Uitspraak 202502613/1/R1

202502613/1/R1.
Datum uitspraak: 9 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1.       Lavendel B.V., gevestigd in Kraggenburg, gemeente Noordoostpolder,
2.       de raad van de gemeente Noordoostpolder,
appellanten,

en

het college van gedeputeerde staten van Flevoland (het college van GS),
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 28 maart 2025 heeft het college van GS het "Instructiebesluit Behoud test- en oefenruimte (on)bemande luchtvaartuigen MITC/NLR" vastgesteld (het instructiebesluit).

Tegen dit besluit hebben Lavendel B.V. en de raad beroep ingesteld.

Het college van GS heeft een verweerschrift ingediend.

Het college van GS en Lavendel B.V. hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak samen met de zaak met nr. 202503104/1/R1 op 9 juni 2026 op een zitting behandeld. Daar zijn verschenen:

- Lavendel B.V., vertegenwoordigd door mr. M.L. Diepenhorst en mr. H. Koolen, beiden advocaat in Amsterdam, [persoon A], [persoon B] en [persoon C], en bijgestaan door ing. M. Hullegie, [persoon D] en [persoon E];

- de raad, vertegenwoordigd door mr. S. van Gent, advocaat in Zwolle, en A.M. Kleine Staarman;

- het college van GS, vertegenwoordigd door mr. H.A. Samuels Brusse-van der Linden en mr. J.S. Haakmeester, beiden advocaten in Baarn,

mr. A.R.S. Gajadien, mr. Y.C. Schuttevaar, I. Zomerdijk en J. van der Perk, en vergezeld door luitenant-kolonel R. van der Most van Spijk.

Overwegingen

Inleiding

1.       In Marknesse ligt het (Smart) Mobiliteit en Infrastructuur Test Centrum (MITC). Het MITC is een bedrijventerrein waar bedrijven, onderzoeks-, onderwijs- en kennisinstellingen samenkomen voor onderzoek en hightech ontwikkelingen op het gebied van mobiliteiten en waar voer- en vliegtuigen voor de toekomst ontwikkeld en getest kunnen worden. Op het MITC exploiteert Stichting Koninklijk Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum (NLR) het zogenoemde "NLR Drone Centre". Hier worden onbemande luchtvaartuigen getest en ontwikkeld. NLR beschikt over een zogenoemde Europese exploitatievergunning om vluchten met onbemande luchtvaartuigen tot 750 kg uit te voeren. Op ongeveer 1,5 km van het MITC exploiteert Lavendel B.V. aan de Leemringweg 19 in Kraggenburg recreatiepark Netl (Netl). Het recreatiepark biedt onder meer kampeerplaatsen, vakantiehuisjes, groepsaccommodaties, horecavoorzieningen en faciliteiten voor dagrecreatie aan. Daarnaast kan het park worden gebruikt voor bijeenkomsten en evenementen.

Het college van GS heeft de raad bij brief van 25 maart 2025 op de hoogte gesteld dat het voornemens was om de raad op grond van artikel 2.33 van de Omgevingswet (Ow) een instructie te geven ter bescherming van de test- en oefenruimte voor drones ten behoeve van het MITC/NLR. Aanleiding hiervoor was dat de vaststelling van het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)" stond geagendeerd voor de raadsvergadering van 31 maart 2025. Bij brief van 27 maart 2025 heeft het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder (het college van B&W) hierop gereageerd. Vervolgens heeft het college van GS op 28 maart 2025 het instructiebesluit vastgesteld. De raad heeft op 31 maart 2025 besloten het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)" vast te stellen.

2.       Het wettelijk kader is opgenomen als bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Het nadere stuk van 22 mei 2026: goede procesorde

3.       Het college van GS betoogt dat het nadere stuk van Lavendel B.V. van 22 mei 2026 vanwege strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moet blijven.

3.1.    Lavendel B.V. heeft op 22 mei 2026 een nader stuk ingediend. Daarin wordt met name gereageerd op het verweerschrift van het college van GS. Lavendel B.V. heeft daarin echter ook een nieuwe beroepsgrond aangevoerd, namelijk dat er sprake is van strijd met artikel 2.3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Ow omdat het belang dat met het instructiebesluit wordt nagestreefd volgens haar op een doelmatige en doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd.

3.2.    De Afdeling hanteert twee vragen om te beoordelen of de goede procesorde wordt geschonden. De eerste vraag is of voor de overige partij(en) te weinig tijd resteert om zich er inhoudelijk over uit te laten. De tweede vraag is of de zaak moet worden aangehouden met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partij(en) en een goede rechtspleging. Onder dat laatste valt ook de voorbereiding van de zitting door de bestuursrechter.

Gelet op het late tijdstip waarop de nieuwe beroepsgrond naar voren is gebracht, heeft het college van GS onvoldoende gelegenheid gehad om hierop te kunnen reageren. Verder is niet gebleken dat Lavendel B.V. deze grond niet eerder naar voren heeft kunnen brengen. De Afdeling laat deze grond daarom vanwege strijd met de goede procesorde buiten beschouwing.

De Afdeling ziet echter geen aanleiding om het nadere stuk van Lavendel B.V. van 22 mei 2026 voor het overige buiten beschouwing te laten. Het stuk bevat in zoverre een reactie op het verweerschrift. Naar het oordeel van de Afdeling is deze reactie niet zodanig omvangrijk of complex dat het college van GS niet voldoende tijd heeft gehad om zich er op zitting inhoudelijk over uit te laten. Overigens heeft het college van GS op zitting ook te kennen gegeven dat het met name bezwaar heeft tegen het stuk van Lavendel B.V. van 22 mei 2026 dat in de zaak met nr. 202503104/1/R1 is ingediend.

Het instructiebesluit

4.       In de aanhef van het instructiebesluit staat dat het noodzakelijk is om met het oog op het maatschappelijk belang (on)bemande luchtvaartuigen (waaronder ongecertificeerde drones) te kunnen testen, ermee te oefenen en militair oefengebied te behouden, aan de gemeente Noordoostpolder een instructie te geven omtrent het behoud van de test- en oefenruimte voor (on)bemande luchtvaartuigen rondom het MITC te Marknesse.

In artikel I van het instructiebesluit staat dat het college van GS besluit vast te stellen het aan de raad van de gemeente Noordoostpolder te geven "Instructiebesluit Behoud test- en oefenruimte (on)bemande luchtvaartuigen MITC/NLR", zoals is aangegeven in Bijlage A.

In artikel II staat dat dit besluit in werking treedt met ingang van de dag na bekendmaking aan de gemeenteraad van de gemeente Noordoostpolder. Aan de instructie moet gevolg worden gegeven zolang deze niet is ingetrokken.

In Bijlage A staat dat het college van GS aan de raad van de gemeente Noordoostpolder opdraagt: "Geen regels op te nemen in het omgevingsplan die het testen van of het oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen binnen het werkingsgebied' 'Luchtruim voor testen van of oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen' onevenredig belemmeren, tenzij uit een advies vanuit het Ministerie Infrastructuur en Waterstaat en het Ministerie van Defensie blijkt dat daartegen geen bezwaar bestaat.

