Ontwerpbesluit tot wijziging van het Kansspelenbesluit in verband met de uniformering van de afdrachtpercentages, met nota van toelichting.
- Kenmerk
- W03.03.0522/I
- Datum advies
- 6 februari 2004
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 14 september 2004, nr 176
- Justitie en Veiligheid
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit tot wijziging van het Kansspelenbesluit in verband met de uniformering van de afdrachtpercentages, met nota van toelichting.
Bij Kabinetsmissive van 17 december 2003, no.03.005219, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Kansspelenbesluit in verband met de uniformering van de afdrachtpercentages, met nota van toelichting.
Voor nummerloterijen geldt vergunningplicht. De Minister van Justitie is bevoegd voor de grote landelijke loterijen vergunning te verlenen en aan die vergunning voorschriften te verbinden. Uitzondering daarop vormen de Staatsloterij, waarvoor de Minister van Financiën de bevoegde instantie is, en de Lotto, waarvoor de Ministers van Justitie en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport vergunning kunnen verlenen.(zie noot 1) Voor lokale vergunningen zijn burgemeester en wethouders bevoegd. Het Kansspelenbesluit is dan ook van toepassing op vergunningen voor goededoelenloterijen te verlenen door de Minister van Justitie en door colleges van burgemeester en wethouders, maar niet op de Staatsloterij en de Lotto.
Het ontwerpbesluit bepaalt dat een vast percentage van de opbrengst van de verkochte deelnemingsbewijzen wordt afgedragen aan de bij of krachtens vergunning aangewezen begunstigden en dat de Minister van Justitie het afdrachtpercentage bij ministeriële regeling vaststelt.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit opmerkingen over delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de minister, onvolledige uniformering, en te ver gaande deregulering voor wat betreft de beperking van de kosten. Hij is van oordeel dat het ontwerpbesluit in verband met deze opmerkingen nader dient te worden overwogen.
1. Vaststellen van het afdrachtpercentage
a. Het voorgestelde artikel 2, aanhef en onderdeel b, van het Kansspelen¬besluit delegeert de bevoegdheid tot het vaststellen van het afdrachtpercentage aan de Minister van Justitie. De nota van toelichting gaat niet in op de wettelijke basis voor deze subdelegatie. Artikel 6, eerste lid, van de Wet op de kansspelen (hierna: de Wet) bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld met betrekking tot de voorschriften, te verbinden aan vergunningen als bedoeld in artikel 3. Deze bepaling voorziet niet in subdelegatie van regelgevende bevoegdheid aan de minister. Mocht de gedachte zijn dat de tekst van artikel 6, eerste lid, dateert van vóór de tijd dat in de wetgeving stelselmatig onderscheid werd gemaakt tussen de uitdrukking “bij algemene maatregel van bestuur” (geen subdelegatie mogelijk) en “bij of krachtens algemene maatregel van bestuur” (wel subdelegatie mogelijk), dan wijst de Raad erop dat in 1995 een tweede lid aan artikel 6 is toegevoegd, waarin eveneens wordt gesproken van het geven van regels “bij algemene maatregel van bestuur”.(zie noot 2) Het eerste lid, dat tot dan toe ook niet was gebruikt als grondslag voor het vaststellen van ministeriele regelingen, is bij die gelegenheid niet gewijzigd. Vanuit een oogpunt van deugdelijke wetgeving dienen identieke uitdrukkingen in één en hetzelfde artikel dezelfde betekenis te hebben. De Raad concludeert dat de vereiste wettelijke grondslag voor de voorgestelde subdelegatie ontbreekt.
b. Ook los van het ontbreken van deze wettelijke grondslag heeft de Raad twijfels over de wenselijkheid van delegatie aan de minister. Volgens de toelichting op artikel I, onderdeel 1, wordt de bevoegdheid tot het vaststellen van het afdrachtpercentage gedelegeerd aan de minister om de flexibiliteit te vergroten. Op die manier is, al naar gelang de ontwikkelingen op de loterijmarkt dat toelaten, een bijstelling van het afdrachtpercentage mogelijk.
Het betreft niet een uitsluitend technische aanpassing, zoals de toelichting suggereert, maar het is veeleer een beslissing van beleidsmatige aard met verstrekkende gevolgen, zowel voor de vergunninghouders als voor de begunstigden. Bovendien is niet aannemelijk dat het percentage dikwijls en met grote spoed zal moeten worden vastgesteld.(zie noot 3) In zoverre ontbreekt naar de mening van de Raad de noodzaak voor delegatie van de bevoegdheid aan de minister.
c. Ten slotte wijst de Raad erop dat het, mede in aanmerking genomen de thans uiteenlopende voorwaarden waaronder de onderscheiden loterijen opereren en rekening houdend met de grote belangen van de begunstigden en de instellingen die voor begunstiging in aanmerking wensen te komen, gewenst is dat afstemming plaatsvindt met de vaststelling van de afdrachtpercentages die worden vastgesteld voor de Staatsloterij en de Lotto. Ook om deze reden is vaststelling bij algemene maatregel van bestuur meer doelmatig.
De Raad beveelt aan het afdrachtpercentage bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen en te voorzien in de nodige afstemming met de vaststelling van de afdrachtpercentages voor de Staatsloterij en de Lotto.
2. Uniformering niet volledig
a. Een van de uitgangspunten van het kansspelbeleid is het vergroten van de eenheid van regelgeving. Daarin past het uniformeren van de afdrachtpercentages en van de overige vergunningvoorwaarden. Volgens de nota van toelichting wordt door de invoering van een vast afdrachtpercentage voor de Staatsloterij (en de Lotto) en een identieke afdrachtsystematiek voor alle loterijen bereikt dat “alle loterijen voortaan te maken krijgen met zoveel mogelijk gelijke condities”.(zie noot 4) Het ontwerpbesluit regelt slechts het afdrachtpercentage voor de nummerloterijen waarop het Kansspelenbesluit ziet; de Staatsloterij en de Lotto vallen daarbuiten. De overige vergunningvoorschriften worden echter niet geüniformeerd. Niet zonder meer valt in te zien dat het oogmerk om de vergunninghouders van vergelijkbare kansspelen in een meer gelijke positie ten opzichte van elkaar te krijgen op evenwichtige wijze kan worden gerealiseerd wanneer niet tegelijkertijd zowel de uniformering van de afdrachtpercentages als de uniformering van de overige vergunningvoorwaarden ter hand wordt genomen.
