Uitspraak 202504821/1/A2

202504821/1/A2.
Datum uitspraak: 4 november 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 augustus 2025 in zaken nrs. 24/757 en 24/1019 in de gedingen tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Diemen.

Procesverloop

Bij besluit van 29 augustus 2023 heeft het college een bestuurlijke boete van € 17.500,00 aan [appellant] opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimte op het adres [locatie 1] aan de bestemming tot bewoning.

Bij besluit van 10 oktober 2023 heeft het college een bestuurlijke boete van € 17.500,00 aan [appellant] opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimte op het adres [locatie 2] aan de bestemming tot bewoning.

Bij afzonderlijke besluiten van 23 januari 2024 heeft het college de door [appellant] tegen de besluiten van 29 augustus 2023 en 10 oktober 2023 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 15 augustus 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep in zaak nr. 24/757 tegen het besluit van 23 januari 2024 over de woning op het adres [locatie 1] ongegrond verklaard en het door [appellant] ingestelde beroep in zaak nr. 24/1019 tegen het besluit van 23 januari 2024 over de woning op het adres [locatie 2] gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft en de hoogte van de boete vastgesteld op € 8.750,00.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.J. Mulder en mr. N.A. Frans, advocaten in Amsterdam, vergezeld door M.A. Karczemski, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Bakker en R.C.P. Oskam, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       Het college heeft aan [appellant] twee bestuurlijke boetes van € 17.500,00 opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimte op de adressen [locatie 1] en [locatie 2]. Het college heeft aan de bestuurlijke boete voor het gebruik van de woning aan de [locatie 1] ten grondslag gelegd dat op 1 augustus 2023 inspecteurs van de gemeente Diemen samen met de politie en medewerkers van netbeheer Liander een controle in de woning hebben uitgevoerd. Volgens het daarvan opgemaakte opnamerapport is tijdens de controle geconstateerd dat de woning werd gebruikt om bedrijfsmatig hennep te kweken en de woning niet werd gebruikt om in te wonen. In de woning is een hennepplantage aangetroffen, bestaande uit vier kweektenten verdeeld over drie kweekruimtes.

Het college heeft aan de bestuurlijke boete voor het gebruik van de woning aan de [locatie 2] ten grondslag gelegd dat op 2 augustus 2023 inspecteurs van de gemeente Diemen samen met de politie en medewerkers van Liander een controle in de woning hebben uitgevoerd. Volgens het daarvan opgemaakte opnamerapport en het proces-verbaal van de politie van 23 augustus 2023 is tijdens de controle geconstateerd dat in de woning een verwerkingskamer van hennep werd geëxploiteerd, waarbij sprake was van een permanente constructie in de vorm van een afzuiginstallatie. Ook zijn in de woning vier zakken met henneptoppen aangetroffen. De overige ruimtes in de woning waren in gebruik voor bewoning.

Volgens het college heeft [appellant] gelet hierop in strijd met artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet, gelezen in verbinding met artikel 3.1.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Diemen 2022 (de Huisvestingsverordening), in twee woningen zonder vergunning woonruimte aan de bestemming tot bewoning onttrokken. Het college heeft hierin aanleiding gezien om twee boetes op te leggen en is bij de vaststelling van de hoogte daarvan uitgegaan van een eerste overtreding en van een bedrijfsmatige exploitatie.

Uitspraak van de rechtbank

2.       De rechtbank heeft over de woning aan de [locatie 1] overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat de woning werd gebruikt voor een hennepplantage. Dat niet de gehele woning werd gebruikt voor hennep en [appellant] er hypothetisch gezien nog had kunnen wonen, betekent niet dat geen sprake is van onttrekking aan de woonruimtevoorraad, omdat daarvoor niet vereist is dat de gehele woning voor de hennepplantage werd gebruikt. Over de woning aan de [locatie 2] heeft de rechtbank overwogen dat ook daar sprake is van een overtreding. Daarvoor is van belang of een substantieel deel van de woning werd gebruikt voor de hennepteelt en dat een deel van de woning daardoor niet meer kon worden gebruikt voor de bestemming wonen. Het college heeft kunnen concluderen dat hiervan sprake is, omdat één ruimte in de woning volledig was ingericht voor het verwerken van hennep en dat hierbij sprake was van een permanente constructie in de vorm van een afzuiginstallatie. Volgens de rechtbank wordt [appellant] met de opgelegde boetes niet twee keer bestraft voor dezelfde overtreding, omdat de boetes geen betrekking hebben op het kweken en verwerken van wiet, maar op het onttrekken van de woningen uit de woonruimtevoorraad.

