Ontwerp-Miljoenennota 2022.

Bij Kabinetsmissive van 2 september 2021, no.2021001612, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerp-Miljoenennota, met memorie van toelichting.

1. Samenvattende conclusie en advies

Met de Miljoenennota 2022, de nota over de toestand van ’s Rijks financiën, biedt de regering de ontwerpbegrotingen voor 2022 aan de Staten-Generaal aan. De Miljoenennota 2022 en de ontwerpbegrotingen focussen op de stand van zaken op de terreinen brede welvaart, economie en overheidsfinanciën naar aanleiding van de coronacrisis, het ingezette economisch herstel en uitdagingen voor de toekomst.

De Afdeling vraagt in het Miljoenennota-advies van dit jaar speciale aandacht voor het budgetrecht van de Tweede en de Eerste Kamer. Zij doet handreikingen aan het parlement om de uitoefening van het budgetrecht te versterken. Een eerste handreiking is het versterken van de Wet Houdbare Overheidsfinanciën om het parlement meer grip te geven op sociale zekerheid, zorg en fiscaliteit. Met betrekking tot de fiscaliteit herhaalt de Afdeling de oproep om zuiverder en tijdiger met het jaarlijks Belastingplan om te gaan. Een tweede handreiking is het voorstel om een Tweede Operatie Comptabel bestel in te zetten om zo het begrotings- en verslagleggingstelsel te moderniseren. Als derde handreiking stelt de Afdeling voor om de Miljoenennota voortaan in het voorjaar in te dienen. Daarmee loopt dit proces in de pas met het Europese begrotingssemester en komen de Kamers zo tijdiger "aan de bal". Prinsjesdag in september is dan voor de Troonrede en de op basis van de Miljoenennota uitgewerkte departementale begrotingen.

De Afdeling behandelt dit thema tegen de achtergrond van de buitengewone omstandigheden van een abrupte economische schok als gevolg van het coronavirus. Deze heeft in 2020 gezorgd voor een historische krimp van de economie van 3,8% bbp. Mede dankzij de omvangrijke steunmaatregelen van de overheid laat de economie een veerkrachtig herstel zien, waarbij reeds sprake is van een zeer krappe arbeidsmarkt. De realisatiecijfers blijken sinds de coronacrisis steeds een stuk positiever dan eerder werd verwacht. Mede door het snelle herstel en de lage rente staan de Nederlandse overheidsfinanciën er relatief goed voor, met een schuldquote die zich onder de 60% bbp bevindt.

Tegelijkertijd heeft de coronacrisis verschillen tussen groepen vergroot en bestaande kwetsbaarheden blootgelegd en urgenter gemaakt. Dit levert meerdere uitdagingen op. Het demissionaire kabinet kiest ervoor om voor een aantal uitdagingen middelen vrij te maken en schetst daarnaast in de Miljoenennota uitdagingen voor de toekomst.

De zeven geschetste uitdagingen voor de toekomst zijn: kwaliteitsverbeteringen in het onderwijs, werkenden gelijker behandelen, een eenvoudiger toeslagenstelsel, ruimte voor wonen, toekomstbestendige zorg, duurzame (internationale) veiligheid en beperking van de verandering van het klimaat. De Afdeling vraagt zich daarbij echter af of het thema arbeidsmarkt niet te zeer beperkt blijft tot arbeidsmarktarrangementen. Is de toenemende krapte op de Nederlandse arbeidsmarkt en het structureel lager arbeidsaanbod bij een grotere vraag naar arbeid niet evenzeer een wezenlijk thema?

Verder is het thema zorg sterk gericht op kostenbeheersing. Ook in de zorg kan de structurele krapte in het aanbod van zorgpersoneel niet worden genegeerd. Lessen trekkend uit de coronapandemie, kan meer accent worden gegeven aan het belang van gezond leven, breder dan ‘preventie’. Tot slot komt bij het thema Klimaat met de formulering "beperk de verandering" de urgentie ervan onvoldoende tot uitdrukking.