De nota van toelichting verschaft geen principiële redenen die rechtvaardigen dat de afdrachtpercentages en de overige voorwaarden waaronder de landelijke loterijen georganiseerd kunnen uiteenlopen. De mate van uniformering van de “overige vergunningvoorwaarden” is in belangrijke mate bepalend voor het slagen van de herziening van het kansspelbeleid die de regering voorstaat. Vanuit een oogpunt van evenwichtigheid en doelmatigheid adviseert de Raad de uniformering van de afdrachtpercentages en de overige vergunningvoorschriften tegelijkertijd te regelen en in te voeren. Wordt hiertoe niet besloten, dan acht de Raad het gewenst dat de nota van toelichting in elk geval aantoont dat het tijdelijk achterwege blijven van uniformering van de overige voorschriften geen nadelige gevolgen heeft voor de vergunninghouders, daaronder begrepen de Staatsloterij en de Lotto, noch voor de (potentiële) begunstigden.
b. Anders dan het voorlaatste kabinet, streeft het huidige kabinet geen volledige uniformering van afdrachtbestemming en afdrachtpercentage na.(zie noot 5) Hierboven werd er al op gewezen dat volgens de nota van toelichting alle loterijen voortaan te maken krijgen met zoveel mogelijk gelijke condities. In paragraaf 3.1, onder a, van de tweede voortgangsrapportage kansspelen wordt het afstappen van volledige uniformering weliswaar aangekondigd(zie noot 6) , maar in de nota van toelichting ontbreekt een afgewogen argumentatie waarom die volledige uniformering niet meer wordt nagestreefd.
De Raad adviseert, mede met het oog op de zelfstandige leesbaarheid van de toelichting, deze wijziging van het beleid van een dragende motivering te voorzien.
c. Parallel aan de wijziging van deze algemene maatregel van bestuur worden de vergunningen voor de Staatsloterij en de Lotto gewijzigd, stelt de nota van toelichting (par. 1.2). Deze wijziging houdt in dat er een afdrachtpercentage wordt opgenomen (van 20 voor de Staatsloterij, 25 voor de Lotto). (zie noot 7) Gestreefd wordt naar gelijktijdige inwerkingtreding van dit ontwerpbesluit en de gewijzigde vergunningen voor de Staatsloterij en de Lotto, maar gewaarborgd wordt dat niet.
De Raad van State acht het wenselijk dat de toelichting inzicht geeft in de wijze waarop de gelijkschakeling van de nieuwe afdrachtpercentages voor de Staatsloterij en de Lotto en de goededoelenloterijen gelijktijdig wordt gerealiseerd.
d. Het voorgestelde artikel 2, onderdeel b, sluit niet uit dat voor verschillende (categorieën) loterijen verschillende afdrachtpercentages worden vastgesteld. Uit de nota van toelichting maakt de Raad op dat de intentie bestaat het afdrachtpercentage voor de loterijen waarop het Kansspelenbesluit ziet, te uniformeren. Vanuit die intentie verdient het aanbeveling onderdeel b aan te scherpen.
3. Beperking kosten
Het ontwerpbesluit kiest voor een andere systematiek dan tot nog toe gold, onder meer om de administratieve lasten voor de overheid, bedrijven en burgers te beperken. Er gaat een vast afdrachtpercentage gelden; dit percentage is lager dan voorheen. De besteding van de overige inkomsten wordt niet nader genormeerd. Door het vervallen van artikel 2, onderdeel d, van het Kansspelenbesluit vervalt de begrenzing van de provisie voor verkopers en het voorschrift dat slechts noodzakelijke onkosten mogen worden gemaakt. Verlaging van het afdrachtpercentage betekent dat de goededoelenloterijen meer ruimte krijgen zelf hun uitgaven te bepalen. De loterijen krijgen meer vrijheid om reclame te maken, winst voor de loterijonderneming te vergroten, en hogere salarissen en provisie te betalen aan werknemers en loterijverkopers. Door de voorgestelde wijzigingen vervalt het toezicht op de besteding van de inkomsten door goededoelenloterijen.
Het College van Toezicht op de kansspelen betreurt het dat zijn voorstel om de exploitatiekosten te maximeren op 25% van de inleg niet is overgenomen. Boven¬dien heeft het College geen voordelen kunnen ontdekken van het niet maximeren van het kostenpercentage.(zie noot 8) De toelichting reageert hierop met de opmerking dat de overheid de hoogte van prijzen en premies en de overige onkosten van de vergunninghouders overlaat aan de verantwoordelijkheid van de goededoelenloterijen zelf; voor de overheid is er geen taak meer zolang het gestelde minimumpercentage van de inleg daadwerkelijk wordt afgedragen.
Deze reactie heeft de Raad niet overtuigd, mede in het licht van het in de inleiding van de nota van toelichting (punt 1.1) geformuleerde hoofddoelstelling van het kansspelbeleid, namelijk bijzondere aandacht voor het tegengaan van gokverslaving en het beschermen van de consument. Met het oog op het optimaliseren van het beschikbare reservoir aan gelden voor afdracht behoort het streven gericht te zijn en te blijven op kostenbeheersing. De Raad acht het wenselijk dat het ontwerpbesluit de risico’s beperkt van grotere bestedingsvrijheid van de vergunninghouders bij het maken van bedrijfsonkosten, in het bijzonder van meer publiciteit bij toenemende onderlinge wedijver. Hij acht het daarom van belang dat het College van Toezicht op de Kansspelen controle kan uitvoeren, gericht op kostenbeheersing.
