch is.
In de toelichting stelt de minister dat het in het voorliggende besluit gaat om een tijdelijke regeling, in afwachting van een integrale doorlichting en reorganisatie van de reclassering.(zie noot 5) Het daarop gerichte onderzoek start dit jaar en het vervolg zal naar verwachting de komende kabinetsperiode zijn beslag krijgen.(zie noot 6) Het zal op termijn leiden tot nieuwe wetgeving over de reclassering.
Uit de toelichting wordt niet duidelijk waarom vooralsnog niet kan worden volstaan met het overhevelen van de subsidiefunctie en voor het overige worden gewacht op de uitkomst van het onderzoek naar de integrale reorganisatie van de reclassering.(zie noot 7) De Raad adviseert in de toelichting op die vraag in te gaan en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen. Hij adviseert verder de keuze voor een tijdelijke regeling nader te motiveren en de tijdelijkheid in de regeling zelf tot uitdrukking te brengen, conform aanwijzing 182 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

2. De reikwijdte van het voorstel
Voorgesteld wordt de overbrenging van de verdeling van de subsidies van de SRN naar het ministerie. Gelet op de probleembeschrijving ligt dit voorstel in de rede. Daarnaast wordt echter ook een aantal andere taken overgeheveld naar het ministerie, zoals de algemene zorgtaak om te voorzien in de reclasseringsfunctie (artikel 8 Rr) en de benoeming van de leden van de klachtencommissie (de artikelen 29-32 Rr). Dit leidt ertoe dat enkel de uitvoering van de reclasseringswerkzaamheden in handen van de instellingen blijft. In de toelichting wordt de noodzaak hiervan niet aangetoond. De Raad adviseert de overheveling van taken nader toe te lichten.(zie noot 8)(zie noot 9)(zie noot 10)

3. De wettelijke grondslag
Thans ontvangt de SRN subsidie van het ministerie en is zij verantwoordelijk voor de verdeling daarvan over de partners. Met het besluit wordt beoogd dat de instellingen de subsidie rechtstreeks van het ministerie ontvangen. Hiertoe wordt (onder meer) in artikel 2 Rr “een door Onze Minister erkende landelijke stichting”(zie noot 11) vervangen door “reclasseringsinstellingen”.
Volgens artikel 48e, eerste lid, van de Wet Justitie-subsidies verstrekt “Onze Minister per boekjaar subsidie aan de door Onze Minister erkende landelijke stichting voor de reclasseringswerkzaamheden die door de stichting of onder haar verantwoordelijkheid worden verricht”. Deze bepaling geeft een tijdelijke voorziening voor de subsidiëring van de reclassering in verband met artikel 4:23, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, dat een wettelijke grondslag voor subsidieverstrekking eist.(zie noot 12) De Raad wijst erop dat deze wettelijke grondslag ontoereikend is voor de beoogde rechtstreekse verstrekking van subsidie aan de Stichting Verslavingsreclassering en aan het Leger des Heils, die beide niet zonder meer vallen onder het in artikel 48e van de Wet Justitie-subsidies geformuleerde begrip “door Onze Minister erkende landelijke stichting”.
De Raad adviseert tijdig te voorzien in een deugdelijke wettelijke grondslag voor subsidieverlening aan de genoemde organisaties.

4. De uitvoering
a. Het ontwerpbesluit maakt een wijziging van de Uitvoeringsregeling reclassering(zie noot 13) nodig.(zie noot 14) In de toelichting bij de uitvoeringsregeling wordt gesteld dat begrippen als “stichting” reeds zijn gedefinieerd in de Rr en daarom niet behoeven te worden omschreven.(zie noot 15) Volgens het ontwerpbesluit komt deze omschrijving in artikel 1, onderdeel b, juncto artikel 2, Rr echter te vervallen.
Het college adviseert in de toelichting in te gaan op de aanpassing van de uitvoeringsregeling.

b. Uitvoeringsaspecten, waaronder de bekostiging van de overbrenging van de taakverdeling naar het ministerie en personele kosten worden in de toelichting niet aan de orde gesteld. De Raad adviseert dit alsnog te doen.(zie noot 16)(zie noot 17)