De Afdeling ziet daarmee noodzaak voor een aan te treden nieuw kabinet tot structurele hervormingen en investeringen. Daarmee worden noodzakelijke en urgente economische structuuraanpassingen gefaciliteerd. Daarbij lijken budgettaire beperkingen op het eerste gezicht vrijwel afwezig. Na twee jaar coronacrisis en heel forse collectief gefinancierde steunmaatregelen, staan de Nederlandse overheidsfinanciën er immers nog goed voor.

Niettemin moet altijd rekening worden gehouden met onzekerheden. De coronapandemie is (wereldwijd) nog (lang) niet voorbij. Wereldwijde economische en geopolitieke turbulentie maken ook de voorspelbaarheid van wereldhandel, prijzen, inflatie en rente onzeker. Verder bestaan er zorgen over de schuldhoudbaarheid van andere EU-lidstaten.

De in de Miljoenennota geschetste uitdagingen voor de toekomst vragen uiteraard om politieke keuzes. Wanneer budgettaire beperkingen niet worden gevoeld of niet in acht worden genomen, ontbreken democratische ankers om afwegingen over het heffen van belastingen en het uitgeven van collectieve middelen te beoordelen. Als die ontbreken, dreigen uitgavenbeslissingen niet langer integraal te worden afgewogen, op merites van effectiviteit te worden beoordeeld en democratisch te worden verantwoord.

Daarom blijft het zaak oog te houden voor houdbare overheidsfinanciën. De Afdeling is het daarom eens met de door de regering in de Miljoenennota betrokken stelling om snel terug te keren naar ordelijk begrotingsbeleid en naar één hoofdbesluitvormingsmoment. Op een nieuw aantredend kabinet rust straks de plicht om met de weelde van relatief gunstige overheidsfinanciën zorgvuldig om te gaan.

De Afdeling heeft in het Miljoenennota-advies 2021 en in de Voorjaarsrapportage 2021 dan ook het nieuw aantredend kabinet geadviseerd om het begrotingsbeleid transparant vast te stellen, door het benoemen van ‘ankers voor begrotingsbeleid’. (zie noot 1) In aanvulling op de voorgaande adviezen adviseert de Afdeling daarbij rekening te houden met een aantal gezichtspunten:
• Toets nieuw beleid ex-ante op basis van relevante aspecten van brede welvaart.
• Sta stil bij uitvoerings- en transitievragen die voortvloeien uit structurele hervormingen.
• Maak voor investeringen ook integrale afwegingen binnen het begrotingsbeleid, om zo oog te houden voor het maatschappelijke en economische rendement. Daarbij dient ook rekening te worden gehouden met conjuncturele factoren, die om andere keuzes kunnen vragen in termen van effectiviteit en uitvoerbaarheid.
• Kies voor een vast hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar, zodat meer samenhang ontstaat tussen de besluitvorming over de inkomsten, de uitgaven en fiscaliteit.
• Transparant begrotingsbeleid vraagt tevens om een transparante afweging van de lastendruk voor burgers en bedrijven.
• Weeg de effectiviteit van het te formuleren beleid ex-ante mee bij de keuze voor beleid.
• Wees transparant over de samenhang tussen het Nederlandse en Europese begrotingsbeleid en formuleer tijdig de Nederlandse inzet bij de evaluatie van het Stabiliteits- en Groeipact.

2. Miljoenennota 2022

2.1 Beleid naar aanleiding van de coronacrisis

De overheid heeft met de getroffen steunmaatregelen de klap van de recessie grotendeels opgevangen.

De jaren 2020 en 2021 zijn uitzonderlijk vanwege de abrupte economische schok ten gevolge van de coronacrisis. De economie is in 2020 met 3,8% gekrompen ten opzichte van 2019. (zie noot 2) Dit is 0,1%-punt meer dan de krimp tijdens de crisis in 2009. Deze krimp is fors, maar tegelijkertijd beperkt van omvang gezien de plotselinge uitval van economische activiteit. In de juniraming 2020 verwachtte het CPB in de basisraming nog een economische krimp van 6% in 2020. Daarbij was het uitgangspunt dat de pandemie niet opnieuw zou opleven. Het ‘tweede golf scenario’ veronderstelde een krimp van ongeveer 10% bbp. (zie noot 3)

