Uitspraak 200308511/1


Volledige tekst

200308511/1.
Datum uitspraak: 9 juni 2004

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:

[appellanten],

tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Dordrecht, van 18 november 2003 in het geding tussen:

appellanten

en

de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie.

1. Procesverloop

Bij besluiten van 9 november 2001 heeft de Staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris) aanvragen van appellanten om hun een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen. Deze besluiten zijn aangehecht.

Bij uitspraak van 18 november 2003, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Dordrecht, (hierna: de rechtbank) de daartegen door appellanten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 16 december 2003, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.

Bij brief van 2 januari 2004 heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (hierna: de minister) een reactie ingediend.

Vervolgens is het onderzoek gesloten.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 29, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 onder meer worden verleend aan de vreemdeling:

a. die verdragsvluchteling is;

b. die aannemelijk heeft gemaakt dat hij gegronde redenen heeft om aan te nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt om te worden onderworpen aan folteringen, aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen;

c. van wie naar het oordeel van Onze Minister op grond van klemmende redenen van humanitaire aard die verband houden met de redenen van zijn vertrek uit het land van herkomst, in redelijkheid niet kan worden verlangd dat hij terugkeert naar het land van herkomst;

d. voor wie terugkeer naar het land van herkomst naar het oordeel van Onze Minister van bijzondere hardheid zou zijn in verband met de algehele situatie aldaar.

Ingevolge artikel 45, eerste lid, voorzover thans van belang, heeft de beschikking waarbij een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, wordt afgewezen, van rechtswege tot gevolg dat:

a. de vreemdeling niet langer rechtmatig in Nederland verblijft tenzij een andere rechtsgrond voor rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8 van toepassing is;

b. de vreemdeling Nederland uit eigen beweging dient te verlaten binnen de in artikel 62 gestelde termijn, bij gebreke waarvan de vreemdeling kan worden uitgezet;

c. de verstrekkingen voorzien bij of krachtens de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers of een ander wettelijk voorschrift dat soortgelijke verstrekkingen regelt worden beëindigd op de bij of krachtens die wet of dat wettelijke voorschrift voorziene wijze en binnen de daartoe gestelde termijn.

Ingevolge artikel 3.107, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) wordt, indien artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag aan het verlenen van een verblijfsvergunning aan de vreemdeling op grond van artikel 29, eerste lid, onder a, van de Wet in de weg staat, aan die vreemdeling evenmin een verblijfsvergunning verleend op één van de andere gronden bedoeld in artikel 29 van de Wet.

Ingevolge artikel 3.107, tweede lid, van het Vb 2000 wordt aan de echtgenoot of echtgenote, het minderjarig kind, de partner of het meerderjarig kind, bedoeld in artikel 29, eerste lid, onder e of f, van de Wet, van de vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, geen verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 van de Wet, verleend, tenzij dit gezinslid aannemelijk heeft gemaakt dat zijn aanvraag is gegrond op omstandigheden die zelfstandig een rechtsgrond voor verlening van een verblijfsvergunning op grond van artikel 29, eerste lid, onder a, b of c, van de Wet vormen.

Ingevolge artikel 3 van het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: EVRM) mag niemand worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.

2.2. Het door appellanten ingediende hoger-beroepschrift richt zich zowel tegen overwegingen in de uitspraak van de rechtbank op het beroep van [appellant] als tegen overwegingen in de uitspraak van de rechtbank op de beroepen van zijn [echtgenote] en hun meerderjarig [kind].

2.3. In de grief klagen appellanten dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hetgeen [appellanten] in hun beroepen hebben aangevoerd met betrekking tot artikel 3 EVRM.

2.3.1. In beroep hebben voornoemde appellanten betoogd, samengevat weergegeven, dat zij bij verwijdering naar het land van herkomst een reëel risico lopen op een behandeling als verboden in artikel 3 EVRM en dat hetgeen zij in hun asielrelazen hebben verklaard voldoende zwaarwegend is om in het bezit te worden gesteld van een verblijfsvergunning asiel.

