Wijziging van het Besluit houders van dieren in verband met de verbetering van regelgeving voor lijsten van toegestane diersoorten.

Bij Kabinetsmissive van 4 december 2023, no.2023002825, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit houders van dieren in verband met de verbetering van regelgeving voor lijsten van toegestane diersoorten, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit wijzigt de criteria op grond waarvan de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit diersoorten of diercategorieën aanwijst die mogen worden gehouden. Dit wordt afwisselend de positieflijst of de huis- en hobbydierenlijst genoemd. Daarnaast wijzigt het besluit de procedure voor de vaststelling van een lijst van dieren waarmee mag worden opgetreden, de zogeheten circusdierenlijst.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de criteria voor de aanwijzing van de diersoorten en over de rechtsbescherming tegen de door de minister vastgestelde dierenlijsten als gevolg van de voorgestelde systematiek. In verband met die opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting van het ontwerpbesluit.

1. Criteria voor aanwijzing diersoorten of diercategorieën op positieflijst

Het is verboden dieren te houden die niet behoren tot door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aangewezen diersoorten of diercategorieën (de zogenoemde positieflijst). Bij algemene maatregel van bestuur worden de criteria vastgesteld op grond waarvan de minister diersoorten aanwijst. (zie noot 1)

Het ontwerpbesluit voorziet in wijziging van de in het Besluit houders van dieren opgenomen criteria voor de aanwijzing van diersoorten of diercategorieën op de positieflijst. Volgens de toelichting is dit nodig omdat de lijst en wijzigingen daarvan dienen te berusten op objectieve en niet-discriminerende criteria en omdat de huidige criteria uit artikel 1.4 van het Besluit houders van dieren niet meer aansluiten bij de meest recente wetenschappelijke inzichten. (zie noot 2)

Uit de toelichting blijkt dat de Wetenschappelijke Adviescommissie Positieflijst in opdracht van de minister een toetsingskader op basis van wetenschappelijke literatuur heeft opgesteld. Met dit toetsingskader kunnen diersoorten worden beoordeeld op hun geschiktheid om het dier te houden.

Het toetsingskader gaat uit van een beoordelingsschema voor risicofactoren die bepalend zijn voor het welzijn en de gezondheid van dieren of mensen, geclusterd naar de categorieën:

1. Letsel/gezondheid mens,
2. Voedselopname,
3. Ruimtegebruik/veiligheid,
4. Thermoregulatie,
5. Sociaal gedrag.

Tevens gaat het beoordelingskader uit van een indeling in risicoklassen, waarbij een diersoort in een zwaardere risicoklasse wordt geplaatst als er op meer risicocategorieën positief wordt gescoord. (zie noot 3) Het Adviescollege huis- en hobbydierenlijst, dat de minister adviseert over de samenstelling van die lijst, past voormeld toetsingskader toe bij de beoordeling of dieren geschikt zijn om te houden. (zie noot 4)

De in het ontwerpbesluit voorgestelde criteria zijn: de mate waarin

1. het welzijn van het dier,
2. de gezondheid van mens en dier en
3. de veiligheid van mens en dier
kunnen worden gewaarborgd wanneer het dier wordt gehouden.

Het is de Afdeling niet duidelijk hoe deze criteria zich verhouden tot en aansluiten bij het voormelde toetsingskader en welke rol zij naast dat toetsingskader spelen bij de beoordeling welke dieren op de huis- en hobbydierenlijst kunnen worden geplaatst.

De Afdeling adviseert hier in de toelichting op in te gaan.

2. Circusdierenlijst

Het is verboden op te treden met andere zoogdieren dan die behoren tot de in een lijst aangewezen diersoorten (hierna: de circusdierenlijst). De circusdierenlijst is momenteel vastgesteld in bijlage IV van het Besluit houders van dieren. (zie noot 5) De Staten-Generaal zijn door middel van een voorhangprocedure betrokken bij de vaststelling van (wijzigingen van) deze algemene maatregel van bestuur. (zie noot 6)

Voorgesteld wordt bijlage IV van het Besluit houders van dieren te laten vervallen en de circusdierenlijst vast te stellen in de vorm van een voor bezwaar en beroep bij de bestuursrechter vatbaar besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. (zie noot 7) Het gaat hier om een (concretiserend) besluit van algemene strekking, aldus de toelichting.

