Wijzigingsbesluit financiële markten 2024.

Bij Kabinetsmissive van 4 juli 2024, no.2024001590, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft, het Besluit prudentiële regels Wft, het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector en enige andere besluiten op het terrein van de financiële markten (Wijzigingsbesluit financiële markten 2024), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit bevat wijzigingen van meerdere algemene maatregelen van bestuur op het gebied van financiële markten. (zie noot 1) Het maakt deel uit van een periodieke cyclus waarin kleinere wijzigingen van algemene maatregelen van bestuur op het gebied van financiële markten, die op zichzelf geen separaat besluit rechtvaardigen, worden samengebracht in één wijzigingsbesluit. Er bestaat een soortgelijke cyclus voor wijzigingen van wetgeving in formele zin op het gebied van financiële markten. Dit ontwerpbesluit bevat, naast wijzigingen van redactionele en verduidelijkende aard, een wettelijke verankering van enkele specifieke regels uit een gedragscode voor letselschadeverzekeraars.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert de keuze om specifieke regels uit een gedragscode te verankeren in een algemeen verbindend voorschrift nader te motiveren uit het oogpunt van het belang van terughoudendheid met nieuwe wet- en regelgeving.

De Gedragscode Behandeling Letselschade (hierna: de gedragscode) stamt uit 2006 en is sindsdien meerdere keren aangepast. De gedragscode stelt regels waaraan schadeverzekeraars zich moeten houden bij de afhandeling van letselschade. De regels worden opgesteld onder coördinatie van De Letselschade Raad. De Letselschade Raad is een samenwerkingsverband van onder andere het Verbond van Verzekeraars, ANWB en Slachtofferhulp Nederland dat tot doel heeft de harmonie, transparantie en duidelijkheid in de afhandeling van letselschadezaken te vergroten. (zie noot 2)

De regels uit de gedragscode zien bijvoorbeeld op de wijze waarop een schadeverzekeraar contact dient op te nemen met een benadeelde, de frequentie van het contact, de termijn voor uitkeringen van schadevergoedingen et cetera. De gedragscode is een vorm van zelfregulering. De Letselschade Raad ziet toe op naleving van de gedragscode. Daarnaast houdt de Letselschade Raad een openbaar register bij van letselschadeverzekeraars met een Nationaal Keurmerk Letselschade. (zie noot 3)

Het ontwerpbesluit codificeert enkele regels uit de gedragscode in het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft. (zie noot 4) De aanleiding voor de codificatie is gelegen in een aangenomen motie in de Tweede Kamer. (zie noot 5) Voorgesteld wordt de procedurele regels uit de gedragscode te codificeren, en niet de regels die een inhoudelijke beoordeling vergen van een individuele zaak. Op deze manier is getracht een te rigide verankering van de gedragscode te voorkomen. (zie noot 6)

De Afdeling wijst erop dat slechts tot wet- en regelgeving dient te worden overgegaan als de noodzaak daarvan is komen vast te staan. Het is onwenselijk als wetten of algemene maatregelen van bestuur worden ‘dichtgeregeld’ en door een stapeling van beleidswensen onwerkbaar worden. De wetgever kan niet elke mogelijke situatie en individuele omstandigheid in algemene regels vangen en dient zich tot de hoofdlijnen te beperken. Daarbij is het wenselijk ruimte te bieden om afwegingen te maken in individuele gevallen, zonder de wil van de formele wetgever en de algemene rechtsbeginselen geweld aan te doen. (zie noot 7)

Voordat wordt overgegaan tot overheidsinterventie dient te worden onderzocht of de doelen niet kunnen worden bereikt door middel van het zelfregulerend vermogen in de betrokken sector. (zie noot 8) Uit de toelichting blijkt dat het besluit tot doel heeft de bestaande zelfregulering te versterken "door schadeverzekeraars te verplichten om te beschikken over adequate procedures en maatregelen ter voorkoming van overschrijding van termijnen bij de behandeling van letselschade". (zie noot 9) Onduidelijk blijft echter waarom zelfregulering daarvoor onvoldoende zou werken. (zie noot 10)

