Uitspraak 202203194/1/R1

202203194/1/R1.
Datum uitspraak: 1 februari 2023

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1.       [appellante sub 1] en Buro11 B.V., beide gevestigd te Zwolle,

2.       [appellant sub 2], wonend te Dalfsen,

appellanten,

en

het college van gedeputeerde staten van Overijssel,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 22 maart 2022 heeft het algemeen bestuur van het waterschap Drents Overijsselse Delta het projectplan "Waterwet Stadsdijken Zwolle" vastgesteld.

Bij besluit van 4 april 2022 heeft het college een ontgrondingsvergunning verleend voor graafwerkzaamheden voor het ophogen en versterken van dijklichamen in het kader van het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP).

Bij besluit van 12 april 2022 heeft het college het besluit van het algemeen bestuur van 22 maart 2022 tot vaststelling van het projectplan "Waterwet Stadsdijken Zwolle" op grond van artikel 5.7, eerste lid, van de Waterwet goedgekeurd.

De besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van de artikelen 5.8 en 5.12 van de Waterwet.

Tegen de besluiten van het college van 4 en 12 april 2022 hebben [appellante sub 1] en Buro11 beroep ingesteld en [appellant sub 2] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 12 april 2022.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[appellante sub 1] en Buro11 hebben een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 september 2022, waar [appellante sub 1] en Buro11, vertegenwoordigd door mr. Schaap, advocaat te Raalte, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. J.T. Fuller, advocaat te Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Bethlehem en A.W.J.M. Nass, beiden werkzaam bij de provincie en door mrs. E.C.M. Schippers, R.L. Langeveld en L. van Leeuwen, advocaten te Den Haag, zijn verschenen. Voorts is het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door E.G.J. de Bruijn en J. Klooster, beiden werkzaam bij het waterschap, en door mrs. E.C.M. Schippers, R.L. Langeveld, L. van Leeuwen, voornoemd, bijgestaan door R.H. Korfage, en ir. A.W. Bekker, beiden werkzaam bij Tauw, ter zitting als partij gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1.       Het projectplan voorziet in een versterking van de Stadsdijken in Zwolle, meer specifiek de dijken ten zuidoosten van het Zwartewater vanaf de Spooldersluis en de zuidzijde van de Vecht tot aan de N348 bij Vilsteren. De Stadsdijken moeten de stad Zwolle en het achterland beschermen tegen overstroming vanuit de IJssel-delta. De Stadsdijken maken deel uit van het dijktraject 53-3 als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, in samenhang bezien met Bijlage 1, van de Waterwet. Dit brengt met zich dat de Stadsdijken moeten voldoen aan het in de Waterwet voorgeschreven beschermingsniveau. Voor het dijktraject 53-3 geldt op grond van artikel 2.2, tweede lid, onder a, van de Waterwet een ondergrens voor de overstromingskans van 1:3000. Uit een analyse van toenmalig waterschap Groot Salland in 2014 is gebleken dat de dijk tekortschiet op drie zogenoemde faalmechanismen: hoogte, "piping" en macrostabiliteit. Daarnaast is in 2015 geconstateerd dat 7,5 kilometer binnen het traject van 8,7 kilometer van de primaire waterkering niet aan het vereiste beschermingsniveau voldoet. Naast de afgekeurde delen van de primaire waterkering zijn vijf kunstwerken als onvoldoende beoordeeld: drie coupures, een gemaal en inlaat Westerveld. Waterschap Drents Overijsselse Delta is de beheerder van de Stadsdijken en daarmee verantwoordelijk voor de dijkversterking.

1.1.    De dijk is in het projectplan opgedeeld in vijf kenmerkende deelgebieden: Voorst Zwolle-IJsselkanaal, Voorst Zwarte Water, Holtenbroek Zuid, Holtenbroekerdijk en Westerveld. Deze deelgebieden zijn vervolgens opgedeeld in 19 deeltrajecten.

1.2.    Het beroep van [appellante sub 1] en Buro11 heeft betrekking op het projectplan voor zover dat gevolgen heeft voor het perceel [locatie 1]. Dit perceel ligt in deeltraject 3A.

