Uitspraak 202000558/3/R2

202000558/3/R2.
Datum uitspraak: 21 oktober 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1.       [appellant sub A], wonend in [woonplaats], en anderen, wonend in Heibloem, gemeente Leudal,
2.       [appellant sub B], wonend in Heibloem, gemeente Leudal,
3.       [appellante sub C], gevestigd in Heibloem, gemeente Leudal,
appellanten,

en

de raad van de gemeente Leudal,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 26 september 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Vergroting bouwvlak [locatie 1], Heibloem" gewijzigd vastgesteld.

Bij tussenuitspraak van 2 augustus 2023 (de tussenuitspraak) heeft de Afdeling de raad in de gelegenheid gesteld de in die uitspraak geconstateerde gebreken in dat besluit te herstellen.

Bij besluit van 18 december 2023 heeft de raad ter uitvoering van de tussenuitspraak het bestemmingsplan opnieuw, gewijzigd, vastgesteld.

Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [appellant sub A] en anderen, en [appellante sub C] daarover een zienswijze naar voren gebracht.

De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.

Het ontwerpplan is op 20 februari 2014 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.

De tussenuitspraak

2.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 5.1 overwogen dat de raad heeft beoogd een bouwvlak toe te kennen, maar dat niet kenbaar is dat de raad elektronisch een plan heeft vastgesteld waarin het bouwvlak is opgenomen, en dit bouwvlak niet op de verbeelding van het elektronisch beschikbaar gestelde bestemmingsplan op www.ruimtelijkeplannen.nl is opgenomen. Daarom is het plan in zoverre onzorgvuldig voorbereid en daarmee in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tot stand gekomen.

3.       De Afdeling heeft onder 11.3 en 14.2 van de tussenuitspraak overwogen dat uit de plantoelichting volgt dat met de uitbreiding van het bouwvlak niet wordt beoogd een uitbreiding van het aantal dieren mogelijk te maken. In verband hiermee is op de verbeelding aan de gronden die zijn beoogd voor de uitbreiding met de werktuigenloods en de mestsilo’s de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - geen dieren" toegekend. Maar in de planregels is hierover geen regel opgenomen. Omdat de raad op dit punt niet heeft geregeld wat hij heeft beoogd, is het plan in zoverre onzorgvuldig voorbereid en daarmee in strijd met artikel 3:2 van de Awb tot stand gekomen.

4.       De Afdeling heeft onder 23.3 overwogen dat de planregeling tot effect heeft dat in het plan legaal bestaand gebruik - in de vorm van het machinaal mengen van voer - niet langer als zodanig wordt bestemd. Omdat de raad dit niet heeft onderkend, hij in zoverre een ander plan heeft vastgesteld dan hij heeft beoogd en hij voor het niet langer als zodanig bestemmen van legaal bestaand gebruik geen deugdelijke motivering heeft gegeven, is het plan in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, wat betreft het plandeel met de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden uitgesloten - mengen van voer".

Verder heeft de Afdeling onder 24.2 overwogen dat de raad het strijdig gebruik in artikel 3.5.4, aanhef en onder l, van de planregels ten onrechte heeft gemotiveerd met de overweging dat het door [appellante sub C] beoogde mengen industrieel is en niet onder de agrarische bestemming valt. Gezien de rol die het volgens de raad industriële karakter van het door [appellante sub C] beoogde mengen verder in zijn motivering speelt, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling alleen al daarom evenmin voldoende onderbouwd dat de effecten daarvan een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat met zich brengen. Gelet hierop heeft de raad ook niet voldoende onderbouwd dat zijn ruimtelijke argumenten, ondanks de anterieure overeenkomst, zwaarder mochten wegen dan de belangen van [appellante sub C] bij de vaststelling van het plan. Het plan is ook gelet hierop in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, wat betreft het plandeel met de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden uitgesloten - mengen van voer".

Conclusie over het besluit van 26 september 2017

5.       De beroepen van [appellant sub A] en anderen, [appellant sub B] en [appellante sub C] tegen het besluit van 26 september 2017 zijn gegrond. Het besluit van 26 september 2017 moet worden vernietigd, voor zover op de verbeelding niet het door de raad beoogde bouwvlak is opgenomen, in de planregels geen regel is opgenomen over de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - geen dieren" en voor zover het betreft de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden uitgesloten - mengen van voer".

