Uitspraak 202306768/1/R3

202306768/1/R3.
Datum uitspraak: 9 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

Holland Property Development B.V., gevestigd in Warmond, gemeente Teylingen, en [appellant],
appellanten,

en

het college van burgemeester en wethouders van Oegstgeest,
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 19 april 2018 heeft het college aan Holland Property Development B.V. een omgevingsvergunning verleend voor wijzigen van het pand Lijtweg 3-7 in Oegstgeest (de locatie) in 10 woningen.

Bij ongedateerd besluit, verzonden op 14 september 2023, heeft het college, opnieuw beslissend op het bezwaar van Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en anderen, het bezwaar gegrond verklaard en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.

Tegen dit besluit hebben Holland Property Development en [appellant] beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting op 23 juni 2026, waar Holland Property Development B.V. en [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.H.J. van Riessen en mr. J.A. Mohuddy, beiden advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door dr. D.M.M. van der Zwet en C. van der Velde, zijn verschenen. Verder is op de zitting Stichting Dorpscentrum Oegstgeest, vertegenwoordigd door mr. F.P. van Galen en [gemachtigde], als partij gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 22 december 2017. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2.       Holland Property Development is sinds 2016 eigenaar van het pand aan de Lijtweg 3-7 in Oegstgeest. Dit pand maakte samen met het naastgelegen dorpscentrum, een kerk en een scholengemeenschap deel uit van een cluster van panden die in onder meer het bestemmingsplan "Voscuyl en Bloemenbuurt" zijn bestemd en worden of werden gebruikt voor maatschappelijke voorzieningen. Holland Property Development en [appellant] hebben op 22 december 2017 een aanvraag ingediend voor een wijziging van het gebruik van het perceel van de functie "Maatschappelijk" naar de functie "Wonen" en voor een inpandige verbouwing van het pand naar 10 sociale huurappartementen.

Het college heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.

Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en [appellant] hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 9 april 2019 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning in stand gelaten.

3.       De woningen zijn op 30 april 2019 opgeleverd en op 1 mei 2019 in gebruik genomen.

4.       Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en anderen zijn in beroep gegaan tegen het besluit op bezwaar van 9 april 2019. Bij uitspraak van 26 maart 2021 heeft de rechtbank dit beroep ongegrond verklaard. Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en anderen hebben daartegen hoger beroep ingesteld.

5.       Bij uitspraak van 28 december 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3981) heeft de Afdeling het hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep van Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en anderen gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 9 april 2019 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op dat bezwaar te nemen. De Afdeling heeft in deze uitspraak overwogen dat het college ten onrechte heeft nagelaten om de behoefte aan de functiewijziging te onderzoeken en te onderbouwen. Het was de Afdeling niet gebleken dat met het oog op maatschappelijke voorzieningen binnen de gemeente Oegstgeest onderzoek was verricht naar behoefte aan ruimte en/of het voorkomen van leegstand. Het besluit op bezwaar was op dit punt niet zorgvuldig voorbereid en niet voorzien van een deugdelijke motivering. Ook had het college niet deugdelijk gemotiveerd dat de geluidbelasting bij de nieuwe appartementen door het dorpscentrum aanvaardbaar zal zijn.

6.       Het college heeft in het nieuw genomen besluit het bezwaar van de Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en anderen alsnog gegrond verklaard en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Het college vindt een functiewijziging van het pand naar een woonfunctie alsnog ongewenst en niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. Hoewel de behoefte aan nieuwe woningen nog steeds hoog is in de regio, zijn er volgens het college verschillende initiatieven op andere locaties om (op termijn) in deze behoefte te voorzien. Daar waar ten tijde van de vergunningverlening de behoefte aan maatschappelijke voorzieningen minder groot leek, is dit inmiddels veranderd. Uit verschillende initiatieven blijkt dat er een ruime behoefte is aan maatschappelijke voorzieningen. Onder meer het dorpscentrum en de kerk hebben inmiddels behoefte aan meer ruimte. Door de maatschappelijke voorzieningen te bundelen zijn er bovendien mogelijkheden voor samenwerking en synergie. Ook ligt de locatie centraal in het dorp, nabij het winkelcentrum Lange Voort. Dat maakt dat deze locatie erg geschikt is voor (maatschappelijke) voorzieningen. Daarom is het gebied waarin de locatie ligt in de Omgevingsvisie van Oegstgeest ook benoemd als zoekgebied voor maatschappelijke functies, aldus het college. Het college is niet meer toegekomen aan een nieuwe beoordeling van het aspect geluid.

Holland Property Development en [appellant] zijn het niet eens met dit weigeringsbesluit.