3.       De rechtbank heeft over de hoogte van de boetes allereerst overwogen dat voor beide adressen sprake is van bedrijfsmatige exploitatie. Voor de woning aan de [locatie 1] volgt volgens de rechtbank uit wat daar is aangetroffen en de professionele inrichting dat duidelijk sprake is van hennepkweek vanuit een commercieel oogpunt. Dit geldt volgens de rechtbank ook voor de woning aan de [locatie 2], omdat één kamer volledig was ingericht voor het verwerken van de hennep die werd geteeld in de woning aan de [locatie 1].

De rechtbank heeft daarnaast over de hoogte van de boete voor het gebruik van de woning aan de [locatie 1] overwogen dat geen aanleiding bestaat om de boete te matigen, omdat [appellant] geen berekening heeft gegeven van de daadwerkelijk uit de hennepkwekerij genoten opbrengst en geen volledige financiële onderbouwing van zijn huidige draagkracht heeft overgelegd.

Over de hoogte van de boete voor het gebruik van de woning aan de [locatie 2] heeft de rechtbank geoordeeld dat het college had moeten afzien van het opleggen van de maximale boete van € 17.500 en de boete had moeten matigen met 50%. In deze woning was weliswaar een permanente installatie aanwezig, maar de overtreding is aanzienlijk beperkter in ernst dan bij de woning aan de [locatie 1]. Er was sprake van een gedeeltelijke onttrekking, waarbij slechts één kamer werd gebruikt voor het verwerken van hennep. [appellant] woonde bovendien zelf in deze woning, aldus de rechtbank.

Wettelijk kader

4.       Op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden.

Op grond van artikel 35, tweede lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet, gelezen in verbinding met artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, bedraagt de boete ten hoogste € 22.500,00.

Op grond van artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening is het verboden om woonruimte aangewezen in artikel 3.1.1 zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet, aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden, anders dan het gedeeltelijk aan de bestemming tot bewoning onttrekken ten behoeve van het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar.

Op grond van artikel 4.1.3, tweede lid, aanhef en onder b, gelezen in verbinding met tabel 2 in bijlage 2, van de Huisvestingsverordening, bedraagt de boete voor overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet voor een eerste overtreding en een bedrijfsmatige exploitatie € 17.500,00.

Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Hoger beroep

Is sprake van dubbele bestraffing?

5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij met de opgelegde boetes niet twee keer is bestraft voor dezelfde overtreding. In de woning aan de [locatie 2] werd de hennep verwerkt die in de woning aan de [locatie 1] werd gekweekt. Omdat de gedragingen in beide woningen onderdeel zijn van één proces, is sprake van één hennepkwekerij, waarvoor maar één boete had mogen worden opgelegd, aldus [appellant].

5.1.    De boetes zijn niet opgelegd voor het in gebruik hebben van een hennepkwekerij, maar voor het zonder vergunning onttrekken van woonruimte in twee afzonderlijke woningen aan de bestemming tot bewoning. Het college was daarom bevoegd om voor beide overtredingen een boete op te leggen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat geen sprake is van dubbele bestraffing voor hetzelfde feit.

Het betoog faalt.

Was sprake van een overtreding in de woning aan de [locatie 2]?

6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de boete voor de woning aan de [locatie 2] niet in lijn is met het doel van de Huisvestingswet. De verwerking van hennep vond plaats in een slaapkamer van de woning waarvan hij de enige bewoner was en dit zou in de toekomst ook zo blijven. Omdat er zonder die verwerkingsruimte niet meer mensen in de woning zouden hebben gewoond, is feitelijk geen sprake van onttrekking van woonruimte aan de woonruimtevoorraad. De afzuiginstallatie was bovendien niet van permanente aard, zodat die gemakkelijk kon worden verwijderd om de kamer weer in gebruik te nemen als slaapkamer, aldus [appellant].