De Raad adviseert artikel 2, onderdeel d, van het Kansspelenbesluit te handhaven, met dien verstande dat de term onkosten wordt vervangen door: kosten.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 16 juli 2004
1. Vaststellen van het afdrachtpercentage
Over het vaststellen van het afdrachtpercentage heeft de Raad drie opmerkingen gemaakt.
a. en b. Grondslag voor subdelegatie en noodzaak voor subdelegatie ontbreken
De Raad is van oordeel dat de vereiste grondslag voor subdelegatie tot het vaststellen van het afdrachtpercentage ontbreekt. Ook overigens heeft de Raad twijfels over de wenselijkheid van delegatie aan de minister.
Los van de vraag of de noodzaak tot subdelegatie bestaat, ben ik met de Raad van mening dat de vereiste grondslag voor subdelegatie ontbreekt, nu artikel 3 van de Wet op de kansspelen niet voorziet in subdelegatie. Naar aanleiding van het advies van de Raad wordt het voorgestelde artikel 2, onderdeel b, aangepast. Het afdrachtpercentage voor de goede doelenloterijen wordt vastgesteld in het Kansspelenbesluit zelf. Dit percentage wordt in artikel 2, onderdeel b, voor alle goede doelenloterijen gesteld op 50. De nota van toelichting wordt dienovereenkomstig aangepast.
c. Afstemming afdrachtpercentages Staatsloterij en Lotto
De Raad acht het gewenst dat afstemming plaatsvindt met de afdrachtpercentages die worden vastgesteld voor de Staatsloterij en de Lotto. Ook om deze reden is vaststelling bij algemene maatregel van bestuur meer doelmatig.
In reactie hierop merk ik op dat, nu het afdrachtpercentage in het Kansspelenbesluit zelf wordt opgenomen, aan het advies van de Raad tegemoet wordt gekomen. Mocht het in de toekomst tot een wijziging van het afdrachtpercentage in het Kansspelenbesluit komen, dan zal hierbij, net zoals nu het geval is geweest, steeds worden voorzien in afstemming met de vaststelling van de afdrachtpercentages in de vergunningen van de Staatsloterij en de Lotto. Overigens ligt verdere wijziging van het afdrachtpercentage voor de Staatsloterij en de Lotto momenteel niet in de rede, gelet op de voor deze loterijen geldende verplichte minimum prijzenpercentages van respectievelijk 60 en 47,5. In verband hiermee is de ruimte voor verdere stijging van het afdrachtpercentage voor deze loterijen beperkt.
2. Volledige uniformering
De Raad maakt vier opmerkingen over het feit dat met de voorgestelde wijziging van het Kansspelenbesluit geen volledige uniformering wordt bereikt.
a. Tegelijkertijd invoeren uniformering afdrachtpercentages en overige vergunningvoorwaarden
De Raad constateert dat met de wijziging van het Kansspelenbesluit geen volledige uniformering van de vergunningvoorwaarden wordt bereikt. De Raad acht de mate van uniformering van de overige vergunningvoorwaarden in belangrijke mate bepalend voor het slagen van de herziening van het kansspelbeleid die de regering volstaat en adviseert vanuit een oogpunt van evenwichtigheid en doelmatigheid om de uniformering van de afdrachtpercentages en de overige vergunningvoorschriften tegelijkertijd te regelen en in te voeren. Indien hiertoe niet wordt besloten, acht de Raad het gewenst dat aangetoond wordt dat het tijdelijk achterwege blijven van de uniformering van de overige vergunningvoorwaarden geen nadelige gevolgen heeft voor de vergunninghouders, daaronder begrepen de Staatsloterij en de Lotto, noch voor de potentiële begunstigden.
Anders dan de Raad ben ik van mening dat de uniformering van de afdrachtpercentages en de uniformering van de overige vergunningvoorwaarden niet noodzakelijkerwijs tegelijkertijd dienen plaats te vinden. De in de vergunningen genoemde afdrachtpercentages bepalen de omvang van dat deel van de opbrengst van de georganiseerde kansspelen, waarvoor een afdrachtverplichting bestaat. De overige vergunningvoorwaarden hebben daarentegen veelal betrekking op de wijze waarop het kansspel wordt georganiseerd, waarbij onder andere gedacht kan worden aan het aantal toegestane trekkingen, de hoogte van de inleg, het te voeren wervings- en reclamebeleid en de leeftijdsvoorwaarden. Als zodanig kunnen de beide onderdelen van de uniformeringsoperatie onafhankelijk van elkaar worden doorgevoerd. Van nadelige gevolgen voor de vergunninghouders dan wel de potentiële begunstigden is dan ook geen sprake. De nota van toelichting wordt op dit onderdeel aangevuld.
Voorts is in de tweede voortgangsrapportage kansspelen (Kamerstukken II, 2002/03, 24 036, nr. 280) aangekondigd dat nog in de loop van 2003 een eerste stap gezet zou worden in het aanpassen van de afdrachtpercentages van de loterijen. In het licht hiervan hecht ik dan ook aan een spoedige invoering van dat deel van het uniformeringstraject.
b. Geen volledige uniformering afdrachtpercentages
De Raad is van mening dat in de nota van toelichting een afgewogen argumentatie waarom geen volledige uniformering van de afdrachtpercentages wordt nagestreefd, ontbreekt.
Het toenmalige kabinet had in de eerste voortgangsrapportage kansspelen aangekondigd voor de Staatsloterij, de Lotto en de goede doelenloterijen een volledige uniformering van afdrachtbestemming en afdrachtpercentage tot stand te willen brengen (Kamerstukken II, 2001/02, 24 036 en 24 557, nr. 257). In die visie zou elke loterij te maken krijgen met gelijke condities. Op termijn zou de Staatsloterij ook gaan afdragen aan goede doelen en zouden de goede doelenloterijen eveneens gaan afdragen aan de Staat. Daarop vooruitlopend zouden de afdrachtpercentages in 2005 op een gelijk niveau gebracht worden. Bij motie van het lid Van den Doel c.s. (Kamerstukken II, 2001/02, 24 557, nr. 40) is aan deze operatie de voorwaarde gesteld dat de afdrachtpercentages zodanig worden vastgesteld dat de totale opbrengst voor de goede doelensector niet afneemt. De volledige uniformering was ingegeven door het voornemen van het kabinet om het aantal vergunningen voor goede doelenloterijen uit te breiden en, meer in het algemeen, de concurrentie op de kansspelmarkt te vergroten.
