Uitspraak 202203982/1/R4

202203982/1/R4.
Datum uitspraak: 5 augustus 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.       de minister van Economische Zaken en Klimaat, nu: de staatssecretaris van Klimaat en Groene Groei (hierna beiden: de staatssecretaris),

2.       Hoogweg Aardwarmte B.V., gevestigd in Luttelgeest, gemeente Noordoostpolder (Hoogweg Aardwarmte),

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 25 mei 2022 in zaken nrs. 18/1939 en 21/1005 in het geding tussen:

de staatssecretaris

en

het college van gedeputeerde staten van Overijssel (college).

Procesverloop

Bij besluit van 24 juli 2018 heeft de staatssecretaris aan Hoogweg Aardwarmte een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Bij besluit van 21 april 2021 heeft de staatssecretaris aan Hoogweg Aardwarmte een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk, het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan en het veranderen of veranderen van de werking en het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en e, van de Wabo.

Bij besluit van 31 mei 2021 heeft de staatssecretaris aan Hoogweg Aardwarmte een omgevingsvergunning verleend waarbij de omgevingsvergunning van 24 juli 2018 is gewijzigd.

Tegen de besluiten van de staatssecretaris van 24 juli 2018 en 21 april 2021 heeft het college beroepen ingesteld.

Bij uitspraak van 25 mei 2022 heeft de rechtbank de beroepen gegrond verklaard en de besluiten van 24 juli 2018, 21 april 2021 en 31 mei 2021 vernietigd. De rechtbank heeft de staatssecretaris opgedragen opnieuw op de aanvragen van Hoogweg Aardwarmte te beslissen met inachtneming van wat in haar uitspraak is overwogen.

Tegen deze uitspraak hebben de staatssecretaris en Hoogweg Aardwarmte hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De staatssecretaris en Hoogweg Aardwarmte hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 mei 2026, waar Hoogweg Aardwarmte, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.R. Plug, advocaat in Den Haag, de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E. van Kerkhoven en drs. M.I. de Heer, en het college, vertegenwoordigd door D. Reijchard en A. van Konijnenburg, zijn verschenen.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.

De aanvragen om omgevingsvergunningen zijn ingediend op 21 november 2017 (aardwarmte-installatie), 8 april 2020 (uitbreiding) en op 28 mei 2021 (wijziging). Dat betekent dat in dit geval de Wabo en de Crisis- en herstelwet (Chw), zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.

Inleiding

2.       De staatssecretaris heeft bij besluit van 24 juli 2018 aan Hoogweg Aardwarmte een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van aardwarmte. De inrichting bevindt zich aan de Nieuwlandseweg 1 in Luttelgeest.

Bij besluit van 21 april 2021 heeft de staatssecretaris Hoogweg Aardwarmte een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van het bestaande mijnbouwwerk door middel van het boren van zeven nieuwe putten en het uitbreiden van de capaciteit van de technische installaties in het bestaande bedrijfsgebouw.

Bij besluit van 31 mei 2021 heeft de staatssecretaris een omgevingsvergunning verleend waarmee de oprichtingsvergunning van 24 juli 2018 is gewijzigd. De wijziging houdt in dat de stookinstallatie waarin het bijproduct geogas wordt verbrand, van Hoogweg Aardwarmte is verplaatst naar Hoogweg Paprikakwekerijen B.V.

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de staatssecretaris de omgevingsvergunningen ten onrechte heeft verleend.

2.1     De rechtbank heeft, onder meer, geoordeeld dat artikel 1.4 van de Chw buiten toepassing moet worden gelaten en het college bevoegd was om beroep in te stellen tegen de besluiten van de staatssecretaris. De rechtbank heeft haar oordeel gebaseerd op de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7, "Stichting Varkens in Nood" (het Varkens in Nood-arrest), en de daarop volgende uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, over de toepassing van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het licht van het Verdrag van Aarhus. Daarin is - kort weergegeven - geoordeeld dat het recht op toegang tot de rechter niet afhankelijk mag worden gesteld van deelname aan de (uniforme openbare) voorbereidingsprocedure. De rechtbank acht deze rechtspraak van betekenis voor het antwoord op de vraag of artikel 1.4 van de Chw aan het college mag worden tegengeworpen, omdat het uitsluiten van het beroepsrecht nog verder gaat dan het beperken ervan op grond van artikel 6:13 van de Awb.