1.3.    Het beroep van [appellant sub 2] heeft betrekking op het perceel [locatie 2] dat in deeltraject 2A ligt.

Toetsingskader

2.       Een besluit tot vaststelling van een projectplan door het algemeen bestuur van het waterschap, genomen op grond van artikel 5.5 van de Waterwet, moet op grond van artikel 5.7, eerste lid, van de Waterwet worden goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten. Omdat bij een projectplan algemene belangen betrokken zijn, heeft de wetgever gewild dat het toezicht door het college van gedeputeerde staten ook betrekking heeft op belangen die geen ruimtelijke doorwerking hebben (Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, blz. 105).

2.1.    Het projectplan is vormvrij. In de Waterwet worden aan een projectplan wel inhoudelijke eisen gesteld. Zo moet het projectplan een beschrijving bevatten van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van eventuele nadelige gevolgen van het werk. Zowel het besluit van het algemeen bestuur tot vaststelling van een projectplan als het besluit van het college van gedeputeerde staten tot goedkeuring van een dergelijk vaststellingsbesluit is een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). In verband daarmee moeten deze besluiten voldoen aan de algemene voor besluiten geldende bepalingen die zijn opgenomen in de afdelingen 3.2 en 3.7 van de Awb. Omdat artikel 5.5 van de Waterwet is geplaatst op de zogenoemde "negatieve lijst" van Bijlage 2 bij de Awb, ligt, gelet op artikel 8:5, eerste lid, van de Awb, niet de vaststelling van het projectplan, maar alleen het goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten ter beoordeling aan de Afdeling voor.

2.2.    Behalve ambtshalve door de Afdeling te beoordelen aspecten, beoordeelt de Afdeling, gelet op artikel 10:27 van de Awb en artikel 5.7, eerste lid, van de Waterwet, of wat appellanten hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten het projectplan in strijd met het algemeen belang had moeten vinden. Ook beoordeelt de Afdeling of er aanleiding bestaat voor het oordeel dat het projectplan geen blijk geeft van een evenwichtige belangenafweging of anderszins in strijd is met het recht.

Het beroep van [appellante sub 1] en Buro11

Ontvankelijkheid - belanghebbende

3.       Buro11 B.V. is eigenaar van het pand aan de [locatie 1] in Zwolle. [appellante sub 1] is enig aandeelhouder en enig bestuurder van Buro11 B.V.

3.1.    Artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht luidt:

"1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is."

3.2.    De Afdeling ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of [appellante sub 1] bij de bestreden besluiten kan worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante sub 1] in haar hoedanigheid van enig aandeelhouder tevens bestuurder van Buro11 B.V. slechts een afgeleid belang bij de voorliggende besluiten. Dat zij, zoals ter zitting toegelicht, belang heeft bij de waarde van het pand aan de [locatie 1] maakt dat niet anders. Dit betekent dat [appellante sub 1] door de bestreden besluiten niet rechtstreeks in haar belangen wordt getroffen en zij niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt.

3.3.    Gelet op het voorgaande en het feit dat door [appellante sub 1] geen zienswijze is ingediend is het beroep van [appellante sub 1] en Buro11 B.V. (hierna: het beroep van Buro11 B.V.) niet-ontvankelijk voor zover ingediend door [appellante sub 1] Reden waarom de Afdeling het beroep vanaf hier aanduidt als het beroep van Buro11 B.V.

Intrekking

4.       Ter zitting heeft Buro11 B.V. haar beroepsgronden voor zover die gericht waren tegen de ontgrondingenvergunning, ingetrokken.

Inhoudelijk oordeel beroep

5.       Het beroep van Buro11 B.V. is gericht tegen het goedkeuringsbesluit van het projectplan, voor zover dat betrekking heeft op het perceel [locatie 1]. Buro11 B.V. betoogt, onder verwijzing naar de gemeentelijke ontwikkelplannen voor het Roelenkwartier, dat de gemeente een ontwikkeling van het stadshart voorstaat door een versterking van de verbinding van de Singelzone met het nationale landschap IJsseldelta. Dit wil de gemeente volgens Buro11 B.V. onder andere bereiken door de oevers van het Zwartewater toegankelijk te maken voor fietsers en wandelaars. Zij is groot voorstander van deze ontwikkeling, maar in het projectplan is bij deze ontwikkeling volgens Buro11 B.V. onvoldoende stilgestaan. De landschappelijke inpassing van de dijkversterking is onvoldoende geborgd, zodat het projectplan volgens Buro11 B.V. in strijd met de goede ruimtelijke ordening is vastgesteld. In dit verband voert zij aan dat op haar perceel elf bomen gekapt moeten worden, terwijl maar één boom wordt terug geplant. Voor zover de ontwikkeling van de Zwartewaterboulevard is meegenomen als zogenoemde meekoppelkans wijst Buro11 B.V. er op dat deze niet is geborgd in het projectplan, maar alleen in een samenwerkingsovereenkomst met de gemeente Zwolle. Buro11 B.V. is daarbij geen partij en kent de inhoud van die overeenkomst niet. Zij heeft daarom onvoldoende zekerheid over de gevolgen van de dijkversterking op dit traject voor haar perceel en de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving. Daarbij komt dat op haar perceel ten behoeve van de uitvoering van de dijkversterking een zakelijk recht moet worden gevestigd, terwijl voor haar onduidelijk is of dat de minst belastende optie is, aldus Buro11 B.V.