De opdracht in de tussenuitspraak

6.       De Afdeling heeft de raad opgedragen om binnen 20 weken na verzending van de tussenuitspraak alsnog:

- met inachtneming van wat is overwogen onder 5.1, het beoogde bouwvlak op te nemen op de verbeelding;

- met inachtneming van wat is overwogen onder 11.3 en 14.2, over de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - geen dieren" een planregel op te nemen;

- met inachtneming van wat is overwogen onder 23.3 en 24.2, het plandeel met de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden uitgesloten - mengen van voer" toereikend te onderbouwen en motiveren, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen.

Het herstelbesluit

7.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad bij het besluit van 18 december 2023 (het herstelbesluit) het bestemmingsplan "Vergroting bouwvlak [locatie 1], Heibloem" opnieuw, gewijzigd, vastgesteld.

8.       In het gewijzigde plan is op de verbeelding een bouwvlak ingetekend, conform bijlage 1 bij de Nota van Wijzigingen. Verder is de naamgeving van aanduidingen op de verbeelding gelijkgetrokken met de benaming en omschrijving in de regels en toelichting.

In de planregels is de definitie van "mengen van voer" gewijzigd in definities van "het maken en bewerken van (droog)voer" (artikel 1.68) en het "mengen van brijvoer" (artikel 1.69). Voorts is aan artikel 3.5.4 (Strijdig gebruik) van de planregels het onderdeel m toegevoegd: "het houden van dieren ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch met waarden - geen dieren’".

Verder is paragraaf 5.4 van de plantoelichting gewijzigd en aangevuld. In de vierde bullet, aanhef, staat:

"In aanvulling op het (regulier) strijdig gebruik zijn twee situaties aangemerkt, te weten: het houden van dieren en het mengen van (droog) voer (zoals gedefinieerd in artikel 1.68 van de planregels) ter plaatse van de aanduidingen ‘specifieke vorm van agrarisch met waarden - geen dieren’ respectievelijk ‘specifieke vorm van agrarisch met waarden - mengen van voer’. Hiertoe overweegt de raad het volgende."

In de vierde bullet, onder b, staat:

"Het door middel van een mengvoerinstallatie, hamermolen, pletmachine, cracker, menger of andere productie- c.q. mengmachines samenstellen van mengvoer voor varkens uit één of meerdere grondstoffen wordt als strijdig gebruik aangemerkt. Een dergelijk gebruik is niet noodzakelijk voor de uitoefening van de primaire bestemming, een intensieve varkenshouderij. Het mengen van (droog) voer leidt tot wijzigingen in de aard van de vervoersbewegingen, de aantallen vervoersbewegingen en de locatie van de vervoersbewegingen (de huidige levering vindt plaats aan de voorzijde, het verst weg van de bestaande woningen aan de noordzijde. De toekomstige levering vindt plaats aan de uiterste zijde, het dichts[t] bij de bestaande woningen en omwonenden hebben in de zienswijzen en beroepsgronden juist de vervoersbewegingen als belemmerend c.q. overlast gevend aangeduid). Bovendien is hier relevant de wijziging in de locatie voor het laden en lossen. Voorgaande wijzigingen kunnen niet zodanig worden gerealiseerd dat hierin geen wijziging optreedt ten opzichte van het woon- en leefklimaat van de binnen de invloedssfeer van het plangebied gelegen (reguliere) woningen. Bovendien zijn voor dit proces onder andere een hamermolen, cracker en pletter nodig. Deze machines (industriële installaties) produceren in ieder geval geluid, stof en het proces levert ook een (beperkte) toename van (industriële) geur. Het mengen van (droog) voer is mede gelet op het vorenstaande een industriële activiteit. Het industriële karakter zit opgesloten in de wijze van bewerking. Het voer wordt niet alleen gemengd maar ook gemalen, geplet en gecrackt. De effecten dienen te worden gewogen in het kader van een goede ruimtelijke ordening en een Goed woon- en leefklimaat. Niet kan worden uitgesloten dat het mengen van (droog) voer een negatieve invloed heeft op het woon- en leefklimaat. In het belang van een goede ruimtelijke ordening en een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet een belangenafweging worden gemaakt. Enerzijds het belang van het bedrijf om een beter bedrijfseconomisch proces te kunnen realiseren en anderzijds het belang van mens, natuur en milieu. Het bestaande woon- en leefklimaat (en de overbelasting van de omliggende woningen) kan daarbij niet los worden gezien van deze belangenafweging. Gelet op het feit dat de activiteit niet noodzakelijk is voor de uitvoering van de bestemming, de gemeenteraad eerder heeft uitgesproken geen verdere uitbreiding te wensen van de bedrijfsactiviteiten in deze omgeving én het gegeven dat niet kan worden uitgesloten dat er geen effecten optreden, wordt het mengen van (droog) voer aangemerkt als strijdig gebruik."

