Uitspraak 202502324/1/A3

202502324/1/A3.
Datum uitspraak: 4 november 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend in Eindhoven,

appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 6 maart 2025 in zaak nr. 23/2571 in het geding tussen:

[appellante]

en

de burgemeester van Laarbeek.

Procesverloop

Bij beslissingen van 3 januari 2023, 10 januari 2023 en 7 februari 2023 heeft de burgemeester de aanvragen van [appellante] voor het opgraven en herbegraven van het stoffelijk overschot van haar vader [naam vader] afgewezen.

Bij besluit van 22 augustus 2023 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 6 maart 2025 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

Het college en [broer 1 van appellante], [broer 2 van appellante] en [broer 3 van appellante] hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.

[appellante] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 juni 2026, waar [appellante], vergezeld door [gemachtigde], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. I.M.A. Derks-Loomans en J.M.A. Paauw, zijn verschenen. Voorts zijn drie broers van [appellante], te weten [broer 1 van appellante], [broer 2 van appellante] en [broer 3 van appellante], op de zitting als partij gehoord.

Overwegingen

Wettelijk kader

1.       Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Inleiding

2.       Uit het huwelijk van [vader] en [moeder] zijn vijf kinderen geboren: [appellante], [broer 2 van appellante], [broer 1 van appellante], [broer 4 van appellante], en [broer 3 van appellante]. Vader is overleden op 8 oktober 2019. Bij testament van 19 december 2018 heeft hij over zijn nalatenschap beschikt. Zijn echtgenote is daarbij tot executeur-afwikkelingsbewindvoerder benoemd. Zij heeft deze benoeming aanvaard. Vader is toen begraven op de begraafplaats in Aarle-Rixtel. Op 28 december 2022 is moeder overleden. Zij is in hetzelfde graf begraven. Na het overlijden van moeder heeft [appellante] de taak van executeur-afwikkelingsbewindvoerder over de nalatenschap van vader overgenomen. [appellante] heeft bij de burgemeester een aanvraag ingediend voor het opgraven en herbegraven van het stoffelijk overschot van vader. Volgens haar was de uitdrukkelijke wens van vader om begraven te worden op natuurbegraafplaats Schoorsveld in Heeze. Als opvolgend executeur-afwikkelingsbewindvoerder wil zij aan deze wens alsnog uitvoering geven.

Besluitvorming

3.       De burgemeester heeft de aanvragen van [appellante] om haar vader te herbegraven afgewezen. Herbegraven is wegens de grafrust pas mogelijk na tien jaar. De vader is nog maar drie jaar geleden begraven. Er is geen uitzonderlijk geval en er zijn geen zwaarwegende gronden om van de hoofdregel af te wijken. De wens van de vader in zijn testament is geen juridisch afdwingbare wettelijke verplichting. Voor zover [appellante] aanvoert dat zij vervangend executeur/bewindvoerder voor haar vader was, stelt de burgemeester dat de taak van de executeur/bewindvoerder bij de moeder berustte en dat deze taak is beëindigd met het begraven van de echtgenoot van de moeder.

De burgemeester heeft het bezwaar van [appellante] ongegrond verklaard. Hij heeft zijn besluit tot afwijzing nader gemotiveerd. Een formeel vereiste van artikel 29 van de Wet op de lijkbezorging (Wlb) is dat de rechthebbende op het graf toestemming moet verlenen voor het herbegraven. Uit een grafakte is gebleken dat [broer 1 van appellante] de rechthebbende is. Hij heeft geen toestemming verleent. Zelfs als aan een belangenafweging wordt toegekomen, is de burgemeester van oordeel dat de afwijzing van het verzoek om herbegraven gehandhaafd moet blijven.

Aangevallen uitspraak

4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester de aanvraag mocht afwijzen. Niet [appellante] maar haar broer [broer 1 van appellante] was ten tijde van de aanvraag rechthebbende op het graf. De rechtbank heeft van belang geacht dat er ten tijde van (de voorbereiding van) vaders begrafenis geen concrete plannen waren voor een begrafenis op natuurbegraafplaats Schoorsveld. De aanvraag van [appellante] ziet op het herbegraven van alleen de vader, maar vader en moeder wilden in hetzelfde graf worden begraven. Haar eventuele bevoegdheden als opvolgend executeur-afwikkelingsbewindvoerder gaan niet verder dan het verdelen van de boedel. Volgens de rechtbank is onvoldoende vast komen te staan dat vader alleen op natuurbegraafplaats Schoorsveld begraven wilde worden.