3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.

Mogelijkheid tot instellen beroep

4.       Hoogweg Aardwarmte betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 1.4 van de Chw buiten toepassing moet worden gelaten en het college bevoegd was beroep in te stellen tegen de besluiten van de staatssecretaris van 24 juli 2018, 21 april 2021 en 31 mei 2021.

Hoogweg Aardwarmte voert aan dat de zogenoemde Varkens in nood-rechtspraak, waar de rechtbank naar verwijst, betrekking heeft op artikel 6:13 van de Awb en niet op artikel 1.4 van de Chw. De beperking van het beroepsrecht in artikel 1.4 van de Chw houdt geen verband met de vraag of een belanghebbende een zienswijze heeft ingediend. De Varkens in nood-rechtspraak kan om die reden niet worden toegepast op zaken die binnen het bereik van de Chw vallen.

Hoogweg Aardwarmte voert verder aan dat de Afdeling in haar uitspraak van 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7093, al eerder heeft geoordeeld dat het Verdrag van Aarhus, waarop de Varkens in nood-rechtspraak is gebaseerd, niet in strijd is met artikel 1.4 van de Chw, omdat voor publiekrechtelijke rechtspersonen de rechtsgang bij de burgerlijke rechter nog altijd open staat. Effectieve rechtsbescherming is daarmee voor het college gewaarborgd.

Hoogweg Aardwarmte brengt verder naar voren dat volgens haar uit de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362, volgt dat ook de Afdeling de Varkens in nood-rechtspraak niet "één-op-één" toepast in zaken waarin de Chw gelding heeft. Zo heeft de Afdeling overwogen dat ook de grondentrechter onverminderd van toepassing is in zaken waar de Chw van toepassing is. Ook daar zag de Afdeling geen aanleiding om de bepalingen van de Chw ruimer uit te leggen, zo betoogt Hoogweg Aardwarmte.

4.1.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het volledig uitsluiten van de toegang van het college tot de bestuursrechter in strijd is met artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus en dat om die reden artikel 1.4 van de Chw buiten toepassing moet worden gelaten. Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel gekomen. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.

Artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus regelt voor leden van het betrokken publiek de toegang tot de rechter met betrekking tot besluiten die vallen onder de bepalingen van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus (Aarhus-besluiten). Uit artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus volgt niet dat de toegang tot de rechter uitsluitend ziet op toegang tot de bestuursrechter. Weliswaar worden "bestuursprocesrecht", "een herzieningsprocedure voor een bestuursrechtelijke instantie" en "het uitputten van de bestuursrechtelijke beroepsgang" in artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, genoemd, maar daaraan kan niet worden ontleend dat uitsluitend de bestuursrechter Aarhus-besluiten mag toetsen. De bestuursrechtelijke instantie wordt daarin alleen aangehaald als een mogelijke instantie voor het beslissen in een herzieningsprocedure als bedoeld in dat artikel. Over de bestuursrechtelijke beroepsgang is in artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, alleen bepaald dat de bepalingen van dit tweede lid de eis van het uitputten van de bestuursrechtelijke beroepsgrond alvorens over te gaan tot rechterlijke herzieningsprocedures onverlet laten, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht. Het artikel bepaalt weliswaar dat elke partij toegang tot een rechterlijke instantie moet waarborgen, maar laat de invulling daarvan verder aan de autonomie van de verdragspartij of lidstaat door "rechterlijke instantie" niet nader te specificeren.

Ook uit het unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming volgt niet dat toezicht op de naleving van de verplichtingen voortvloeiend uit het Europese recht uitsluitend plaats moet vinden bij de bestuursrechter. Met de toegang tot de burgerlijke rechter is voor het college naar het oordeel van de Afdeling effectieve rechtsbescherming gewaarborgd; vergelijk voor dit laatste de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7093, onder 2.6.1.