Met de voorgestelde wijziging wordt beoogd om te voldoen aan de voorwaarden waaraan volgens het Hof van Justitie en de daarop aansluitende rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven moet worden voldaan om in overeenstemming te zijn met het recht van de Europese Unie. (zie noot 8) Daarbij gaat het zowel om het vereiste van een eenvoudig toegankelijke procedure die belanghebbenden in staat stelt een verzoek te doen om nieuwe zoogdiersoorten op de lijst te laten plaatsen, alsook om de mogelijkheid tegen beslissingen over een dergelijk verzoek rechtsmiddelen aan te wenden.

De Afdeling merkt op dat de circusdierenlijst de reikwijdte van het verbod om op te treden met zoogdieren bepaalt. Dit betreft een essentieel onderdeel van de regeling. Door de circusdierenlijst niet langer (als bijlage) bij het Besluit houders van dieren vast te stellen, kan daaruit niet langer worden opgemaakt met welke zoogdieren optreden wel of niet is toegestaan. Bovendien vervalt daardoor de parlementaire betrokkenheid bij de vaststelling van de lijst.

In de nota van toelichting wordt niet gemotiveerd waarom die parlementaire betrokkenheid niet langer noodzakelijk wordt geacht. De Afdeling merkt daarbij op dat ook indien het vaststellen van de lijst, in de vorm van een bijlage bij een algemene maatregel van bestuur, onderdeel uitmaakt van die algemene maatregel van bestuur, dit er niet aan in de weg staat dat de wetgever kan besluiten daartegen beroep open te stellen. (zie noot 9)

Er is niet gekozen voor een regeling waarbij de vaststelling van de circusdierenlijst bij algemene maatregel van bestuur blijft behouden. In plaats daarvan wordt voorzien in de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen de vaststelling of wijziging van die lijst (dan wel juist de weigering op verzoek de lijst te wijzigen). De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande die keuze te motiveren. Als die motivering niet kan worden gegeven, adviseert zij het ontwerpbesluit aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 29 november 2023

1.  Criteria voor aanwijzing diersoorten of diercategorieën op positieflijst

De nieuwe criteria in artikel 1.4 van het Besluit houders van dieren zijn algemeen geformuleerd, zodat wetenschappelijke inzichten in de toekomst beter kunnen worden meegenomen bij de beoordeling of dieren van een soort of categorie geschikt zijn om te worden gehouden, met het oog op opname van die soort of categorie op de zogeheten huis- en hobbydierenlijst, zonder dat dit automatisch moet leiden tot een aanpassing van deze criteria. De vijf categorieën van het toetsingskader dat de Wetenschappelijke Adviescommissie Positieflijst toepast bij haar beoordeling van diersoorten of -categorieën, passen binnen de nieuwe criteria van dit besluit. De categorie ‘letsel/gezondheid mens’ is een uitwerking van het criterium ‘de veiligheid van mens en dier kunnen worden gewaarborgd wanneer het dier wordt gehouden’; de categorie ‘voedselopname’ is een uitwerking van de criteria ‘het welzijn van het dier’ en ‘de gezondheid van mens en dier’; de categorie ‘ruimtegebrek/veiligheid’ is een uitwerking van de criteria ‘welzijn van het dier’ en ‘veiligheid van mens en dier kunnen worden gewaarborgd wanneer het dier wordt gehouden’; de categorieën ‘thermoregulatie’ en ‘sociaal gedrag’ zijn tot slot een uitwerking van het criterium ‘welzijn van het dier’. Naar aanleiding van het advies is dit in hoofdstuk 3 van de nota van toelichting verduidelijkt.

