Uitspraak 202505307/1/V1

202505307/1/V1.
Datum uitspraak: 30 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], gevestigd in [plaats],
appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 5 september 2025 in zaak nr. 24/2703 in het geding tussen:

appellant

en

de minister van Asiel en Migratie.

Procesverloop

Bij besluit van 30 augustus 2023 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan appellant een bestuurlijke boete van in totaal € 1.800,00 opgelegd voor overtredingen als bedoeld in artikel 55a van de Vw 2000.

Bij besluit van 26 januari 2024 heeft de staatssecretaris het daartegen door appellant gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de opgelegde boete vastgesteld op € 900,00.

Bij uitspraak van 5 september 2025 heeft de rechtbank het daartegen door appellant ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 januari 2024 vernietigd, voor zover dat gaat over de hoogte van de boete, het besluit van 30 augustus 2023 herroepen, voor zover dat gaat over de hoogte van de boete, de boete vastgesteld op € 855,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 26 januari 2024.

Tegen deze uitspraak heeft appellant hoger beroep ingesteld.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 juni 2026, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. E.T.P. Scheers, advocaat in Maastricht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J. van Dam, vergezeld door E.L.P. Sanders, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       Appellant is een vennootschap die zich bezighoudt met het beleggen in onroerende goederen en optreedt als erkend referent voor [vreemdeling], die als kennismigrant in Nederland verblijft.

2.       De IND en de Inspectie SZW (nu: de Nederlandse Arbeidsinspectie) hebben in 2020 een controlebezoek bij appellant afgelegd. De bevindingen uit de administratieve controle en het bedrijfsbezoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 4 mei 2021. In dit rapport staat dat appellant haar informatieplicht als erkend referent heeft geschonden. Zij heeft namelijk niet tijdig de informatie verstrekt dat zij de kennismigrant in de periode van juni 2017 tot en met februari 2021 te weinig loon heeft uitbetaald. Daarmee voldoet zij volgens het rapport niet aan het looncriterium voor de tewerkstelling van een kennismigrant. Ook staat in het rapport van bevindingen dat appellant haar administratieplicht heeft geschonden.

2.1.    De oorspronkelijke boete van € 1.800,00 was tot stand gekomen met € 3.000,00 als basisbedrag, waarop de minister volgens het beleid 40% gematigd heeft wegens de lange duur van de procedure. De boete bestond uit twee delen, een voor de administratieplicht en een voor de informatieplicht. In het besluit van 26 januari 2024 heeft de minister de boete voor de overtreding van de administratieplicht laten vallen en de boete op € 900,00 gezet.

3.       In hoger beroep zijn partijen het erover eens dat appellant de overtreding van de informatieplicht heeft gepleegd. Deze uitspraak gaat alleen over de hoogte van de boete.

4.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Ernst en verwijtbaarheid van de overtreding

5.       Appellant betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat de minister haar de overtreding verminderd moet verwijten, omdat het om een evidente administratieve fout gaat. Ook betoogt appellant dat de minister haar de overtreding verminderd moet verwijten, omdat zij de uitbetalingen van het salaris correct heeft geadministreerd, zij hierover belastingen en premies heeft afgedragen en volledige medewerking heeft verleend aan het onderzoek van de minister. Daarbij komt volgens appellant dat de rechtbank had moeten oordelen dat de minister zich niet terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellant de informatie over het looncriterium niet uit eigen beweging heeft verstrekt. Zij heeft deze informatie namelijk meteen verstrekt toen zij erachter kwam dat de boekhouder een fout had gemaakt. Appellant wijst op haar brief van 27 oktober 2020. Doordat zij deze informatie te laat heeft verstrekt, heeft zij weliswaar de overtreding begaan, maar had de minister de boete moeten matigen in het kader van de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid. Weliswaar had de minister vóór 27 oktober 2020 al een onderzoek opgestart en om informatie gevraagd, maar dat ging volgens appellant alleen over de achtergrond en de werkzaamheden van haar werknemers, onder wie de kennismigrant. Over het loon van haar werknemers had de minister toen geen vragen gesteld. De rechtbank heeft volgens appellant niet onderkend dat zij de informatie over het looncriterium daarom niet heeft verstrekt in verband met het eerdere onderzoek van de minister, maar uit eigen beweging.