In de vierde bullet, onder c, staat:

"Het mengen van brijvoer, voor de eigen dieren, op de bestaande wijze en in de huidige omvang is toegestaan."

9.       Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt:

"Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."

10.     De Afdeling stelt vast dat het herstelbesluit een besluit tot vervanging van het oorspronkelijk bestreden besluit is en dat dit besluit ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel van dit geding is. De beroepen van [appellant sub A] en anderen, [appellant sub B] en [appellante sub C] zijn van rechtswege mede gericht tegen dit besluit.

Geen zienswijze [appellant sub B]

11.     [appellant sub B] heeft naar aanleiding van het herstelbesluit geen zienswijze ingediend. De Afdeling leidt hieruit af dat hij geen bezwaren heeft tegen dit besluit. Het van rechtswege ontstane beroep van [appellant sub B] is ongegrond.

12.     Hierna zullen de zienswijzen van [appellant sub A] en anderen en van [appellante sub C] worden besproken.

De zienswijze van [appellant sub A] en anderen

Cumulatief effect met andere bedrijven van [organisatie]

13.     [appellant sub A] en anderen betogen dat de raad ten onrechte niet het totaal aan cumulatieve effecten voor het milieu en overlast in beschouwing heeft genomen, veroorzaakt door de ongeveer 10 verschillende bedrijven van de [organisatie] op [locatie 2] en 10 in Heibloem. Volgens hen had de raad een zogeheten "holistische benadering" moeten toepassen. In dat verband wijzen zij erop dat deze activiteiten gezamenlijk en in vereniging impact hebben op de buurt, en dat de door hen voorgestane benadering recht doet aan de uiteindelijke zeggenschap binnen de [organisatie].

13.1.  In hun beroep tegen het oorspronkelijke besluit hebben [appellant sub A] en anderen betoogd dat de raad ten onrechte het bedrijf (de varkenshouderij) op [locatie 1] en de andere bedrijven van [organisatie] niet als één entiteit behandelt. Zij voerden aan dat sprake is van één entiteit, omdat de varkenshouderij direct is verbonden met de mestvergister van [organisatie] aan de overzijde, en nog temeer als bij de varkenshouderij opslag van voertuigen zal plaatsvinden voor de [organisatie]

Het betoog dat sprake is van één entiteit, is besproken in de tussenuitspraak. Voor zover [appellant sub A] en anderen zich keren tegen deze overwegingen van de tussenuitspraak, overweegt de Afdeling dat zij behalve in uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat de Afdeling uitgaat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel.

Voor zover [appellant sub A] en anderen betogen dat het totaal aan cumulatieve milieueffecten van de ongeveer 10 verschillende bedrijven van de [organisatie] in beschouwing had moeten worden genomen, hebben zij hun beroepsgronden na de tussenuitspraak uitgebreid met nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgronden die zij al tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen brengen. Dit is gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid van de andere partijen, in het licht van de goede procesorde, niet aanvaardbaar (zie de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2853, onder 12.1). De Afdeling laat wat [appellant sub A] en anderen in dit verband aanvoeren, dan ook buiten bespreking.