In voornoemde tweede voortgangsrapportage kansspelen is afstand genomen van deze marktbenadering en daarmee van het voornemen tot volledige uniformering van de afdrachtpercentages en afdrachtbestemming. De potentiële nadelige effecten van kansspelen en de kwetsbaarheid van de betrokken belangen rechtvaardigen volgens het kabinet blijvende overheidsinterventie en -betrokkenheid. Aan dit uitgangspunt wordt recht gedaan als de Staatsloterij in handen blijft van de overheid. Dat stelt de overheid in staat om via de Staatsloterij de norm te stellen voor de wijze waarop het kansspelaanbod plaatsvindt. Dat betekent dat met betrekking tot de Staatsloterij zal worden vastgehouden aan het minimumpercentage van 60 van het aan prijzen uit te keren bedrag en aan de afdrachtverplichting aan de Staat. Mede daardoor zullen ook de Lotto en de goede doelenloterijen aan goede doelen blijven afdragen. De motivering in de nota van toelichting is op de hierboven uiteengezette wijze aangevuld.
Nu het uitgangspunt van volledige uniformering in dit besluit wordt verlaten, en bovendien verdere stijging van de afdrachtpercentages voor de Staatsloterij en de Lotto niet in de verwachting ligt, is er in feite niet zozeer sprake van uniformering als wel wijziging van de afdrachtpercentages bij dit besluit. Omwille van de duidelijkheid is ervoor gekozen om in het kader van dit besluit dan ook niet langer te spreken van uniformering van de afdrachtpercentages, maar om de term wijziging van de afdrachtpercentages te gebruiken. Het concept-besluit en de nota van toelichting zijn dienovereenkomstig aangepast.
c. Gelijkschakeling afdrachtpercentages Staatsloterij en Lotto
De Raad van State acht het wenselijk dat de toelichting inzicht geeft in de wijze waarop de gelijkschakeling van de nieuwe afdrachtpercentages voor de loterijen waarop het Kansspelenbesluit ziet, te uniformeren.
Zoals onder 1c reeds uiteengezet is, is bij dit besluit de wijziging van het afdrachtpercentage voor de goede doelenloterijen afgestemd met de invoering van het afdrachtpercentage voor de Staatsloterij en de Lotto. In de nota van toelichting is opgemerkt dat gestreefd wordt naar gelijktijdige inwerkingtreding van de gewijzigde afdrachtpercentages voor alle nummerloterijen. Om dit streven te benadrukken is de inwerkingtredingbepaling in artikel III van het besluit gewijzigd. Het besluit zal bij koninklijk besluit in werking treden. Op deze wijze bestaat er flexibiliteit bij de inwerkingtreding van het besluit en kan worden voorzien in afstemming met de inwerkingtreding van de gewijzigde vergunningen. De nota van toelichting is dienovereenkomstig aangevuld.
d. Geen verschillende afdrachtpercentages voor verschillende (categorieën) loterijen
De Raad constateert dat het voorgestelde artikel 2, onderdeel b, niet uitsluit dat voor verschillende (categorieën) loterijen verschillende afdrachtpercentages worden vastgesteld. De Raad beveelt aan onderdeel b aan te scherpen.
Met de wijziging van artikel 2, onderdeel b, (zie onderdeel 1a en 1b) wordt voorzien in regeling van het afdrachtpercentage voor de goede doelenloterijen in het Kansspelenbesluit zelf. Het (minimum)afdrachtpercentage wordt voor alle goede doelenloterijen in het Kansspelenbesluit vastgesteld op 50. Derhalve is uitgesloten dat voor verschillende (categorieën) loterijen verschillende afdrachtpercentages zouden kunnen worden vastgesteld. Het voorgaande laat overigens onverlet dat loterijen in de praktijk wel kunnen afdragen volgens verschillende afdrachtpercentages. Het vastgestelde afdrachtpercentage van 50 in het Kansspelenbesluit betreft een minimumpercentage. Het staat de vergunninghouders dan ook vrij om een hoger percentage af te dragen.
3. Beperking kosten
De Raad acht het wenselijk dat de risico’s van grotere bestedingsvrijheid van de vergunninghouders bij het maken van bedrijfsonkosten worden beperkt, in het bijzonder van meer publiciteit bij toenemende onderlinge wedijver. De Raad acht het daarom van belang dat het College van toezicht op de kansspelen controle kan uitvoeren, gericht op de kostenbeheersing. De Raad adviseert artikel 2, onderdeel d, van het Kansspelenbesluit te handhaven, met dien verstande dat de term onkosten wordt vervangen door: kosten.
Met de Raad ben ik van mening dat het wenselijk is dat het College van toezicht op de kansspelen controle kan uitoefenen, gericht op de kostenbeheersing. De suggestie van de Raad om artikel 2, onderdeel d, van het Kansspelenbesluit te handhaven is dan ook overgenomen.
4. Overige wijzigingen
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enige redactionele verbeteringen aan te brengen in de voorgestelde tekst van het besluit en de nota van toelichting. Zo is onder meer in de aanhef van het conceptbesluit de grondslag aangevuld met artikel 29 van de Wet op de kansspelen.
Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Justitie
(1) De Wet op de Kansspelen is nog niet aangepast aan de andere taakverdeling onder de ministers, en noemt onder meer de Minister voor Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur.
(2) De Wet op de Kansspelen dateert van 1964. Bij bedoelde wijziging is het tweede lid geïntroduceerd (Stb. 1995, 300). Dit luidt: Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gegeven met betrekking tot het bedrag dat is verschuldigd voor de behandeling van de aanvraag van een vergunning als bedoeld in de artikelen 3 en 4. Daarbij worden tevens regels gegeven met betrekking tot het bedrag dat jaarlijks door de vergunninghouder is verschuldigd, indien de vergunning een geldigheidsduur heeft van meer dan een jaar.
(3) Aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(4) Paragraaf 1.2.
(5) Nota van toelichting, onder 1.1 Inleiding.