6.1.    Uit het opnamerapport van de controle in de woning aan de [locatie 2] en de zich daarin bevindende foto’s volgt dat één slaapkamer volledig was ingericht voor het verwerken van hennep. In die ruimte bevond zich ook een afzuiginstallatie, zonder welke de woning, gelet op de van de henneptoppen afkomstige geur, niet voor bewoning geschikt was. Gelet op deze wijze van gebruik en inrichting van de slaapkamer was deze kamer aan de bestemming tot bewoning onttrokken en waren dus artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet, gelezen in verbinding met artikel 3.1.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening, overtreden.

6.2.    Dat [appellant] ongeacht de aanwezigheid van de verwerkingskamer feitelijk de enige bewoner van de woning was, betekent op zichzelf niet dat geen sprake is van een overtreding. Artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet gaat immers uit van de bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder de onttrekking geschikt is en dus niet van het feitelijk gebruik. Als de slaapkamer niet langer geschikt is voor bewoning, is de woning voor bewoning door minder bewoners geschikt dan zonder de onttrekking het geval is (zie de uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:25).

6.3.    Zoals volgt uit voornoemde uitspraak van 11 januari 2017, maakt het voor boeteoplegging niet uit of de hele woning voor de hennepteelt werd gebruikt of alleen één kamer. Van belang is dat een substantieel deel van de woning werd gebruikt en dat deel daardoor niet meer kon worden gebruikt voor de bestemming wonen. Nu één kamer geheel gebruikt werd voor het telen van hennep betrof het een substantieel gedeelte van de woning.

6.4.    Het betoog faalt.

Bestaat aanleiding voor matiging van de boetes?

7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen aanleiding bestaat om de boetes (verder) te matigen. Er is sprake van eerste overtredingen. Daarnaast was zijn financiële draagkracht ten tijde van de constatering van de overtredingen en de besluiten tot boeteoplegging beperkt. Uit de overgelegde belastingaangiftes blijkt dat hij een beperkt fiscaal inkomen heeft en uit de brief van de reclassering van 23 maart 2025 volgt dat hij te kampen heeft met financiële problemen die tijdens de coronapandemie zijn ontstaan bij zijn winkel aan de [locatie 3]. De betaling van deze boetes maakt het voor hem lastig om het normale leven op te pakken. Verder is van belang dat er geen aanwijzingen zijn dat hij financieel voordeel heeft genoten van de hennepkwekerij. De vier zakken met henneptoppen die zijn aangetroffen in de woning aan de [locatie 2] zijn niet verkocht en er blijkt nergens uit dat er van de gekweekte hennep in de woning aan de [locatie 1] meermaals is geoogst. Hij heeft bovendien veel kosten gemaakt voor de inrichting van de ruimtes. Volgens [appellant] had de rechtbank gelet op de voorgaande aanleiding moeten zien om beide boetes met 50% te matigen.

7.1.    Als het college gebruik maakt van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete is het, gelet op artikel 4.1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening in beginsel gehouden een boete op te leggen overeenkomstig de in bijlage 2 bij die verordening opgenomen tabel. In deze tabel wordt bij het zonder de benodigde vergunning onttrekken van woonruimte onderscheid gemaakt tussen het al dan niet bedrijfsmatig begaan van deze overtreding en het al dan niet sprake zijn van recidive, waarbij de boete bij bedrijfsmatige exploitatie en bij recidive hoger is. In bijlage 2 van de Huisvestingsverordening is onder 4 opgenomen dat onttrekking van woonruimte enkel bedrijfsmatig is indien dit vanuit commercieel oogpunt plaatsvindt. Het in gebruik hebben van woonruimte met een hennepkwekerij is volgens die bijlage als een onttrekking vanuit commercieel oogpunt te beschouwen.

7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1754, is het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, op zichzelf genomen al een ernstige overtreding. Gelet hierop beoogt de boete een afschrikwekkend effect te hebben.

7.3.    Zoals volgt uit onder meer de uitspraken van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649, 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:953 en 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1751, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven een boete te matigen. Voor zover [appellant] stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.