Milieulast

14.     [appellant sub A] en anderen betogen verder dat de raad ten onrechte geen maatregelen heeft genomen die leiden tot reductie van milieulast op aanwonenden in de buurt. In dit verband voeren zij aan dat sprake is van een toename van geurhinder in een al overbelaste geursituatie. Ook is er volgens hen nauwelijks aandacht voor landschappelijke inpassing. Voorts bestaat er onduidelijkheid over het aantal verkeersbewegingen. Verder is volgens hen niet uitgegaan van de juiste afstanden tussen woonlocaties enerzijds en de uitbreiding van het bouwvlak anderzijds. Daarnaast is volgens hen niet gebleken dat voor [locatie 1] de verplichte IPPC-evaluatie heeft plaatsgevonden. Verder voldoen luchtwassers volgens hen nimmer aan de specificaties, waardoor deze samen met de mestvergister de oorzaak zijn van het grootste deel van de overmatige belasting op aanpalende woningen. Ten slotte is volgens hen ten onrechte geen aandacht besteed aan waardevermindering van opstallen van aanwonenden.

14.1.  In hun beroep tegen het oorspronkelijke besluit hebben [appellant sub A] en anderen beroepsgronden naar voren gebracht over onder meer geuroverlast, landschappelijke inpassing, verkeersbewegingen, afstandsnormen tot woonbestemmingen en het rendement van luchtwassers. De gronden over geuroverlast, landschappelijke inpassing, verkeersbewegingen, afstandsnormen tot woonbestemmingen en het rendement van luchtwassers zijn besproken in de tussenuitspraak. Voor zover [appellant sub A] en anderen zich keren tegen deze overwegingen van de tussenuitspraak, overweegt de Afdeling dat zij behalve in uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat de Afdeling uitgaat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel.

Voor zover het de gronden over IPPC-evaluatie en waardevermindering betreft, hebben [appellant sub A] en anderen met de zienswijze hun beroepsgronden na de tussenuitspraak uitgebreid met nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgronden die zij al tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen brengen. Dit is gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid van de andere partijen, in het licht van de goede procesorde, niet aanvaardbaar (zie de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2024). De Afdeling laat wat [appellant sub A] en anderen in dit verband aanvoeren, dan ook buiten bespreking.

Voermengen

15.     [appellant sub A] en anderen ondersteunen het herstelbesluit ter zake van het aanmerken van "voermengen" als strijdig gebruik.

15.1.  [appellant sub A] en anderen hebben in zoverre in hun zienswijze te kennen gegeven dat zij zich met het herstelbesluit kunnen verenigen.

De zienswijze van [appellante sub C]

Bouwvlak

16.     [appellante sub C] betoogt dat de raad geen correcte uitvoering heeft gegeven aan de opdracht van de Afdeling om met inachtneming van wat is overwogen onder 5.1 van de tussenuitspraak het beoogde bouwvlak op te nemen op de verbeelding.

Op de verbeelding, vastgesteld bij het herstelbesluit en raadpleegbaar via www.ruimtelijkeplannen.nl en www.omgevingsloket.nl, is weliswaar een bouwvlak opgenomen. Daarop valt echter een deel van de bedrijfswoning en ook een strook grond ten westen van de bedrijfswoning niet langer binnen het bouwvlak.

Zij wijst erop dat de raad bij nader stuk van 19 maart 2023 en op de zitting van 1 mei 2023 heeft laten weten dat de langs elektronische weg beschikbare verbeelding gelijk dient te zijn aan de bij die brief overgelegde analoge verbeelding. Op die verbeelding vallen de bedrijfswoning en de strook westelijk van de woning volledig binnen het bouwvlak.

[appellante sub C] gaat ervan uit dat in zoverre opnieuw sprake is van een omissie. Nergens blijkt uit dat de raad het bouwvlak anders en kleiner heeft willen vaststellen dan op voornoemde verbeelding. Dat ligt volgens haar ook niet voor de hand. Deze gronden hebben tevens de functieaanduiding "intensieve veehouderij", zodat ze mede bestemd zijn voor stalruimte daarvoor. Ook zal de raad niet hebben beoogd de bedrijfswoning deels buiten het bouwvlak te laten.

Ook als geen sprake zou zijn van een omissie, kan het herstelbesluit naar de mening van [appellante sub C] niet in stand blijven omdat de raad niet heeft gemotiveerd waarom hij alsnog een ander, kleiner bouwvlak heeft vastgesteld.

17.     Zoals hiervoor is vermeld, heeft de Afdeling de raad in de tussenuitspraak opgedragen om met inachtneming van wat is overwogen onder 5.1, het beoogde bouwvlak op te nemen op de verbeelding.

