Uitspraak 200907818/1/H3

200907818/1/H3.
Datum uitspraak: 4 mei 2010

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. de vereniging Vereniging Nederlandse Petroleum Industrie (hierna: VNPI), gevestigd te Den Haag,
2. het dagelijks bestuur van de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond (hierna: DCMR),
appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 september 2009 in zaak nr. 08/4053 in het geding tussen:

de stichting Stichting Natuur en Milieu (hierna: SNM), gevestigd te Utrecht,

en

DCMR.

1. Procesverloop

Bij besluit van 8 november 2007 heeft DCMR een verzoek van SNM om openbaarmaking van informatie gedeeltelijk afgewezen.

Bij besluit van 2 april 2008 heeft DCMR het door SNM daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en alsnog een deel van de verzochte informatie openbaar gemaakt.

Bij uitspraak van 30 mei 2008 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam het door SNM daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 april 2008 vernietigd en bepaald dat DCRM een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak.

Bij besluit van 3 september 2008 heeft DCMR opnieuw beslist op het door SNM gemaakte bezwaar tegen het besluit van 8 november 2007 en daarbij het bezwaar wederom gedeeltelijk gegrond verklaard en een deel van de verzochte informatie openbaar gemaakt.

Bij uitspraak van 9 september 2009, verzonden op 10 september 2009, heeft de rechtbank het door SNM daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 september 2008 vernietigd voor zover daarbij de in het besluit van 8 november 2007 vervatte weigering tot openbaarmaking van nader aangeduide informatie is gehandhaafd en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 3 september 2008. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben VNPI bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 oktober 2009, en DCMR bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 oktober 2009, hoger beroep ingesteld.
VNPI heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 22 oktober 2009. DCMR heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 2 november 2009.

Bij brieven van onderscheidenlijk 30 oktober 2009 en 3 november 2009 hebben SNM en VNPI de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

SNM heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2010, waar DCMR, vertegenwoordigd door mr. B.J.M. Verras en ing. R.A.C. Ruigrok, beiden werkzaam bij DCMR, VNPI, vertegenwoordigd door mr. M.C. de Smidt, advocaat te Amsterdam, en C.P.T.M. Duyvesteijn, en SNM, vertegenwoordigd door mr. M.A. Robesin, werkzaam bij SNM, en drs. J.G. Vollenbroek, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder milieu-informatie verstaan hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm).

Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

Ingevolge artikel 7, derde lid, verstrekt het bestuursorgaan, indien het verzoek betrekking heeft op milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, onder b, van de Wm, zo nodig, en indien deze informatie voorhanden is, tevens informatie over de methoden die zijn gebruikt bij het samenstellen van eerstbedoelde informatie.

Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.

Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, is het eerste lid, aanhef en onder c, niet van toepassing voor zover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voor zover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.

Ingevolge artikel 1.1 van de Wm, voor zover thans van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder emissie verstaan: stoffen, trillingen, warmte, die of geluid dat direct of indirect vanuit een bron in de lucht, het water of de bodem worden, onderscheidenlijk wordt gebracht.

Ingevolge artikel 19.1a, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt in hoofdstuk 19 van de Wm en de daarop berustende bepalingen onder milieu-informatie verstaan alle informatie, neergelegd in documenten, over:

a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;

b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;

c-f. (…).

2.2. SNM heeft DCMR verzocht om openbaarmaking van de Best Beschikbare Techniek-toetsen van een aantal nader aangeduide ondernemingen. In beroep bij de rechtbank heeft zij te kennen gegeven dat haar verzoek is beperkt tot de IPPC-informatiedocumenten, waarin de BBT-toetsen zijn opgenomen, van de raffinaderijen Shell Nederland Raffinaderij B.V., Esso Nederland B.V., Kuwait Petroleum Europoort B.V. en BP Raffinaderij Rotterdam B.V. Vaststaat dat het complete IPPC-informatiedocument van Kuwait Petroleum Europoort B.V. reeds aan SNM is verstrekt.

Het geschil heeft uitsluitend betrekking op de in de IPPC-informatiedocumenten van de overige raffinaderijen opgenomen concentratie- en debietgegevens. Deze gegevens worden per installatie gemeten en geregistreerd door de raffinaderijen.

2.3. De rechtbank heeft geoordeeld dat DCMR ten onrechte openbaarmaking van de concentratie- en debietgegevens uit de IPPC-informatiedocumenten achterwege heeft gelaten. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat DCMR zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de concentratiegegevens uit de IPPC-informatiedocumenten niet zijn aan te merken als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu, zoals bedoeld in artikel 10, vierde lid, eerste volzin, van de Wob. Ingevolge die bepaling dienen de concentratiegegevens volgens de rechtbank openbaar gemaakt te worden zonder dat daaraan een belangenafweging voorafgaat.

2.4. DCMR en VNPI betogen dat de concentratiegegevens niet dienen te worden aangemerkt als emissiegegevens. Zij stellen zich op het standpunt dat de concentratiegegevens zogenoemde onderliggende gegevens zijn, die niet zelf als emissiegegevens kunnen worden beschouwd. Ter onderbouwing van dit standpunt voeren zij aan dat het volgens de memorie van toelichting bij de Implementatiewet EG-richtlijnen eerste en tweede pijler Verdrag van Aarhus (Wet van 23 juni 2005, Stb. 2005, 341) bij de zogenoemde onderliggende gegevens gaat om (meet)methoden inclusief de materiële invulling (input) van de methoden die de kwalitatieve onderbouwing vormen van de emissiegegevens (Kamerstukken II, 2004/05, 29 877, nr. 3).

