Uitspraak 202004809/1/R1

202004809/1/R1.
Datum uitspraak: 27 oktober 2021

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.       Camping en Jachthaven Uitdam B.V., gevestigd te Uitdam, gemeente Waterland,

2.       het college van burgemeester en wethouders van Waterland,

3.       Stichting Dorpsraad Uitdam, gevestigd te Uitdam, gemeente Waterland,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 20 juli 2020 in zaak nr. 19/4144 in het geding tussen:

Camping en Jachthaven Uitdam

en

het college van burgemeester en wethouders van Waterland.

Procesverloop

Bij besluit van 23 juli 2019 heeft het college Camping en Jachthaven Uitdam gelast binnen vier weken na de verzenddatum van dit besluit het chalet op het perceel Zeedijk 2 te Uitdam te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 60.000,00 ineens.

Camping en Jachthaven Uitdam heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft in dit bezwaarschrift het college tevens verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb.

Het college heeft ingestemd met dat verzoek.

Bij uitspraak van 20 juli 2020 heeft de rechtbank het door Camping en Jachthaven Uitdam daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 juli 2019 vernietigd voor zover het de hoogte van de dwangsom betreft en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd, hetgeen inhoudt dat de dwangsom € 2.000,00 per week bedraagt met een maximum van € 20.000,00. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft Camping en Jachthaven Uitdam hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Stichting Dorpsraad Uitdam heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Camping en Jachthaven Uitdam, het college en Stichting Dorpsraad Uitdam hebben nadere stukken ingediend.

Bij besluit van 3 februari 2021 heeft het college Resort Limburg B.V. gelast binnen vier weken na verzenddatum van dit besluit het bouwwerk (chalet) op het perceel te verwijderen en verwijderd te Houden, onder oplegging van een dwangsom van € 2.000,00 per week dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 20.000,00.

Camping en Jachthaven Uitdam heeft gronden aangevoerd tegen het besluit van 3 februari 2021.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juni 2021, waar Camping en Jachthaven Uitdam, vertegenwoordigd door mr. L.R. de Groot, advocaat te Apeldoorn, en [gemachtigde A], het college, vertegenwoordigd door mr. U.E.M. Pinas, en Stichting Dorpsraad Uitdam, vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], zijn verschenen.

Overwegingen

1.       Ter zitting heeft het college de beroepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), nu het beroep van Camping en Jachthaven Uitdam zich richtte tegen het primaire besluit van 23 juli 2019 en geen sprake was van een besluit op bezwaar, ingetrokken. Het college heeft te kennen gegeven dat het deze overweging van de rechtbank als kennelijke verschrijving beschouwt.

Inleiding

2.       Camping en Jachthaven Uitdam exploiteert een camping en een jachthaven op het terrein aan de Zeedijk 2 te Uitdam. Zij wenst in het kader van de vernieuwing van de camping de oude opstallen, zijnde trekkershutten, op het kampeerterrein te vervangen. Vast staat dat een van de oude trekkershutten is gesloopt en dat door Camping en Jachthaven Uitdam op een andere locatie aan de waterkant een nieuw bouwwerk is gerealiseerd. Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), nu dit nieuwe bouwwerk, dat door het college wordt omschreven als een chalet, in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Camping en Jachthaven Uitdam". Het bouwwerk is volgens het college voorts in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo zonder omgevingsvergunning gerealiseerd en wordt in strijd met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo in stand gelaten.

Hoger beroepen

3.       Camping en Jachthaven Uitdam betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, nu het bouwwerk in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Volgens haar gaat het om een trekkershut als bedoeld in het bestemmingsplan en niet om een recreatiewoning of chalet.

3.1.    Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Camping - Jachthaven Uitdam" de bestemming "Recreatie - 4".

Artikel 6 van de planregels luidt:

"De voor Recreatie - 4 aangewezen gronden, zijn bestemd voor:

a. kampeerterrein, uitsluitend ten behoeve van toeristische standplaatsen;

b. trekkershutten;

c. sanitaire voorzieningen;

d. detailhandel in de vorm van een snackkiosk;

e. steigers, bruggen en andere bouwwerken, geen gebouwen zijnde.

f. water

g. bij de bestemming behorende voorzieningen, zoals:

1. groenvoorzieningen;

2. erven en tuinen;

3. ontsluitingswegen en (steiger)paden;

4. parkeerterreinen;

5. niet-overdekte sport- en spelterreinen;

6. watergangen en waterpartijen;

7. kaden en dijken;

8. waterhuishoudkundige voorzieningen;

9. strand en oeverlanden;

10. voorzieningen ten behoeve van het verzamelen van afval, glas, papier etc;

11. nutsvoorzieningen.".