(6) Kamerstukken II 2002/03, 24 036 en 24 557, nr. 280, blz. 4.
(7) Thans geldt voor beide loterijen geen verplicht afdrachtpercentage. Zie over de feitelijke afdracht de nota van toelichting, p. 2 bovenaan.
(8) In zijn brief van 2 juli 2003.
Voor nummerloterijen geldt vergunningplicht. De Minister van Justitie is bevoegd voor de grote landelijke loterijen vergunning te verlenen en aan die vergunning voorschriften te verbinden. Uitzondering daarop vormen de Staatsloterij, waarvoor de Minister van Financiën de bevoegde instantie is, en de Lotto, waarvoor de Ministers van Justitie en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport vergunning kunnen verlenen.(zie noot 1) Voor lokale vergunningen zijn burgemeester en wethouders bevoegd. Het Kansspelenbesluit is dan ook van toepassing op vergunningen voor goededoelenloterijen te verlenen door de Minister van Justitie en door colleges van burgemeester en wethouders, maar niet op de Staatsloterij en de Lotto.
Het ontwerpbesluit bepaalt dat een vast percentage van de opbrengst van de verkochte deelnemingsbewijzen wordt afgedragen aan de bij of krachtens vergunning aangewezen begunstigden en dat de Minister van Justitie het afdrachtpercentage bij ministeriële regeling vaststelt.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit opmerkingen over delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de minister, onvolledige uniformering, en te ver gaande deregulering voor wat betreft de beperking van de kosten. Hij is van oordeel dat het ontwerpbesluit in verband met deze opmerkingen nader dient te worden overwogen.
1. Vaststellen van het afdrachtpercentage
a. Het voorgestelde artikel 2, aanhef en onderdeel b, van het Kansspelen¬besluit delegeert de bevoegdheid tot het vaststellen van het afdrachtpercentage aan de Minister van Justitie. De nota van toelichting gaat niet in op de wettelijke basis voor deze subdelegatie. Artikel 6, eerste lid, van de Wet op de kansspelen (hierna: de Wet) bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld met betrekking tot de voorschriften, te verbinden aan vergunningen als bedoeld in artikel 3. Deze bepaling voorziet niet in subdelegatie van regelgevende bevoegdheid aan de minister. Mocht de gedachte zijn dat de tekst van artikel 6, eerste lid, dateert van vóór de tijd dat in de wetgeving stelselmatig onderscheid werd gemaakt tussen de uitdrukking “bij algemene maatregel van bestuur” (geen subdelegatie mogelijk) en “bij of krachtens algemene maatregel van bestuur” (wel subdelegatie mogelijk), dan wijst de Raad erop dat in 1995 een tweede lid aan artikel 6 is toegevoegd, waarin eveneens wordt gesproken van het geven van regels “bij algemene maatregel van bestuur”.(zie noot 2) Het eerste lid, dat tot dan toe ook niet was gebruikt als grondslag voor het vaststellen van ministeriele regelingen, is bij die gelegenheid niet gewijzigd. Vanuit een oogpunt van deugdelijke wetgeving dienen identieke uitdrukkingen in één en hetzelfde artikel dezelfde betekenis te hebben. De Raad concludeert dat de vereiste wettelijke grondslag voor de voorgestelde subdelegatie ontbreekt.
b. Ook los van het ontbreken van deze wettelijke grondslag heeft de Raad twijfels over de wenselijkheid van delegatie aan de minister. Volgens de toelichting op artikel I, onderdeel 1, wordt de bevoegdheid tot het vaststellen van het afdrachtpercentage gedelegeerd aan de minister om de flexibiliteit te vergroten. Op die manier is, al naar gelang de ontwikkelingen op de loterijmarkt dat toelaten, een bijstelling van het afdrachtpercentage mogelijk.
Het betreft niet een uitsluitend technische aanpassing, zoals de toelichting suggereert, maar het is veeleer een beslissing van beleidsmatige aard met verstrekkende gevolgen, zowel voor de vergunninghouders als voor de begunstigden. Bovendien is niet aannemelijk dat het percentage dikwijls en met grote spoed zal moeten worden vastgesteld.(zie noot 3) In zoverre ontbreekt naar de mening van de Raad de noodzaak voor delegatie van de bevoegdheid aan de minister.
c. Ten slotte wijst de Raad erop dat het, mede in aanmerking genomen de thans uiteenlopende voorwaarden waaronder de onderscheiden loterijen opereren en rekening houdend met de grote belangen van de begunstigden en de instellingen die voor begunstiging in aanmerking wensen te komen, gewenst is dat afstemming plaatsvindt met de vaststelling van de afdrachtpercentages die worden vastgesteld voor de Staatsloterij en de Lotto. Ook om deze reden is vaststelling bij algemene maatregel van bestuur meer doelmatig.
De Raad beveelt aan het afdrachtpercentage bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen en te voorzien in de nodige afstemming met de vaststelling van de afdrachtpercentages voor de Staatsloterij en de Lotto.
2. Uniformering niet volledig
a. Een van de uitgangspunten van het kansspelbeleid is het vergroten van de eenheid van regelgeving. Daarin past het uniformeren van de afdrachtpercentages en van de overige vergunningvoorwaarden. Volgens de nota van toelichting wordt door de invoering van een vast afdrachtpercentage voor de Staatsloterij (en de Lotto) en een identieke afdrachtsystematiek voor alle loterijen bereikt dat “alle loterijen voortaan te maken krijgen met zoveel mogelijk gelijke condities”.(zie noot 4) Het ontwerpbesluit regelt slechts het afdrachtpercentage voor de nummerloterijen waarop het Kansspelenbesluit ziet; de Staatsloterij en de Lotto vallen daarbuiten. De overige vergunningvoorschriften worden echter niet geüniformeerd. Niet zonder meer valt in te zien dat het oogmerk om de vergunninghouders van vergelijkbare kansspelen in een meer gelijke positie ten opzichte van elkaar te krijgen op evenwichtige wijze kan worden gerealiseerd wanneer niet tegelijkertijd zowel de uniformering van de afdrachtpercentages als de uniformering van de overige vergunningvoorwaarden ter hand wordt genomen.