In het nadere stuk van de raad van 19 april 2023 en op de zitting van 1 mei 2023 heeft de raad gesteld dat hij bij het besluit van 26 september 2017 het bouwvlak overeenkomstig de gewaarmerkte analoge planstukken heeft vastgesteld, zoals weergegeven op de verbeelding die in afschrift bij dat nadere stuk is gevoegd. Ook heeft hij die verbeelding aangeduid als "de juiste versie van de verbeelding waarop het bouwvlak is aangeduid". Er moet dan ook van worden uitgegaan dat volgens de raad deze verbeelding het door de raad in 2017 beoogde bouwvlak aanduidde.

18.     Op de verbeelding bij het nadere stuk van 19 april 2023 loopt het bouwvlak aan de westkant van het plangebied ter plaatse van de bedrijfswoning [locatie 1] door tot aan de grens van het plangebied.

Op de verbeelding die is vastgesteld bij het besluit van 18 december 2023 omvat het bouwvlak slechts een deel van deze gronden. Zoals [appellante sub C] terecht heeft gesteld, loopt het bouwvlak nu midden over de daar gesitueerde bedrijfswoning, en vallen gronden ten westen van de bedrijfswoning buiten het bouwvlak. Dit geldt zowel voor de verbeelding die is gevoegd bij het raadsvoorstel en het besluit van 18 december 2023, als voor de verbeelding die is te zien op www.ruimtelijkeplannen.nl. Hieruit volgt dat het bouwvlak dat de raad bij het herstelbesluit heeft vastgesteld, kleiner is dan het bouwvlak waarvan hij in het nadere stuk van 19 april 2023 en op de zitting van 1 mei 2023 zei dat hij dat in 2017 heeft beoogd.

Voor zover de raad bij het herstelbesluit wel laatstgenoemd bouwvlak heeft willen vaststellen, heeft hij dat niet gedaan, door het bouwvlak kleiner dan dat vast te stellen. Het herstelbesluit is in zoverre onzorgvuldig voorbereid en in strijd met artikel 3:2 van de Awb tot stand gekomen. Voor zover de raad bij het herstelbesluit van opvatting is veranderd over welk bouwvlak hij in 2017 heeft beoogd vast te stellen of over welk bouwvlak in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, heeft de raad niet gemotiveerd waarom dit aanleiding geeft het bouwvlak kleiner vast te stellen. Het herstelbesluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb genomen.

Het betoog slaagt.

Voermengen

19.     [appellante sub C] kan zich verder niet verenigen met het herstelbesluit voor zover dit het mengen dan wel het maken en bewerken van voer betreft.

Zij voert in de eerste plaats aan dat de verbodsbepaling in 3.5.4, aanhef en onder l, van de planregels en de definities in de artikelen 1.68 en 1.69 van de planregels onvoldoende met elkaar harmoniëren en daardoor rechtsonzeker zijn. Hierdoor is het haar niet duidelijk of het mengen van brijvoer is toegestaan en of het samenstellen van (droog)voer zonder malen, pletten en/of cracken is toegestaan.

Verder onderbouwt de raad volgens haar het herstelbesluit op dit punt grotendeels met dezelfde argumenten als het oorspronkelijke besluit, en neemt de raad daarbij onvoldoende in acht wat de Afdeling onder 23.3 en 24.2 van de tussenuitspraak heeft overwogen.

Volgens [appellante sub C] stelt de raad ten onrechte dat de uitoefening van haar varkenshouderij niet wordt beïnvloed door het al dan niet kunnen mengen van (droog)voer. Volgens haar is een mengvoerinstallatie met een maximale capaciteit van 5.000 ton per jaar, uitsluitend voor de eigen varkens, noodzakelijk om de bedrijfsvoering te optimaliseren en de kosten te beheersen, en een goede kwaliteit van het voer te borgen.