2.3.2. De rechtbank heeft overwogen met de minister van oordeel te zijn dat niet is gebleken dat [appellanten] op zelfstandige gronden, als bedoeld in artikel 3.107, tweede lid, van het Vb 2000, in aanmerking komen voor verlening van een verblijfsvergunning asiel. Nu dit artikel mede ziet op artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 berust de grief op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak en kan in zoverre niet tot vernietiging daarvan leiden.

2.4. In de grief klagen appellanten verder dat de rechtbank in de overwegingen met betrekking tot het beroep van [appellant] heeft miskend dat uit artikel 45 van de Vw 2000 volgt dat een vreemdeling na afwijzing van zijn asielaanvraag dient te worden uitgezet en dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderzocht of de staatssecretaris de asielaanvraag van [appellant] had mogen afwijzen zonder te beoordelen of hij bij uitzetting naar het land van herkomst een reëel risico loopt op een behandeling als bedoeld in artikel 3 EVRM.

2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in een uitspraak van 29 januari 2004 in zaak nr. 200308322/1, JV 2004/134), kunnen bij de toetsing in rechte van de afwijzing van de aanvraag van een verblijfsvergunning asiel tevens aan de orde worden gesteld de rechtsgevolgen die deze afwijzing van rechtswege in het leven roept, zij het dat die rechtsgevolgen niet mogen worden beoordeeld, los van de strekking van de in artikel 29, eerste lid, van de Vw 2000 limitatief opgesomde gronden, waarop de aanvraag kan worden ingewilligd.

2.4.2. In het bij de rechtbank ingediende verweerschrift heeft de minister te kennen gegeven dat uitzetting van [appellant] naar Afghanistan thans niet aan de orde is, maar dat, indien verwijdering op enig moment aan de orde mocht komen, [appellant] daartegen alsnog een rechtsmiddel zal mogen aanwenden.

De rechtbank heeft overwogen dat dit standpunt van de minister niet in strijd is met artikel 3 EVRM.

2.4.3. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Vw 2000 en meer in het bijzonder uit de toelichting op onder meer artikel 45 van de Vw 2000 valt op te maken dat met het systeem waarin van rechtswege bepaalde gevolgen intreden, beoogd is het aantal afzonderlijke procedures te verminderen (Kamerstukken II, 1998-1999, 26 732, nr. 3, p. 35 en 50) en dat uitgangspunt is dat tegen een beslissing tot uitzetting geen rechtsmiddel openstaat (zie de hiervoor genoemde Kamerstukken II, p. 35, 36 en 65), aangezien uit artikel 45 rechtstreeks voortvloeit dat de vreemdeling kan worden uitgezet indien hij Nederland niet uit eigen beweging verlaat. Tegen uitzettingshandelingen is slechts bij wijze van uitzondering bezwaar en beroep mogelijk, namelijk in het geval dat er door tijdsverloop tussen de afwijzing van de asielaanvraag en de daadwerkelijke uitzettingshandeling een relevante wijziging van de omstandigheden is opgetreden (zie de hiervoor genoemde Kamerstukken II, p. 36, 65 en 66).

Het door de minister ingenomen standpunt is dan ook niet in overeenstemming met hetgeen de wetgever blijkens het vorenstaande met artikel 45 van de Vw 2000 heeft beoogd en de rechtbank is daaraan ten onrechte voorbijgegaan. Ook heeft de rechtbank, gelet op hetgeen in artikel 45 van de Vw 2000 is bepaald omtrent de afwijzing van de asielaanvraag en de daaraan van rechtswege verbonden rechtsgevolgen, ten onrechte geen oordeel gegeven over de vraag of de staatssecretaris in het besluit van 9 november 2001 had behoren te onderzoeken of [appellant] bij terugkeer in Afghanistan een reëel risico loopt op een behandeling als bedoeld in artikel 3 EVRM. Daarmee heeft de rechtbank de betekenis van artikel 45 van de Vw 2000 miskend. De grief treft doel.

2.4.4. Nu deze zaak in belangrijke mate samenhangt met de zaken nrs. 200308845/1 en 200308871/1, die ter zitting van de Afdeling zijn behandeld en die hebben geleid tot de uitspraken van 2 juni 2004 (www.raadvanstate.nl), kan thans worden geconcludeerd tot kennelijke gegrondheid van het hoger beroep. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de besluiten van 9 november 2001 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, behoudens voorzover de rechtbank heeft overwogen met de minister van oordeel te zijn dat niet is gebleken dat [appellanten] op zelfstandige gronden, als bedoeld in artikel 3.107, tweede lid, van het Vb 2000, in aanmerking komen voor verlening van een verblijfsvergunning asiel.

2.5. [appellant] heeft in beroep bij de rechtbank aangevoerd dat hij bij verwijdering naar Afghanistan een reëel risico loopt op een behandeling als bedoeld in artikel 3 EVRM en uit hoofde daarvan in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning.

2.5.1. De staatssecretaris heeft zich in het voornemen om de aanvraag af te wijzen, dat deel uitmaakt van het bestreden besluit, op het standpunt gesteld dat artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag op [appellant] van toepassing is en dat hij in verband daarmee niet in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning asiel op voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000, noch, ingevolge artikel 3.107, eerste lid, van het Vb 2000, voor verlening van een verblijfsvergunning asiel op één van de andere in artikel 29, eerste lid, van de Vw 2000 vermelde gronden. Het voornemen bevat echter geen standpunt van staatssecretaris of [appellant] risico loopt op een behandeling als bedoeld in artikel 3 EVRM.

In het bestreden besluit heeft de staatssecretaris in algemene zin overwogen dat in elk individueel geval wordt beoordeeld of de vreemdeling bij terugkeer in het land van herkomst een reëel risico zou lopen op een behandeling als bedoeld in artikel 3 EVRM, doch is daarin evenmin ingegaan op de vraag of [appellant] daarvoor heeft te vrezen. In het bij de rechtbank ingediende verweerschrift heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat uitzetting naar Afghanistan thans niet aan de orde is, maar dat, indien verwijdering op enig moment aan de orde mocht komen, [appellant] daartegen alsnog een rechtsmiddel zal mogen aanwenden.

In zijn reactie in appel heeft de minister aangegeven dat geen concrete toetsing aan artikel 3 EVRM heeft plaatsgevonden maar dat het bestreden besluit berust op de veronderstelling dat terugkeer van [appellant] naar het land van herkomst in strijd met artikel 3 EVRM zal zijn. Dit betekent dat, zolang niet is vastgesteld dat terugzending van hem naar Afghanistan geen schending van artikel 3 EVRM zal opleveren, hij niet zal worden verwijderd.

2.5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 mei 2001 in zaak nr. 200101994/1, AB 2001, 266), is de beslissing tot uitzetting geen zelfstandig deelbesluit binnen de meeromvattende beschikking op de aanvraag om een verblijfsvergunning, maar is de bevoegdheid tot uitzetting een rechtsgevolg van rechtswege van de afwijzing van die aanvraag en is die bevoegdheid niet discretionair van aard. Dat als gevolg van die afwijzing de bevoegdheid tot uitzetting ontstaat, dient bij het nemen van de beslissing op de aanvraag te worden betrokken.

2.5.3. Dit vindt bevestiging in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 45, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, ingevolge welke bepaling de vreemdeling Nederland eigener beweging dient te verlaten binnen de in artikel 62 gestelde termijn, bij gebreke waarvan deze kan worden uitgezet.