Het beroep

7.       Holland Property Development en [appellant] betogen dat het college bij het nieuw genomen besluit ten onrechte een heroverweging heeft gemaakt aan de hand van de actuele feiten en omstandigheden en de recente Omgevingsvisie (ex nunc-toetsing). Volgens hen had de heroverweging naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2022 moeten plaatsvinden op basis van de feiten en omstandigheden zoals die waren bij de verlening van de omgevingsvergunning door het college (ex tunc-toetsing). Toen had het college volgens hen terecht onderkend dat er onvoldoende vraag was naar ruimte voor maatschappelijke voorzieningen en dat een transformatie naar sociale huurappartementen wenselijk was. Het college had er ten minste in zijn heroverweging en belangenafweging rekening mee moeten houden dat Holland Property Development de woningen intussen al heeft gebouwd en dat deze worden bewoond, en dat het college in de beroeps- en hogerberoepsprocedure tegen de omgevingsvergunning nog achter de verlening stond. Zij voeren aan dat zij en de huidige huurders van de woningen niet het slachtoffer kunnen worden van veranderingen en een veranderde beleidsvisie die zich tijdens de langlopende procedure tegen de omgevingsvergunning hebben voorgedaan. Evenmin kan worden tegengeworpen dat zij voor eigen rekening en risico gebruik hebben gemaakt van de verleende omgevingsvergunning voordat deze onherroepelijk is geworden. Het kon niet van hen worden verlangd dat zij het pand na verlening van de omgevingsvergunning jarenlang leeg lieten staan in afwachting van het onherroepelijk worden van die omgevingsvergunning, aldus Holland Property Development en [appellant]. Zij tekenen hierbij aan dat zij ook pas in een laat stadium op de hoogte zijn gesteld van de bezwaren die tegen de verlening van de omgevingsvergunning waren gemaakt, en na het besluit op bezwaar ook pas op 28 november 2019 op de hoogte zijn gesteld van het op 20 mei 2019 daartegen ingestelde beroep.

Volgens Holland Property Development en [appellant] is niet aannemelijk dat de vraag naar ruimte voor maatschappelijke voorzieningen is toegenomen. Volgens hen dreigt alsnog leegstand van het pand bij handhaving van de maatschappelijke bestemming. Uit de wens om maatschappelijke voorzieningen te clusteren en uit de Omgevingsvisie kan die vraag niet worden afgeleid. Het pand is niet geschikt voor de beoogde bibliotheek. Daarentegen wordt in de Omgevingsvisie wel het belang bij voldoende betaalbare woningen benadrukt. De verbouwing van het pand naar 10 sociale huurappartementen levert daar een belangrijke bijdrage aan. Holland Property Development en [appellant] wijzen ook op een anterieure overeenkomst uit juli 2019, waarin de gemeente de beschikbaarstelling van deze appartementen als sociale huurwoningen als verplichting heeft opgenomen. Door de omgevingsvergunning alsnog te weigeren, kan deze overeenkomst niet worden nageleefd.

Holland Property Development en [appellant] beroepen zich op het vertrouwensbeginsel. Uit betogen dat zij aan gesprekken voorafgaand aan de aanvraag, resulterend in vergunningverlening, en uit de afspraken in de anterieure overeenkomst, het gerechtvaardigde vertrouwen mochten ontlenen dat het college welbewust de verbouwing van het pand naar 10 sociale huurappartementen mogelijk heeft willen maken. Volgens hen zijn er geen zwaarwegende belangen die in de weg staan aan honorering van dit vertrouwen.

7.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe. Het college moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht.

7.2.    Op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het college bij het nemen van een (nieuw) besluit op bezwaar verplicht om het aangevochten besluit volledig te heroverwegen. Bij deze volledige heroverweging is het uitgangspunt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden en het recht ten tijde van dit nieuwe besluit (ex-nunc-toetsing). Dit geldt ook voor beleidsregels. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 12 november 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:5420), onder 4.2, is de enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van de nieuwe beleidsregels in een ongunstigere positie komt, onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken.

De omstandigheid dat de Afdeling het eerste besluit op bezwaar in de uitspraak van 28 december 2022 wegens een motiveringsgebrek heeft vernietigd en het college heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen, is geen bijzonder geval op grond waarvan het college in zijn heroverweging van dit uitgangspunt had moeten afwijken.

Ook het vertrouwensbeginsel leidt er niet toe dat het college de heroverweging zou moeten beperken tot nieuwe feiten en omstandigheden. De verplichting tot een volledige heroverweging kan meebrengen dat het college terug moet komen van een standpunt dat het voorafgaand aan of bij het besluit tot vergunningverlening heeft ingenomen (vergelijk de uitspraak van 29 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1831, onder 3.3).