5.1.    De minister is op grond van artikel 55a van de Vw 2000 bevoegd tot het opleggen van een boete wegens overtreding van de informatieplicht. De minister moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van de minister zonder terughoudendheid.

5.2.    De minister heeft zijn beleid voor deze boetebevoegdheid opgenomen in paragrafen B1/9.1 tot en met B1/9.8 van de Vc 2000. De minister is bij het bepalen van de hoogte van de boete voor de overtreding van de informatieplicht uitgegaan van verhoogde ernst. Hij heeft hierbij betrokken dat de kennismigrant overwegend, namelijk van juni 2017 tot en met februari 2021, niet heeft voldaan aan het looncriterium. De minister heeft verder bij het bepalen van de mate van verwijtbaarheid in aanmerking genomen dat hem niet is gebleken dat appellant toereikende maatregelen heeft genomen om te voorkomen dat zij de informatieplicht schendt. Ook zijn er volgens de minister geen omstandigheden die, al dan niet tezamen, wijzen op verminderde verwijtbaarheid. Omdat er geen aanknopingspunten zijn voor het aannemen van grove schuld of opzet, is de minister uitgegaan van normale verwijtbaarheid.

5.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien om de overtreding appellant niet of verminderd te verwijten. Anders dan appellant betoogt, heeft de rechtbank bij dit oordeel niet alleen verwezen naar het beleid van de minister, maar heeft zij haar eigen oordeel gegeven. Zij heeft daarbij terecht betrokken dat appellant al sinds 2013 erkend referent is en dat de minister haar bij aanvang heeft gewezen op haar verplichtingen. De Afdeling ziet in wat appellant naar voren heeft gebracht geen aanleiding om tot het oordeel te komen dat de overtreding appellant verminderd te verwijten valt. De minister heeft bij het bepalen van de hoogte van de boete namelijk terecht betrokken dat appellant geen maatregelen heeft getroffen om te voorkomen dat zij de informatieplicht schendt. Appellant is daarnaast wettelijk verplicht om het loon op een correcte manier uit te betalen. Appellant heeft verder geen omstandigheden naar voren gebracht die in onderlinge samenhang aanleiding geven om uit te gaan van verminderde verwijtbaarheid.

5.4.    De Afdeling is verder van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd dat appellant de informatie over het looncriterium niet uit eigen beweging heeft verstrekt in de zin van zijn beleid. De minister ziet aanleiding om tot matiging of verdere matiging van de bestuurlijke boete over te gaan als een referent relevante informatie weliswaar te laat, maar wel uit eigen beweging verstrekt. De minister neemt in ieder geval niet aan dat een referent informatie uit eigen beweging heeft verstrekt als hij informatie verstrekt nadat de minister die referent en/of de desbetreffende vreemdeling al dan niet in het kader van de handhaving heeft benaderd en de minister redelijkerwijs mag aannemen dat het verstrekken van de informatie daarmee verband houdt. De minister heeft appellant al vóór 27 oktober 2020 benaderd in het kader van handhaving. De minister heeft namelijk op 28 mei 2020 en 29 mei 2020 appellant verzocht om van vier medewerkers, onder wie de kennismigrant, inzage te krijgen in personeelsgegevens, loonadministratie en diverse zakelijke gegevens en bescheiden. De Afdeling is van oordeel dat de informatie die appellant vervolgens op 27 oktober 2020 over het looncriterium heeft verstrekt daarmee redelijkerwijs verband houdt.

5.5.    De grief slaagt niet.

Samenhangende overtredingen

6.       Appellant heeft naast de boete in deze zaak ook een boete gekregen voor overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Volgens appellant zijn dit, anders dan de rechtbank heeft overwogen, samenhangende overtredingen waardoor er samenloop is. De minister heeft de boete volgens appellant om die reden ten onrechte niet gematigd. Appellant wijst op de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1958, onder 5.5. Zij brengt naar voren dat de boetes die zij heeft gekregen op grond van de Vw 2000 en de Wav weliswaar gebaseerd zijn op twee verschillende overtredingen en de overtredingen een verschillende strekking hebben, maar zij betoogt dat de rechtbank had moeten onderkennen dat die boetes voortvloeien uit dezelfde handeling. Appellant wijst op de fout die zij heeft gemaakt bij het uitbetalen van het kennismigrantenloon. Daarbij komt volgens appellant dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2493, onder 15.3, niet opgaat. Appellant voert aan dat de minister ook in haar geval aan de opgelegde boetes dezelfde motivering ten grondslag heeft gelegd, zodat die boetes niet in redelijke verhouding staan tot de omvang van de overtredingen. Volgens appellant had de rechtbank daarom moeten onderkennen dat de minister bij het opleggen van de boete op grond van de Vw 2000 rekening had moeten houden met de eerder opgelegde boete op grond van de Wav.