5.1.    De Afdeling begrijpt het betoog van Buro11 B.V. zo dat het college zijn goedkeuring aan het besluit van het algemeen bestuur tot vaststelling van het projectplan volgens haar had moeten onthouden omdat het algemeen bestuur in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en in strijd met artikel 5.4, tweede lid, van de Waterwet in het projectplan onvoldoende heeft beschreven op welke wijze het werk zal worden uitgevoerd, en welke voorzieningen gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk worden getroffen. De Afdeling volgt dit betoog niet. Hierbij neemt de Afdeling het volgende in aanmerking.  In paragraaf 3.11 van het projectplan zijn de ligging en opgave voor deeltraject 3A, waarin het perceel [locatie 1] ligt, uitgebreid beschreven. Zo staat beschreven dat de hoogte van de bestaande waterkering langs het Zwartewater als onvoldoende is beoordeeld en dat de bestaande damwand daarom zal worden vervangen. De bovenkant van de nieuwe damwand blijft daarbij volgens het projectplan gelijk aan de huidige damwand. De nieuwe damwand komt blijkens paragraaf 3.11 van het projectplan ongeveer één meter verder in de waterweg te staan. De vereiste kerende hoogte wordt bereikt door een binnendijks grondlichaam met aan beide zijden een 1:3 talud. Op de kruin is ruimte opgenomen voor een recreatieve wandelverbinding ‘de Zwarte Waterboulevard’ als meekoppelkans (MKK3), zoals weergegeven in figuur 3.19 van het projectplan. Verder volgt uit paragraaf 3.11.3 van het projectplan dat de bestaande bomen en beplanting die in de dijk staan gekapt dienen te worden. Het ruimtelijk ontwerp is nader toegelicht in het Ruimtelijk Inpassingsplan, bijlage 7 van het projectplan. Hierin worden de volgende kernwaarden van de ruimtelijke kwaliteit beschreven: de beleving van het Zwartewater vanaf de dijk als onderdeel van de Zwartewaterboulevard en het wandelpad op de dijk als onderdeel van de meekoppelkans Zwartewaterboulevard. Deze meekoppelkans is opgenomen in de Samenwerkingsovereenkomst met de gemeente, zo volgt uit het projectplan. Verder staan in het Ruimtelijke Inpassingsplan als aandachtspunten voor de uitwerking onder meer vermeld: versterken van de kruidenrijke dijkvegetatie in relatie tot type bekleding en beheer ter versterking van het beeld van de Zwartewaterboulevard, openbare karakter van de dijkzone bewaken (geen hekwerk) en compensatieopgave voor mogelijk te vellen bomen onderzoeken en ontwerp en materialisatie van recreatieve voorzieningen en zitgelegenheden. Met het voorgaande wordt naar het oordeel van de Afdeling voldoende beschreven op welke wijze het werk zal worden uitgevoerd, en welke voorzieningen gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk worden getroffen. Buro11 B.V. heeft tegen deze wijze van inpassing op zich zelf geen bezwaren aangevoerd. Zij heeft geen aanknopingspunten aangereikt op grond waarvan kan worden betwijfeld dat de inpassing niet overeenkomstig deze beschrijving in het inpassingsplan zal worden uitgevoerd. De afdeling wijst er in dit verband op dat de dijkversterking op grond van artikel 5.4. van de Waterwet moet worden uitgevoerd overeenkomstig dit projectplan, waardoor de uitvoering ervan - anders dan Buro 11 B.V. betoogt - is geborgd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3757).