Daarbij dient de noodzaak en proportionaliteit te worden gemotiveerd om specifieke en gedetailleerde regels uit een gedragscode te verankeren in een algemeen verbindend voorschrift. Het ontwerpbesluit legt vast binnen welke termijn de schadeverzekeraar reageert op inhoudelijke correspondentie van de benadeelde. Ook wordt de frequentie vastgelegd van het persoonlijk contact tussen de schadeverzekeraar en de benadeelde. (zie noot 11) Het stellen van dergelijke concrete wettelijke termijnen kan juist leiden tot het versturen van overbodige brieven en onnodige formalisering en juridisering. Het is de vraag of de benadeelde daarmee is geholpen.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een opmerking bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.


De waarnemend vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 25 november 2024

Aan het advies van de Afdeling is gevolg gegeven door in de toelichting nader tot uitdrukking te brengen waarom onderhavige verankering van regels uit de Gedragscode Behandeling Letselschade (GBL) in het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft (Bgfo) wordt voorgesteld.

Met de Afdeling onderschrijft de regering dat slechts tot wet- en regelgeving dient te worden overgegaan als de noodzaak daarvan is komen vast te staan. Onderhavige verankering beoogt primair het vertrouwen in verzekeraars in de letselschadebranche te versterken en in het verlengde ervan, het vertrouwen in de gehele verzekeringssector. Er is - ondanks de bestaande zelfregulering - veel maatschappelijke aandacht voor de rol van verzekeraars bij de afhandeling van letselschade die afstraalt op de verzekeringssector in den brede. Uit onderzoek van de Universiteit Utrecht (zie noot 12) volgt dat het vertrouwen in specifiek verzekeraars bij de afhandeling van letselschade verbetering behoeft. Zo beoordeelden de bevraagde gedupeerden de voortvarendheid van verzekeraars als beneden neutraal, terwijl die van belangenbehartigers juist als boven neutraal werd beoordeeld. Deze subjectieve uitkomsten stroken niet met de gegevens zoals die naar voren komen uit dossieronderzoek, (zie noot 13) maar vormen wel aanleiding om - naast de maatregelen van De Letselschade Raad (zie noot 14) gericht op verbetering van de afhandeling van langlopende letselschade (zie noot 15) - een additionele maatregel in te voeren ter versterking van het vertrouwen in specifiek verzekeraars. Het is immers van belang dat de consument vertrouwen heeft én houdt in financiële producten en financiële ondernemingen, waaronder verzekeraars. Niet alleen voor de consument zelf, maar, gegeven hun belangrijke rol in de Nederlandse samenleving en cruciale functie in het faciliteren van de reële economie, ook voor de welvaarts- en welzijnsontwikkeling in Nederland in algemene zin. Verder kan vertrouwen in (letselschade)verzekeraars de snelheid en kwaliteit van de afhandeling van letselschade ten goede komen. Immers volgt uit het onderzoek van de Universiteit Utrecht dat het voor de verbetering van de afhandeling van letselschade nodig is om de afstand tussen benadeelde en verzekeraars te verkleinen en dat samenwerking tussen de betrokkenen op basis van wederzijds vertrouwen en empathie hierbij kernbegrippen zijn. De verankering van procedurele regels uit de GBL kan bijdragen aan dat vertrouwen in de afhandeling van letselschadezaken door verzekeraars. Met de introductie van een bestuursrechtelijk kader worden immers nadere waarborgen voor termijnbewaking in regelgeving vastgelegd en wordt hierop (risicogestuurd) toezicht door de Autoriteit Financiële Markten (AFM) ingevoerd.