6.1.    Het gaat bij de boetes op grond van de Wav en de Vw 2000 om twee verschillende artikelen met een verschillende strekking. De boete op grond van de Wav is gebaseerd op de illegale tewerkstelling van de kennismigrant wegens het niet uitbetalen van het salaris, neergelegd in het Besluit uitvoering Wav, en houdt geen verband met verblijfsrechtelijke aspecten. De boete op grond van de Vw 2000 is gebaseerd op schending van de informatieplicht, waaruit volgt dat een referent aan de minister alle wijzigingen verstrekt die van invloed kunnen zijn op de verblijfsrechtelijke positie van een vreemdeling die hij te werk heeft gesteld en op zijn eigen positie als referent. De minister en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid mochten daarom, gelet op artikel 5:8 van de Awb, voor beide overtredingen een boete opleggen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, onder 5.2 en 5.5.

6.2.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:8 van de Awb volgt dat een bestuursorgaan dat een boete oplegt voor een overtreding die samenhangt met een overtreding waarvoor al door een ander bestuursorgaan een boete is opgelegd, zo nodig rekening moet houden met de eerder opgelegde sanctie (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 91). De rechtbank heeft in dit kader terecht overwogen dat het hier niet gaat om dezelfde handeling die tot het opleggen van de boete op grond van de Wav en op grond van de Vw 2000 heeft geleid. Appellant heeft in deze zaak namelijk nagelaten om de minister te informeren dat de kennismigrant niet voldeed aan het looncriterium. Dat heeft geleid tot de boete op grond van de Vw 2000. Bij de boete op grond van de Wav gaat het erom dat appellant de kennismigrant tewerkgesteld heeft zonder het vereiste loon te betalen. Omdat het daarom in deze zaak niet gaat om een overtreding die samenhangt met een overtreding waarvoor appellant al eerder een boete heeft gekregen, heeft de minister de boete terecht niet om deze reden gematigd. De verwijzing van appellant naar de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2014 is geen reden om tot een ander oordeel te komen, omdat het in die zaak wel ging om twee overtredingen van dezelfde wet waaraan het betrokken bestuursorgaan eenzelfde motivering ten grondslag had gelegd. De Afdeling vindt de boete, gelet op alle omstandigheden, passend en geboden.

6.3.    De grief slaagt niet.

De vaststelling van de overschrijding van de redelijke termijn en de verstreken termijn tussen het boeterapport en het voornemen

7.       Appellant betoogt dat de rechtbank bij de vaststelling van de overschrijding van de redelijke termijn ten onrechte is uitgegaan van de datum van het voornemen, namelijk 10 mei 2023. Volgens appellant heeft de rechtbank niet onderkend dat zij tijdens het gehoor van 16 februari 2021 te horen heeft gekregen dat zij niet heeft voldaan aan haar informatieplicht. Toen is ook de cautie gegeven, waardoor zij vanaf dat moment redelijkerwijs kon verwachten dat zij een boete zou krijgen. Gelet hierop is er een langere termijnoverschrijding aan de orde en had de rechtbank de boete verder moeten matigen, aldus appellant. Daarnaast had de rechtbank volgens appellant moeten onderkennen dat een termijn van langer dan zes maanden tussen het boeterapport en het voornemen ook in zaken die gaan over de Vw 2000, een reden kan zijn om de boete te matigen. Appellant wijst hiervoor op de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 november 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:22891, onder 19.2.

7.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 14 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA0664, onder 2.6.2, is de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voor de beslechting van het geschil over een bestraffende sanctie is in eerste aanleg uitgangspunt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien de rechtbank, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat die termijn is gaan lopen uitspraak doet, en dat deze termijn begint op het moment dat door het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete persoon of organisatie een handeling is verricht waaraan deze redelijkerwijs de verwachting kan ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen.