De regering heeft in reactie op de coronacrisis aanvullende steunmaatregelen getroffen van buitengewone omvang, bovenop de automatische stabilisatie van de begroting. (zie noot 4) Daarmee heeft de overheid in belangrijke mate bijgedragen aan het beperken van de economische schade. (zie noot 5) De getroffen steunmaatregelen zijn in het bijzonder gericht op ondernemers en bedrijven, om zo bedrijven overeind te houden, het aantal faillissementen beperkt te houden en banen en inkomens te behouden. (zie noot 6)

De belangrijkste regelingen zijn de NOW (Noodmaatregel Overbrugging voor Werkgelegenheid), de TVL (Tegemoetkoming Vaste Lasten) en de Tozo (Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers). Daarnaast wordt onder meer belastinguitstel verleend, zijn meerdere garanties verstrekt en wordt steun voor specifieke sectoren verleend. De maatregelen (inclusief fiscale maatregelen) hadden in 2020 een omvang van € 31,1 mld. In 2021 hebben de extra overheidsbestedingen naar aanleiding van de coronapandemie een omvang van naar schatting € 39,2 mld. (zie noot 7) Ter vergelijking: in 2009 en 2010 heeft het toenmalige kabinet Balkenende IV een kleine € 6 mld uitgetrokken voor de bestrijding van de kredietcrisis. (zie noot 8)

Het bbp overtreft naar verwachting in het vierde kwartaal van 2021 het niveau van eind 2019. Dat is iets sneller dan elders in het eurogebied. (zie noot 9) Het CPB verwacht dat het bbp-niveau in 2025 (waarin een nieuw Regeerakkoord nog niet is verwerkt) 1,5% lager is dan verwacht in de prognoses gemaakt voor de coronapandemie. Het CPB verwacht nu een jaarlijkse groei van 2,1% in de periode 2022-2025. Dit structureel lagere productieniveau komt volgens het CPB vooral door een zwakkere trendmatige stijging van de arbeidsproductiviteit als gevolg van gemiste investeringen door de coronarecessie.

Tegelijkertijd bestaan ook keerzijden van het steunbeleid.

Door de steunmaatregelen heeft de overheid het aantal faillissementen weten te beperken. Daarmee is veel werkgelegenheid behouden met een positief effect op de economie. Sterker nog, het aantal faillissementen is tijdens de coronacrisis sterk afgenomen en bevond zich in juli 2021 op het laagste niveau in ruim dertig jaar. (zie noot 10) Enerzijds beperkt het lage aantal faillissementen structurele schade aan de economie. Anderzijds bestaat het risico dat door het omvangrijke steunbeleid tevens niet levensvatbare bedrijven blijven bestaan. Deze bedrijven dreigden voor aanvang van de crisis al failliet te gaan, of hebben inmiddels een achterhaald bedrijfsmodel. Het is ondoelmatig om deze bedrijven van steun te blijven voorzien. Daarnaast kan dit schadelijk zijn voor de economie, omdat werknemers beter bij levensvatbare en dus productieve bedrijven aan de slag kunnen. (zie noot 11)

In de Miljoenennota 2022 wijst de regering er op dat de omvang en brede beschikbaarheid van de coronasubsidies een remmende werking hebben op de economische dynamiek en het aanpassingsvermogen, terwijl die belangrijk zijn voor innovatie en daarmee het verdienvermogen. Recent heeft het demissionaire kabinet beslist om per 1 oktober 2021 de generieke coronasteun te beëindigen. (zie noot 12) De reden hiervan is dat er sprake is van een veerkrachtig economisch herstel en een nieuwe fase is aangebroken door de mogelijkheid van vaccineren. Een aantal ondersteunende maatregelen zal in het vierde kwartaal van 2021 nog van kracht zijn. Dit mede ter ondersteuning van specifieke sectoren die kampen met beperkingen als gevolg van corona.

De Afdeling adviseert om in het bijzonder het vraagstuk van de wisselwerking tussen overheidssteun en (meer of minder) economische dynamiek nader te laten analyseren. Als evaluatie maar bovenal als les voor de toekomst.