Uit de toelichting op deze bepaling (Kamerstukken II 1998-1999, 26 732, nr. 3, p. 35 en 65) valt op te maken dat met de woorden "kan worden uitgezet" niet beoogd is naast de toepassing in de meeromvattende beschikking van de wettelijke toelatingscriteria en nadat is geconstateerd dat daaraan niet is voldaan, ruimte te scheppen voor discretie wat betreft een mogelijke uitzetting ter invulling waarvan afzonderlijke besluitvorming zou moeten plaatsvinden. De bevoegdheid tot uitzetten wordt aangemerkt als het gevolg van het niet toelaten. Het niet mogen uitzetten wordt opgevat als een omstandigheid die de rechtmatigheid van de afwijzende beslissing aantast. Zo wordt vermeld dat de rechter kan oordelen dat de afwijzing van de aanvraag redelijkerwijs niet in stand kan blijven, indien de uitzetting van de vreemdeling tot schending van een verdragsverplichting zou leiden en dat de rechter in het oordeel over de afwijzing van de aanvraag zal betrekken dat de afwijzing de uitzetting betekent.

Met de woorden "kan worden uitgezet" is slechts beoogd een voorbehoud te maken ter zake van de feitelijke noodzaak tot uitzetting en de feitelijke uitvoerbaarheid van een voorgenomen uitzetting. Zo kan de vreemdeling eigener beweging vertrekken, zich aan de macht van het bestuur onttrekken of noodzakelijke medewerking vooralsnog weigeren. Voorts kan zich een tijdelijke verhindering voordoen, als bedoeld in artikel 64 van de Vw 2000. Dergelijke feitelijke belemmeringen doen niet af aan het voornemen van het bestuur om, zodra ze zijn opgeheven, tot uitzetting over te gaan.

2.5.4. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in een uitspraak van 15 november 1996 (NJ 1997, 301) overwogen dat, zodra er reden is om aan te nemen dat een reëel risico bestaat dat iemand aan een behandeling zal worden onderworpen die in strijd is met artikel 3 EVRM indien hij naar een andere staat wordt uitgezet, op de lidstaat de verantwoordelijkheid rust hem daarvoor te behoeden en dat het gedrag van de persoon in kwestie, hoe ongewenst of gevaarlijk ook, niet bij de besluitvorming kan worden meegewogen.

2.5.5. Het bestreden besluit strekt tot afwijzing van de asielaanvraag van [appellant]. Aan dat besluit zijn van rechtswege de in artikel 45, eerste lid, van de Vw 2000 opgesomde gevolgen verbonden, onder meer inhoudende dat hij uit eigen beweging het land dient te verlaten en bij gebreke daarvan kan worden uitgezet.

In het besluit en het voornemen daartoe heeft de staatssecretaris voormelde rechtsgevolgen van de afwijzing van de aanvraag op geen enkele wijze betrokken, hoewel [appellant] in zijn zienswijze heeft gesteld dat hij bij terugkeer naar Afghanistan heeft te vrezen voor een behandeling, als bedoeld in artikel 3 EVRM.

2.5.6. In zijn reactie in appel betoogt de minister dat artikel 29, eerste lid, van de Vw 2000, wegens de discretie die hem in de aanhef van deze wettelijke bepaling is toegekend, toelaat dat ook in gevallen, waarin mogelijk is voldaan aan een van de daarin vermelde gronden voor verlening van een verblijfsvergunning asiel, deze niettemin wordt geweigerd en dat aan artikel 45 van de Vw 2000 niet een zodanige uitleg mag worden gegeven, dat die mogelijkheid alsnog ongedaan wordt gemaakt.