[…]

Het benoemde werkingsgebied 'luchtruim voor testen van of oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen' omvat de volgende gebieden:

- EHR 66 (NLR RPAS testcentrum Low)

- EHTSA 67 (Kraggenburg)

- TGB NLR testcentrum high

In de "Regeling beperking of verbod uitoefening burgerluchtverkeer in bepaalde gebieden 2018" zijn de gebieden EHR 66 en EHTSA 67 aangewezen als militaire oefengebieden. Het gebied TGB NLR testcentrum high is bij beschikking aangewezen door de minister van Infrastructuur en Waterstaat."

Belanghebbendheid

5.       Het college van GS betoogt dat het beroep van Lavendel B.V. niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat zij niet als belanghebbende bij het instructiebesluit kan worden aangemerkt. Een instructie heeft namelijk uitsluitend werking voor het bestuursorgaan waarop het is gericht en heeft geen (zelfstandig) rechtsgevolg voor burgers of bedrijven, aldus het college van GS.

5.1.    In de geschiedenis van de totstandkoming van de Ow (Kamerstukken II, 2013-2014, 33964, nr. 3, p. 297) staat: "Voorgesteld wordt om ook tegen instructies van een provincie of het Rijk (artikelen 2.33 en 2.34) de mogelijkheid van beroep open te stellen. Deze beroepsmogelijkheid staat open voor belanghebbenden. Dit kan ook het bestuursorgaan zijn tot wie de instructie is gericht. Anders dan onder de huidige wetgeving soms het geval is, bijvoorbeeld bij een aanwijzingsbesluit op grond van de Wro, is het beroepsrecht tegen instructies niet beperkt tot (bijvoorbeeld) gevallen waarin de instructie geen afwijkingsmogelijkheid bevat. Voor dit beroep tegen instructies voorziet het wetsvoorstel voor gevallen waarin de instructie betrekking heeft op een besluit in een bundeling van het beroep tegen de instructie met het beroep tegen het besluit dat naar aanleiding van de instructie is genomen. Bundeling is niet aan de orde als de instructie betrekking heeft op de uitoefening van een taak en niet ziet op een besluit."

5.2.    De Afdeling stelt voorop dat met het instructiebesluit in dit geval een opdracht aan de raad wordt gegeven om iets niet te doen, namelijk - kort weergegeven - om geen regels in het omgevingsplan van de gemeente Noordoostpolder op te nemen die het testen van of het oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen onevenredig belemmeren. Het instructiebesluit bevat dus geen opdracht aan de raad om een besluit te nemen, zodat van een situatie als bedoeld in artikel 16.85, tweede lid, aanhef en onder a, van de Ow geen sprake is. Voor de mogelijkheid van beroep gaat het instructiebesluit dus geen deel uitmaken van een nader besluit.

Uit artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, volgt dat een belanghebbende bij de Afdeling ook beroep kan instellen tegen een besluit op grond van artikel 2.33 van de Ow, voor zover artikel 16.85 van de Ow niet van toepassing is. Dit betekent dat door belanghebbenden tegen het voorliggende instructiebesluit beroep kan worden ingesteld.

In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Als er een te ver verwijderd verband is tussen een belang en het bestreden besluit, is dat belang niet rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit.

5.3.    De vraag die dus moet worden beantwoord, is of Lavendel B.V. als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het instructiebesluit kan worden aangemerkt. Die vraag beantwoordt de Afdeling bevestigend.

Vaststaat dat Netl zich bevindt in het werkingsgebied 'Luchtruim voor testen van of oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen'. Uit de motivering bij het instructiebesluit volgt verder dat de beoogde vaststelling van het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)", die stond geagendeerd voor de raadsvergadering van 31 maart 2025, voor het college van GS de aanleiding is geweest om de instructie te geven. Met dat bestemmingsplan wordt - kort weergegeven - voorzien in de door Lavendel B.V. gewenste uitbreidingsmogelijkheden voor Netl, maar volgens het college van GS is het niet zeker of de activiteiten die met het bestemmingsplan worden toegestaan het testen en oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen in het luchtruim dat zich onder meer boven Netl bevindt niet onevenredig zullen belemmeren. Het college heeft met het instructiebesluit dus willen voorkomen dat het bestemmingsplan zou worden vastgesteld en dat Lavendel B.V. de door haar gewenste uitbreiding van Netl kon realiseren. Als de raad gevolg had gegeven aan het instructiebesluit, zou het bestemmingsplan niet zijn vastgesteld. Lavendel B.V. heeft dan ook een rechtstreeks betrokken belang bij het instructiebesluit.

Toetsingskader

6.       Het college van GS heeft op grond van artikel 2.33 van de Ow onder meer de bevoegdheid om, als dat nodig is met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, aan de gemeenteraad een instructie te geven over het stellen van regels in een omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Ow. Verder volgt uit artikel 2.3, tweede lid, onder a, van de Ow dat deze bevoegdheid alleen mag worden uitgeoefend als dat nodig is vanwege een provinciaal belang en dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeenteraad kan worden behartigd. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college van GS van de noodzaak van het geven van de instructie heeft mogen uitgaan. Verder beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

Inhoudelijk

Bestuurlijk overleg

7.       De raad voert aan dat het verplicht bestuurlijk overleg als bedoeld in artikel 10.6 van het Omgevingsbesluit (Ob) voorafgaand aan het instructiebesluit niet dan wel onvolledig heeft plaatsgevonden. Allereerst wijst hij erop dat uit dit artikel volgt dat het overleg moet worden gevoerd met het bestuursorgaan waaraan de instructie wordt gegeven. Het college van GS heeft echter overleg gevoerd met een wethouder en niet met de raad zelf. Bovendien kan het gesprek met de wethouder op 26 maart 2025 niet als verplicht bestuurlijk overleg worden aangemerkt, omdat het voornemen tijdens dat gesprek slechts is medegedeeld en niet inhoudelijk is besproken.

Ook Lavendel B.V. wijst erop dat niet is voldaan aan artikel 10.6 van het Ob.

7.1.    Vaststaat dat het college van GS de raad bij brief van 17 maart 2025 heeft gevraagd om de vaststelling van het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)" op te schorten, zodat nader bestuurlijk overleg met meerdere partijen mogelijk zou zijn.

Verder staat vast dat het college van GS de raad bij brief van 25 maart 2025 op de hoogte heeft gesteld dat het voornemens was om de raad op grond van artikel 2.33 van de Ow een instructie te geven voor het beschermen van de test- en oefenruimte voor drones in het kader van MITC/NLR. De brief is tijdens een gesprek tussen een wethouder van de gemeente Noordoostpolder en een gedeputeerde van de provincie Flevoland op 26 maart 2025 overhandigd aan de wethouder. In de brief staat: "Omdat de gemeenteraad beperkt bijeenkomt, is het gelet op de toelichting bij dit artikel vanuit praktisch oogpunt mogelijk om het verplichte bestuurlijk overleg te voeren met de betreffende wethouder van het college van burgemeester en wethouders. Deze brief is daarom aan u overhandigd door gedeputeerde De Reus. Wij geven u tot vrijdag 28 maart 12:00 de tijd om bij gedeputeerde De Reus op ons voornemen te reageren. Ons eerdere verzoek tot opschorten van de vaststelling van het bestemmingsplan blijft hierbij overigens van kracht."