Meer aandacht is nodig voor structurele economische aanpassingen.

Het CPB adviseert de regering om het accent van het steunbeleid te verschuiven van het behoud van werkgelegenheid naar het faciliteren van aanpassingen in de economie en het ondersteunen van herstel. Dit in het licht van uitdagingen op de lange termijn, zoals het klimaat, de woningmarkt, de tweedeling op de arbeidsmarkt, de kwaliteit van het onderwijs en uitvoeringsproblematiek. (zie noot 13)

Dit is des te relevanter in de huidige periode waarin sprake is van een zeer krappe arbeidsmarkt. Doordat sectoren heel verschillend zijn geraakt door de coronacrisis, kan dit zorgen voor een mismatch op de arbeidsmarkt. (zie noot 14)

Uit de arbeidsmarktindicator van ABN AMRO blijkt dat de mismatch op de arbeidsmarkt zich momenteel op een recordniveau bevindt. (zie noot 15) De bank stelt dat deze mismatch deels is veroorzaakt door de steunmaatregelen. Die hebben een ontslaggolf voorkomen, maar hebben ook mobiliteit naar sectoren met een sterke vraag naar arbeid tegengehouden. Mogelijk neemt de arbeidsmarktkrapte weer deels af, na afbouw van de steunmaatregelen en de afname van het aantal coronagerelateerde banen. Desondanks bestaan er zorgen dat de krapte op de arbeidsmarkt ook wordt veroorzaakt door meer structurele elementen, zoals vergrijzing, (het ontbreken van gereguleerde) arbeidsmigratie en beletsels voor meer arbeidsparticipatie van vrouwen.

Tijdens een crisis ontstaat doorgaans momentum voor structurele veranderingen. De coronacrisis heeft onder meer versnelling teweeg gebracht op het terrein van de digitalisering. Op andere terreinen zijn bestaande kwetsbaarheden verdiept. In een gezamenlijk advies voor herstelbeleid schetsen de Planbureaus SCP, PBL en CPB dat het risico bestaat dat ten gevolge van de huidige crisis andere belangrijke maatschappelijke vraagstukken zoals klimaat en de houdbaarheid van de zorg ondergesneeuwd raken. (zie noot 16) De Planbureaus vragen daarnaast aandacht voor het benutten van kansen, om bestaande lange termijn uitdagingen verder te brengen. De Denktank Coronacrisis (zie noot 17) adviseert te investeren in economische structuurversterking, met brede welvaart als uitgangspunt. (zie noot 18)

De regering schetst in de Miljoenennota zeven grote uitdagingen voor de toekomst. (zie noot 19) Daarbij ziet de Afdeling noodzaak voor een nieuw kabinet om structurele hervormingen door te voeren, zodat noodzakelijke en urgente economische structuuraanpassingen worden gefaciliteerd. De Afdeling wijst op het belang deze uitdagingen tevens te bezien in een Europese en internationale context.

Andere EU-lidstaten hebben eveneens een groot aantal steunmaatregelen getroffen.

Andere EU-lidstaten hebben eveneens een groot aantal steunmaatregelen getroffen om de economische schade van de coronacrisis te beperken. In 2020 hadden deze extra maatregelen naar schatting een omvang van gemiddeld ruim 6,5% bbp. (zie noot 20) Daarbij dient gezegd te worden dat de impact van de crisis verschilt per lidstaat, mede afhankelijk van de mate waarin sprake is van een gediversifieerde economie. (zie noot 21) De Nederlandse beleidsrespons had een omvang van ongeveer 4,5% bbp. De maatregelen betroffen voor het grootste deel extra publieke uitgaven. Daarnaast was sprake van maatregelen aan de inkomstenkant en werden leningen en garanties afgegeven. (zie noot 22)

In 2021 voeren de lidstaten eveneens een expansief begrotingsbeleid, om zo de economie tijdens de voortdurende coronacrisis zoveel mogelijk te ondersteunen. De Europese Commissie beveelt lidstaten met een lage schuld aan om ook in 2022 verruimend begrotingsbeleid te blijven voeren. Tevens wordt alle lidstaten geadviseerd om duurzame en groeibevorderende overheidsinvesteringen te doen en structurele budgettaire hervormingen door te voeren. Die helpen bij het vinden van financiering voor beleidsprioriteiten en bijdragen aan de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn. (zie noot 23)

Mede mogelijk gemaakt door verruiming van de Europese begrotingsregels.