7.3.    Het voorgaande neemt niet weg dat bij de belangenafweging betekenis kan toekomen aan de feiten en omstandigheden waaronder aanvankelijk medewerking is verleend. In dit geval acht de Afdeling van belang dat het college aanvankelijk medewerking heeft verleend aan de verbouwing van het pand naar sociale huurwoningen, omdat het ook zelf een groot belang hechtte aan de realisatie van sociale huurwoningen. Dit belang heeft geleid tot de anterieure overeenkomst uit juli 2019, waarin de gemeente Oegstgeest heeft willen waarborgen dat de woningen in het pand, die op dat moment al waren gerealiseerd en werden bewoond, voor een periode van ten minste 20 jaar als sociale huurwoningen in gebruik zouden blijven. Zoals ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 17 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4423, onder 6.2, is deze overeenkomst, hoewel privaatrechtelijk, een omstandigheid die het college in zijn afweging had moeten betrekken. Bovendien onderkent het college dat nog altijd grote behoefte bestaat aan sociale huurwoningen binnen de gemeente. Het college vond het pand aanvankelijk een geschikte locatie voor sociale huurwoningen. Daar is het college bij de heroverweging niet van teruggekomen. Het college heeft geen ruimtelijke bezwaren tegen het gebruik van het pand voor woningen aan de heroverweging ten grondslag gelegd. Er is een goed woon- en leefklimaat te bereiken en omliggende functies worden niet beperkt. Het college heeft niet gesteld of toegelicht dat het naar huidige inzichten toch de voorkeur verdient om de benodigde sociale huurwoningen elders te realiseren. Het besluit om de vergunning voor de verbouwing alsnog te weigeren berust louter op het veranderde inzicht van het college over het risico op leegstand van het pand en het voordeel van het geclusterd houden van panden met een maatschappelijke bestemming. Het college vond het risico op leegstand aanvankelijk reden om medewerking te verlenen aan de verbouwing. De Afdeling heeft in de uitspraak van 28 december 2022 overwogen dat het college hier onvoldoende onderzoek naar had gedaan. Weliswaar stelt het college nu dat de behoefte aan ruimte voor maatschappelijke voorzieningen is toegenomen, maar het college is in de belangenafweging voorbijgegaan aan de vraag of het pand wel geschikt is voor de verschillende vormen van maatschappelijke voorzieningen die het noemt. Holland Property Development en [appellant] hebben terecht naar voren gebracht dat de locatie in de Omgevingsvisie deel uitmaakt van een zoekgebied voor maatschappelijke functies omdat hier wordt gestreefd naar een multifunctionele bibliotheek. De Afdeling acht aannemelijk dat gebruik van het pand daarvoor niet voor de hand ligt. Ook voor het overige is niet gebleken van een concrete invulling van gebruik van het pand voor een maatschappelijke functie.

7.4.    Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom het is teruggekomen van de aanvankelijke bereidheid om medewerking te verlenen aan de verbouwing van het pand naar sociale huurwoningen.

7.5.    De Afdeling voegt hieraan toe dat de overwegingen in de uitspraak van 28 december 2022 over geluid geen aanleiding geven voor een ander oordeel. De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de geluidbelasting bij de nieuwe woningen door het dorpscentrum, uitgaande van de maximale planologische mogelijkheden, aanvaardbaar zal zijn. Zoals het college in het nieuwe besluit heeft overwogen, voldoen slechts enkele van de woningen niet aan de richtafstanden voor geluid en vergt dit een aanpassing van het bouwplan, bijvoorbeeld met aanvullende technische maatregelen. Dit maakt de 10 woningen in het pand niet onaanvaardbaar.

7.6.    De conclusie is dat het nieuwe besluit op bezwaar in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet zorgvuldig is voorbereid en in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van die wet niet deugdelijk is gemotiveerd. Het betoog slaagt.

Conclusie

8.       Het beroep is gegrond. Het op 14 september 2023 verzonden besluit moet worden vernietigd. Het college zal opnieuw, met inachtneming van deze uitspraak, op de bezwaren van Stichting Dorpscentrum Oegstgeest en anderen moeten beslissen. De Afdeling zal hiervoor geen termijn stellen, omdat de Afdeling, gelet op wat is overwogen onder 7.5, niet uitsluit dat het college Holland Property Development en [appellant] in de gelegenheid moet stellen om aanvullende geluidsmaatregelen te treffen.

9.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het beroep gegrond;

II.       vernietigt het ongedateerde, op 14 september 2023 verzonden besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oegstgeest met kenmerk Z/18/112961/244117;

III.      bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oegstgeest tot vergoeding van bij Holland Property Development B.V. en [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;

V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Oegstgeest aan Holland Property Development B.V. en [appellant] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 voor de behandeling van het beroep vergoedt, waarbij betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.

Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.

w.g. Verheij
voorzitter

w.g. Witsen
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2026

727