Ook staat vast dat het college van B&W bij brief van 27 maart 2025 heeft gereageerd op het voornemen om een instructie te geven. In deze brief staat: "Wij hebben uw voorgenomen instructiebesluit betreffende het bestemmingsplan 'Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (Netl)' ontvangen. Dit plan wordt besluitvormend besproken in de gemeenteraadsvergadering op 31 maart 2025. U heeft eerder verzocht om de behandeling van het bestemmingsplan op te schorten in uw brief van 17 maart 2025 (uw kenmerk 3381210).  Dit heeft het college en de raadscommissie Woonomgeving naast zich neergelegd omdat het college van mening is dat er een goede ruimtelijke ordening heeft plaatsgevonden en uw zienswijze op een goede manier is verwerkt. [..] Uw voorgenomen instructiebesluit is gericht aan de gemeenteraad Noordoostpolder. Wij kiezen ervoor om de reactie op uw voorgenomen instructiebesluit vanuit het college van B&W te geven. U ontvangt daarom middels deze brief een collegereactie die informerend met de gemeenteraad is gedeeld. Wij begrijpen dat u het bestuurlijk overleg van 26-03-2025 als het verplichte bestuurlijk overleg, conform artikel 2.33 van de Omgevingswet bij het opleggen van voorgenomen instructiebesluit, ziet. Het bestuurlijk overleg is door u benut om uw voorgenomen instructiebesluit te overhandigen. U heeft uw voornemen niet vooraf gedeeld en daarmee brengt u een nieuw standpunt in zonder dat er op inhoud bestuurlijk is gesproken. [..] Echter herkent het college dat de provincie de belangen in het gebied anders weegt dan de gemeente doet. Daarom heeft wethouder Van Steen ook aangegeven dat de logische optie volgens het college een rechtsgang is." In de brief worden verder verschillende vragen gesteld aan het college van GS.

In de begeleidende brief van het college van GS van 28 maart 2025 bij het instructiebesluit staat: "Wij hebben de gemeente tot vrijdag 28 maart 12:00 uur de gelegenheid gegeven op ons voornemen te reageren. Hiervan is gebruik gemaakt bij brief van 27 maart 2025, door ons ontvangen op 28 maart 2025. Hierin wordt een aantal vragen gesteld die voor een deel tijdens het overleg van 26 maart 2025 al zijn beantwoord. In het instructiebesluit en de bijbehorende motivering is toelichting gegeven op de onderdelen waar uw gemeente op heeft gewezen."

7.2.    In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.35 van de Ow (Kamerstukken II, 2023-2024, 33963, nr. 3, p. 440) staat: "Alvorens een instructie wordt gegeven, dient er op bestuurlijk niveau contact te worden gelegd. Indien bestuurlijk overleg wegens praktische redenen niet mondeling kan plaatsvinden, kan ook op andere wijze aan deze verplichting worden voldaan. Een mailwisseling kan bijvoorbeeld ook als bestuurlijk overleg worden aangemerkt."

In de nota van toelichting bij het Ob (Staatsblad 2018, nr. 290) staat op p. 183: "In dit besluit is de plicht opgenomen tot bestuurlijk overleg voorafgaand aan de inzet van de interventiebevoegdheid (artikel 16.21 van de wet). Dit om te voorkomen dat het betreffende gemeentebestuur verrast wordt met een gegeven aanwijzing. Deze plicht vergroot de voorspelbaarheid van de reactieve interventiebevoegdheid. Deze regel is opgenomen wegens de wens van decentrale overheden. Ook bij instructies geldt de plicht tot het voeren van bestuurlijk overleg."

En op p. 331 staat: "Net als in artikel 10.3 van dit besluit is de kern van deze bepaling dat bestuurlijk overleg plaatsvindt voordat een instructie wordt gegeven aan een bestuursorgaan. [..] Wie bevoegd gezag is, is afhankelijk van de bevoegdheid waarop de instructie ziet. Afhankelijk van de instructie kan bestuurlijk overleg worden gevoerd met of het college van burgemeester en wethouders of de gemeenteraad, het dagelijks of het algemeen bestuur van een waterschap, of gedeputeerde staten of provinciale staten."

7.3.    De Afdeling stelt vast dat uit artikel 10.6 van het Ob volgt dat voorafgaand aan het geven van een instructie overleg moet worden gevoerd en dat dit overleg moet worden gevoerd met het bestuursorgaan waaraan de instructie wordt gegeven. De Afdeling stelt verder vast dat in de Ow noch in het Ob vereisten zijn opgenomen waaraan het overleg als bedoeld in artikel 10.6 van het Ob moet voldoen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.35 van de Ow en de nota van toelichting bij het Ob kan naar het oordeel van de Afdeling echter worden afgeleid dat het moet gaan om contact op bestuurlijk niveau en dat het doel van het overleg is om te voorkomen dat het bestuursorgaan waaraan de instructie zal worden gegeven, daardoor verrast wordt.

Naar het oordeel van de Afdeling kwalificeert in dit geval de aan de raad geadresseerde brief van het college van GS van 25 maart 2025, in samenhang bezien met het gesprek op 26 maart 2025, als het voeren van overleg als bedoeld in artikel 10.6 van het Ob. Zowel in het gesprek op 26 maart 2025 als in de brief van 25 maart 2025 is door dan wel namens het college van GS kenbaar gemaakt dat het voornemens was om een instructie te geven aan de raad ter bescherming van de test- en oefenruimte voor (on)bemande luchtvaartuigen bij het MITC/NLR. Dat het gesprek op 26 maart 2025 geen inhoudelijk gesprek zou zijn geweest - wat daar van zij - doet aan het voorgaande niets af. Voldoende is dat het voornemen om een instructie te geven is gedeeld. Bovendien volgt uit de brief van het college van B&W van 27 maart 2025 en de begeleidende brief van het college van GS van 28 maart 2028 bij het instructiebesluit dat tijdens het gesprek op 26 maart 2025 wel degelijk sprake is geweest van uitwisseling van (enige) standpunten. Ook was door het college van GS al eerder in de brief van 17 maart 2025 kenbaar gemaakt aan de raad dat het van mening was dat de recreatieve ambitie van Netl en de nationale testfunctie van NLR niet met elkaar verenigbaar zijn.