Daarnaast wordt met de voorgestelde verankering beoogd dat álle schadeverzekeraars met zetel in Nederland in hun bedrijfsvoering maatregelen treffen om de naleving van de betreffende normen uit de GBL nader te borgen. Hierdoor wordt de dekkingsgraad van de GBL onder verzekeraars verder vergroot en wordt deze ook effectief voor verzekeraars met zetel in Nederland die zich hieraan niet reeds via het Verbond van Verzekeraars c.q. het Nationaal Keurmerk Letselschade hebben gecommitteerd. Mede met het oog op de proportionaliteit wordt met het besluit zoveel mogelijk aangesloten bij het zelfregulerend vermogen van de branche zelf. Zo heeft de verankering geen betrekking op nieuwe normen of aanpassing van bestaande normen maar ziet deze op normen die al geruime tijd onderdeel zijn van de GBL en daarmee van de letselschadepraktijk. Daarbij geldt dat de verankering loopt via de bedrijfsvoering van verzekeraars en alleen betrekking heeft op de meer procedurele normen waarvoor geen beoordeling nodig is. De toezichthouder treedt ook niet op in individuele zaken; zij ziet er op toe dat de bedrijfsvoering van verzekeraars waarborgen bevat ter voorkoming van overschrijding van de gestelde termijnen. Van deze verankering zou dan ook geen grotere druk tot het sturen van overbodige correspondentie en onnodige formalisering en juridisering uit moeten gaan.

Ook onderschrijft de regering met de Afdeling dat het onwenselijk is om wetten en amvb’s dicht te regelen en dat niet elke omstandigheid in algemene regels is te vangen. Dit geldt naar het oordeel van de regering a fortiori voor de letselschadepraktijk. Letselschadezaken kunnen complex zijn en langlopende zaken (zie noot 16) zijn nooit helemaal te voorkomen. Zo zijn in de meeste langlopende zaken onvermijdelijke, niemand na te dragen, omstandigheden debet aan de lange duur van afhandeling. (zie noot 17) Daarbij kan het soms ook in het belang van het slachtoffer zijn om een zaak lang(er) te laten lopen, onder meer omdat lichamelijk herstel lange tijd kan vergen en ook met zorgvuldige re-integratie in het arbeidsproces veel tijd gemoeid kan zijn. Sommige schadeposten kunnen pas na afronding van dat proces goed worden vastgesteld. Juist om deze redenen is gekozen voor de systematiek van onderhavige verankering. De introductie van een bestuursrechtelijk kader gericht op ondernemingsniveau laat ruimte voor een afweging in individuele gevallen. Zoals hiervoor is opgemerkt, treedt de toezichthouder niet op in individuele zaken: de AFM ziet toe op de aanwezigheid van procedures en maatregelen gericht op het naleven van termijnen in algemene zin. Het gaat hierbij om de inrichting van procedures gericht op een bepaald doel en niet op de naleving van een doel in een individueel geval. Verder zijn, zoals hiervoor uiteen is gezet, de regels uit de GBL die een beoordeling vergen van een individuele zaak geen onderdeel van onderhavige verankering. Voor een oplossing en bijbehorende afweging in individuele zaken wordt separaat ingezet op onder meer (bevordering van) buitengerechtelijke geschillenbeslechting.

Het is van groot belang voor slachtoffers dat het afwikkelen van letselschade op een goede manier plaatsvindt, met zo min mogelijk extra lasten en zorgen. Onderhavige verankering is niet de enige maatregel die wordt getroffen om tot verbetering van de afhandeling van letselschade te komen. Deze maatregel is onderdeel van een breder palet aan maatregelen van zowel wetgever als van de branche zelf dat betrekking heeft op alle betrokkenen bij de afhandeling van letselschade. De regering is van oordeel dat een goede wisselwerking tussen regulering en zelfregulering het meest effectief is. Een gezonde cultuur en vertrouwen kunnen immers niet met regelgeving alleen worden ondervangen. De zelfregulering levert een belangrijke bijdrage aan het stroomlijnen van de letselschadepraktijk. Hieraan wordt gehecht; een goed samenspel tussen betrokkenen is van essentieel belang voor de kwaliteit van de afhandeling van letselschade en daarmee in het belang van het slachtoffer, zo volgt ook uit het onderzoek van de Universiteit Utrecht.