Verder stelt de raad volgens haar ten onrechte opnieuw dat de activiteit een industrieel proces betreft dat niet tot de primaire agrarische activiteiten behoort. De raad gaat volgens haar voorbij aan wat de Afdeling hierover in de tussenuitspraak heeft overwogen. De raad stelt volgens haar ten onrechte dat het mengen en bewerken van (droog)voer door middel van mengmachines zoals een hamermolen, cracker en pletter in dit geval een industrieel karakter heeft. Het door haar beoogde mengen vindt plaats in een zodanig geringe omvang dat dit volstrekt onvergelijkbaar is met de hoeveelheden die in een mengvoederbedrijf worden gemengd. De voermenginstallatie die zij wenst aan te schaffen is een kleine installatie, die niet te vergelijken is met een industriële installatie waarover mengvoederbedrijven beschikken.

Volgens haar is het aldus mengen van voer ten behoeve van uitsluitend de eigen varkens op het bedrijf een normale activiteit die in de omvang zoals beoogd, als normale (ondergeschikte) activiteit, past binnen een agrarische bestemming. Ook was het volgens het vorige bestemmingsplan "Buitengebied Roggel en Neer" een toegestane activiteit binnen de geldende bestemming. Bovendien worden niet alleen een hamermolen, cracker en pletter, maar ook andere mengvoerinstallaties, productie- en mengmachines verboden.

Verder gaat de raad er volgens haar opnieuw aan voorbij dat hij haar bestaande rechten aantast door het verbod ook op te nemen voor het bestaande bouwvlak. Daardoor mag zij daar voortaan alleen nog met kruiwagen en schep voer voor haar varkens mengen, wat niet passend is bij de omvang van haar bestemde en vergunde varkenshouderijbedrijf. Ook in de bestaande situatie, binnen de bestaande stallen, mengt zij al machinaal voer.

Verder stelt de raad volgens haar ten onrechte dat zij niet duidelijk genoeg kan aangeven wat het inkopen van losse grondstoffen betekent voor het aantal vervoerbewegingen. Volgens haar verandert alleen de belading en niet het aantal vrachtwagens. Voor zover de raad stelt dat het lossen in de beoogde situatie dichter bij de woningen plaatsvindt, benadrukt [appellante sub C] dat dit in de beoogde situatie volledig binnen plaatsvindt.

Voorts stelt de raad volgens haar ten onrechte dat het proces geluid, stof en industriële geur meebrengt en dat dit van invloed is op het woon- en leefklimaat. Hiermee gaat de raad volgens haar voorbij aan wat de Afdeling hierover in de tussenuitspraak heeft overwogen. Wat betreft het aspect geluid heeft de raad zelf aangegeven dat uit akoestisch onderzoek is gebleken dat het bestemmingsplan niet leidt tot een toename van de geluidbelasting op de omgeving. Wat betreft fijnstof wordt in de notitie van Van Dun Advies geconcludeerd dat ruimschoots binnen de grenswaarden voor luchtkwaliteit wordt gebleven. Ten slotte wordt over het geuraspect in de notitie van Buro Blauw vermeld dat geurhinder in de omgeving door toevoegen van de activiteit voermengen onwaarschijnlijk is.

Volgens [appellante sub C] wordt in het herstelbesluit bovendien weer niet duidelijk gemaakt welk gewicht de raad bij het nemen van het besluit heeft toegekend aan de uit de anterieure overeenkomst voortvloeiende afspraken.

19.1.  Aan de gronden van het plangebied is de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden uitgesloten - maken en bewerken van (droog)voer" toegekend.

Artikel 3.5.4 van de planregels luidt:

"Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken wordt naast het bepaalde in artikel 6 lid 1 in elk geval gerekend:

[…]

l. het mengen van voer door middel van een mengvoerinstallatie, hamermolen, pletmachine, cracker, menger of andere productie- c.q. mengmachines ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch met waarden uitgesloten - maken en bewerken van (droog)voer';"

Artikel 1.68 "maken en bewerken van (droog)voer" luidt:

"het door middel van een mengvoerinstallatie, hamermolen, pletmachine, cracker, menger of andere productie- c.q. mengmachines samenstellen van (droog) mengvoer (malen, pletten en/of cracken) voor varkens, uit één of meerdere grondstoffen."

Artikel 1.69 "mengen van brijvoer" luidt:

"het vermengen van (elders geproduceerd) (kracht)voer met water en één of meer restproducten, zonder dat daarbij enige andere bewerking aan het (kracht)voer of de grondstoffen plaatsvindt dan het bijeenvoegen en roeren van deze onderdelen."