Dat het gesprek op 26 maart 2025 is gevoerd tussen een wethouder en een gedeputeerde terwijl de instructie gericht is aan de raad, betekent in dit geval niet dat niet is voldaan aan artikel 10.6 van het Ob. Daarbij is allereerst van belang dat de brief van 25 maart 2025 die tijdens het gesprek op 26 maart 2025 is overhandigd, wel is gericht aan de raad. Verder acht de Afdeling het aannemelijk dat het college van GS ook niet tijdig op een ander moment met de raad zelf in contact heeft kunnen komen. Het college van B&W en de raadscommissie Woonomgeving hadden immers geweigerd om de behandeling van het raadsvoorstel tot vaststelling van het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)", die geagendeerd was voor de vergadering van 31 maart 2025, uit te stellen. In dit geval heeft het college van GS dan ook niet in strijd met artikel 10.6 van het Ob gehandeld.

Het betoog slaagt niet.

Herhaalde uitvoering

8.       De raad betoogt verder dat het college van GS een instructie heeft gegeven die niet eenmalig is. Het bestreden besluit is daarmee in strijd met artikel 2.35, eerste lid, van de Ow. Met het bestreden besluit heeft het college van GS namelijk de instructie gegeven om geen regels op te nemen in het omgevingsplan die het testen van of het oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen binnen het werkingsgebied "Luchtruim voor testen van of oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen" onevenredig belemmeren. Dit betreft een algemene instructie over een bepaald grondgebied, te weten de grond onder het betreffende luchtruim. De instructie ziet daarmee niet op één in voorbereiding zijnd omgevingsplan, maar op het huidige en toekomstige omgevingsplan. Bovendien ziet de instructie niet alleen op het grondgebied van de gemeente Noordoostpolder maar ook op het grondgebied van de gemeente Steenwijkerland, zodat het instructiebesluit ook gevolgen heeft voor de raad van de gemeente Steenwijkerland. Volgens de raad is dan ook feitelijk gezien geen sprake van een instructie, maar van een instructieregel als bedoeld in artikel 2.22 van de Ow.

8.1.    In de geschiedenis van de totstandkoming van de Ow (Kamerstukken II, 2023-2024, 33963, nr. 3, p. 108-110) staat: "Een instructie kan worden gericht tot één of een beperkt aantal gemeenten, provincies of waterschappen en strekt er toe om de in het wetsvoorstel in algemene zin toegedeelde taken of bevoegdheden verder te concretiseren. [..] Een instructie kan een opdracht bevatten tot het nemen, het niet nemen of het op een voorgeschreven wijze nemen van een besluit op grond van het wetsvoorstel, maar ook op een feitelijk handelen ter uitvoering van een taak of bevoegdheid op grond van het wetsvoorstel in de vorm van een doen of nalaten. De instructie omvat dus niet alleen normstelling. Het kan ook een opdracht bevatten tot het nemen van concrete besluiten of maatregelen in concrete gevallen.

Voorbeelden van instructies: [..]

- De instructie kan ook een opdracht zijn om iets niet te doen. Bijvoorbeeld een instructie die bepaalt dat er geen met het beoogde doel strijdige regels in het op dat moment in voorbereiding zijnde omgevingsplan of de provinciale verordening mogen worden opgenomen. [..].

Anders dan bij instructieregels leent de instructie zich niet altijd voor een doorlopende toepassing. Bij de instructie kan worden bepaald of deze na eenmalige uitvoering is uitgewerkt. Dit zal vaak het geval zijn als de instructie de opdracht bevat om een bepaalde handeling uit te voeren of een bepaald besluit te nemen. Ook kan in de instructie worden bepaald dat de instructie voor een langere termijn blijft gelden. Een voorbeeld van een dergelijke instructie is de instructie om in het omgevingsplan te voorzien in de bescherming van een bepaald gebied zoals een beschermd stads- of dorpsgezicht en in die bescherming te blijven voorzien totdat de instructie wordt ingetrokken. De instructie is niet bedoeld voor herhaalde of achtereenvolgende toepassing door meerdere bestuursorganen. Als een seriële toepassing van de instructie wordt gewenst, moeten instructieregels worden gegeven."

En op p. 440 staat: "Het eerste lid maakt duidelijk dat een instructie niet bedoeld is voor herhaalde toepassing door de bestuursorganen van verschillende gemeenten, waterschappen of provincies. Zoals is toegelicht bij artikel 2.33 is een instructie juist gericht tot één of een beperkt aantal bestuursorganen. Wanneer de provincie of het Rijk verschillende bestuursorganen willen aanspreken en bovendien willen dat die bestuursorganen de instructie vaker dan eenmalig opvolgen, dan zullen zij instructieregels moeten stellen op grond van artikel 2.22 of 2.24."

8.2.    Op grond van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Ow kan het college van GS alleen een instructie geven aan de gemeenteraad over het stellen van regels in een omgevingsplan. Daaruit volgt naar het oordeel van de Afdeling dat een dergelijke instructie ook een opdracht aan de gemeenteraad kan bevatten om iets niet te doen. In dit geval is daarvan sprake. Zoals onder 5.2 al is overwogen, wordt de raad - kort weergegeven - opgedragen om geen regels op te nemen in het omgevingsplan van de gemeente Noordoostpolder die het testen van of het oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen onevenredig belemmeren. Daarmee is dus een instructie gegeven over het stellen van regels in dat omgevingsplan, namelijk dat bepaalde regels niet mogen worden opgenomen.

Uit artikel 2.35, eerste lid, van de Ow volgt naar het oordeel van de Afdeling verder dat geen instructie mag worden gegeven als deze is bedoeld voor herhaalde uitvoering, dat wil zeggen dat deze doorlopend moet worden toegepast, én tegelijkertijd is gericht tot verschillende bestuursorganen. Steun voor deze opvatting vindt de Afdeling in hierboven onder 8.1 opgenomen geschiedenis van de totstandkoming van de Ow.

In dit geval is de door het college van GS gegeven instructie bedoeld voor herhaalde uitvoering. De raad moet immers telkens bij een voorgenomen wijziging van het omgevingsplan de instructie in acht nemen. De instructie is echter uitsluitend bedoeld voor de raad en niet voor andere bestuursorganen. Uit artikel I van de instructie en bijlage A bij artikel I volgt immers duidelijk dat de instructie wordt opgedragen aan ‘de gemeenteraad van de gemeente Noordoostpolder’. Dat een klein deel van de gronden in het werkingsgebied ‘Luchtruim voor testen van of oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen’ in de naastgelegen gemeente Steenwijkerland liggen, betekent dan ook niet dat de instructie daardoor ook is of moet zijn gericht tot de raad van de gemeente Steenwijkerland. Bovendien ligt deze gemeente niet eens in de provincie Flevoland.

Het betoog slaagt niet.

Provinciaal belang

9.       Verder betoogt de raad dat er geen provinciaal belang is gediend met het geven van de instructie. Volgens haar is vanuit de zijde van de provincie altijd aangegeven dat de afweging van de belangen van het MITC met andere belangen een gemeentelijke aangelegenheid is. Zij wijst erop dat in de door het college van GS ingediende zienswijze tegen het ontwerpbestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)" het provinciaal belang voor het beschermen van de test- en oefenruimte voor drones ook nooit naar voren is gebracht.