In vervolg op het onderzoek van de Universiteit Utrecht heeft De Letselschade Raad in samenspraak met de professionals die zich bezighouden met de afhandeling letselschade verschillende verbetermaatregelen (zie noot 18) uitgewerkt en inmiddels in praktijk gebracht. Deze zelfregulering betreft onder meer:

• het eerder en vaker inzetten door de betrokkenen professionals van onafhankelijke herstelbemiddeling en mediation in langlopende zaken. Een coach kan hulp bieden op praktisch, juridisch en psychosociaal terrein en geeft veel informatie, waardoor het slachtoffer zich kan richten op lichamelijk en emotioneel herstel;
• verdergaande normering van het proces en de uitgangspunten voor de schadevergoeding door De Letselschade Raad, waardoor het slachtoffer meer duidelijkheid wordt verschaft over het proces van schadeafhandeling. Hierbij wordt aansluiting gezocht bij goede voorbeelden uit andere landen;
• de invoering van een Nationaal Keurmerk Letselschade. Dit keurmerk is toegankelijk voor alle dienstverleners in de branche, onder wie belangenbehartigers, advocaten en verzekeraars. Zij kunnen zich inschrijven in het register van het keurmerk, als zij voldoen aan de kwaliteitseisen die door de gezamenlijke branche worden opgesteld. De Letselschade Raad houdt toezicht op de naleving van deze eisen. Bij niet-naleving wordt de betrokkene persoon of organisatie uit het register van het keurmerk geroyeerd; en
• de oprichting van de Kamer voor Langlopende Letselschadezaken om bestaande langlopende zaken vlot te trekken, zodat slachtoffers verder kunnen met hun leven. De Kamer voorziet daartoe in onafhankelijke, laagdrempelige, snelle en kosteloze geschiloplossing.

De Letselschade Raad monitort de effectiviteit van deze maatregelen door middel van cliënttevredenheidsonderzoeken en zal zo nodig in samenspraak met de professionals uit de letselschadebranche aanpassingen verrichten. De regering acht het - juist voor het slachtoffer - van belang dat deze maatregelen van de professionals in de letselschadebranche en onderhavige verankering de kans krijgen om effect te sorteren. Het slachtoffer is hierbij gebaat. Er ontstaat zo een stelsel met de noodzakelijke ruimte voor maatwerk in individuele gevallen, gedragen door de branche waarbij sprake is van toezicht door die branche, rechterlijke toetsing en toezicht door de AFM op de bedrijfsvoering van verzekeraars ten aanzien van onderhavige te verankeren normen.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een verwijzing in het Besluit EU-verordeningen Wft te herstellen, zodat de Autoriteit Consument en Markt weer een boete op kan leggen voor overtreding van de regels over de maximale afwikkelingsvergoeding voor binnenlandse debetkaarttransacties. (zie noot 19) Verder is de wijziging van het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018 vervallen, omdat de wijziging wegens samenloop met het Uitvoeringsbesluit MiCA en TFR geen doel meer zou treffen. Tot slot is de datum van inwerkingtreding nu in het besluit zelf opgenomen, zodat daarvoor geen afzonderlijk inwerkingtredingsbesluit meer nodig is.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Financiën