2.  Circusdierenlijst

De reden om de circusdierenlijst voortaan bij ministerieel besluit vast te stellen, in plaats van vaststelling als onderdeel van een algemene maatregel van bestuur, is gelegen in de ervaring die recentelijk is opgedaan naar aanleiding van een uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, waarin het college de Kroon opdroeg om tegen een afwijzing van een verzoek tot wijziging van de circusdierenlijst – in casu een wijziging van de bijlage bij een algemene maatregel van bestuur – een beslissing op bezwaar te nemen (zie noot ).  Het nemen van een besluit op aanvraag of bezwaar door de Kroon is een omslachtige administratieve procedure, die efficiënter kan worden geregeld door bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat het besluit tot vaststelling en wijziging van de circusdierenlijst op ministerieel niveau plaatsvindt. De artikelen 2.5, tweede lid, en 2.16, eerste lid, van de Wet dieren, die de wettelijke grondslag bieden voor de regelgeving over het vervoeren en tentoonstellen van circusdieren, waaronder de vaststelling van de circusdierenlijst, maken dit mogelijk door de formule “bij of krachtens algemene maatregel van bestuur”. Het neerleggen van de bevoegdheid tot vaststelling en wijziging van de circusdierenlijst op ministerieel niveau past ook in het systeem van de Wet dieren, dat immers in artikel 2.2, eerste lid, voorziet in een verbod op het houden van dieren van soorten of categorieën die niet zijn aangewezen bij ministerieel besluit. Aangezien de circusdierenlijst een deelverzameling is van de huis- en hobbydierenlijst, is het niet bezwaarlijk om voor de aanwijzing van de circusdierenlijst dezelfde systematiek te volgen. Betrokkenheid van het parlement is aan de orde waar het gaat om het al dan niet instellen van het verbod om circusdieren van niet-aangewezen soorten te vervoeren en tentoon te stellen zelf, wat bij algemene maatregel van bestuur plaatsvindt. Wanneer de keuze voor een verbod is gemaakt, zijn er verder geen beleidsinhoudelijke keuzes meer te maken. Dit komt doordat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, net als bij de huis- en hobbydierenlijst, geen beleidsruimte heeft bij de aanwijzing van diersoorten en -categorieën op de circusdierenlijst. Hij is immers gebonden aan de eisen van het Andibel-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie, op grond waarvan aanwijzing van soorten of categorieën alleen is toegestaan op basis van een objectieve wetenschappelijke onderbouwing. Dat maakt delegatie van de vaststelling van de circusdierenlijst aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit toelaatbaar.

Daarbij merk ik op dat de parlementaire betrokkenheid ook kan plaatsvinden buiten de formele voorhang van een algemene maatregel van bestuur om. Zo kan de minister zijn voornemens tot wijziging van de circusdierenlijst melden aan de Kamer bij brief. Daarnaast is nog van belang dat de lijst reeds is vastgesteld en thans inhoudelijk wordt gecontinueerd. Dit maakt dat de betrokkenheid van de Kamer bij deze lijst al gegeven is. De vastgestelde lijst zal worden gepubliceerd in de Staatscourant. Daarmee is de kenbaarheid van de lijst gewaarborgd. Ook zal RVO op haar website de benodigde informatie plaatsen over de circusdierenlijst, wat bijdraagt aan de kenbaarheid van de lijst.

Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is hoofdstuk 3 van de nota van toelichting met op bovengenoemde punten aangevuld.

Van de gelegenheid is verder gebruik gemaakt om de oorspronkelijke inwerkingtredingsbepaling, die voorzag in de vaststelling van de datum van inwerkingtreding bij koninklijk besluit, te vervangen door een bepaling die voorziet in inwerkingtreding op 1 juli 2024.

Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Voetnoten

(1) Artikel 2.2, eerste en tweede lid, van de Wet dieren.
(2) Toelichting, paragraaf 3.
(3) Een risicocategorie wordt daarbij omschreven als: een verzameling van risicofactoren waarbij de achterliggende kenmerken van diersoorten reeksen van gedragen betreffen die met elkaar samenhangen en die eenzelfde doel dienen.
(4) Zie Advies toetsingskader positieflijst zoogdieren, Wetenschappelijke Adviescommissie Positieflijst, september 2019; en Zoogdieren beoordeeld: Het biologisch fundament voor de Huis- en Hobbydierenlijst zoogdieren, Adviescollege huis- en hobbydieren. Overigens wordt het Adviescollege huis- en hobbydierenlijst niet genoemd in (de toelichting bij) het ontwerpbesluit.
(5) Artikel 4.14 van het Besluit houders van dieren.
(6) Artikel 10.10 van de Wet dieren.
(7) Artikel I, onderdeel D, voorgesteld artikel 4.14 van het Besluit houders van dieren en artikel I, onderdeel E.
(8) Zie de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 19 juni 2008 in zaak C-219/07, ECLI:EU:C:2008:353 (Andibel-arrest), punt 35.
(9) Zo heeft de wetgever bijvoorbeeld besloten beroep open te stellen tegen het vaststellen van een omgevingsplan.