De activering van de algemene ontsnappingsclausule van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) biedt lidstaten de ruimte voor het voeren van een expansief begrotingsbeleid tijdens de coronacrisis. Daarnaast wordt, vanwege het van toepassing verklaren van de bepaling inzake buitengewone gebeurtenissen van het SGP, het begrotingseffect van maatregelen die zijn genomen als reactie op de pandemie buiten beschouwing gelaten in de beoordeling van de naleving van het SGP.

Ook in Europees verband zijn steun- en herstelmaatregelen getroffen om de Unie en de individuele lidstaten door de crisis te helpen en het economische herstel te bevorderen.

Naast verruiming van de regels bestaat de EU-beleidsrespons uit meerdere instrumenten die individuele lidstaten en de gehele EU dienen te steunen en versterken. Het NextGenerationEU-pakket van de Europese Commissie dient ertoe de lidstaten en de EU te helpen bij herstel en veerkracht van de economie en samenleving. Het totale pakket omvat ruim € 800 mld. Daarvan beslaat de Recovery and Resilience Facility (RRF) met € 723,8 mld het grootste deel. (zie noot 24) Lidstaten kunnen via een verdeelsleutel aanspraak maken op subsidies en leningen door een Recovery and Resilience Plan (RRP) in te dienen. Het SURE-instrument (zie noot 25) heeft 19 lidstaten financiële steun toegekend (zie noot 26) met een totale waarde van bijna € 90 mld. Met het instrument kunnen lidstaten overheidsuitgaven bekostigen die nodig zijn om werkgelegenheid te behouden. (zie noot 27)

Het Europees Stabiliteits Mechanisme (ESM) heeft lidstaten € 240 mld aan leningen beschikbaar gesteld voor ‘Pandemic Crisis Support’. (zie noot 28) Dit betreft een kredietlijn om zorgkosten en daaraan gerelateerde kosten als gevolg van corona te financieren, tegen lage rentelasten. Vooralsnog heeft geen enkele EU-lidstaat een beroep gedaan op deze leningen, mede omdat de lidstaten zelf tegen lage kosten leningen in de markt kunnen uitzetten. Desondanks geeft het bestaan van de kredietlijn een positief signaal af: op Europees niveau is bereidheid om individuele lidstaten op meerdere fronten te steunen indien nodig.

De Europese Investeringsbank (EIB) biedt garanties (maximaal € 25 mld) uit het European Guarantee Fund (EGF) om financiële instellingen te stimuleren geld te lenen aan bedrijven die gevolgen ondervinden van de coronacrisis, met als doel € 200 mld te mobiliseren in de markt. Er is tot medio 2021 voor € 17,8 mld aan garanties uitgegeven. (zie noot 29)

De Europese Centrale Bank (ECB) is naar aanleiding van de pandemie het Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP) gestart ter waarde van € 1850 mld. Daarmee worden obligaties van lidstaten en bedrijven aangekocht. Op die manier wordt het aanbod van geld in de markt vergroot, met een daling van de rente als gevolg. Dat leidt ertoe dat leningen voor overheden, bedrijven en consumenten goedkoper worden en de economie wordt gestimuleerd. Vanuit PEPP is reeds € 1220 mld aan staatsobligaties opgekocht, op een totaal van € 1263 mld aan opgekochte leningen. (zie noot 30)

De financiële markten hebben met vertrouwen gereageerd op de Europese beleidsrespons. Toch zijn er zorgen richting de toekomst.