De nota van toelichting verschaft geen principiële redenen die rechtvaardigen dat de afdrachtpercentages en de overige voorwaarden waaronder de landelijke loterijen georganiseerd kunnen uiteenlopen. De mate van uniformering van de “overige vergunningvoorwaarden” is in belangrijke mate bepalend voor het slagen van de herziening van het kansspelbeleid die de regering voorstaat. Vanuit een oogpunt van evenwichtigheid en doelmatigheid adviseert de Raad de uniformering van de afdrachtpercentages en de overige vergunningvoorschriften tegelijkertijd te regelen en in te voeren. Wordt hiertoe niet besloten, dan acht de Raad het gewenst dat de nota van toelichting in elk geval aantoont dat het tijdelijk achterwege blijven van uniformering van de overige voorschriften geen nadelige gevolgen heeft voor de vergunninghouders, daaronder begrepen de Staatsloterij en de Lotto, noch voor de (potentiële) begunstigden.
b. Anders dan het voorlaatste kabinet, streeft het huidige kabinet geen volledige uniformering van afdrachtbestemming en afdrachtpercentage na.(zie noot 5) Hierboven werd er al op gewezen dat volgens de nota van toelichting alle loterijen voortaan te maken krijgen met zoveel mogelijk gelijke condities. In paragraaf 3.1, onder a, van de tweede voortgangsrapportage kansspelen wordt het afstappen van volledige uniformering weliswaar aangekondigd(zie noot 6) , maar in de nota van toelichting ontbreekt een afgewogen argumentatie waarom die volledige uniformering niet meer wordt nagestreefd.
De Raad adviseert, mede met het oog op de zelfstandige leesbaarheid van de toelichting, deze wijziging van het beleid van een dragende motivering te voorzien.
c. Parallel aan de wijziging van deze algemene maatregel van bestuur worden de vergunningen voor de Staatsloterij en de Lotto gewijzigd, stelt de nota van toelichting (par. 1.2). Deze wijziging houdt in dat er een afdrachtpercentage wordt opgenomen (van 20 voor de Staatsloterij, 25 voor de Lotto). (zie noot 7) Gestreefd wordt naar gelijktijdige inwerkingtreding van dit ontwerpbesluit en de gewijzigde vergunningen voor de Staatsloterij en de Lotto, maar gewaarborgd wordt dat niet.
De Raad van State acht het wenselijk dat de toelichting inzicht geeft in de wijze waarop de gelijkschakeling van de nieuwe afdrachtpercentages voor de Staatsloterij en de Lotto en de goededoelenloterijen gelijktijdig wordt gerealiseerd.
d. Het voorgestelde artikel 2, onderdeel b, sluit niet uit dat voor verschillende (categorieën) loterijen verschillende afdrachtpercentages worden vastgesteld. Uit de nota van toelichting maakt de Raad op dat de intentie bestaat het afdrachtpercentage voor de loterijen waarop het Kansspelenbesluit ziet, te uniformeren. Vanuit die intentie verdient het aanbeveling onderdeel b aan te scherpen.
3. Beperking kosten
Het ontwerpbesluit kiest voor een andere systematiek dan tot nog toe gold, onder meer om de administratieve lasten voor de overheid, bedrijven en burgers te beperken. Er gaat een vast afdrachtpercentage gelden; dit percentage is lager dan voorheen. De besteding van de overige inkomsten wordt niet nader genormeerd. Door het vervallen van artikel 2, onderdeel d, van het Kansspelenbesluit vervalt de begrenzing van de provisie voor verkopers en het voorschrift dat slechts noodzakelijke onkosten mogen worden gemaakt. Verlaging van het afdrachtpercentage betekent dat de goededoelenloterijen meer ruimte krijgen zelf hun uitgaven te bepalen. De loterijen krijgen meer vrijheid om reclame te maken, winst voor de loterijonderneming te vergroten, en hogere salarissen en provisie te betalen aan werknemers en loterijverkopers. Door de voorgestelde wijzigingen vervalt het toezicht op de besteding van de inkomsten door goededoelenloterijen.
Het College van Toezicht op de kansspelen betreurt het dat zijn voorstel om de exploitatiekosten te maximeren op 25% van de inleg niet is overgenomen. Boven¬dien heeft het College geen voordelen kunnen ontdekken van het niet maximeren van het kostenpercentage.(zie noot 8) De toelichting reageert hierop met de opmerking dat de overheid de hoogte van prijzen en premies en de overige onkosten van de vergunninghouders overlaat aan de verantwoordelijkheid van de goededoelenloterijen zelf; voor de overheid is er geen taak meer zolang het gestelde minimumpercentage van de inleg daadwerkelijk wordt afgedragen.
Deze reactie heeft de Raad niet overtuigd, mede in het licht van het in de inleiding van de nota van toelichting (punt 1.1) geformuleerde hoofddoelstelling van het kansspelbeleid, namelijk bijzondere aandacht voor het tegengaan van gokverslaving en het beschermen van de consument. Met het oog op het optimaliseren van het beschikbare reservoir aan gelden voor afdracht behoort het streven gericht te zijn en te blijven op kostenbeheersing. De Raad acht het wenselijk dat het ontwerpbesluit de risico’s beperkt van grotere bestedingsvrijheid van de vergunninghouders bij het maken van bedrijfsonkosten, in het bijzonder van meer publiciteit bij toenemende onderlinge wedijver. Hij acht het daarom van belang dat het College van Toezicht op de Kansspelen controle kan uitvoeren, gericht op kostenbeheersing.
De Raad adviseert artikel 2, onderdeel d, van het Kansspelenbesluit te handhaven, met dien verstande dat de term onkosten wordt vervangen door: kosten.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 16 juli 2004
1. Vaststellen van het afdrachtpercentage
Over het vaststellen van het afdrachtpercentage heeft de Raad drie opmerkingen gemaakt.
a. en b. Grondslag voor subdelegatie en noodzaak voor subdelegatie ontbreken
De Raad is van oordeel dat de vereiste grondslag voor subdelegatie tot het vaststellen van het afdrachtpercentage ontbreekt. Ook overigens heeft de Raad twijfels over de wenselijkheid van delegatie aan de minister.