7.2.    Dat de arbeidsinspecteurs voorafgaand aan het gehoor aan betrokkene de cautie hebben gegeven, vormt geen aanleiding om dat gehoor als startpunt van de redelijke termijn aan te merken. Daaruit valt slechts af te leiden dat de arbeidsinspecteurs betrokkene hebben gehoord in het kader van het onderzoek naar overtredingen van de Vw 2000 en dat daaruit een boetetraject kán volgen, terwijl dat nog niet zeker is. Een concrete handeling waaraan betrokkene in dit geval redelijkerwijs de verwachting kon ontlenen dat de minister hem een boete zóu opleggen, valt daaruit niet af te leiden. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5293, onder 5.6 en 14.2, en 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3203, onder 4.2. De Afdeling is daarom van oordeel dat de rechtbank, bij haar oordeel over de overschrijding van de redelijke termijn, terecht is uitgegaan van de datum van het voornemen. Vanaf dat moment was beboeting concreet in beeld.

7.3.    Appellant betoogt daarnaast op zichzelf terecht dat de verstreken termijn tussen het boeterapport en het voornemen een reden kan zijn voor matiging. Uit paragraaf B1/9.8 van de Vc 2000 volgt namelijk dat de minister in het kader van de evenredigheid een boete kan matigen als de dertienwekentermijn is verstreken. Dit betoog kan appellant echter niet baten. De minister heeft de boete namelijk al gematigd wegens overschrijding van deze termijn. Voor een verdere matiging ziet de Afdeling geen aanleiding.

7.4.    De grief slaagt niet.

8.       Het hogerberoepschrift roept geen vragen op over de uitleg of de geldigheid van een bepaling van Unierecht (arrest van het Hof van Justitie van 24 maart 2026, Remling, ECLI:EU:C:2026:243, punt 24).

Conclusie

9.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E. de Ruijter, griffier.

w.g. De Poorter
voorzitter

w.g. De Ruijter
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2026

887-1046

BIJLAGE

Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

Artikel 6

1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […]

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:8

Indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, kan voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd.

Artikel 5:46

[…]

2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.

[…]

Vreemdelingenwet 2000

Artikel 54

[...]

2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur wordt ten aanzien van referenten en gewezen referenten voorzien in verplichtingen tot:

a. het al dan niet in persoon verstrekken van gegevens en bescheiden welke van belang kunnen zijn voor de toepassing van de bij of krachtens deze wet gestelde regels, en

[...].

Artikel 55a

1. Onze Minister kan bij een overtreding van de verplichtingen bij of krachtens artikelen 2a, tweede lid, onder b, 2t, tweede en derde lid, 24a, tweede en derde lid, 54, eerste lid, onder a tot en met e en g, en tweede lid, een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste € 3000 voor ondernemingen, rechtspersonen en andere organisaties en € 1500 voor natuurlijke personen. Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de hoogte van de bestuurlijke boete.

2. Het rapport vermeldt in ieder geval de bij het beboetbare feit betrokken persoon of personen.

3. Onze Minister kan de bestuurlijke boete verhogen met 50%, indien op de dag van het constateren van de overtreding nog geen 24 maanden zijn verstreken nadat een eerdere overtreding van eenzelfde wettelijke verplichting is geconstateerd.

Voorschrift Vreemdelingen 2000

Artikel 4.17

1. De inlichtingen, bedoeld in deze paragraaf, worden binnen vier weken door de vreemdeling, diens wettelijk vertegenwoordiger, diens referent of diens gewezen referent verstrekt, voor zover hij daarvan kennis heeft of kan hebben, in een door de Minister ter beschikking gesteld formulier.

2. In de verklaring wordt in ieder geval melding gemaakt van:

a. het feit waarover hij inlichtingen dient te verstrekken;

b. de personalia van de vreemdeling waarop de inlichtingen betrekking hebben;

c. de relevante feiten en omstandigheden;

d. vanaf wanneer de wijziging of omstandigheden zich voordoen of voordeden.

Artikel 4.23

1. De referent van een vreemdeling, die in Nederland verblijft of wil verblijven in het kader van arbeid als kennismigrant of als houder van de Europese blauwe kaart, verstrekt inlichtingen indien:

[...]

b. de vreemdeling, die in Nederland verblijft of wil verblijven in het kader van arbeid als kennismigrant, niet meer aan het looncriterium, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, subonderdelen 1 en 2, van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2022, voldoet of, indien het looncriterium niet van toepassing is, de vreemdeling niet meer zelfstandig en duurzaam over voldoende middelen van bestaan beschikt;

[...].