2.5.7. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Vw 2000 (in het bijzonder het nader rapport, Kamerstukken II, 1998-1999, 26 732, A, p. 9, en de nota naar aanleiding van het verslag, Kamerstukken II, 1999-2000, 26 732, nr. 7, p. 127) kan evenbedoelde discretie worden aangewend teneinde een verblijfsvergunning asiel te kunnen weigeren in de gevallen waarin artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag is tegengeworpen, ook indien uitzetting in strijd met artikel 3 EVRM zou komen. Daarbij is onder ogen gezien dat in die situatie de betrokken vreemdeling niet wordt toegelaten, maar evenmin wordt uitgezet. De wetgever heeft met de keuze voor een facultatieve formulering van artikel 29, eerste lid, van de Vw 2000 aan de minister dan ook enige ruimte willen laten om ook in een dergelijke situatie een verblijfsvergunning asiel te weigeren. In zoverre wijkt die bepaling af van het in artikel 45 van de Vw 2000 neergelegde uitgangspunt, met hetwelk kennelijk beoogd is te voorkomen dat in Nederland vreemdelingen verblijven zonder titel en - behoudens het bepaalde in artikel 10, tweede lid, van de Vw 2000 - zonder rechten, in welk verblijf niettemin wordt berust.

2.5.8. De verhouding tussen artikel 45 en artikel 29, eerste lid, van de Vw 2000 brengt niettemin met zich dat de minister de beoordeling van de asielaanvraag van de betrokken vreemdeling op zodanige wijze dient in te richten en af te bakenen, dat zo enigszins mogelijk wordt voorkomen dat de vreemdeling in de zojuist bedoelde situatie geraakt, teneinde de groep vreemdelingen die komt te verkeren in die door de wetgever kennelijk ongewenst geachte situatie, zoveel mogelijk te beperken.

Daartoe moet het besluit er blijk van geven dat door de minister is onderzocht of de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat artikel 3 EVRM zich duurzaam verzet tegen zijn uitzetting naar het land van herkomst, waartoe de bevoegdheid voortvloeit uit een afwijzende meeromvattende beschikking, en dient hij overeenkomstig het dwingend bepaalde in artikel 30, aanhef en onder c en d, en artikel 31, tweede lid, aanhef en onder h tot en met j, de daar genoemde omstandigheden in zijn oordeel te betrekken. Voorts staat het de minister vrij te beoordelen of sprake is van vluchtelingschap alvorens artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag in te roepen en zal hij in voorkomende gevallen moeten bezien of daartoe aanleiding bestaat. In de gevallen waarin uit genoegzaam onderzoek is gebleken dat de vreemdeling niet kan worden uitgezet en daarenboven voorts sprake is van een uitzonderlijke situatie waarin de vreemdeling zich bevindt, kan van de minister voorts worden gevergd dat hij beoordeelt of het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning niet disproportioneel is. De toepassing van artikel 3.107 Vb 2000 mag niet in de weg staan aan het verrichten van het onderzoek dat ingevolge het stelsel van de wet is vereist.

2.5.9. Het bestreden besluit impliceert het voornemen tot uitzetting van [appellant] naar zijn land van herkomst. Het geeft er geen blijk van dat daaraan het blijkens het vorenoverwogene vereiste onderzoek ten grondslag ligt. Derhalve is het besluit niet totstandgekomen op basis van een zorgvuldig onderzoek en treft het bij de rechtbank ingediende beroep in zoverre doel.

2.6. Het beroep van [appellant] is kennelijk gegrond. Het ten aanzien van hem genomen besluit dient te worden vernietigd. Aangezien de besluiten ten aanzien van [echtgenote] en meerderjarig [kind], gelet op artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e en f, van de Vw 2000,

zijn afgeleid van het ten aanzien van [appellant] genomen besluit, zijn de beroepen tegen deze besluiten ook kennelijk gegrond en dienen deze besluiten eveneens te worden vernietigd. De minister dient nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van het hiervoor overwogene.

2.7. De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Dordrecht, van 18 november 2003 in de zaken nrs. AWB 01/65527, AWB 02/1277 en AWB 02/1278;

III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;

IV. vernietigt de besluiten van de Staatssecretaris van Justitie van 9 november 2001, kenmerken 9808-23-4000 en 9808-23-4001;

V. veroordeelt de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 966,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie) te worden betaald aan appellanten.

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. P. van Dijk en mr. H.G. Lubberdink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A.M.J. Graat, ambtenaar van Staat.

w.g. Vlasblom w.g. Graat
Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2004

307.