Hoger beroep

Uitvoerig hoger beroep

5.       [appellante] heeft de gronden van haar hoger beroep uitvoerig uiteengezet. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1046) vloeit uit de artikelen 8:69 en 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet voort dat zij in haar uitspraak op alle aangevoerde argumenten afzonderlijk moet ingaan. Hoewel de Afdeling alle argumenten heeft bezien, zal zij zich hierna beperken tot de kern van de door [appellante] naar voren gebrachte gronden.

Toestemming van de rechthebbende op het graf

6.       [appellante] betoogt dat [broer 1 van appellante] ten tijde van haar aanvraag nog geen rechthebbende op het graf was. Zij diende haar aanvraag in op 30 december 2022. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft zij geen nieuwe aanvragen ingediend. De beslissingen van 10 januari 2023 en van 27 januari 2023 waren, zoals de burgemeester zelf ook stelt, aanvullingen van zijn weigeringsbesluit van 3 januari 2023. Tussen het overlijden van moeder op 28 december 2022 en haar begrafenis op 2 januari 2023, was er geen rechthebbende op het graf van vader. Haar broer [broer 1 van appellante] heeft de grafakte pas op 2 januari 2023 ondertekend, vier dagen nadat zijzelf haar functie als executeur-afwikkelingsbewindvoerder had aanvaard. Bovendien staat de Wlb er volgens [appellante] niet aan in de weg dat de burgemeester een vergunning verleent terwijl de rechthebbende op dat graf geen toestemming voor herbegraven heeft gegeven.

6.1.    De Afdeling stelt vast, en de burgemeester beaamt dit ook, dat [appellante] op 30 december 2022 de burgemeester heeft verzocht om toestemming om haar vader te herbegraven. De burgemeester heeft dit verzoek afgewezen bij besluit van 3 januari 2023. Onder het besluit stond een rechtsmiddelenclausule. [appellante] heeft op het besluit gereageerd in haar e-mail van 8 januari 2023 en daarmee binnen de bezwaartermijn. In de e-mail laat zij weten het niet met de beslissing van de burgemeester eens te zijn. Zo spreekt zij bijvoorbeeld tegen dat er geen zwaarwegende gronden zouden zijn die het opgraven en herbegraven rechtvaardigen. De e-mail van 8 januari 2023 is dus een bezwaarschrift en geen nieuwe aanvraag. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat tegen het besluit van 3 januari 2023 geen rechtsmiddelen zijn aangewend. Hetzelfde geldt voor de e-mail van [appellante] van 27 januari 2023. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de reacties van de burgemeester van 10 januari 2023 en 7 februari 2023, nadere motiveringen van het besluit van 3 januari 2023. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen.

6.2.    De rechtbank heeft niettemin het ontbreken van toestemming van [broer 1 van appellante] op juiste wijze bij haar uitspraak betrokken. Ingevolge artikel 29, eerste lid, van de Wlb mag een lijk slechts worden opgegraven met vergunning van de burgemeester, en, als het een particulier graf is, met toestemming van de rechthebbende op het graf. Tussen partijen is niet in geschil dat [broer 1 van appellante] in de grafakte van Parochie Zalige pater Eustachius van Lieshout van 2 januari 2023 is aangewezen als rechthebbende voor een dubbel graf op de begraafplaats "Onze Lieve Vrouwepresentatie" in Aarle-Rixtel. Dit is een particulier graf. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de burgemeester op het tijdstip van het nemen van een beslissing op de aanvraag de situatie van dat tijdstip moest beoordelen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2325). Ten tijde van de primaire besluitvorming had de burgemeester nog niet onderzocht wie de rechthebbende op het graf was. Dit heeft hij bij heroverweging wel gedaan. Ook bij een heroverweging in bezwaar, als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb, moet rekening worden gehouden met de relevante feiten en omstandigheden die zich op dat tijdstip voordoen. Jan Willem heeft op de hoorzitting in bezwaar op 19 juli 2023 de toestemming als rechthebbende op het graf uitdrukkelijk geweigerd. De burgemeester heeft dit feit terecht bij zijn besluit op bezwaar betrokken. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 5 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ4625, mag de burgemeester in het kader van zijn belangenafweging belang hechten aan (het ontbreken van) de toestemming van de rechthebbende. De rechtbank is in overweging 17 van haar uitspraak terecht tot hetzelfde oordeel gekomen. De burgemeester heeft bij het besluit op bezwaar een belangenafweging verricht. De Afdeling zal hierna beoordelen of de burgemeester in redelijkheid alle belangen zo heeft mogen afwegen.