4.2.    Het Varkens in Nood-arrest en de daarop volgende uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, leiden niet tot een ander oordeel. Daarvoor is van belang dat de beperking van het beroepsrecht op grond van artikel 6:13 van de Awb die daarin aan de orde komt, moet worden onderscheiden van het procedeerverbod van artikel 1.4 van de Chw in relatie tot het Verdrag van Aarhus. De vraag of het beroepsrecht van decentrale overheden tegen bepaalde besluiten van de centrale overheid kan worden uitgesloten is namelijk een andere vraag dan of aan het betrokken publiek in zijn geheel artikel 6:13 van de Awb kan worden tegengeworpen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, betekent het voorgaande dat de rechtspraak van de Afdeling over de toepassing van artikel 6:13 van de Awb in relatie tot het Verdrag van Aarhus niet geldt voor de toepassing van artikel 1.4 van de Chw. In dit verband merkt de Afdeling nog op dat haar uitspraak van 27 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2390, waar de rechtbank naar heeft verwezen, ging over de toepassing van artikel 6:13 van de Awb. Het oordeel in die uitspraak, onder 6.3, geldt dus niet voor de toepassing van artikel 1.4 van de Chw.

Volgens de Afdeling bestaat er, gelet op de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14 en 16, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, en 24 maart 2026, Remling, ECLI:EU:C:2026:243, punt 36 geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, omdat mede gelet op de rechtspraak van het Hof redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de opgeworpen vraag moet worden beantwoord.

Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank artikel 1.4 van de Chw ten onrechte buiten toepassing gelaten. Op grond van dat artikel kon het college geen beroep bij de bestuursrechter instellen tegen de besluiten van de staatssecretaris. De rechtbank had de beroepen van het college daarom niet inhoudelijk mogen beoordelen. De rechtbank had die beroepen niet-ontvankelijk moeten verklaren.

Het betoog slaagt.

Conclusie

5.       Aangezien de rechtbank de beroepen van het college ten onrechte ontvankelijk heeft geacht, moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd. Gelet hierop kunnen de overige door Hoogweg Aardwarmte en de staatssecretaris aangevoerde gronden onbesproken blijven.

6.       De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van het college tegen de besluiten van de staatssecretaris van 24 juli 2018 en 21 april 2021 en het van rechtswege ontstane beroep van het college tegen het besluit van 31 mei 2021 alsnog niet-ontvankelijk verklaren.

7.       De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;

II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 25 mei 2022 in zaken nrs. 18/1939 en 21/1005;

III.      verklaart de beroepen van het college van gedeputeerde staten van Overijssel niet-ontvankelijk;

IV.      veroordeelt de staatssecretaris van Klimaat en Groene Groei tot vergoeding van bij Hoogweg Aardwarmte B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.885,25, waarvan € 1.868,00 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

V.       gelast dat de griffier van de Raad van State aan Hoogweg Aardwarmte B.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.

w.g. Gundelach
voorzitter

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen

Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2026

700-1142

Bijlage

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 6:13

Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.

Crisis- en herstelwet

Artikel 1.4

In afwijking van artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht kan een niet tot de centrale overheid behorende rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld of een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan geen beroep instellen tegen een besluit van een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan, indien dat besluit niet is gericht tot die rechtspersoon of tot een orgaan van die rechtspersoon, onderscheidenlijk tot dat bestuursorgaan of tot de rechtspersoon waartoe dat bestuursorgaan behoort.

Het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieu-aangelegenheden van 25 juni 1998 (het Verdrag van Aarhus).

Artikel 9, tweede lid

Elke partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat leden van het betrokken publiek

a) die een voldoende belang hebben, dan wel

b) stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een partij dit als voorwaarde stelt, toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 en, wanneer het nationale recht hierin voorziet en onverminderd het navolgende lid 3, andere relevante bepalingen van dit Verdrag.

Wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt, wordt vastgesteld in overeenstemming met de eisen van nationaal recht en strokend met het doel aan het betrokken publiek binnen het toepassingsgebied van dit Verdrag ruim toegang tot de rechter te verschaffen. Hiertoe wordt het belang van elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de in artikel 2, lid 5, gestelde eisen voldoende geacht in de zin van het voorgaande onder a). Dergelijke organisaties worden tevens geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het voorgaande onder b).

De bepalingen van dit lid 2 sluiten niet de mogelijkheid uit van een herzieningsprocedure voor een bestuursrechtelijke instantie en laten onverlet de eis van het uitputten van de bestuursrechtelijke beroepsgang alvorens over te gaan tot rechterlijke herzieningsprocedures, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.