19.2.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 22 april 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2299, onder 6.4, dient een planregel omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd. De begrippen "maken en bewerken van (droog)voer" en "mengen van brijvoer", die in de artikelen 1.68 en 1.69 van de planregels worden gedefinieerd, komen in de inhoudelijke normstelling van artikel 3.5.4, aanhef en onder l, van de planregels als zodanig niet voor. Dit betekent dat deze definities geen rol spelen bij de uitleg van artikel 3.5.4, aanhef en onder l, van de planregels. Dat de term "maken en bewerken van (droog)voer" wel voorkomt in de benaming van de aanduiding waarvoor artikel 3.5.4, aanhef en onder l, van de planregels bepaalt wat ter plaatse daarvan geldt, maakt dit niet anders, omdat daarmee alleen wordt geregeld met welke aanduiding op de verbeelding deze planregel correspondeert.

Omdat de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden uitgesloten - maken en bewerken van (droog)voer" aan het hele plangebied is toegekend, is in het hele plangebied het mengen van voer door middel van een mengvoerinstallatie, hamermolen, pletmachine, cracker, menger of andere productie- dan wel mengmachines verboden. Dit betekent dat ook het machinaal samenstellen van voer zonder malen, pletten en/of cracken niet is toegestaan. Ook het machinaal mengen van brijvoer is niet toegestaan.

19.3.  Voor het mengen met mengmachines binnen het voorheen bestaande bouwvlak betekent dit het volgende. Zoals volgt uit de tussenuitspraak vond daar in de bestaande situatie al legaal machinaal mengen van voer plaats. In paragraaf 5.4, de vierde bullet, onder c, van de plantoelichting staat: "Het mengen van brijvoer, voor de eigen dieren, op de bestaande wijze en in de huidige omvang is toegestaan."

Maar uit wat is overwogen onder 18.2 blijkt dat de planregeling meebrengt dat in het plan dit legaal bestaand gebruik niet langer als zodanig wordt bestemd. Omdat de raad dit niet heeft onderkend, hij in zoverre een ander plan heeft vastgesteld dan hij heeft beoogd en hij voor het niet langer als zodanig bestemmen van legaal bestaand gebruik geen deugdelijke motivering heeft gegeven, is het plan in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, wat betreft de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden uitgesloten - maken en bewerken van (droog)voer".

Het betoog slaagt.

19.4.  Over het mengen met mengmachines in de nieuw te bouwen loods, overweegt de Afdeling als volgt. [appellante sub C] beoogt in de nieuwe loods voer te mengen met een mengvoerinstallatie met een maximale capaciteit van 5.000 ton per jaar, uitsluitend voor de eigen varkens.

19.5.  De raad heeft in het herstelbesluit overwogen dat het mengen en bewerken van (droog) voer een industriële activiteit is. Voer en/of diverse grondstoffen worden gefragmenteerd aangeleverd en door middel van een mengproces en installaties (het oprichten en in werking hebben van een bepaalde techniek waardoor bewerking plaatsvindt) wordt een rantsoen geproduceerd. Het voer wordt niet alleen gemengd maar ook gemalen, geplet en/of gecrackt. Om te kunnen malen, pletten en cracken moet gebruik worden gemaakt van hamermolens, pletmachines of crackers. Dit zijn volgens de raad industriële installaties. Het betreft een nieuwe activiteit door middel van een eigen techniek met productieproces dat niet tot de primaire agrarische activiteiten behoort, aldus de raad. Deze machines (industriële installaties) produceren volgens de raad in ieder geval geluid, stof en het proces levert ook een (beperkte) toename van (industriële) geur.

19.6.  Onder 24.2 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling het volgende overwogen:

"Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich, gezien de aard en omvang van het beoogde mengen, niet op het standpunt mogen stellen dat er sprake van is van industrieel mengen van veevoer. Hierbij betrekt de Afdeling dat [appellante sub C] voornemens is alleen voor eigen vee en niet voor derden voer te mengen. De raad erkent ook dat mengen van voer voor derden met de voorgenomen capaciteit van 5.000 ton per jaar niet haalbaar is. Voorts stelt de raad ten onrechte dat het mengen van voer zoals beoogd door [appellante sub C] niet onder de agrarische bestemming valt. […]"

19.7.  De Afdeling kan, behalve in uitzonderlijke gevallen, niet terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat de Afdeling uitgaat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel.