Belangenafweging

7.       [appellante] betoogt dat de burgemeester bij de voorbereiding van zijn besluit niet de nodige kennis heeft vergaard over de relevante feiten en de af te wegen belangen. Het feit dat haar vader notarieel had vastgelegd waar hij begraven wilde worden, heeft de burgemeester niet in zijn besluitvorming meegenomen. De vader heeft over die wens verklaringen afgelegd. Hij wilde beslist niet op het kerkhof in Aarle-Rixtel begraven worden, onder meer omdat zijn graf daar zomaar door iedereen kan worden gezien. De vader had volgens [appellante] geen duidelijke wens om bij de moeder te worden begraven. Voor zover de burgemeester belang hecht aan het bewaren van grafrust, stelt [appellante] dat dit geen wettelijk vereiste is. Grafrust hoeft niet noodzakelijkerwijs tien jaar te duren. Bovendien wordt de grafrust maar tijdelijk onderbroken, want na herbegraving gaat de grafrust verder. Ter zitting heeft [appellante] aangevuld dat het voor haar heel belangrijk is dat het graf op de natuurbegraafplaats voor altijd is, terwijl het graf op het kerkhof gaat worden geruimd.

7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2325) volgt uit het stelsel van de Wlb dat een burgemeester slechts een vergunning verleent, als er redenen bestaan die zwaarder wegen dan de belangen die de wetgever tot het algemene verbod tot opgraving hebben geleid. Hiertoe behoren het belang van de volksgezondheid en de eerbied voor de stoffelijke overblijfselen van gestorvenen, ook wel grafrust genoemd. Uit de dossierstukken maakt de Afdeling het volgende op. In het levenstestament van de vader van 19 december 2018 staat: "Uitvaartwensen. Mijn wensen ten aanzien van mijn uitvaart heb ik op één november tweeduizend achttien besproken met mevrouw […] van uitvaartcentrum Beek en Donk. Van deze bespreking is een gespreksverslag gemaakt, welk verslag aan deze akte is vastgehecht." In het aangehechte gespreksverslag staat onder meer: "Omdat [voornaam vader] en [voornaam moeder] waarschijnlijk gaan kiezen voor een graf op een natuurbegraafplaats, Heeze of Schaijk, wordt er t.z.t. een eco kist uitgezocht". Voor de rouwkaart staat in het verslag beschreven dat daarop een foto komt van de plek van het graf op de natuurbegraafplaats. Onder het kopje ‘Begrafenis’ staat: "Natuurbegraafplaats Schoorsveld […] in Heeze. […] Natuurbegraafplaats Maashorst [..] in Schaijk. [voornaam vader] en [voornaam moeder] gaan eerstdaags een bezoek brengen aan beide begraafplaatsen." En ook staat in het verslag: "Tijdens de koffietafel kan de rouwauto met overledene alvast naar Schoorsveld rijden en daar wachten tot de familie arriveert." Het levenstestament, gelezen in samenhang met het gespreksverslag, wijst weliswaar op een voornemen van het begraven op een natuurbegraafplaats, maar onvoldoende blijkt daaruit de (vermoedelijke) wens van vader dat hij daadwerkelijk op natuurbegraafplaats Schoorsveld begraven zou willen worden. Hij heeft, hoewel hij zich volgens [appellante] zorgen maakte over de uitvoering van zijn laatste wens, er niet voor gekozen de aanwijzing van zijn echtgenote als executeur aan te passen. Ondanks zijn vermeende zorgen heeft hij zijn wensen uit het gespreksverslag ook niet verder in schriftelijke stukken geconcretiseerd. [appellante] voert weliswaar aan dat er nog anderen van de wens van haar vader op de hoogte waren, waaronder haar dochter, maar daar tegenover staat dat de broers [broer 2 van appellante], [broer 3 van appellante] en [broer 1 van appellante] daarvan niet overtuigd zijn. Voor zover [appellante] stelt dat vader onder meer aan broer [broer 4 van appellante] te kennen heeft gegeven dat hij beslist niet in Aarle-Rixtel wilde worden begraven, volgt uit de stukken dat [broer 4 van appellante] desalniettemin samen met moeder naar de begraafplaats in Aarle-Rixtel is gegaan om een plek voor vader uit te zoeken en dat alle vier broers het toen met elkaar eens waren over deze begraafplaats.