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 2 december 2003

1. Met het overhevelen van slechts de subsidiefunctie kan niet worden volstaan omdat met de reclasseringsinstellingen is afgesproken dat per 1 januari 2004 de functiescheiding tussen het verdelen van middelen en toezicht houden enerzijds en uitvoering van reclasseringswerkzaamheden anderzijds gerealiseerd zal zijn. Aanvankelijk zou deze functiescheiding bewerkstelligd worden door middel van de oprichting van het zogeheten Beleids- en verdeelorgaan. Zoals in de nota van toelichting aangegeven wordt daar thans van afgezien.
In mijn brief van 21 oktober 2003 aan de Tweede Kamer heb ik de beleidsvisie ten aanzien van de reclassering uiteengezet (Kamerstukken II 2003/04, 29 270, nr. 1). Daarin is onder andere aangegeven dat meer sturing vanuit het ministerie op de taakuitvoering van de reclasseringsinstellingen wenselijk is.
In de nota van toelichting is nader aangegeven dat per 1 januari 2004 de door de reclasseringsinstellingen gewenste functiescheiding gerealiseerd zal worden en dat daarmee niet gewacht kan worden totdat de al eerder aangekondigde wetgeving op het terrein van de reclassering gerealiseerd is.
De keuze voor een tijdelijke regeling is in het opschrift van het ontwerpbesluit tot uitdrukking gebracht.

2. In onderdeel 1 is aangegeven dat per 1 januari 2004 de SRN zich slechts nog zal bezighouden met de uitvoering van reclasseringswerkzaamheden. Dat is een gevolg van de door de reclasseringsinstellingen gewenste scheiding van functies. Zoals aangegeven in onderdeel 1 is in de nota van toelichting een en ander nader toegelicht.

3. Het is juist dat de formulering van artikel 48e van de Wet Justitie-subsidies bepaald is door de situatie waarin sprake. was van één landelijke stichting die verantwoordelijk was voor de verdeling van de door mij verstrekte subsidie. Met het onderhavige besluit komt aan deze situatie een einde. Aangezien het bij de thans erkende reclasseringsinstellingen gaat om rechtspersonen in de vorm van een stichting en aangezien artikel 48e van de Wet Justitie-subsidies algemeen is geformuleerd en niet de Stichting Reclassering Nederland als subsidieontvanger specifiek vermeldt, ben ik van mening dat dit artikel ruimte Iaat voor rechtstreekse subsidieverlening aan de erkende reclasseringsinstellingen. In de nieuwe wetgeving over de reclassering zal een grondslag voor de subsidieverlening worden opgenomen die aansluit bij de op dat moment bestaande situatie.
Teneinde iedere twijfel over de wettelijke grondslag weg te nemen, is in de aanhef van het ontwerpbesluit een verwijzing naar artikel 89 van de Grondwet opgenomen.

4a. In het artikelsgewijze deel van de nota van toelichting is aangegeven dat de Uitvoeringsregeling reclassering zal worden aangepast.

4b In de nota van toelichting is een alinea opgenomen waarin op de uitvoeringsaspecten wordt ingegaan. De taken van de Stichting Reclassering Nederland die naar het ministerie worden overgeheveld, worden fasegewijs bij een projectorganisatie binnen het ministerie ondergebracht.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Justitie

---

(1) Kamerstukken II 2002/03, 28 883, nrs.126, blz.1 en volgende.
(2) Commissie Verdeelmodel, Advies over een verdeelmodel voor cliënten en financiering aan het bestuur SRN, 12 februari 2002.
(3) Commissie Verdeelmodel, a.w., bladzijden 9-11.
(4) Kamerstukken II 2002/03, 28 883, nr.2.
(5) Nota van toelichting, Algemeen, voorlaatste alinea, en Kamerstukken II 2002/03, 28 600, VI, nr.8, blz.11.
(6) Kamerstukken II 2002/03, 28 883, nr.126, blz.1.
(7) Kamerstukken 2003/04, 29 270, nr.1.
(8) Nota van toelichting, Algemeen, voorlaatste alinea en Kamerstukken II 2002/03, 28 600 VI, nr.8, blz.11.
(9) Kamerstukken II 2002/03, 28 883, nr.126, blz.1.
(10) Kamerstukken 2003/04, 29 270, nr.1.
(11) De SRN is de landelijke stichting als bedoeld in artikel 2, eerste lid, Rr, krachtens het besluit van 22 december 1994 (Erkenning Stichting reclassering Nederland), Stcrt.1995, nr.12.
(12) Kamerstukken II 26 218, nr.3, blz.1. De bepaling is tijdelijk in verband met de totstandkoming van de Wet op de reclassering.
(13) Staatscourant 1998, nr.109, bladzijde 6.
(14) Staatscourant 1998, nr.109, bladzijde 6.
(15) Staatscourant 1998, nr.109, bladzijden 6 en 7.
(16) De SRN is de landelijke stichting als bedoeld in artikel 2, eerste lid, Rr, krachtens het besluit van 22 december 1994 (Erkenning Stichting reclassering Nederland), Stcrt.1995, nr.12.
(17) Kamerstukken II 26 218, nr.3, blz.1. De bepaling is tijdelijk in verband met de totstandkoming van de Wet op de reclassering.