Besluit strafbeschikkingen.

Bij Kabinetsmissive van 5 juni 2026, no.2026001201, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende regels aangaande strafbeschikkingen (Besluit strafbeschikkingen), met nota van toelichting.

Samenvatting

Het ontwerpbesluit geeft nadere regels over de strafbeschikking als uitwerking van enkele delegatiebepalingen in het (nieuwe) Wetboek van Strafvordering. (zie noot 1) Het gaat om nadere regels over de strafbeschikking in het algemeen, over de politiestrafbeschikking die door een opsporingsambtenaar wordt uitgevaardigd, en over de bestuurlijke strafbeschikking, die wordt uitgevaardigd door bestuurlijke instanties, zoals de omgevingsdiensten, waterschappen, Rijkswaterstaat, de Inspectie Leefomgeving en Transport, de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit en de Douane. (zie noot 2)

In het ontwerpbesluit worden de opsporingsambtenaren en de bestuurlijke instanties aangewezen, en wordt geregeld welke gegevens moeten worden vastgelegd over het uitreiken of toezenden van de strafbeschikking aan de verdachte. In de bijlagen worden de feiten omschreven waarvoor een strafbeschikking kan worden uitgevaardigd. Het ontwerpbesluit komt inhoudelijk grotendeels overeen met het Besluit OM-afdoening, dat in verband met de invoering van het nieuwe wetboek wordt ingetrokken. (zie noot 3)

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert om bij gelegenheid van de invoering van het nieuwe Wetboek van Strafvordering na te gaan of de lijst met feiten waarvoor een strafbeschikking kan worden opgelegd (nog steeds) een logisch en consistent geheel vormt. De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen.

Advies

In de bijlagen bij het ontwerpbesluit zal worden omschreven voor welke zaken een strafbeschikking kan worden opgelegd. (zie noot 4) De lijsten in de bijlagen zijn lang en zeer gedetailleerd. In de toelichting wordt niet ingegaan op de vraag welke criteria zijn gehanteerd bij het opnemen van zaken in de lijst.

De bijlagen bij het Besluit strafbeschikkingen zullen worden overgenomen van de bijlagen bij het Besluit OM-afdoening in hun laatste versie. Die bijlagen zijn echter sinds de invoering van de strafbeschikking in 2008 een groot aantal keren gewijzigd. In het begin werd de strafbeschikking alleen mogelijk gemaakt in zaken waarin ook een transactie kon worden gesloten; dat waren toen vooral eenvoudige overtredingen van verkeersregels op de weg en te water en eenvoudige milieudelicten.

Belangrijke wijzigingen van de strafbeschikkingsregeling kwamen bij wet tot stand en werden uitvoerig toegelicht: (zie noot 5)

-     de afbakening van de strafbeschikking met de nieuwe bestuurlijke boete voor overtredingen in de openbare ruimte,
-     de invoering van de strafbeschikkingsbevoegdheid voor opsporingsambtenaren,
-     de invoering van de fiscale strafbeschikking, en
-     de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking.

Bij de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking in 2013 is - op advies van de Afdeling - de totstandkoming en samenstelling van de feitenlijst wat betreft de bestuurlijke strafbeschikking nader onderbouwd. (zie noot 6) Sindsdien zijn de bijlagen een groot aantal keren gewijzigd; bij die wijzigingen ontbreekt meestal een inhoudelijke motivering, of is de motivering beperkt tot de constatering dat een nieuwe feitcode is opengesteld op verzoek van de handhavende instantie, of dat een feitcode is afgesloten omdat gebleken was dat handhaving op dit feit zich niet leende voor feitgecodeerde afdoening. (zie noot 7)

Door het grote aantal wijzigingen in de bijlagen in de afgelopen jaren en door het veelal ontbreken van een inhoudelijke motivering bij de diverse kleinere wijzigingen is er nu geen duidelijk beeld van de samenhang in de bijlagen. Daarmee is niet duidelijk op grond van welke criteria gekozen is voor feiten waarvoor een strafbeschikking mogelijk is.