De financiële markten hebben positief gereageerd op de ongekend grote beleidsrespons van de EU. De EU heeft daarmee richting de markt uitgestraald in staat te zijn dit soort grote crises aan te kunnen en bereid te zijn de gevolgen daarvan op te vangen. Daarnaast is uitgestraald dat de EU een eenheid is, dat er transfers van sterkere naar zwakkere landen plaatsvinden en dat er dus geen sprake is van een unie die uit elkaar valt. Daarmee lopen de zogenaamde spreads (risico-opslag op leningen) niet op, zoals te zien was in de vorige crisis. Daardoor blijven (ook de economisch zwakkere) lidstaten in staat goedkoop te lenen op de financiële markten.

Desondanks lijken er verschillen te ontstaan in de markttoegang voor obligaties van EU-lidstaten. Buitenlandse actoren lijken zich langzaam terug te trekken uit de obligatiemarkten van Spanje, Italië en Griekenland, waar bijna alle nieuw uitgeschreven staatsobligaties worden opgekocht door de ECB. (zie noot 31) Dit kan impliceren dat particulieren, banken en verzekeraars geen vertrouwen hebben in deze staatsobligaties onder de huidige renteniveaus (die laag blijven, omdat de ECB de schulden opkoopt). Daarmee wordt het voor de ECB lastig het opkoopprogramma op enig moment af te bouwen, aangezien dit aanzienlijke gevolgen kan hebben voor de toegang tot financiering voor een aantal EU-lidstaten. (zie noot 32)

De Afdeling adviseert om in aanloop naar de formulering van de inzet voor de evaluatie van het SGP (zie paragraaf C2.4) te onderzoeken wat dit betekent voor de schuldhoudbaarheid van betrokken lidstaten en de risico’s voor de balans van de ECB. De resultaten kunnen dan mee worden genomen in de Nederlandse opstelling in het Europese debat.

2.2 Het lopende en voorgestelde budgettair beleid

De ontwerpbegroting van het demissionaire kabinet bevat voor 2022 voor € 340 mld aan uitgaven. Ongeveer € 12 mld van deze uitgaven is coronagerelateerd. Hiertoe behoort onder meer het Nationaal Programma Onderwijs om leerachterstanden weg te werken (€ 4 mld), doorloop van de NOW-regeling (€ 2,9 mld) en het beschikbaar stellen van vaccins (€ 0,6 mld). In totaal wordt ruim € 90 mld besteed aan sociale zekerheid en ruim € 80 mld aan zorg. Naar verwachting groeien de uitgaven in 2022-2025 jaarlijks nominaal met 2%, in lijn met de geraamde groei van de ontvangsten. Dit is exclusief beleidsvoornemens van het nieuw te vormen kabinet. De Afdeling gaat in de Septemberrapportage 2021 (onderdeel D) verder in op de lastenontwikkeling.

Het demissionaire kabinet heeft besloten tot extra uitgaven en het ophogen van de uitgavenplafonds Rijksbegroting en Sociale Zekerheid. (zie noot 33) De belangrijkste maatregelen aan de uitgavenkant zijn:
- Extra klimaatinvesteringen van € 6,7 mld, om uitvoering te geven aan het Urgenda-vonnis, extra emissiereductie te realiseren en om te werken aan de energie-infrastructuur van de toekomst. Daarbij adviseert de regering een volgend kabinet om in aanvulling hierop een evenwichtig en integraal pakket samen te stellen met een combinatie van normerend, beprijzend en subsidiërend beleid.
- Investeringen van € 554 mln in de rechtsstaat, voor de bestrijding van ondermijnende criminaliteit en een verbetering van de toegang tot het recht.

Aan de inkomstenkant wordt € 1 mld van de middelen die initieel waren gereserveerd voor de Baangerelateerde Investeringskorting (BIK) voor werkgevers gestoken in lastenverlichting voor de zelfde groep. Daarnaast vindt koopkrachtreparatie plaats door de overige € 0,8 mld die was gereserveerd voor de BIK te benutten voor lastenverlichtingen voor sociale minima, eenverdieners en gezinnen (€ 224 mln). Tevens worden gelden uit de BIK ingezet om de verhuurderheffing vanaf 2022 structureel met € 30 mln te verlagen. Het Belastingplan 2022 bestaat uit zes wetsvoorstellen op fiscaal terrein. De Afdeling adviseert separaat over deze wetsvoorstellen.

2.3 Uitdagingen voor de toekomst

In de Miljoenennota 2022 besteedt het demissionaire kabinet aandacht aan de begroting van 2022 en de huidige stand van de economie en brede welvaart. Daarnaast wordt aandacht geschonken aan uitdagingen voor de toekomst. Naast een analyse van de uitdagingen schetst de regering mogelijke beleidsopties per beleidsterrein die onder meer voortkomen uit studiegroepen, commissies en interdepartementale beleidsonderzoeken.

Toekomst van de zorg

In de Miljoenennota wordt op meerdere plaatsen aandacht besteed aan de toekomst van de zorg. In de periode 2008-2025 groeien de zorguitgaven en de sociale zekerheidsuitgaven harder dan de economie (bij ongewijzigd beleid). Dit betekent dat een steeds groter deel van de overheidsuitgaven bestaat uit uitgaven voor zorg en sociale zekerheid. Daarbij dreigt verdringing van andere overheidsuitgaven. Daarnaast zet dit druk op de hoogte van de collectieve lasten.

Ook de komende decennia zullen de overheidsfinanciën structureel onder druk komen te staan door vergrijzing. Naast extra uitgaven leidt vergrijzing tot structureel lagere belastinginkomsten. Zorguitgaven zijn daarbij de meest vergrijzingsgevoelige overheidsuitgaven. In een gevoeligheidanalyse toont het CPB daarbij aan dat bij een structurele extra stijging van de zorguitgaven met 1% (zonder verhoging van de inkomsten) de staatsschuld ruim 70%-punt hoger zal uitvallen ten opzichte van het verwachte niveau van de staatsschuld in 2060. (zie noot 34)

Om de zorg betaalbaar te houden is het maken van keuzes onvermijdelijk. De 16e Studiegroep Begrotingsruimte wees in haar rapport op ongelijke behandeling van de zorguitgaven in de begrotingssystematiek. (zie noot 35) Kwaliteitsstijgingen in de zorg, los van demografie, worden thans automatisch vergoed. Dat geldt niet voor andere sectoren zoals het onderwijs. Daarmee komen investeringen in de zorg gemakkelijker tot stand dan investeringen in andere collectieve sectoren, waardoor andere investeringen verdrongen kunnen worden.

De Studiegroep beveelt een volgend kabinet aan hiervoor een oplossing te formuleren; hiervoor bestaan meerdere mogelijkheden. Andere opties die worden geschetst in de Miljoenennota zijn onder meer het verbeteren van de doelmatigheid, het aanbod van gerichte zorg vergroten en het tegengaan van perverse productieprikkels in de curatieve zorg.

Tegelijkertijd is de betaalbaarheid niet het enige knelpunt. De Miljoenennota schetst dat bij ongewijzigd beleid in 2040 één op de vier mensen in de zorg zal moeten werken om te voorzien in de toenemende zorgvraag, terwijl dit in 2017 nog één op zeven was. Ten gevolge hiervan stuurt de regering aan op betere samenwerking binnen de zorg, waar nodig met sturing van de overheid. Daarbij kan volgens de regering gedacht worden aan preventie, betere coördinatie van de zorg, vernieuwing in de manieren van werken en het bevorderen van het werkplezier en vermindering van de werkdruk door goed werkgeverschap.

De Afdeling juicht toe dat de regering de knelpunten in de zorg in de Miljoenennota agendeert. Zij adviseert een nieuw kabinet noodzakelijke keuzes te maken om enerzijds te zorgen dat de zorg betaalbaar blijft en daarmee verdringing van andere collectieve uitgaven wordt tegen gegaan. Anderzijds is het belangrijk oog te blijven houden voor kwalitatief goede, toegankelijke en betaalbare zorg voor alle groepen in de samenleving.

De Afdeling constateert tegelijkertijd dat de grootste uitdaging in de zorg voldoende menskracht is. Dit is misschien nog wel belangrijker dan kostenbeheersing. Die uitdaging zet niet alleen druk op de kwantiteit en kwaliteit van de zorg, maar op de arbeidsmarkt als geheel. Lessen trekkend uit de coronapandemie had de Afdeling zich kunnen voorstellen dat meer accent wordt gelegd op het belang van gezond leven, hetgeen breder is dan alleen ‘preventie’.