5.2.    Voor zover Buro11 B.V. in dat verband aanvoert dat de groene/landschappelijke (ruimtelijke) inpassing van de dijk onvoldoende gedetailleerd is beschreven en dat daarmee haar belangen onvoldoende gewaarborgd zijn in het projectplan, overweegt de Afdeling het volgende. Zoals het college ter zitting ook heeft toegelicht behoeft op grond van artikel 5.4 van de Waterwet of in het kader van de rechtszekerheid in een projectplan niet tot in detail of op perceelsniveau beschreven te worden op welke wijze de dijk groen (ruimtelijk) wordt ingepast. Dit dient het behoud van flexibiliteit bij de daadwerkelijke uitvoering van het project. Het college heeft toegelicht dat aspecten als groene inpassing op een later moment aan de hand van een inrichtingsplan nader worden uitgewerkt. De Afdeling acht dit geen onredelijke werkwijze. Gelet op het voorgaande en met inachtneming van wat zij al onder 5.1 uiteen heeft gezet, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college onvoldoende oog heeft gehad voor de belangen van Buro11 B.V. De vraag of en in hoeverre voor de uitvoering van het project nodig is om een zakelijk recht te vestigen op het perceel van Buro11 B.V. en met welke (financiële) gevolgen, kan in deze procedure niet aan de orde komen. Dat valt buiten het beoordelingskader van het projectplan en daarvoor gelden andere procedures. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3225, onder 30.1.

Het betoog faalt.

Conclusie

6.       Het beroep van Buro11 B.V. is ongegrond.

Het beroep van [appellant sub 2]

7.       [appellant sub 2] is eigenaar van het perceel [locatie 2]. Op dit perceel staat een gebouw met de bestemming "Bedrijf" dat voor particuliere woondoeleinden wordt gebruikt. Het perceel ligt in deeltraject 2A van het projectplan. [appellant sub 2] kan zich er niet mee verenigen dat zijn perceel buiten de beoogde versterking van de Stadsdijken is gelaten. Hij acht de keuze om zijn perceel buitendijks te laten onvoldoende gemotiveerd. Volgens [appellant sub 2] had het binnendijks brengen van zijn perceel als meekoppelkans moeten worden betrokken in het projectplan.

7.1.    In paragraaf 3.7 van het projectplan wordt het deeltraject 2A beschreven. Dit traject ligt langs de Katwolderweg en de terreinen van de bedrijven [bedrijf A] en [bedrijf B]. De bestaande waterkering ligt als verholen dijk in de Katwolderweg en Gasthuisdijk. Er lag blijkens het projectplan een hoogte- en pipingopgave op dit traject. In paragraaf 5.2 van de Integratienota VO van 5 juli 2021 die ten grondslag ligt aan het projectplan, worden de verschillende varianten 1, 2, 4A en 4B die zijn onderzocht voor deeltraject 2A nader beschreven. Geconcludeerd wordt dat variant 4B de voorkeur heeft voor dit deeltraject. De voorkeursvariant 4B gaat volgens het projectplan uit van een nieuwe kade en waterkerende constructie aan de west-/noordzijde van [bedrijf A] en [bedrijf B]. Hierdoor komen deze beide bedrijfsterreinen, die direct ten zuiden van het perceel van [appellant sub 2] liggen, binnendijks te liggen. De nieuwe constructie wordt ongeveer 1,5 meter voor de huidige constructie geplaatst, zo volgt uit het projectplan. Indien bij de verdere uitwerking blijkt dat de voorkeursvariant 4B niet mogelijk is, wordt volgens het projectplan teruggevallen op variant 2 (terugvaloptie): een waterkerende constructie van ongeveer 1 meter hoog langs de Katwolderweg en Gasthuisdijk. In beide gevallen blijft het perceel van [appellant sub 2], net als in de bestaande situatie, buitendijks.