Artikel 1 luidt:

"Begrippen

[..]

40. recreatieverblijven

een wooneenheid uitsluitend bestemd voor recreatieve bewoning, waarvan de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben.

[..]

45. trekkershut

een gebouw ten behoeve van kortdurend recreatief nachtverblijf, niet zijnde een recreatiewoning.

[..]".

3.2.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2019 ECLI:NL:RVS:2019:607) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende planregels, waaraan moet worden getoetst, op zichzelf, noch in samenhang beschouwd duidelijk zijn. Omwille van de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd.

3.3.    Uit de rapporten van de controles op 21 februari en op 14 mei 2019 volgt dat door medewerkers van de gemeente is geconstateerd dat op het perceel een chalet is gebouwd met een oppervlakte van naar schatting 40 m², exclusief luifel. De constructie bestaat uit een houten frame met aan de onderzijde twee wielen, dat steun vindt met betontegels en menggranulaat als onderlegger. Het bouwwerk is voorzien van twee bedden, een keuken, sanitair, wordt aangesloten op het riool, en is aan weerszijde van ramen voorzien. Volgens het college is sprake van een luxe recreatieverblijf voor langdurig verblijf voorzien van alle benodigde voorzieningen, hetgeen in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming. Het college heeft er daarbij ook op gewezen dat in artikel 6 van de planregels afzonderlijk ‘sanitaire voorzieningen’ zijn genoemd. Afzonderlijke sanitaire voorzieningen zijn alleen nodig bij trekkershutten. Die beschikken immers niet zelf over sanitaire voorzieningen. Ze zijn niet nodig bij recreatieverblijven want die hebben zelf al sanitaire voorzieningen. Als een bouwwerk over eigen sanitaire voorzieningen beschikt, zoals het bouwwerk in dit geval, dan is het, aldus het college, niet een trekkershut, maar een recreatiewoning.

Uit de verbeelding en de planregels volgt dat op het perceel trekkershutten zijn toegestaan. De vraag die voorligt is of onderhavig bouwwerk als een trekkershut kan worden aangemerkt, zoals Camping en Jachthaven Uitdam betoogt. Een trekkershut is volgens de definitie in de planregels een gebouw ten behoeve van kortdurend recreatief nachtverblijf, niet zijnde een recreatiewoning. Hoewel het bestemmingsplan geen definitie van een recreatiewoning kent, is er wel een definitie van recreatieverblijven opgenomen in artikel 1, onder 40, van de planregels, te weten: "een wooneenheid uitsluitend bestemd voor recreatieve bewoning, waarvan de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben." Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling voor de uitleg van het begrip recreatiewoning aan kunnen sluiten bij het begrip recreatieverblijf.

Gelet op de in het bouwwerk aangebrachte voorzieningen ten behoeve van de bewoning daarvan, die niet slechts op een kortdurend nachtverblijf zien, het in het bestemmingsplan gemaakte onderscheid tussen enerzijds een trekkershut voor kortdurend nachtverblijf en anderzijds een recreatiewoning of recreatieverblijf en gelet op het feit dat de ter plaatse geldende bestemming "Recreatie-4" ook voorziet in afzonderlijke sanitaire voorzieningen, hetgeen een aanwijzing is voor het standpunt dat een trekkershut als bedoeld in de planregels geen eigen sanitaire voorzieningen heeft, kan het bouwwerk, zoals de rechtbank in navolging van het college terecht heeft overwogen, niet als een trekkershut als bedoeld in de planregels worden aangemerkt. Aan de toelichting van het bestemmingsplan wordt, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet toegekomen, nu de planregels in samenhang bezien met ook de verbeelding duidelijk zijn.

De rechtbank heeft terecht overwogen dat de plaatsing van het bouwwerk in strijd is met de op het perceel rustende bestemming, zodat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.

Het betoog slaagt niet.

4.       De rechtbank heeft overwogen dat het college tijdens de zitting heeft meegedeeld niet langer vast te houden aan de in het besluit als grondslagen van de last onder dwangsom genoemde overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. De rechtbank heeft het besluit van 23 juli 2019 echter niet vernietigd op dit punt. Het college heeft tijdens de zitting bij de Afdeling meegedeeld dat genoemde overtredingen nog altijd gelden als grondslagen van de last. Deze onderdelen van het besluit van 23 juli 2019 liggen in hoger beroep dan ook ter beoordeling voor. De Afdeling zal de daartegen door Camping en Jachthaven Uitdam aangevoerde beroepsgrond, die door de rechtbank niet is besproken, alsnog beoordelen.

5.       Camping en Jachthaven Uitdam betoogt dat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, nu voor de bouw van het bouwwerk geen omgevingsvergunning is vereist voor bouwen, gelet op artikel 3, onderdeel 2, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor).

5.1.    Artikel 3, onderdeel 2, van bijlage II van het Bor luidt:

"Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a.niet hoger dan 5 m, en

b.de oppervlakte niet meer dan 70 m2".

Artikel 4a, eerste lid, luidt:

"Onverminderd artikel 5, zijn de artikelen 2 en 3 slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een rijksmonument als bedoeld in artikel 1.1 van de Erfgoedwet, een monument of archeologisch monument waarop artikel 9.1, eerste lid, onderdeel b, van de Erfgoedwet van toepassing is, een krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening aangewezen monument dan wel een monument waarop, voordat het is aangewezen, een zodanige verordening van overeenkomstige toepassing is, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in:

a. artikel 2, onderdelen 1 en 2, of

b. artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, of artikel 3, onderdelen 4 tot en met 8:

1° in, aan of op een onderdeel van het monument dat uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft, of

2° bij een monument."

5.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwwerk is gebouwd bij een provinciaal monument, te weten De Nespolder, zodat uit artikel 4a, eerste lid, van bijlage II van het Bor volgt dat artikel 3, onderdeel 2, van bijlage II, waar Camping en Jachthaven Uitdam zich op beroept, niet van toepassing is.

5.3.    Daargelaten het antwoord op de vraag of de gronden waarop het bouwwerk staat zelf als provinciaal monument zijn aangemerkt, hebben Camping en Jachthaven Uitdam niet betwist dat het bouwwerk in ieder geval in de onmiddellijke nabijheid van De Nespolder is gebouwd en dat De Nespolder een provinciaal monument is. Uit artikel 4a, eerste lid, van bijlage II van het Bor volgt dat artikel 3, onderdeel 2, van bijlage II van het Bor niet op het bouwwerk van toepassing is. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat voor de bouw van het bouwwerk een omgevingsvergunning was vereist en deze niet is aangevraagd of verleend, zodat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Nu Camping en Jachthaven het bouwwerk ook in stand hebben gelaten is tevens sprake van de overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo.

Het betoog slaagt niet.

6.       Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat met betrekking tot de hoogte van de dwangsom geen sprake is van een motiveringsgebrek. Voor zover al sprake was van een motiveringsgebrek had de rechtbank dit voorts met artikel 6:22 van de Awb dienen te passeren, dan wel had zij de rechtsgevolgen van het besluit van 23 juli 2019 in stand moeten laten.

6.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het college de dwangsom heeft bepaald op € 60.000,00. Dit bedrag is gebaseerd op de verwachte verkoopprijs. De rechtbank heeft overwogen dat de bedrijfsvoering van Camping en Jachthaven Uitdam ziet op de verhuur (en niet de verkoop) van onder meer trekkershutten. Door de dwangsom te koppelen aan de verwachte verkoopprijs terwijl de Camping en Jachthaven Uitdam zich niet bezig houdt met verkoop van trekkershutten, heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom het bedrag van 60.000,00 redelijk is, te meer nu dit bedrag veel hoger is dan het in het concept-besluit genoemde bedrag van € 2.000,- per week, met een maximum van € 20.000,00.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht de hoogte van de dwangsom onvoldoende gemotiveerd bevonden. De motivering van de hoogte van de dwangsom houdt in het besluit van 23 juli 2019 niet meer in dat de hoogte van de dwangsom naar de mening van het college in redelijke verhouding staat tot de ernst en omvang van de overtreding, de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. In beroep heeft het college voor het eerst verwezen naar de te verwachten verkoopprijs van het bouwwerk en heeft het zich op het standpunt gesteld dat het overkoepelende Europarcs-concern, waar onderhavige camping onderdeel van uitmaakt, ook recreatiewoningen verkoopt. Onbestreden is dat Camping en Jachthaven Uitdam zich niet bezighoudt met de verkoop van trekkershutten, maar slechts met de verhuur daarvan.