7.4.    Uit de door [appellant] overgelegde brief van Liander van 10 mei 2024 over onrechtmatig energiegebruik in de woning aan de [locatie 1] volgt dat Liander aanneemt dat de in die woning aangetroffen hennepkwekerij 100 dagen in gebruik is geweest. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 5 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:363, heeft overwogen, heeft hennepteelt een cyclus van acht tot tien weken. In die periode van 100 dagen kan dus één oogst hebben plaatsgevonden. Volgens het college bevonden zich 239 hennepplanten in de woning. De Afdeling acht het aannemelijk dat er met deze hennepkwekerij, gelet op de opbrengst die de oogst van 239 hennepplanten oplevert, na aftrek van kosten geen winst is gemaakt.

7.5.    Omdat er geen aanwijzingen zijn dat [appellant] inkomsten heeft verworven uit de hennepkwekerij, zal voor het al dan niet matigen van de bestuurlijke boete nader moeten worden gekeken naar zijn financiële situatie. Voor zover [appellant] heeft gesteld dat de boete te hoog is en sprake is van geringe financiële draagkracht is het aan hem om dit aannemelijk te maken. [appellant] heeft ter onderbouwing van de door hem gestelde geringe financiële draagkracht aangiftes inkomstenbelasting over de jaren 2023, 2024 en 2025 overgelegd, waaruit blijkt dat zijn inkomen in die jaren net boven het bedrag van een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande lag. Daarnaast heeft hij een overzicht van zijn inkomsten en uitgaven, dat is opgesteld door de instelling voor forensische en intensieve psychiatrische zorg Fivoor, overgelegd. Uit dit overzicht volgt dat hij, na aftrek van uitgaven en aflossingen van schulden, € 50,25 per maand overhoudt. Hiermee heeft [appellant] aannemelijk gemaakt dat hij niet voldoende financiële draagkracht heeft om de boete te voldoen en dat hij hierdoor onevenredig wordt getroffen. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geen aanleiding gezien om tot (verdere) matiging van de boetes over te gaan. De Afdeling ziet aanleiding de boete voor het gebruik van de woning aan de [locatie 1] te matigen met 25% tot een bedrag van € 13.125,00 en de door de rechtbank met 50% gematigde boete voor het gebruik van de woning aan de [locatie 2] verder te matigen met 25% tot een bedrag van € 4.375,00.

7.6.    Het betoog slaagt in zoverre.

Conclusie

8.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep in zaak nr. 24/757 ongegrond heeft verklaard en de rechtbank in het beroep in zaak nr. 24/1019 het besluit van 10 oktober 2023 niet heeft herroepen en de boete zelf voorziend heeft vastgesteld op een bedrag van € 8.750,00. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep in zaak nr. 24/757 alsnog gegrond verklaren. Het besluit van 23 januari 2024 over de boete voor het gebruik van de woning aan de [locatie 1] komt wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. De besluiten van 29 augustus 2023 en 10 oktober 2023 zullen worden herroepen. De hoogte van de boete voor het gebruik van de woning aan de [locatie 1] zal worden vastgesteld op een bedrag van € 13.125,00 en de boete voor het gebruik van de woning aan de [locatie 2] zal worden vastgesteld op een bedrag van € 4.375,00. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.

9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep gegrond;

II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 augustus 2025 in zaken nrs. 24/757 en 24/1019, voor zover de rechtbank het beroep in zaak nr. 24/757 ongegrond heeft verklaard, de rechtbank in het beroep in zaak nr. 24/1019 het besluit van 10 oktober 2023 niet heeft herroepen en de boete zelf voorziend heeft vastgesteld op een bedrag van € 8.750,00;

III.      verklaart het beroep in zaak nr. 24/757 gegrond;

IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Diemen van 23 januari 2024;

V.      herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Diemen van 29 augustus 2023 en 10 oktober 2023;

VI.     stelt de hoogte van de boete voor het gebruik van de woning op het adres [locatie 1] vast op een bedrag van € 13.125,00 en de boete voor het gebruik van de woning op het adres [locatie 2] vast op een bedrag van € 4.375,00;

VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;

VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Diemen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;

IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Diemen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 289,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.

w.g. Drop
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Komduur
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2026

809