19.8.  Het vorenstaande brengt mee dat de raad het strijdig gebruik in artikel 3.5.4, aanhef en onder l, van de planregels ten onrechte heeft gemotiveerd met de overweging dat er bij het door [appellante sub C] beoogde mengen sprake is van industrieel mengen van veevoer en dat dit niet onder de agrarische bestemming valt. Gezien de rol die het volgens de raad industriële karakter van het door [appellante sub C] beoogde mengen verder in zijn motivering speelt, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling alleen al daarom evenmin voldoende onderbouwd dat de effecten daarvan een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat met zich brengen. Gelet hierop heeft de raad ook niet voldoende onderbouwd dat zijn ruimtelijke argumenten, ondanks de anterieure overeenkomst, zwaarder mochten wegen dan de belangen van [appellante sub C] bij de vaststelling van het plan.

Naast wat is overwogen in 19.3, is het plan ook gelet hierop in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, wat betreft de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden uitgesloten - maken en bewerken van (droog)voer".

Het betoog slaagt.

Conclusie beroepen tegen het herstelbesluit

20.     De beroepen van [appellant sub A] en anderen en [appellant sub B] tegen het herstelbesluit zijn ongegrond. Het beroep van [appellante sub C] tegen het herstelbesluit is gegrond. Het herstelbesluit moet worden vernietigd, voor zover het daarbij op de verbeelding opgenomen bouwvlak kleiner is dan op de verbeelding bij het nadere stuk van de raad van 19 april 2023, en voor zover het betreft de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden uitgesloten - maken en bewerken van (droog)voer".

21.     De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen en zal daartoe een termijn stellen.

22.     Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, zijn op een nieuw te nemen besluit de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing. Dat houdt onder meer in dat niet meer kan worden teruggevallen op het vóór 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan, omdat in het ontwerpbestemmingsplan geen regels zijn gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Proceskosten

23.     De raad moet de proceskosten van [appellante sub C] vergoeden. De raad hoeft aan [appellant sub A] en anderen en [appellant sub B] geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart de beroepen van [appellant sub A] en anderen, [appellant sub B] en [appellante sub C] tegen het besluit van de raad van de gemeente Leudal van 26 september 2017 gegrond;

II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Leudal van 26 september 2017, waarbij de raad het bestemmingsplan "Vergroting bouwvlak [locatie 1], Heibloem" gewijzigd heeft vastgesteld, voor zover op de verbeelding niet het door de raad beoogde bouwvlak is opgenomen, in de planregels geen regel is opgenomen over de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - geen dieren" en voor zover het betreft de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden uitgesloten - mengen van voer";

III.      verklaart het beroep van [appellante sub C] tegen het besluit van de raad van de gemeente Leudal van 18 december 2023 gegrond;

IV.     vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Leudal van 18 december 2023, waarbij de raad het bestemmingsplan "Vergroting bouwvlak [locatie 1], Heibloem" opnieuw, gewijzigd heeft vastgesteld, voor zover het daarbij op de verbeelding opgenomen bouwvlak kleiner is dan op de verbeelding bij het nadere stuk van de raad van 19 april 2023, en voor zover het betreft de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden uitgesloten - maken en bewerken van (droog)voer";

V.      draagt de raad van de gemeente Leudal op om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze en binnen de daarvoor geldende termijn bekend te maken en mede te delen;

VI.     verklaart de beroepen van [appellant sub A] en anderen en [appellant sub B] tegen het besluit van de raad van de gemeente Leudal van 18 december 2023 ongegrond;

VII.     veroordeelt de raad van de gemeente Leudal tot vergoeding van bij [appellante sub C] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.400,39, waarvan € 2.335,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VIII.    gelast dat de raad van de gemeente Leudal aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:

a.       € 178,00 aan [appellant sub A] en anderen, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

b.       € 178,00 aan [appellant sub B];

c.       € 354,00 aan [appellante sub C]

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.

w.g. Daalder
voorzitter

w.g. Kuipers
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2026

271