De Afdeling merkt op dat zulke criteria van belang zijn. Voor de overtreder kan het immers een groot verschil maken of zijn schuld wordt vastgesteld zonder of door tussenkomst van de strafrechter. Ook voor het slachtoffer maakt het verschil, omdat die bij de strafbeschikking minder rechten heeft dan bij de procedure voor de strafrechter.

De totstandkoming van een nieuw wetboek vormt een goede aanleiding om na te gaan of de afbakening tussen feiten die - naar huidig inzicht - wel en niet voor een strafbeschikking in aanmerking komen nog steeds wenselijk, logisch en consistent is. Het gaat dan om de afbakening ten opzichte van de bestuurlijke boete aan de ene kant en ten opzichte van de procedure voor de strafrechter aan de andere kant. Hiermee kan meer duidelijkheid ontstaan over de reikwijdte van het gebruik van de strafbeschikking.

Volgens de memorie van toelichting bij de Eerste Aanvullingswet op het nieuwe wetboek komen alleen overtredingen en misdrijven waarop niet meer dan zes jaar vrijheidsstraf is gesteld in aanmerking voor buitengerechtelijke afdoening door middel van een strafbeschikking of transactie. In de praktijk gaat het veelal om zaken betreffende veelvoorkomende criminaliteit, die relatief eenvoudig van aard zijn, aldus de toelichting. (zie noot 8) Deze criteria blijven algemeen en geven niet heel veel houvast, vooral niet bij de afbakening tussen strafbeschikking en transactie.

De Afdeling merkt op dat het van belang is om in dat verband ook aandacht te besteden aan het voorstel om een voorwaardelijke strafbeschikking in te voeren. In het voorstel voor het nieuwe wetboek zullen de mogelijkheden voor het gebruik van de transactie en het voorwaardelijk sepot worden beperkt. Ook wordt de strafbeschikking mogelijk voor lichte zaken waarin een niet-voorwaardelijke straf eigenlijk te zwaar is, maar die nu alleen kunnen worden voorgelegd aan de strafrechter. Deze wijzigingen zullen er naar verwachting toe leiden dat de strafbeschikking veel vaker zal worden ingezet. (zie noot 9) Het is dus niet ondenkbaar dat deze wijzigingen ook gevolgen zullen hebben voor de bijlagen.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de onderliggende criteria om een feit al dan niet te kunnen bestraffen met een strafbeschikking en op de vraag of de huidige afbakening aan die criteria voldoet, en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen.

Conclusie

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een opmerking bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.


De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Artikelen 3.3.2, eerste, tweede en derde lid, 3.3.3, eerste en tweede lid, en 3.3.5, derde lid, van het (nieuwe) Wetboek van Strafvordering.
(2) Voorgesteld artikel 4.1.2.
(3) Voorgesteld artikel 5.1.1.
(4) De bijlagen zijn niet aan de Afdeling advisering voorgelegd, omdat zij nog zullen worden gewijzigd vóór de inwerkingtreding van het Besluit strafbeschikkingen in 2029. Tot die tijd zullen wijzigingen alleen worden doorgevoerd via de bijlagen bij het Besluit OM-afdoening. De Afdeling baseert haar opmerking in dit advies op de actuele versie van de bijlagen bij het Besluit OM-afdoening.
(5) Stb. 2008, 580; 2010, 140; 2010, 10; 2012, 150.
(6) Stb. 2012, 150, nota van toelichting, paragraaf 2.5 en de toelichting op artikel I, onderdeel M.
(7) Een feitcode is een uniek nummer waarmee een strafbeschikkingswaardig delict wordt aangeduid. Soms worden die uitgesplitst naar de mate waarin een norm is overtreden, met de daarmee corresponderende boetes.
(8) Kamerstukken II 2025/26, 36913, nr. 3, p. 70.
(9) Voorstel voor Eerste Aanvullingswet op het nieuwe Wetboek van Strafvordering, Kamerstukken II 2025/26, 36913, nr. 2.