7.2.    Vast staat dat in het projectplan, waar de Integratienota VO deel van uitmaakt, geen variant is beschreven die uitgaat van een dusdanige verlegging van de damwand dat ook het perceel [locatie 2] binnendijks komt te liggen. In die omstandigheid ziet de Afdeling echter geen aanleiding voor het oordeel dat het college op grond van artikel 5.7, eerste lid, van de Waterwet goedkeuring had moeten onthouden aan het besluit van het algemeen bestuur tot vaststelling van het projectplan. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking de onweersproken toelichting van het college dat een variant waarbij het perceel van [appellant sub 2] binnendijks ligt betekent dat 43 meter extra damwand moet worden aangelegd. Dit alleen al kost volgens het college ongeveer € 330.000,00. Dit bedrag is volgens het college bovendien nog exclusief de kosten voor de coupure (doorgang in een dijk) die dan nodig zal zijn, terwijl met de voorkeursvariantvariant juist de winst was dat twee coupures verdwijnen, zoals het college onweersproken op de zitting heeft toegelicht. De Afdeling begrijpt het college aldus dat voornoemde kosten onevenredig hoog zijn in verhouding tot het daarmee te dienen doel: het binnendijks halen van het perceel met een bedrijfsbestemming terwijl dit uit oogpunt van beheer en veiligheid van de primaire waterkering niet nodig is. Dit acht de Afdeling in het licht van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb geen onredelijke uitkomst van de gemaakte belangenafweging en evenmin in strijd met artikel 2.1 van de Waterwet. Onder deze omstandigheden is de Afdeling met het college van oordeel dat het algemeen bestuur van het waterschap redelijkerwijs mocht afzien van verder onderzoek naar andere varianten waarbij het perceel [locatie 2] binnendijks zou komen te liggen. Overigens heeft het college nog toegelicht dat met [appellant sub 2] is besproken dat een door hem voorgesteld alternatief vanwege de hoge kosten niet kansrijk is, maar dat de door hem gewenste omlegging kan worden betrokken als zogenoemde meekoppelkans met als voorwaarde dat de initiatiefnemer de kosten ervan draagt. Niet in geschil is dat [appellant sub 2] te kennen heeft gegeven daartoe niet bereid te zijn.

Het betoog faalt.

8.       Over de vrees van [appellant sub 2] voor een beperking van de gebruiks- en of bouwmogelijkheden op het perceel, overweegt de Afdeling dat, wat daar ook van zij, geen aanleiding bestaat voor de verwachting dat die beperking zo groot zal zijn dat het algemeen bestuur bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan het heeft gedaan. Bovendien heeft [appellant sub 2] ter zitting erkend dat hij geen concrete plannen heeft waar het algemeen bestuur rekening mee kon houden. De Afdeling ziet in zoverre dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college vanwege de door [appellant sub 2] gestelde maar niet geconcretiseerde mogelijke toekomstige beperking in gebruiks- en bouwmogelijkheden had moeten afzien van de goedkeuring van het projectplan.

Het betoog slaagt niet.

Overig

9.       [appellant sub 2] heeft in het beroepschrift verder nog verwezen naar de inhoud van zijn zienswijze. In de overwegingen van het besluit van 22 maart 2022 is het algemeen bestuur van het waterschap ingegaan op deze zienswijze. [appellant sub 2] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in dat besluit onjuist zou zijn. Daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college om die reden had moeten afzien van de goedkeuring van het projectplan.

Het betoog faalt.

Conclusie

10.     Het beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.

Proceskosten

11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het beroep van [appellante sub 1] en Buro11 B.V., voor zover ingesteld door [appellante sub 1] niet-ontvankelijk;

II.       verklaart de beroepen, voor het overige, ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak, en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.

w.g. Uylenburg
voorzitter

w.g. Stoof
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2023

749

BIJLAGE

Waterwet

Artikel 1.3 luidt:

"1. De primaire waterkeringen en de dijktrajecten worden aangegeven op de landkaarten in bijlage I."

Artikel 5.4 luidt:

"1. De aanleg of wijziging van een waterstaatswerk door of vanwege de beheerder geschiedt overeenkomstig een daartoe door hem vast te stellen projectplan. Met de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk wordt gelijkgesteld de uitvoering van een werk tot beïnvloeding van een grondwaterlichaam.

2. Het plan bevat ten minste een beschrijving van het betrokken werk en de wijze waarop dat zal worden uitgevoerd, alsmede een beschrijving van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk. Voor in bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gevallen bevat het plan een inventarisatie van maatschappelijke functies en ambities en mogelijke innovaties waarmee de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk gecombineerd zou kunnen worden, inclusief de mogelijkheden om het desbetreffende werk middels een concessie voor werken of andere vorm van publiek-private samenwerking te realiseren.

[…]

5. Indien het plan de verlegging van een primaire waterkering betreft, kan het voorts voorzieningen bevatten met betrekking tot de inpassing in de omgeving van het gebied tussen de plaats waar de oorspronkelijke primaire waterkering is gelegen, en de plaats waar de nieuwe primaire waterkering komt te liggen.

[…].

Artikel 5.7, eerste lid, luidt: "Het projectplan behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie op wier grondgebied het wordt uitgevoerd. De goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang."