Uitspraak 200302902/1

200302902/1.
Datum uitspraak: 10 juni 2003

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:

[verzoeker], wonend te [woonplaats],

en

het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 21 maart 2003, kenmerk DGWM/2003/947, heeft verweerder aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wegens overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, derde lid, van het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen en artikel 1, eerste lid, van het Besluit stortplaatsen en stortverboden. De dwangsom is vastgesteld op:
1. € 25.000,00 per maand dat niet wordt voldaan aan de last om de afvalstoffen die zijn toegepast bij de demping van de sloot op het perceel aan de [locatie], kadastraal bekend gemeente Waddinxveen, sectie […], nummers […], […], […] en […], te verwijderen en af te voeren naar een daartoe vergunde verwerkingsinrichting, tot een maximum van € 250.000,00;
2. € 15.000,00 per keer dat herhaling van de geconstateerde overtreding plaatsvindt, tot een maximum van € 60.000,00.
Daarbij zijn voor deze lasten begunstigingstermijnen gesteld van respectievelijk drie maanden en één week vanaf de dag na de dag van verzending van dit besluit.

Tegen dit besluit heeft verzoeker bezwaar gemaakt.
Bij brief van 6 mei 2003, bij de Raad van State ingekomen op 7 mei 2003, heeft verzoeker de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.

De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 23 mei 2003, waar verzoeker, vertegenwoordigd door mr. C.J.R. Binsbergen, advocaat te Alphen aan de Rijn, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. W.R.H. Lutjes en ing. M.R. Rietberg, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 122, eerste lid, van de Provinciewet is het provinciaal bestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.

Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.

2.2. Bij besluit van 10 september 2002, kenmerk DGWM/2002/1240A, is aan verzoeker op grond van artikel 10 van de Verordening Bescherming Landschap en Natuur Zuid-Holland (hierna: VBLN) ontheffing verleend van het in artikel 5 van de VBLN vervatte verbod tot het dempen van sloten in de door verweerder aangewezen gebieden in het landelijk deel van een gemeente. In voorschrift 1 van de ontheffing is bepaald dat het dempingsmateriaal uitsluitend mag bestaan uit boomschors en onversnipperd snoeihout, ontdaan van afvalstoffen, zoals geïmpregneerd of geverfd hout, papier, plastic, metalen, puin en dergelijke. Vooruitlopend op de ontheffing is op 19 augustus 2002 door verzoeker met de uitvoering van de demping begonnen.

2.3. Verweerder heeft overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, derde lid, van het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen en artikel 1, eerste lid, van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd.

Ingevolge artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het verboden zich van afvalstoffen te ontdoen door deze – al dan niet in verpakking – buiten een inrichting op of in de bodem te brengen. Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor daarbij aangegeven categorieën van gevallen vrijstelling worden verleend van het verbod, bedoeld in het eerste lid. Aan deze bepaling is uitvoering gegeven bij het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen (hierna: het Besluit).

Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit, voorzover hier van belang, wordt als categorie van gevallen als bedoeld in artikel 10.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer, aangegeven:

het zich van afvalstoffen ontdoen door deze – al dan niet in verpakking – buiten een inrichting op of in de bodem te brengen in de situaties onder a tot en met f.

Ingevolge artikel 2, derde lid, onder a, van het Besluit is het eerste lid, onder a tot en met f, niet van toepassing met betrekking tot de in dat lid bedoelde handelingen met afvalstoffen, behorende tot een categorie waarvoor het in artikel 1 van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen gestelde verbod geldt.

Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder 22 en 28 van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen geldt het in dit artikel gestelde verbod voor de categorieën houtafval en plantsoen- of groenafval.

2.4. Verweerder voert aan dat, anders dan waarvoor de ontheffing zou worden verleend, de demping is uitgevoerd met bruin blad en takjes, waarin plastics, kunststof materialen en sporen van puin en bakstenen zijn aangetroffen. Het materiaal bestond volgens verweerder uit restproducten, afkomstig van kwekerijen, en was deels aan het composteren. Verweerder stelt dat het door verzoeker gebruikte materiaal niet bedoeld en geschikt is voor het dempen van sloten, maar dient te worden verwerkt bij een erkende verwerkingsinrichting. Daarnaast bevatte het materiaal volgens verweerder verontreinigingen, waardoor het niet geschikt is om zonder voorbehandeling te worden toegepast. Gelet hierop is het gebruikte materiaal volgens verweerder een afvalstof en heeft verzoeker derhalve gehandeld in strijd met artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer.

2.5. Verzoeker betoogt dat het dempingsmateriaal niet uit bruin blad en takjes, maar uit houtsnippers en verkleind takhout bestond. Het materiaal is volgens hem afkomstig van een erkende verwerker die het hout van gemeentelijke plantsoenendiensten betrekt. Verzoeker stelt dat de gebruikte houtachtige materialen als de primaire grondstoffen voor slootdempingen moeten worden aangemerkt. Deze materialen zijn derhalve naar maatschappelijke opvattingen geen afvalstoffen. Ook is om die reden geen sprake van het zich ontdoen van stoffen. In dit verband merkt verzoeker ook op dat niet is gebleken dat bij de toepassing van de onderhavige houtsnippers bijzondere voorzorgsmaatregelen ter bescherming van het milieu hadden moeten worden getroffen. Gelet op het feit dat slechts zeer geringe concentraties verontreinigingen in het materiaal zijn aangetroffen, die bovendien door compostering in een aantal jaren zullen zijn verdwenen en mogelijk zelfs grotendeels door de compostering zijn veroorzaakt, kan volgens verzoeker niet zonder meer al het gebruikte materiaal als afvalstof worden gekwalificeerd. Hij betoogt verder dat van materiaal dat afkomstig is van plantsoenendiensten mag worden verwacht dat het schoon is. In ieder geval ontvalt volgens hem aan dit materiaal de kwalificatie van afvalstof door de bewerking bij de leverancier van het materiaal, het [recyclingbedrijf]. Voorzover niettemin wordt geoordeeld dat verzoeker op het moment dat hij de beschikking kreeg over het dempingsmateriaal, houder werd van afvalstoffen, dan is deze kwalificatie naar zijn mening daaraan ontvallen door het gebruik dat hij daarvan heeft gemaakt.

2.6. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder afvalstoffen verstaan: afvalstoffen: alle stoffen, preparaten of andere producten die behoren tot de categorieën die zijn genoemd in bijlage I bij richtlijn 75/442/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.

Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) heeft in zijn arrest van 18 december 1997 in de zaak C-129/96 (Inter-Environnement Wallonie) geoordeeld dat het toepassingsgebied van het begrip afvalstof afhangt van de betekenis van de term “zich ontdoen van”.

Het Hof heeft voorts in zijn arrest van 15 juni 2000 in de gevoegde zaken C-418/97 en C-419/97 (AB 2000, 311) onder meer voor recht verklaard dat de omstandigheden dat een als brandstof gebruikte stof het residu is van een productieproces van een andere stof, dat die stof voor geen enkel ander gebruik dan verwijdering in aanmerking kan komen, dat de stof zich qua samenstelling niet leent voor het gebruik dat ervan wordt gemaakt of dat voor dat gebruik bijzondere voorzorgsmaatregelen voor het milieu moeten worden getroffen, als aanwijzingen kunnen worden beschouwd voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van die stof te ontdoen in de zin van artikel 1, onder a, van de Richtlijn. Of inderdaad sprake is van een afvalstof in de zin van de Richtlijn moet evenwel worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van de Richtlijn terwijl ervoor moet worden gewaakt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.

2.7. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de Voorzitter het volgende vast. Verzoeker heeft op een perceel buiten een inrichting onder meer houtachtig materiaal op of in de bodem gebracht dat op grond van voorschrift 1 van de ontheffing niet is toegestaan. Dit materiaal is hoofdzakelijk door het [recyclingbedrijf], die het materiaal heeft betrokken van diverse aanbieders, aan verzoeker geleverd.

Niet is gebleken dat de aanbieders hebben beoogd de stoffen die zij afgeven aan [recyclingbedrijf], te produceren met het oog op het gebruik ten behoeve van het dempen van een sloot dan wel ander gebruik. Deze stoffen zijn daarom restproducten. Voorts is aannemelijk geworden dat de toegepaste materialen verontreinigingen bevatten. Verder worden deze stoffen naar het oordeel van de Voorzitter naar maatschappelijke opvattingen beschouwd als afvalstoffen. Deze omstandigheden vormen voldoende grondslag voor het oordeel dat de aanbieders van de stoffen aan [recyclingbedrijf], en vervolgens [recyclingbedrijf], zich van de niet toegestane materialen hebben ontdaan en dat derhalve de materialen zoals door verzoeker in ontvangst genomen, moeten worden aangemerkt als afvalstoffen. Niet gebleken is dat verzoeker vervolgens handelingen heeft verricht waardoor aan de stoffen de kwalificatie afvalstof is komen te ontvallen. Noch hetgeen verzoeker naar voren heeft gebracht, noch de stukken leiden ertoe dat sprake is van zodanige omstandigheden dat, ondanks het vorenstaande geoordeeld zou moeten worden dat de ten behoeve van de demping gebruikte materialen niet zouden moeten worden beschouwd als een afvalstof. Derhalve heeft verzoeker zich, door de stoffen op of in de bodem te brengen, ontdaan van afvalstoffen. Gelet op het vorenstaande was verweerder bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom.

2.8. Verzoeker betoogt dat hem niet is toe te rekenen dat hij meende dat verkleind takhout voor de demping mocht worden gebruikt. Gelet op de omstandigheden van het geval, had verweerder verzoeker erop moeten wijzen dat dat materiaal niet was toegestaan. Hij voert verder aan dat hij heeft mogen vertrouwen op de verklaring van twee controlerende ambtenaren van de provincie Zuid-Holland dat het gebruikte materiaal in orde was.

2.8.1. De Voorzitter overweegt als volgt. Gelet op de stukken had verzoeker voor aanvang van de onderhavige activiteiten kunnen en behoren te weten welke materialen voor de demping mochten worden gebruikt. Een eventuele dwaling omtrent het toegestane materiaal is naar het oordeel van de Voorzitter aan verzoeker toe te rekenen. Bovendien is verzoeker gedurende de werkzaamheden zowel schriftelijk als mondeling meerdere malen gewezen op de overtreding die hij beging. Zelfs indien geoordeeld zou kunnen worden dat verzoeker de bevoegdheid van de inspecteurs die op 21 augustus 2002 een bezoek brachten aan de slootdemping, niet had kunnen kennen, en derhalve niet op de hoogte had kunnen zijn van de beperkte betekenis van hun uitlatingen, dan nog had verzoeker, gelet op de omstandigheden, naar het oordeel van de Voorzitter niet zonder meer op hun uitlatingen mogen afgaan. Gelet hierop ziet de Voorzitter geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in zoverre niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom gebruik heeft kunnen maken.

2.9. Verzoeker stelt verder dat het bestreden besluit in strijd is met de eisen van proportionaliteit, omdat, zo al van een overtreding sprake is, de zwaarte van de overtreding in geen verhouding staat tot de hoogte van de dwangsom. Hij betoogt in dit verband dat zowel verbeurte van de maximale dwangsom, als de kosten van ongedaanmaking van de demping, zullen resulteren in een faillissement van het bedrijf. Het bestreden besluit is volgens verzoeker ook in strijd met de eisen van subsidiariteit, omdat verweerder ook tot stillegging van de werkzaamheden had kunnen overgaan, hetgeen minder belastend is voor verzoeker dan het thans gehanteerde handhavingsmiddel.

2.9.1. Wat de gestelde strijd met de eisen van proportionaliteit betreft overweegt de Voorzitter dat, mede gelet op de door verweerder in het bestreden besluit gegeven motivering, niet valt in te zien dat het bedrag van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het gelaedeerde belang en de beoogde werking van de dwangsom. Het betoog betreffende de hoogte van de kosten van ongedaanmaking van de demping is door verzoeker onvoldoende geconcretiseerd en kan derhalve niet slagen. Wat de gestelde strijd met het subsidiariteitsvereiste betreft overweegt de Voorzitter het volgende. Gelet op de stukken en hetgeen door verzoeker naar voren is gebracht ziet de Voorzitter geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid voor het instrument van de last onder dwangsom had mogen kiezen. Artikel 5:32, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat voor het opleggen van een last onder dwangsom niet wordt gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet. Van een dergelijke situatie is geen sprake.

2.10. Ten slotte betoogt verzoeker dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat verweerder in een ander geval het gebruik van dempingsmateriaal van mindere kwaliteit dan het onderhavige materiaal heeft toegestaan en tevens tweemaal niet handhavend is opgetreden tegen het gebruik van verkleind takhout als dempingsmateriaal.

Het is de Voorzitter niet gebleken dat sprake is van gelijke gevallen. Reeds hierom kan het betoog van verzoeker niet slagen.

2.11. De Voorzitter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. Het verzoek dient derhalve te worden afgewezen.

2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

wijst het verzoek af.

Aldus vastgesteld door mr. E.M.H. Hirsch Ballin, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.

w.g. Hirsch Ballin w.g. Heijerman
Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2003

255-415.