Voor het oordeel dat de rechtbank het motiveringsgebrek had moeten passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, dan wel de rechtsgevolgen van het besluit in stand had moeten laten, bestaat gelet op de in beroep door het college gegeven motivering van de hoogte van de dwangsom evenmin grond. De rechtbank heeft kennis genomen van deze motivering van het college en deze als onvoldoende kunnen aanmerken nu deze motivering niet aansluit bij de aard van de bedrijfsvoering van Camping en Jachthaven Uitdam. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat het gebrek met deze motivering niet is hersteld.

Het betoog slaagt niet.

7.       Camping en Jachthaven Uitdam betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot een forfaitaire proceskostenveroordeling is overgegaan en het college in de daadwerkelijk gemaakte kosten had moeten worden veroordeeld.

7.1.    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) kan een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Awb, uitsluitend betrekking hebben op kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Ingevolge artikel 2, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt het bedrag van de kosten bij de uitspraak, onderscheidenlijk de beslissing op het bezwaar of het administratief beroep als volgt vastgesteld:

a.  ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief.

Ingevolge het derde lid, kan in bijzondere omstandigheden van het eerste lid worden afgeweken.

7.2.    Blijkens de nota van toelichting bij artikel 2, derde lid, van het Bpb (Stb. 1993, 763) moet het daarbij gaan om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van het forfaitaire vergoedingsstelsel onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd.

7.3.    De vraag of de rechtbank het college had moeten veroordelen in vergoeding van de daadwerkelijke proceskosten betreft uitsluitend de proceskostenveroordeling in verband met de vernietiging van het besluit van 23 juli 2019 voor zover het de hoogte van de dwangsom betreft. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt immers dat voor een verdergaande vernietiging geen aanleiding bestaat.

Er is niet gebleken van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb. De enkele omstandigheid dat de motivering van het besluit van 23 juli 2019 met betrekking tot de hoogte van de dwangsom gebrekkig was, zoals door de rechtbank is overwogen, levert geen bijzondere omstandigheid op, als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank had moeten afwijken van de wijze van vaststelling van de kosten, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het Bpb, en dat zij de werkelijk gemaakte kosten had dienen vast te stellen.

Het betoog slaagt niet.

Besluit van 3 februari 2021

8.       Bij besluit van 3 februari 2021 heeft het college het besluit van

23 juli 2019 gewijzigd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.

9.       Het college heeft zich in het besluit van 3 februari 2021 opnieuw op het standpunt gesteld dat het bouwwerk in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Voorts heeft het college zich in aanvulling op het besluit van 23 juli 2019 op het standpunt gesteld dat het bouwwerk in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming.

Ter zitting heeft het college te kennen gegeven dat het niet langer vasthoudt aan de grondslag van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming. Het besluit van 3 februari 2021 dient te worden vernietigd.

10.     Voor zover Camping en Jachthaven Uitdam verzoeken om een vergoeding van de daadwerkelijk gemaakte proceskosten, wordt overwogen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb. De omstandigheid dat aan het besluit van 3 februari 2021 de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming ten grondslag is gelegd en het college ter zitting te kennen heeft gegeven dat deze grondslag van het besluit van 3 februari 2021 is vervallen, levert niet een dergelijke bijzondere omstandigheid op.

Conclusie

11.     De hoger beroepen van Camping Jachthaven en het college zijn ongegrond. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van Stichting Dorpsraad Uitdam is daarmee vervallen. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd. Het beroep van Camping en Jachthaven Uitdam tegen het besluit van 3 februari 2021 is gegrond. Het besluit van 3 februari 2021 dient te worden vernietigd.

12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;

II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 3 februari 2021 gegrond;

III.      vernietigt het besluit van 3 februari 2021, kenmerk H-2019-010/003/U21.00202;

IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Waterland tot vergoeding van bij Camping en Jachthaven Uitdam B.V. in verband met de behandeling het beroep tegen het besluit van 3 februari 2021 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1122,00 (zegge: elfhonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2021

580