9.1.    Uit de motivering bij het instructiebesluit volgt onder meer dat de gemeente Noordoostpolder, de provincie Flevoland, NLR en de Duits-Nederlandse Windtunnel (DNW) zich samen hebben ingezet voor de ontwikkeling van het MITC. NLR en de DNW vormen op dit moment het hart van het MITC. Binnenkort voegen ook de Dienst Wegverkeer (RDW) met een testcentrum en de Nationale politie met een oefenterrein zich daarbij. Het MITC vormt daarmee een testcentrum dat nationaal en internationaal toonaangevend is en belangrijk voor de regionale brede welvaart en de werkgelegenheid, aldus het college van GS in de motivering bij het instructiebesluit. De provincie heeft het MITC daarom in haar beleid aangeduid als een bovenregionaal bedrijventerrein.

Het NLR maakt een wezenlijk onderdeel uit van het MITC. In de motivering bij het instructiebesluit staat dat het testen en kunnen oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen cruciaal is voor de functie en taak van het NLR. Voor het behoud en de ontwikkeling van het MITC zijn ontwikkelingen en activiteiten die mogelijk van invloed zijn op de bedrijven die op het MITC zijn gevestigd, op de lijst van gevallen van provinciaal belang geplaatst. In die gevallen is voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor dergelijke activiteiten/ontwikkelingen advies met instemming van de provincie vereist.

9.2.    Uit artikel 2.33, eerste lid, van de Ow in samenhang gelezen met artikel 2.3, tweede lid, aanhef en onder a, volgt dat het college van GS alleen bevoegd is om een instructie te geven als dat nodig is vanwege een provinciaal belang én dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd. In artikel 2.35, tweede lid, van de Ow is bepaald dat een instructie met het oog op een belang als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, onder a, alleen kan worden gegeven als het belang is aangeduid in een door een bestuursorgaan van de provincie openbaar gemaakt document.

9.3.    In de geschiedenis van de tostandkoming van de Ow (Kamerstukken II, 2023-2024, 33963, nr. 3, p. 102-103) staat: "Voor de toepassing van de bevoegdheid van provincie en het Rijk tot het stellen van instructieregels en de bevoegdheid tot het geven van een instructie die gericht is tot een provincie, gemeente en waterschap geeft het wetsvoorstel enkele criteria die het gebruik van deze bevoegdheden begrenzen en sturen op terughoudend gebruik. Dit zijn allereerst de subsidiariteitscriteria uit artikel 2.3, tweede en derde lid. Deze bevoegdheden kunnen alleen worden gebruikt ter bescherming of ter verwezenlijking van een provinciaal of nationaal belang, als dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen of provinciebesturen kan worden behartigd. [..] Het zal dan vaak gaan om maatschappelijk belangen die de lokale of regionale belangen overstijgen. Het kan ook gaan om de sturing van besluiten of taken van gemeenten, waterschappen of provincies die ongewenste gevolgen kunnen hebben tot ver buiten de grenzen van de gemeente, het waterschap of de provincie (bijvoorbeeld de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen). De aanwezigheid van een provinciaal belang kan allereerst voortvloeien uit uitdrukkelijk bij de wet aan de provincies toegekende taken (zoals voor stiltegebieden, grondwaterbeschermingsgebieden, luchthavens van regionale betekenis). Daarnaast kunnen provinciale staten ook zelf oordelen dat er sprake is van een provinciaal belang, waarvoor het doelmatig en doeltreffend is om bij omgevingsverordening instructieregels of instructies te geven."

9.4.    Zoals hiervoor onder 3.2 is overwogen, wordt de beroepsgrond van Lavendel B.V. dat sprake is van strijd met artikel 2.3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Ow omdat het belang dat met het instructiebesluit wordt nagestreefd volgens haar op een doelmatige en doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd, vanwege strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten. Door de raad wordt alleen betwist dát sprake is van een provinciaal belang, zodat hierna dan ook uitsluitend daarover een oordeel zal worden gegeven.

9.5.    Vaststaat dat provinciale staten van Flevoland op 19 juli 2023 de "Partiële herziening Omgevingsprogramma Flevoland i.v.m. het Mobiliteit en Infrastructuur Testcentrum (MITC) te Marknesse" als wijziging van het Omgevingsprogramma Flevoland hebben vastgesteld. Aanleiding hiervoor is dat de realisatie van het MITC, hoewel het aansluit op een bestaande locatie, een grootschalige ontwikkeling is in het landelijk gebied van de gemeente Noordoostpolder. Gegeven het belang van het MITC voor de (economische) ontwikkeling van noordelijk Flevoland is het MITC daarom in het Omgevingsprogramma Flevoland opgenomen als (boven-)regionaal bedrijventerrein en expliciet benoemd als stedelijke ontwikkeling in het landelijk gebied. Met deze wijziging van het Omgevingsprogramma wordt een kader gegeven voor de planologische inbedding van de ontwikkeling van het MITC op deze locatie.

Met deze partiële herziening is in paragraaf 1.1.2.2 van het Omgevingsprogramma het MITC toegevoegd als één van de vier (boven-)regionale bedrijventerreinen waarop de provincie actief inzet. Met de partiële herziening is ook paragraaf 1.2.2.5 aan het Omgevingsprogramma toegevoegd. Daarin staat dat de aanleiding voor het ontwikkelen van het MITC de verplaatsing van het testcentrum van de RDW van Lelystad naar Marknesse is. Deze verplaatsing biedt kansen in noordelijk Flevoland om rondom de snelle ontwikkeling van "steeds slimmer wordende" mobiliteit de functionaliteit van het testcentrum te vergroten en, samen met de reeds aanwezige test- en onderzoeksfaciliteiten van het NLR en DNW, uit te bouwen tot het MITC, aldus het Omgevingsprogramma. Het MITC zal naar verwachting uitgroeien tot een cluster van onderling samenhangende bedrijven, kennis- en onderwijsinstellingen en andere activiteiten. Op deze wijze ontstaat er een kans voor noordelijk Flevoland om dit cluster te laten ontwikkelen als vliegwiel, zodat het kan dienen om de economie in de regio te versterken. Het MITC bundelt de krachten voor een groei van de werkgelegenheid (met smart mobility als stip op de horizon) en voor het gebruikmaken van de contextrijke omgeving voor attractief onderwijs tot het opleiden voor de vraag van de arbeidsmarkt in deze sector. Het MITC is met ongeveer 140 hectare grondgebied een ontwikkeling van regionale betekenis. Deze ontwikkeling geeft een bedrijfssituatie weer die qua schaal en economische importantie passend is in de opsomming in paragraaf 1.1.2.2, zo staat verder in het Omgevingsprogramma.

