Wijziging van de Wet op de zorgtoeslag.

Bij Kabinetsmissive van 24 augustus 2026, no.2026001734, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet op de zorgtoeslag in verband met het verlagen van de vermogensgrens, met memorie van toelichting.

Inhoud van het voorstel
Het voorstel regelt een verlaging van de vermogensgrenzen voor de zorgtoeslag. Huishoudens met een vermogen dat hoger is dan het bedrag van het heffingsvrije vermogen box 3 (zie noot 1) als bedoeld in de Wet inkomstenbelasting 2001 hebben per 1 januari 2028 geen recht meer op zorgtoeslag. Dit betekent dat per 1 januari 2028 de vermogensgrens binnen de zorgtoeslag voor alleenstaanden wordt verlaagd van € 146.011 in 2026 naar € 59.357 per 2028. Voor paren wordt de vermogensgrens verlaagd van € 184.633 in 2026 naar € 118.714 per 2028. Deze verlaging is gebaseerd op de budgettaire bijlage van het Coalitieakkoord 2026-2030. (zie noot 2)

Juiste balans?
Doel van de introductie van de vermogensgrenzen voor de zorgtoeslag was om inkomensondersteuning terecht te laten komen bij die mensen die het nodig hebben. (zie noot 3) De toelichting stelt dat met de voorgestelde vermogensgrenzen voor de zorgtoeslag de juiste balans is getroffen in de ondersteuning van huishoudens die de kosten voor de Zorgverzekeringswet nog wel en de huishoudens die dat niet meer zelf kunnen betalen. (zie noot 4)

Kortgezegd leidt het wetsvoorstel ertoe dat naar verwachting ongeveer 200.000 huishoudens het recht op zorgtoeslag verliezen. (zie noot 5) Volgens de toelichting zullen zij jaarlijks gemiddeld ruim € 1000 minder aan zorgtoeslag ontvangen. (zie noot 6) Eenpersoonshuishoudens en tweepersoonshuishoudens met een inkomen tot aan het wettelijk minimumloon en een vermogen tussen de oude en de nieuwe grens zouden € 1.737, respectievelijk € 3.336 minder aan zorgtoeslag ontvangen. Uit de toelichting wordt niet duidelijk hoeveel huishoudens dit betreft. Wel maakt de toelichting duidelijk dat het inkomenseffect kleiner is voor huishoudens met een inkomen boven het WML. (zie noot 7)

De toelichting onderkent daarnaast dat het voorstel ertoe leidt dat de vermogensgrenzen voor één- en tweepersoonshuishoudens verder uit elkaar komen te liggen. Waar de huidige vermogensgrens voor tweepersoonshuishoudens ongeveer éénderde hoger is dan die van eenpersoonshuishoudens, wordt die met dit voorstel twee keer zo hoog. Daarmee wordt aangesloten bij de huidige systematiek van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir), waar onder andere de vermogensgrens voor de huurtoeslag op is gebaseerd. (zie noot 8)

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de doelstelling dat inkomensondersteuning in de vorm van de zorgtoeslag terecht moet komen bij die huishoudens die het echt nodig hebben. Zoals de Afdeling eerder heeft opgemerkt, bestaat er aanleiding om de vermogensgrenzen in de zorgtoeslag nader te bezien. (zie noot 9) Het nadeel van het verlagen van vermogensgrenzen binnen de huidige systematiek van een alles-of-niets-grens is dat dit tot abrupte inkomensverliezen kan leiden. Ook de toelichting onderkent dit door erop te wijzen dat de effecten van de vermogenstoets soms verder reiken dan daarmee beoogd. Daarom verkent het kabinet de mogelijkheden om de vermogenstoets op een andere manier vorm te geven. (zie noot 10) Daarbij zou kunnen worden bezien of ook het vermogen in box 2 kan worden betrokken. (zie noot 11)

In het licht van het voorgaande merkt de Afdeling op dat uit de toelichting niet blijkt waarom de regering meent dat met het voorstel een juiste balans is getroffen tussen de huishoudens die de zorgkosten wel en niet meer kunnen betalen.

De Afdeling adviseert om in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.