Voetnoten

(1) Het betreft wijzigingen van het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft, het Besluit prudentiële regels Wft, het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector, het Implementatiebesluit registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies, het Besluit melding zeggenschap en kapitaalbelang in uitgevende instellingen Wft en het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018.
(2) Zie https://deletselschaderaad.nl/over-ons
(3) Zie https://deletselschaderaad.nl/nkl/
(4) Zie het voorgestelde artikel 35g in Artikel I, onderdeel C, van het ontwerpbesluit.
(5) Kamerstukken II 2020/21, 33552, nr. 74. In de motie wordt de regering verzocht "de Gedragscode Behandeling Letselschade wettelijk te verankeren door deze bijvoorbeeld vast te leggen in een algemene maatregel van bestuur". Overigens heeft de regering de motie ontraden, zie Kamerstukken II 2020/21, 33552, nr. 82, p. 46-47.
(6) Nota van toelichting, paragraaf 2.
(7) Zie Jaarverslag 2022, onder het kopje "Richt wetgeving zo eenvoudig mogelijk in", https://www.raadvanstate.nl/jaarverslag2022/beschouwing/richtingwijzers-voor-een-slagvaardige/ Zie ook aanwijzing 2.2 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(8) Aanwijzingen 2.3, aanhef en onderdeel c, en 2.5 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Voor eerdere adviezen over de noodzaak van wettelijke codificatie versus het belang van zelfregulering, zie bijvoorbeeld de adviezen van 9 december 2020, W16.20.0229/II; 8 februari 2023, W06.22.00173/III; en 26 juni 2024, W13.24.00046/III.
(9) Nota van toelichting, paragraaf 2.
(10) Uit onderzoek blijkt bovendien dat de lange duur van letselschadezaken slechts in 8 procent van de gevallen is te wijten aan het niet voortvarend handelen door de verzekeraar. In de meeste gevallen ligt de vertraging aan de complexiteit van de zaak. Zie het rapport "Langlopende Letselschadezaken. Een empirisch-juridisch onderzoek naar kenmerken van letselschadezaken die niet binnen twee jaar zijn afgesloten", Utrecht Centre for Accountability and Liability Law, 10 juli 2020.
(11) Zie het voorgestelde artikel 35g, eerste lid, onderdelen c en e.
(12) Langlopende letselschadezaken. Een empirisch-juridisch onderzoek naar kenmerken van letselschadezaken die niet binnen twee jaar zijn afgesloten, Utrecht Centre for Accountability and Liability Law, 10 juli 2020.
(13) Op basis van het dossieronderzoek kan immers maar in een beperkter aantal zaken de reden van de lange duur worden toegeschreven aan het niet voortvarend handelen door de verzekeraar (8%). In 14% van de onderzochte zaken was het niet tijdig reageren van de belangenbehartiger van het slachtoffer mede debet aan het nog niet afgehandeld zijn van de zaak.
(14) De Letselschade Raad is een onafhankelijke koepelorganisatie die bestaat uit veel partijen die betrokken zijn bij de behandeling van letselschadezaken. Dit betreffen onder meer Slachtofferhulp Nederland, de ANWB, het Verbond van Verzekeraars, letselschade-experts, geneeskundig adviseurs en arbeidsdeskundigen.
(15) Zie Kamerstukken II 2020/21, 33552, nr. 68 en Kamerstukken II 2020/21, 33552, nr. 84.
(16) Hiermee worden letselschadedossiers bedoeld die niet binnen twee jaar na de schademelding zijn afgewikkeld. Het gaat om ca. 10% van de letselschadezaken.
(17) Zoals het nog niet vaststaan van de medische eindtoestand, de benodigde tijd voor re-integratie in het arbeidsproces en de onduidelijkheid over de door het ongeval ontstane beperkingen. Vgl. Langlopende letselschadezaken. Een empirisch-juridisch onderzoek naar kenmerken van letselschadezake die niet binnen twee jaar zijn afgesloten, Utrecht Centre for Accountability and Liability Law, 10 juli 2020.
(18) Zie Kamerstukken II 2020/21, 33552, nr. 68 en Kamerstukken II 2020/21, 33552, nr. 84.
(19) Zie artikel VI van het gewijzigde ontwerpbesluit.