7.2.    Ook is van belang dat vader en moeder sinds het overlijden van moeder samen in één graf zijn begraven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3830) is het belang van de grafrust groot en dient dit als uitgangspunt te worden genomen. In geval van herbegraven zou niet alleen de grafrust van vader worden verstoord, maar ook die van moeder, omdat haar kist bovenop de zijne staat. Wat er verder van zij dat vader geen duidelijke wens had om bij de moeder te worden begraven, staat in het gewijzigde testament van moeder van 7 juli 2021 haar uitdrukkelijke wens om bij de vader in Aarle-Rixtel te worden begraven. De burgemeester mocht er belang aan hechten dat het herbegraven van vader afbreuk zou doen aan deze uitdrukkelijke wil van moeder. Daarnaast heeft de burgemeester er gewicht aan mogen toekennen dat het voor de andere belanghebbenden belangrijk is dat vader en moeder niet uit elkaar gehaald worden. Dit komt tot uiting in het ontbreken van de toestemming van [broer 1 van appellante] de rechthebbende op het graf. Of hij daarmee onrechtmatig handelt of misbruik van zijn bevoegdheid maakt, ligt in deze procedure niet ter beoordeling voor.

7.3.    De Afdeling is gelet op alle hiervoor genoemde, bij het besluit betrokken belangen van oordeel dat de aanvraag van [appellante] om vader te herbegraven mocht worden afgewezen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.

Het betoog slaagt niet.

8.       Gelet op deze conclusie ziet de Afdeling geen aanleiding het verzoek van [appellante] om de voormalig huisarts van haar vader op te roepen als getuige. Een getuigenis van de huisarts zal niet van zodanig gewicht zijn dat het opweegt tegen de andere door de burgemeester betrokken belangen.

Overige hogerberoepsgronden

9.       De overige hogerberoepsgronden heeft [appellante] zonder succes naar voren gebracht.

Conclusie en proceskosten

10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, zij het gelet op overweging 6.1, met verbetering van de gronden waarop zij rust.

11.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.

w.g. Daalder
voorzitter

w.g. Konings
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2026

612

BIJLAGE

Wettelijk kader

Wet op de lijkbezorging

Artikel 18, eerste lid

In de lijkbezorging wordt voorzien door degene, die het in artikel 11 bedoelde verlof aanvraagt, dan wel door degene, die redelijkerwijze geacht kan worden in diens plaats te zijn getreden. De lijkbezorging geschiedt overeenkomstig de wens of de vermoedelijke wens van de overledene, tenzij dat redelijkerwijs niet gevergd kan worden.

Artikel 19

1. Een meerderjarige, of hij, die de leeftijd van zestien jaar heeft bereikt, kan, ook indien hij niet bekwaam is een uiterste wil te maken, hetzij bij notariële akte, hetzij bij een eigenhandig geschreven, gedagtekende en ondertekende verklaring beschikkingen na dode maken ter bezorging van zijn lijk.

2. Een in algemene bewoordingen gestelde herroeping van uiterste wilsbeschikkingen wordt geacht geen herroeping in te houden van een vroeger te kennen gegeven wens, als bedoeld in het eerste lid.

Artikel 29, eerste lid

Een lijk wordt slechts opgegraven met vergunning van de burgemeester van de gemeente waarin het is begraven, en, indien het een particulier graf betreft, met toestemming van de rechthebbende op het graf.

Artikel 31, tweede lid

Het ruimen geschiedt niet dan op last van de houder van de begraafplaats en na verloop van tien jaar nadat in het graf laatstelijk een lijk is geplaatst, en, indien het een particulier graf betreft, met toestemming van de rechthebbende op het graf.