Dat concentratiegegevens meetresultaten zijn, maakt volgens hen niet dat deze niet tevens de inputgegevens zijn voor de methode om emissies te onderbouwen. De concentratiegegevens zijn daarom onderliggende gegevens, die na een belangenafweging vertrouwelijk kunnen worden gehouden, aldus DCMR en VNPI. Zij verwijzen naar de uitspraken van de Afdeling van 24 december 2008 in zaak nr. 200708811/1 en 28 oktober 2009 in zaak nr. 200901021/1/H3.

2.4.1. De emissiegegevens van de raffinaderijen, uitgedrukt in vrachten per installatie zijn verstrekt. Het gaat om stikstofoxiden (NOx) en zwaveldioxide (SO2). Niet in geschil is dat deze gegevens zijn aan te merken als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu, zoals bedoeld in artikel 10, vierde lid, eerste volzin, van de Wob.

In geschil is de vraag of de in de IPPC-informatiedocumenten van de raffinaderijen opgenomen concentratiegegevens eveneens moeten worden aangemerkt als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu, als bedoeld in artikel 10, vierde lid, eerste volzin, van de Wob, of als overige milieu-informatie, als bedoeld in de tweede volzin van deze bepaling, de zogenoemde onderliggende gegevens.

2.4.2. In haar uitspraak van 28 oktober 2009 in zaak nr. 200901021/1/H3 heeft de Afdeling geoordeeld dat zogenoemde onderliggende gegevens geen emissiegegevens zijn als bedoeld in artikel 10, vierde lid, van de Wob. Dit volgt uit het in deze bepaling gemaakte onderscheid tussen milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu en overige milieu-informatie. Indien ook milieu-informatie die ten grondslag ligt aan emissies in het milieu aangemerkt moet worden als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu zou dit onderscheid immers zinledig zijn. Zoals blijkt uit voornoemde uitspraak vindt dit bevestiging in de memorie van toelichting bij de Implementatiewet EG-richtlijnen eerste en tweede pijler Verdrag van Aarhus, waarin is opgemerkt dat uit het systeem van de Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad (Pb EU 2003 L 41/26) moet worden afgeleid dat gegevens die ten grondslag liggen aan gegevens over emissies in het milieu niet zelf ook als emissiegegevens kunnen worden beschouwd (Kamerstukken II 2004/05, 29 877, nr. 3, blz. 10).

2.4.3. Voormelde uitspraak van de Afdeling heeft betrekking op gegevens over het brandstofverbruik van raffinaderijen op installatie- en bronniveau. Thans zijn concentratiegegevens van de uitstoot per installatie aan de orde. De concentratie is de hoeveelheid stof, in dit geval stikstofoxiden (NOx) en zwaveldioxide (SO2), die in een bepaald volume, uitgedrukt in milligram per kubieke meter lucht aanwezig is. Deze gegevens zijn niet gelijk te stellen met gegevens over brandstofverbruik op installatie- en bronniveau. Gegevens over brandstofverbruik aan het begin van en gedurende het raffinageproces hebben slechts indirect betrekking op de uitstoot. Concentratiegegevens zijn gegevens die direct betrekking hebben op de uitstoot van een stof uit de schoorsteen en voldoen daarmee aan de definitie van emissie ingevolge artikel 1.1 van de Wm. Dat de concentratie het inputgegeven is dat met het debiet leidt tot de feitelijke emissie uitgedrukt in vrachten, maakt niet dat dit niet tevens een emissiegegeven kan zijn in de zin van artikel 10, vierde lid, eerste volzin, van de Wob.

De conclusie is dat niet alleen de emissie uitgedrukt in vracht, maar ook concentratiegegevens moeten worden aangemerkt als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu, als bedoeld in artikel 10, vierde lid, eerste volzin, van de Wob. Het betoog faalt. Voor zover in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2008 met nr. 200708811/1, waar deze kwestie niet in volle omvang voorlag, maar slechts zijdelings aan de orde kwam in andere zin is beslist, komt de Afdeling daarop thans terug.

2.5. Nu door de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam in zijn uitspraak van 30 mei 2008 over de vraag of de in geding zijnde gegevens als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu, als bedoeld in artikel 10, vierde lid, eerste volzin, moeten worden beschouwd, niet uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel is gegeven, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het feit dat tegen dat oordeel geen hoger beroep is ingesteld met zich brengt, dat dat oordeel als uitgangspunt heeft te gelden. Het daartegen gerichte betoog van VNPI en DCMR is dan ook terecht voorgedragen, doch kan niet leiden tot een vernietiging van de aangevallen uitspraak, aangezien de Afdeling zich met de beslissing van de rechtbank kan verenigen.

2.6. De hoger beroepen van VNPI en DCMR zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.

2.7. DCMR dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. veroordeelt het dagelijks bestuur van de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond tot vergoeding van bij de stichting Stichting Natuur en Milieu in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

III. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van het dagelijks bestuur van de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) heft.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.

w.g. Polak w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2010

350-597.