Los van de vraag of de noodzaak tot subdelegatie bestaat, ben ik met de Raad van mening dat de vereiste grondslag voor subdelegatie ontbreekt, nu artikel 3 van de Wet op de kansspelen niet voorziet in subdelegatie. Naar aanleiding van het advies van de Raad wordt het voorgestelde artikel 2, onderdeel b, aangepast. Het afdrachtpercentage voor de goede doelenloterijen wordt vastgesteld in het Kansspelenbesluit zelf. Dit percentage wordt in artikel 2, onderdeel b, voor alle goede doelenloterijen gesteld op 50. De nota van toelichting wordt dienovereenkomstig aangepast.
c. Afstemming afdrachtpercentages Staatsloterij en Lotto
De Raad acht het gewenst dat afstemming plaatsvindt met de afdrachtpercentages die worden vastgesteld voor de Staatsloterij en de Lotto. Ook om deze reden is vaststelling bij algemene maatregel van bestuur meer doelmatig.
In reactie hierop merk ik op dat, nu het afdrachtpercentage in het Kansspelenbesluit zelf wordt opgenomen, aan het advies van de Raad tegemoet wordt gekomen. Mocht het in de toekomst tot een wijziging van het afdrachtpercentage in het Kansspelenbesluit komen, dan zal hierbij, net zoals nu het geval is geweest, steeds worden voorzien in afstemming met de vaststelling van de afdrachtpercentages in de vergunningen van de Staatsloterij en de Lotto. Overigens ligt verdere wijziging van het afdrachtpercentage voor de Staatsloterij en de Lotto momenteel niet in de rede, gelet op de voor deze loterijen geldende verplichte minimum prijzenpercentages van respectievelijk 60 en 47,5. In verband hiermee is de ruimte voor verdere stijging van het afdrachtpercentage voor deze loterijen beperkt.
2. Volledige uniformering
De Raad maakt vier opmerkingen over het feit dat met de voorgestelde wijziging van het Kansspelenbesluit geen volledige uniformering wordt bereikt.
a. Tegelijkertijd invoeren uniformering afdrachtpercentages en overige vergunningvoorwaarden
De Raad constateert dat met de wijziging van het Kansspelenbesluit geen volledige uniformering van de vergunningvoorwaarden wordt bereikt. De Raad acht de mate van uniformering van de overige vergunningvoorwaarden in belangrijke mate bepalend voor het slagen van de herziening van het kansspelbeleid die de regering volstaat en adviseert vanuit een oogpunt van evenwichtigheid en doelmatigheid om de uniformering van de afdrachtpercentages en de overige vergunningvoorschriften tegelijkertijd te regelen en in te voeren. Indien hiertoe niet wordt besloten, acht de Raad het gewenst dat aangetoond wordt dat het tijdelijk achterwege blijven van de uniformering van de overige vergunningvoorwaarden geen nadelige gevolgen heeft voor de vergunninghouders, daaronder begrepen de Staatsloterij en de Lotto, noch voor de potentiële begunstigden.
Anders dan de Raad ben ik van mening dat de uniformering van de afdrachtpercentages en de uniformering van de overige vergunningvoorwaarden niet noodzakelijkerwijs tegelijkertijd dienen plaats te vinden. De in de vergunningen genoemde afdrachtpercentages bepalen de omvang van dat deel van de opbrengst van de georganiseerde kansspelen, waarvoor een afdrachtverplichting bestaat. De overige vergunningvoorwaarden hebben daarentegen veelal betrekking op de wijze waarop het kansspel wordt georganiseerd, waarbij onder andere gedacht kan worden aan het aantal toegestane trekkingen, de hoogte van de inleg, het te voeren wervings- en reclamebeleid en de leeftijdsvoorwaarden. Als zodanig kunnen de beide onderdelen van de uniformeringsoperatie onafhankelijk van elkaar worden doorgevoerd. Van nadelige gevolgen voor de vergunninghouders dan wel de potentiële begunstigden is dan ook geen sprake. De nota van toelichting wordt op dit onderdeel aangevuld.
Voorts is in de tweede voortgangsrapportage kansspelen (Kamerstukken II, 2002/03, 24 036, nr. 280) aangekondigd dat nog in de loop van 2003 een eerste stap gezet zou worden in het aanpassen van de afdrachtpercentages van de loterijen. In het licht hiervan hecht ik dan ook aan een spoedige invoering van dat deel van het uniformeringstraject.
b. Geen volledige uniformering afdrachtpercentages
De Raad is van mening dat in de nota van toelichting een afgewogen argumentatie waarom geen volledige uniformering van de afdrachtpercentages wordt nagestreefd, ontbreekt.
Het toenmalige kabinet had in de eerste voortgangsrapportage kansspelen aangekondigd voor de Staatsloterij, de Lotto en de goede doelenloterijen een volledige uniformering van afdrachtbestemming en afdrachtpercentage tot stand te willen brengen (Kamerstukken II, 2001/02, 24 036 en 24 557, nr. 257). In die visie zou elke loterij te maken krijgen met gelijke condities. Op termijn zou de Staatsloterij ook gaan afdragen aan goede doelen en zouden de goede doelenloterijen eveneens gaan afdragen aan de Staat. Daarop vooruitlopend zouden de afdrachtpercentages in 2005 op een gelijk niveau gebracht worden. Bij motie van het lid Van den Doel c.s. (Kamerstukken II, 2001/02, 24 557, nr. 40) is aan deze operatie de voorwaarde gesteld dat de afdrachtpercentages zodanig worden vastgesteld dat de totale opbrengst voor de goede doelensector niet afneemt. De volledige uniformering was ingegeven door het voornemen van het kabinet om het aantal vergunningen voor goede doelenloterijen uit te breiden en, meer in het algemeen, de concurrentie op de kansspelmarkt te vergroten.