9.6.    Op 19 december 2023 heeft het college van GS verder de "Lijst van gevallen van provinciaal belang Flevoland" vastgesteld (de Lijst). Daarin zijn gevallen van provinciaal belang kenbaar gemaakt. De lijst is verdeeld in twee delen: een communicatief deel en een juridisch deel. In het ‘Communicatieve deel’ staan de concrete gevallen van provinciaal belang benoemd waar de provincie bij betrokken wil worden vanuit haar rol om initiatieven te stimuleren, mogelijk te maken, meekoppelkansen te benutten, regie te kunnen voeren, belangen te behartigen of vanuit haar rol als bevoegd gezag. Het gaat hierbij vooral om in een vroeg stadium mee te kunnen denken en te adviseren. In het ‘Juridische deel’ staan de gevallen benoemd waarbij de provincie betrokken wil worden/aan tafel wil zitten vanuit haar rol als bevoegd gezag of adviseur (met instemmingsrecht) en waarmee de provincie aangeeft in welke gevallen zij desnoods haar bevoegdheden in zal zetten.

In zowel het Communicatieve als het Juridische deel is het provinciaal belang voor ‘Werken en Economie’ als volgt beschreven:

- Stimuleren van een duurzame, kennisintensieve en innovatieve Flevolandse economie gericht op werkgelegenheid en concurrentiekracht.

- Voldoen aan het provinciale locatiebeleid. Hieronder valt onder andere het voldoen aan de Ladder voor duurzame verstedelijking.

- Verdere internationale oriëntatie (vooral ten behoeve van aanvoer van te verwerken vis uit het buitenland) om de positie van de visverwerkende industrie veilig te stellen.

- Mogelijk maken aanleg MSNF en aanleg bedrijventerreinen.

De provincie heeft op het gebied van Werken en Economie een faciliterende, ondersteunende en regierol. De provincie heeft een regierol als het gaat om ontwikkelingen die het lokale niveau overstijgen en regionale effecten hebben. De wijze waarop de provincie invulling geeft aan het provinciaal belang voor Werken en Economie is onder meer geduid in het "Omgevingsprogramma Flevoland" (onder andere in hoofdstuk 1.1.2 en 1.2).

In het Communicatieve deel is opgenomen dat de provincie geïnformeerd wil worden over onder meer nieuwe ontwikkelingen of uitbreidingen van bestaande functies en activiteiten waarbij op voorhand niet uit te sluiten is dat de exploitatiemogelijkheden van bedrijven op de bedrijventerreinen van provinciaal belang (Lelystad Airport, Flevokust, MSNF, MITC) worden beperkt. In het Juridische deel is opgenomen dat de provincie advies met instemming kan verlangen bij onder meer nieuwe ontwikkelingen of uitbreidingen van bestaande functies en activiteiten waarbij op voorhand niet uit te sluiten is dat de exploitatiemogelijkheden van bedrijven op de bedrijventerreinen van provinciaal belang (Lelystad Airport, Flevokust, MSNF, MITC) worden beperkt.

9.7.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college van GS zich het belang van het ontwikkelen en behouden van het (boven-)regionale bedrijventerrein MITC, welk terrein dus van belang is voor de gehele regio en niet alleen voor de gemeente Noordoostpolder, als een provinciaal belang kunnen aantrekken. Dit wordt ook in zoverre ook niet door de raad betwist. Zoals ook in de motivering van het instructiebesluit staat, maakt het NLR een wezenlijk onderdeel uit van het MITC. Het testen en kunnen oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen is van aanzienlijk belang voor de functie en taak van het NLR. Het willen voorkomen van beperkingen van het NLR en dus het beschermen van de test- en oefenruimte voor (on)bemande luchtvaartuigen hangt naar het oordeel van de Afdeling dan ook onlosmakelijk samen met het ontwikkelen en behouden van het (boven-)regionale bedrijventerrein MITC, zodat dit ook een belang is wat het college van GS zich heeft kunnen aantrekken. Dat in de door het college van GS ingediende zienswijze tegen het ontwerpbestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)" niet wordt gewezen op dit provinciaal belang, doet aan het voorgaande niets af. Uit artikel 2.35, tweede lid, van de Ow volgt immers dat het provinciaal belang moet zijn aangegeven in een door een bestuursorgaan van de provincie openbaar gemaakt document. Dat is in dit geval gebeurd in het Omgevingsprogramma Flevoland en de Lijst.

Het betoog slaagt niet.

Reikwijdte instructiebesluit

10.     Verder betogen de raad en Lavendel B.V. dat in het instructiebesluit ten onrechte is bepaald dat dit besluit ook betrekking heeft op nog vast te stellen bestemmingsplannen. Volgens hen kan dat helemaal niet. In dat kader wijzen zij onder meer op de formulering van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Ow waarin is bepaald dat een instructie alleen kan worden gegeven aan de raad over het stellen van regels in een omgevingsplan.

10.1.  Voor zover het college van GS over deze beroepsgrond heeft aangevoerd dat aan Lavendel B.V. het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb kan worden tegengeworpen, overweegt de Afdeling het volgende.

10.1.1.         Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.

10.1.2.         Het belang van Lavendel B.V. ligt in het gevrijwaard blijven van nadelige gevolgen voor haar bedrijfsvoering en de door haar gewenste uitbreidingsmogelijkheden van Netl. Zij vreest voor aantasting van haar ondernemersklimaat, omdat in het instructiebesluit - kort weergegeven - is bepaald dat dit besluit ook geldt voor bestemmingsplannen die ten tijde van het geven van de instructie nog niet waren vastgesteld zoals het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)". Met dat bestemmingsplan wordt zoals gezegd voorzien in de door Lavendel B.V. gewenste uitbreidingsmogelijkheden voor Netl.

10.1.3.         Lavendel B.V. doet een beroep op de norm van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Ow. Dat artikel strekt tot bescherming van het belang van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.7, ziet de norm van een goede ruimtelijke ordening onder meer op het behouden en herstellen van een uit ruimtelijk oogpunt goed ondernemersklimaat.

De Afdeling ziet geen aanleiding voor het aanpassen van deze rechtspraak wanneer, zoals in dit geval, de norm van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties geldt. Dat betekent dat appellanten tegen een besluit waarvoor deze norm geldt, beroepsgronden naar voren kunnen brengen die ertoe strekken aan te tonen dat dat besluit kan leiden tot een minder goed ondernemersklimaat voor een appellant.

Het instructiebesluit kan gevolgen hebben voor het ondernemersklimaat van Lavendel B.V. De Afdeling komt daarom toe aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond van Lavendel B.V.

10.2.  In artikel I van het instructiebesluit staat dat het college van GS besluit vast te stellen het aan de raad te geven "Instructiebesluit Behoud test- en oefenruimte (on)bemande luchtvaartuigen MITC/NLR", zoals is aangegeven in Bijlage A. Bijlage A maakt dus integraal deel uit van het instructiebesluit.

In Bijlage A staat dat het college van GS aan de raad opdraagt: "Geen regels op te nemen in het omgevingsplan die het testen van of het oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen binnen het werkingsgebied' 'Luchtruim voor testen van of oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen' onevenredig belemmeren, tenzij uit een advies vanuit het Ministerie Infrastructuur en Waterstaat en het Ministerie van Defensie blijkt dat daartegen geen bezwaar bestaat.