Eigendomsrecht
De toelichting stelt dat de verlaging van de vermogensgrens van de zorgtoeslag leidt tot een inmenging in het eigendomsrecht. Weliswaar treedt dit effect pas op vanaf het berekeningsjaar 2028 en kunnen burgers op dit moment nog geen aanspraak maken op deze voorzieningen, maar volgens de toelichting kan niet worden uitgesloten dat burgers een gerechtvaardigd vertrouwen hebben dat zij hun recht op zorgtoeslag in een volgend jaar kunnen voortzetten. Vervolgens zet de toelichting uiteen waarom deze inmenging gerechtvaardigd zou zijn. (zie noot 12)

In de toelichting wordt echter niet voldoende gemotiveerd waarom sprake zou zijn van een eigendomsrechtelijke aanspraak in de zin van artikel 1 Eerste Protocol (EP) EVRM. Deze voorvraag moet eerst worden beantwoord, voordat toetsing plaatsvindt van de gerechtvaardigdheid van de eventuele inmenging. Mede gelet op mogelijke precedentwerking is een rechtvaardiging van de inmenging in de toelichting alleen nodig als de regering zich op het standpunt stelt dat sprake is van eigendom in de zin van artikel 1 EP EVRM. Daarbij wijst de Afdeling op het volgende.

Van eigendom in de zin van artikel 1 EP EVRM kan volgens de rechtspraak van het EHRM onder meer sprake zijn als wordt voldaan aan de voorwaarden van een nationale wettelijke regeling om aanspraak te maken op een geldbedrag. Dit kan bijvoorbeeld gaan om een belastingteruggave of een socialezekerheidsuitkering op basis van premiebetaling. (zie noot 13) Ook wanneer sprake is van een langdurig geldende regeling voor sociale voorzieningen kan een rechthebbende de verwachting hebben dat die in de toekomst blijft gelden. Een wijziging van een dergelijke regeling valt in bepaalde omstandigheden eveneens binnen de reikwijdte van artikel 1 EP EVRM. (zie noot 14)

De zorgtoeslag is daarentegen een geldelijke tegemoetkoming die jaarlijks wordt toegekend op basis van een nieuwe toetsing aan de voor het jaar van toekenning geldende voorwaarden. Uit het voorstel blijkt dat de voorgestelde verlaging van de vermogensgrenzen per 1 januari 2028 ingaat. Dit betekent dat op het moment van de besluitvorming over het voorstel, burgers nog geen aanspraak kunnen maken op zorgtoeslag voor het jaar 2028 en latere jaren. Van eigendom in de zin van artikel 1 EP EVRM is daarom op het moment van de besluitvorming over het voorstel geen sprake.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op deze voorvraag en nader te motiveren waarom, mede gelet op de rechtspraak van het EHRM, sprake zou zijn van een inmenging in het eigendomsrecht in de zin van artikel 1 EP EVRM. (zie noot 15)

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Dit betreft de hoogte van het heffingsvrije vermogen box 3 per 1 januari 2026.
(2) Bijlage bij Kamerstukken II 2026/26, 36848, nr. 31.
(3) Kamerstukken II 2011/12 33204, nr. 3.
(4) Memorie van toelichting, paragraaf 2.1, voorgestelde maatregel.
(5) Memorie van toelichting, paragraaf 6, budgettaire aspecten.
(6) Memorie van toelichting, paragraaf 3.1, Eigendomsrecht.
(7) Memorie van toelichting, paragraaf 6, budgettaire aspecten.
(8) Memorie van toelichting, paragraaf 2.1. Voorgestelde maatregel. 
(9) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 4 maart 2026 over het voorstel tot wijziging van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen en enkele andere wetten met het oog op het vereenvoudigen van het partnerbegrip voor toeslagen (Wet vereenvoudiging partnerbegrip toeslagen), (W06.26.00015/III), Kamerstukken II 2025/26, 36932, nr.4.
(10) Memorie van toelichting, paragraaf 2.1. Voorgestelde maatregel. 
(11) Volgens het CPB-rapport Inkomens en belastingen aan de top worden de grootste vermogens gevormd door box 2-vermogen.
(12) Memorie van toelichting, paragraaf 3.1. Eigendomsrecht.
(13) EHRM 9 januari 2007, Intersplav t. Oekraïne, ECLI:CE:ECHR:2007:0109JUD000080302, paragraaf 31.
(14) EHRM (GK) 13 december 2016, Bélané Nagy t. Hongarije, ECLI:CE:ECHR:2016:1213JUD005308013, paragrafen 84-89; EHRM (GK) 11 oktober 2022, nr. 78630/12, Beeler t. Zwitserland, ECLI:CE:ECHR:2022:1011JUD007863012, paragraaf 58.
(15) Zie ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 20 september 2023 over het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet tegemoetkomingen loondomein teneinde het lage inkomensvoordeel te laten vervallen en in verband met enkele andere wijzigingen, W12.23.00173/III, en de reactie daarop in het nader rapport, Kamerstukken II 2023/24, 36458, nr. 4.