In voornoemde tweede voortgangsrapportage kansspelen is afstand genomen van deze marktbenadering en daarmee van het voornemen tot volledige uniformering van de afdrachtpercentages en afdrachtbestemming. De potentiële nadelige effecten van kansspelen en de kwetsbaarheid van de betrokken belangen rechtvaardigen volgens het kabinet blijvende overheidsinterventie en -betrokkenheid. Aan dit uitgangspunt wordt recht gedaan als de Staatsloterij in handen blijft van de overheid. Dat stelt de overheid in staat om via de Staatsloterij de norm te stellen voor de wijze waarop het kansspelaanbod plaatsvindt. Dat betekent dat met betrekking tot de Staatsloterij zal worden vastgehouden aan het minimumpercentage van 60 van het aan prijzen uit te keren bedrag en aan de afdrachtverplichting aan de Staat. Mede daardoor zullen ook de Lotto en de goede doelenloterijen aan goede doelen blijven afdragen. De motivering in de nota van toelichting is op de hierboven uiteengezette wijze aangevuld.
Nu het uitgangspunt van volledige uniformering in dit besluit wordt verlaten, en bovendien verdere stijging van de afdrachtpercentages voor de Staatsloterij en de Lotto niet in de verwachting ligt, is er in feite niet zozeer sprake van uniformering als wel wijziging van de afdrachtpercentages bij dit besluit. Omwille van de duidelijkheid is ervoor gekozen om in het kader van dit besluit dan ook niet langer te spreken van uniformering van de afdrachtpercentages, maar om de term wijziging van de afdrachtpercentages te gebruiken. Het concept-besluit en de nota van toelichting zijn dienovereenkomstig aangepast.
c. Gelijkschakeling afdrachtpercentages Staatsloterij en Lotto
De Raad van State acht het wenselijk dat de toelichting inzicht geeft in de wijze waarop de gelijkschakeling van de nieuwe afdrachtpercentages voor de loterijen waarop het Kansspelenbesluit ziet, te uniformeren.
Zoals onder 1c reeds uiteengezet is, is bij dit besluit de wijziging van het afdrachtpercentage voor de goede doelenloterijen afgestemd met de invoering van het afdrachtpercentage voor de Staatsloterij en de Lotto. In de nota van toelichting is opgemerkt dat gestreefd wordt naar gelijktijdige inwerkingtreding van de gewijzigde afdrachtpercentages voor alle nummerloterijen. Om dit streven te benadrukken is de inwerkingtredingbepaling in artikel III van het besluit gewijzigd. Het besluit zal bij koninklijk besluit in werking treden. Op deze wijze bestaat er flexibiliteit bij de inwerkingtreding van het besluit en kan worden voorzien in afstemming met de inwerkingtreding van de gewijzigde vergunningen. De nota van toelichting is dienovereenkomstig aangevuld.
d. Geen verschillende afdrachtpercentages voor verschillende (categorieën) loterijen
De Raad constateert dat het voorgestelde artikel 2, onderdeel b, niet uitsluit dat voor verschillende (categorieën) loterijen verschillende afdrachtpercentages worden vastgesteld. De Raad beveelt aan onderdeel b aan te scherpen.
Met de wijziging van artikel 2, onderdeel b, (zie onderdeel 1a en 1b) wordt voorzien in regeling van het afdrachtpercentage voor de goede doelenloterijen in het Kansspelenbesluit zelf. Het (minimum)afdrachtpercentage wordt voor alle goede doelenloterijen in het Kansspelenbesluit vastgesteld op 50. Derhalve is uitgesloten dat voor verschillende (categorieën) loterijen verschillende afdrachtpercentages zouden kunnen worden vastgesteld. Het voorgaande laat overigens onverlet dat loterijen in de praktijk wel kunnen afdragen volgens verschillende afdrachtpercentages. Het vastgestelde afdrachtpercentage van 50 in het Kansspelenbesluit betreft een minimumpercentage. Het staat de vergunninghouders dan ook vrij om een hoger percentage af te dragen.
3. Beperking kosten
De Raad acht het wenselijk dat de risico’s van grotere bestedingsvrijheid van de vergunninghouders bij het maken van bedrijfsonkosten worden beperkt, in het bijzonder van meer publiciteit bij toenemende onderlinge wedijver. De Raad acht het daarom van belang dat het College van toezicht op de kansspelen controle kan uitvoeren, gericht op de kostenbeheersing. De Raad adviseert artikel 2, onderdeel d, van het Kansspelenbesluit te handhaven, met dien verstande dat de term onkosten wordt vervangen door: kosten.
Met de Raad ben ik van mening dat het wenselijk is dat het College van toezicht op de kansspelen controle kan uitoefenen, gericht op de kostenbeheersing. De suggestie van de Raad om artikel 2, onderdeel d, van het Kansspelenbesluit te handhaven is dan ook overgenomen.
4. Overige wijzigingen
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enige redactionele verbeteringen aan te brengen in de voorgestelde tekst van het besluit en de nota van toelichting. Zo is onder meer in de aanhef van het conceptbesluit de grondslag aangevuld met artikel 29 van de Wet op de kansspelen.
Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Justitie
(1) De Wet op de Kansspelen is nog niet aangepast aan de andere taakverdeling onder de ministers, en noemt onder meer de Minister voor Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur.
(2) De Wet op de Kansspelen dateert van 1964. Bij bedoelde wijziging is het tweede lid geïntroduceerd (Stb. 1995, 300). Dit luidt: Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gegeven met betrekking tot het bedrag dat is verschuldigd voor de behandeling van de aanvraag van een vergunning als bedoeld in de artikelen 3 en 4. Daarbij worden tevens regels gegeven met betrekking tot het bedrag dat jaarlijks door de vergunninghouder is verschuldigd, indien de vergunning een geldigheidsduur heeft van meer dan een jaar.
(3) Aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(4) Paragraaf 1.2.
(5) Nota van toelichting, onder 1.1 Inleiding.
(6) Kamerstukken II 2002/03, 24 036 en 24 557, nr. 280, blz. 4.
(7) Thans geldt voor beide loterijen geen verplicht afdrachtpercentage. Zie over de feitelijke afdracht de nota van toelichting, p. 2 bovenaan.
(8) In zijn brief van 2 juli 2003.