Daarbij geldt dat een omgevingsplan ook een plan omvat dat valt onder artikel 4.6, lid 2, onder a, onder 2 Invoeringswet Omgevingswet. Onder dit artikel vallen bestemmingsplannen die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn gestart, maar nu nog moeten worden vastgesteld. Uiteindelijk vastgestelde bestemmingsplannen maken van rechtswege deel uit van het omgevingsplan."

10.3.  De Afdeling stelt vast dat op grond van artikel 2.33, tweede lid, van de Ow een instructie door het college van GS alleen kan worden gegeven aan de gemeenteraad over het stellen van regels in een omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Ow. Op grond van artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in samenhang gelezen met de artikelen 2.4 en 22.1 van de Ow, maakt een in werking getreden bestemmingsplan vanaf 1 januari 2024 deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan van een gemeente. Bestemmingsplannen - zoals het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)" - die worden vastgesteld na 1 januari 2024 maar waarvan het ontwerp al wel voor die datum ter inzage is gelegd, gaan pas ná inwerkingtreding daarvan deel uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. De Afdeling verwijst in dat kader naar haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174. Naar het oordeel van de Afdeling maakt een nog vast te stellen bestemmingsplan, anders dan waarvan in het instructiebesluit wordt uitgegaan, dus nog geen deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Dat gebeurt zoals gezegd pas na inwerkingtreding daarvan. Dit alles betekent dat in het instructiebesluit ten onrechte is bepaald dat de instructie ook geldt voor nog vast te stellen bestemmingsplannen.

Voor zover het college van GS nog heeft gewezen op artikel 4.109 van de Iw Ow en dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling zou volgen dat de wetgever de mogelijkheid heeft opengehouden dat een instructie ook kan gelden voor een bestemmingsplan, overweegt de Afdeling als volgt. Artikel 4.109 van de Iw Ow bevat overgangsrecht voor een provinciale aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2 van de Wro en bepaalt dat als op 1 januari 2024 nog geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd ter uitvoering van een dergelijke aanwijzing, de aanwijzing geldt als een instructie als bedoeld in artikel 2.33, eerste lid, en tweede lid, onder a, van de Ow. Dat betekent dat de raad in dat geval alsnog gevolg moet geven aan de vóór 1 januari 2024 gegeven provinciale aanwijzing, maar dan door middel van het wijzigen van het omgevingsplan. Uit de tekst van artikel 4.109 van de Iw Ow noch uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling kan naar het oordeel van de Afdeling worden ontleend dat het van toepassing is op de omgekeerde situatie, namelijk dat een instructie ook zou kunnen gelden voor een bestemmingsplan dat valt onder de werking van artikel 4.6, tweede lid, van de Iw Ow.

De betogen slagen.

Rechtszekerheid

11.     Verder voert de raad aan dat het college van GS geen duidelijkheid heeft gegeven over het verdere verloop na het geven van de instructie. Om die reden is het instructiebesluit in strijd met de rechtszekerheid.

11.1.  De Afdeling overweegt dat de vraag of het college van GS duidelijkheid had moeten geven over het verdere verloop na het geven van de instructie, geen verband houdt met de vraag of het college van GS de instructie terecht heeft gegeven en dus niet met de rechtmatigheid van het instructiebesluit.

Het betoog slaagt niet.

12.     De raad betoogt dat het instructiebesluit ook rechtsonzeker is, omdat niet duidelijk is wanneer sprake is van ‘onevenredige belemmering’.

De raad voert verder aan dat in het instructiebesluit ten onrechte een adviesrecht wordt gecreëerd voor de ministeries van Infrastructuur en Waterstaat en Defensie. In de Ow en het Ob wordt volgens haar uitputtend bepaald wanneer sprake is van een adviesrecht.

12.1.  In Bijlage A van het instructiebesluit staat dat het college van GS aan de raad van de gemeente Noordoostpolder opdraagt: "Geen regels op te nemen in het omgevingsplan die het testen van of het oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen binnen het werkingsgebied' 'Luchtruim voor testen van of oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen' onevenredig belemmeren, tenzij uit een advies vanuit het Ministerie Infrastructuur en Waterstaat en het Ministerie van Defensie blijkt dat daartegen geen bezwaar bestaat."

12.2.  De Afdeling is van oordeel dat de formulering van de instructie op verschillende punten onvoldoende duidelijk is.

De term ‘onevenredig belemmeren’ houdt naar het oordeel van de Afdeling een zekere weging in van het belang van het testen met onbemande luchtvaartuigen tegenover andere belangen. Dat betekent dat aan de raad is gelaten om te beoordelen of sprake is van ‘onevenredig belemmeren’. Volgens de tekst van het instructiebesluit hoeft pas advies te worden gevraagd bij de desbetreffende ministeries als de raad regels zou willen opnemen in het omgevingsplan die volgens hem het testen van of het oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen onevenredig zouden belemmeren. De raad stelt echter terecht dat in het instructiebesluit zelf noch in de bijbehorende motivering duidelijk is gemaakt wat onder ‘onevenredig belemmeren’ moet worden verstaan, zodat rechtsonzeker is onder welke omstandigheden een verplichting tot het aanvragen van het advies bestaat.

Verder is niet duidelijk op welk moment de raad om advies moet vragen - bijvoorbeeld voorafgaand of tijdens de terinzagelegging van een ontwerpbesluit tot wijziging van het omgevingsplan - , aan welke entiteit binnen de ministeries advies moet worden gevraagd, vanuit welke deskundigheid de ministeries geacht worden advies te geven en of het moet gaan om één gezamenlijk advies.

Gelet op het voorgaande is de Afdeling dan ook van oordeel dat het instructiebesluit in strijd is met de rechtszekerheid. De andere beroepsgrond van de raad hoeft om die reden geen bespreking meer.

Het betoog slaagt.

Overige beroepsgronden

13.     Verder voert de raad aan dat het college van GS de reactie van het college van B&W van 27 maart 2025 op het kenbaar gemaakte voornemen om een instructie te geven onvoldoende in de besluitvorming heeft betrokken. Er zijn in die reactie namelijk een aantal vragen gesteld waarop inhoudelijk niet is gereageerd.

13.1.  Het college van GS heeft toegelicht dat het niet alleen in de begeleidende brief van 28 maart 2025 bij het instructiebesluit, maar ook in het instructiebesluit zelf en in de daarbij behorende motivering is ingegaan op de reactie van het college van B&W. Bovendien staat in de begeleidende brief van 28 maart 2025 dat een deel van de in deze reactie opgeworpen vragen al zijn beantwoord tijdens het met de wethouder van de gemeente Noordoostpolder gevoerde overleg op 26 maart 2025. De Afdeling ziet in het aangevoerde dan ook geen aanknopingspunten om aan te nemen dat het college van GS de reactie van het college van B&W onvoldoende bij de besluitvorming heeft betrokken. Dat niet op alle in de reactie van 27 maart 2025 opgeworpen vragen zou zijn ingegaan - wat daar van zij - maakt dit niet anders.

Het betoog slaagt niet.

14.     Verder betoogt Lavendel B.V. dat niet gemotiveerd is dat het vaststellen van het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)" een belemmering zou opleveren voor NLR, zodat het niet nodig was om de instructie te geven.

Volgens de raad is en blijft het gebruik van het luchtruim voor oefeningen met drones mogelijk, ook na vaststelling van het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)".

14.1.  De Afdeling overweegt dat de vraag of door vaststelling van het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)" de bedrijfsactiviteiten van NLR worden belemmerd niet in deze procedure aan de orde kan komen, maar in de tevens aanhangige procedure met zaak nr. 202503140/1/R1 over de vaststelling van dat bestemmingsplan.

De betogen slagen niet.

15.     De raad voert verder aan dat het college van GS niet heeft gemotiveerd waarom hij een zwaar middel - namelijk het geven van een instructie - heeft toegepast, terwijl lichtere vormen van interventie tot hetzelfde resultaat kunnen leiden. De raad wijst er in dat kader op dat een door het college van GS ingesteld beroep tegen het vastgestelde bestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)" met een daarbij ingediend verzoek om voorlopige voorziening de provinciale belangen voldoende had kunnen beschermen. Volgens de raad was het geven van een instructie dan ook niet nodig.

15.1.  De Afdeling is van oordeel dat uit de Ow, anders dan ten aanzien van de reactieve interventie in artikel 16.21, derde lid, van de Ow, niet volgt dat het geven van een instructie alleen zou zijn toegestaan als het betrokken belang niet met de inzet van andere bevoegdheden kan worden beschermd.

Dat het college van GS ook beroep tegen een bestemmingsplan kan instellen - wat het in dit geval overigens ook heeft gedaan - betekent dus niet dat daarmee zijn vrijheid om te kiezen voor het geven van een instructie is beperkt.

Het betoog slaagt niet.

16.     In wat de raad en Lavendel B.V. voor het overige hebben aangevoerd over het rekening houden met de belangen van

Lavendel B.V., ziet de Afdeling verder geen grond om te oordelen dat het instructiebesluit in zoverre niet rechtmatig is.

Conclusie

17.     De Afdeling ziet in wat Lavendel B.V. en de raad hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het instructiebesluit, voor zover het ziet op nog vast te stellen bestemmingsplannen, is vastgesteld in strijd met artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Ow en daarnaast in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.

De beroepen zijn gegrond, zodat het instructiebesluit moet worden vernietigd.

Proceskosten

18.     Het college van GS moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart de beroepen gegrond;

II.       vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 28 maart 2025 waarbij het "Instructiebesluit Behoud test- en oefenruimte (on)bemande luchtvaartuigen MITC/NLR" is vastgesteld;

III.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Flevoland tot vergoeding van in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten ten aanzien van:

- Lavendel B.V. tot een bedrag van €1868,00, geheel toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

- de raad van de gemeente Noordoostpolder tot een bedrag van €1868,00, geheel toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IV.      gelast dat het college van gedeputeerde staten van Flevoland aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht vergoedt:

- € 385,00 voor Lavendel B.V.;

- € 385,00 voor de raad van de gemeente Noordoostpolder.

Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. H.J.M. Besselink en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.

w.g. Uylenburg
voorzitter

w.g. Driessen
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2026

634

BIJLAGE

Wettelijk kader

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 1:2

1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

[..].

Artikel 8:1

Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.

Artikel 8:6

1. Het beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is ingevolge hoofdstuk 2 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak dan wel ingevolge een ander wettelijk voorschrift.

[..].

Artikel 8:69a

De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Artikel 2 van bijlage 2

Tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

[..]

Omgevingswet:

[..]

f. de artikelen 2.33 en 2.34, voor zover artikel 16.85 van de Omgevingswet niet van toepassing is

[..].

Omgevingswet

Artikel 2.3

[..]

2. Een bestuursorgaan van een provincie oefent een taak of bevoegdheid, als dat bij de regeling daarvan is bepaald, alleen uit als dat nodig is:

a. met het oog op een provinciaal belang en dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd, of

b. voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze wet of de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting.

Artikel 2.4

De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen.

Artikel 2.33

1. Gedeputeerde staten kunnen, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, de gemeenteraad of het waterschapsbestuur waarvan het beheergebied geheel of grotendeels in de betrokken provincie is gelegen een instructie geven over de uitoefening van een taak of bevoegdheid.

2. Een instructie kan alleen worden gegeven aan:

a. de gemeenteraad over het stellen van regels in een omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, als dat nodig is met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties,

[…].

Artikel 2.35

1. Een instructie kan niet worden gegeven als deze is bedoeld voor herhaalde uitvoering door verschillende bestuursorganen.

2. Een instructie met het oog op een belang als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, onder a, of derde lid, onder a, kan alleen worden gegeven als het belang is aangegeven in een door een bestuursorgaan van de provincie of het Rijk openbaar gemaakt document."

Artikel 4.2

1. Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

[..].

Artikel 16.21

1. Gedeputeerde staten kunnen besluiten dat een onderdeel van een besluit tot vaststelling of wijziging van een omgevingsplan geen deel daarvan uitmaakt als:

[..]

3. Gedeputeerde staten vermelden in de motivering van het besluit de daaraan ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die het provinciebestuur beletten het betrokken belang met inzet van andere aan hen toekomende bevoegdheden te beschermen.

[..].

Artikel 16.85

[..]

2. Voor de mogelijkheid van beroep wordt:

a. een instructie, gegeven op grond van artikel 2.33 of 2.34, en

[..],

geacht deel uit te maken van het besluit waarop dat besluit betrekking heeft.

Artikel 22.1

In deze afdeling wordt onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan verstaan het deel van het omgevingsplan dat bestaat uit

a. de besluiten, bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet,

[..].

Artikel 22.5

1. Uiterlijk tot een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip geldt voor het tijdelijke deel van het omgevingsplan niet de verplichting op grond van artikel 4.2, eerste lid, dat de regels zijn gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties,

[..].

Invoeringswet Omgevingswet

Artikel 4.6

1. Als deel van het omgevingsplan, bedoeld in artikel 2.4 van de Omgevingswet, gelden:

[..];

g. een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening;

[..].

2. Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet:

a. een ontwerp ter inzage is gelegd van:

[..];

2°. een bestemmingsplan, wijzigingsplan, uitwerkingsplan, inpassingsplan of exploitatieplan, of

[..] blijft het oude recht van toepassing tot dit besluit van kracht is.

[..].

Artikel 4.109

Een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2 van de Wet ruimtelijke ordening die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet van kracht is en ter uitvoering waarvan op de dag van inwerkingtreding van die wet nog geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, geldt als een instructie als bedoeld in artikel 2.33, eerste lid, en tweede lid, onder a, van de Omgevingswet.

Omgevingsbesluit

Artikel 10.6

Het bevoegde bestuursorgaan voert voorafgaand aan het geven van een instructie op grond van artikel 2.33, 2.34 of 19.16, eerste en vierde lid, van de wet overleg met het bestuursorgaan waaraan de instructie wordt gegeven.