Het maken van pijnlijke keuzes in de zorg zal niet altijd vermeden kunnen worden. Het is belangrijk om het parlement en de samenleving mee te nemen in deze overwegingen.

Andere belangrijke uitdagingen voor de toekomst

Naast uitdagingen op het terrein van de zorg, schetst de regering uitdagingen voor de toekomst op de terreinen klimaat, arbeidsmarkt, onderwijs, woningmarkt, veiligheid en het toeslagenstelsel. Voor klimaat heeft de regering extra incidentele en structurele middelen vrijgemaakt. In de Miljoenennota wordt benadrukt dat dit nog niet voldoende is en dat meer hervormingen en investeringen noodzakelijk zijn. In de Klimaatbeschouwing 2021, die eind oktober verschijnt, zal de Afdeling het lopende klimaatbeleid toetsen en aanbevelingen formuleren. Tot slot komt bij het thema Klimaat met de formulering "beperk de verandering" de urgentie ervan onvoldoende tot uitdrukking.

Op de arbeidsmarkt is de grootste uitdaging volgens de regering het verkleinen van de verschillen tussen flexibel en vast werk. Voor oplossingsrichtingen verwijst de regering naar de commissie Borstlap. De Afdeling vraagt tevens aandacht voor het evenzeer urgente thema van de toegenomen en nog steeds toenemende krapte op de Nederlandse arbeidsmarkt respectievelijk het structureel lagere arbeidsaanbod bij een grotere vraag naar arbeid. Dat vertaalt zich nu al in personeelstekorten in de zorg, het onderwijs en bij de politie, maar ook in sectoren als bouw en techniek.

In het onderwijs zijn er in het bijzonder zorgen over de kwaliteit van het onderwijs. Op de woningmarkt zijn er grote uitdagingen met betrekking tot de betaalbaarheid, de bouwopgave en de fiscale behandeling van de eigen woning. Op het terrein van veiligheid stelt de regering dat de weerbaarheid vergroot dient te worden om nationale en internationale problemen en dreigingen het hoofd te kunnen bieden. Ook besteedt de regering aandacht aan het toeslagenstelsel, zowel aan de reeds genomen beleidsmaatregelen als de te nemen stappen naar een nieuw stelsel, dat om stevige politieke keuzes vraagt.

De Afdeling onderschrijft de in de Miljoenennota geschetste uitdagingen. Deze uitdagingen zullen vragen om zowel investeringen als hervormingen, onder meer op fiscaal terrein. De in de volgende paragraaf geschetste gezichtspunten bij begrotingsbeleid dienen hierbij te worden betrokken om te komen tot effectief beleid. Op die manier worden alle afwegingen binnen en tussen beleid integraal gemaakt.

2.4 Begrotingsbeleid na de coronacrisis

Het belang van het formuleren van begrotingsbeleid

De Afdeling heeft in haar advies over de Miljoenennota 2021 en in de Voorjaarsrapportage 2021 in het kader van het onafhankelijk begrotingstoezicht gewezen op het belang van een transparante (zie noot 36) vaststelling van het begrotingsbeleid vanuit democratisch perspectief. (zie noot 37), (zie noot 38) Het formuleren van ankers voor het begrotingsbeleid zorgt ervoor dat keuzes en mogelijke hervormingen integraal worden afgewogen op basis van politiek gekozen criteria. Nu het economisch herstel na de coronacrisis is ingezet, is het te meer van belang dat een nieuw kabinet begrotingsbeleid formuleert. Daarbij geeft de Afdeling een aantal gezichtspunten mee.

Neem aspecten van brede welvaart mee bij vaststelling van het begrotingsbeleid

De Afdeling heeft in haar advies over de Miljoenennota 2019 het perspectief van brede welvaart centraal gesteld. (zie noot 39) Brede welvaart daagt uit om bij bestaande stelsels, regelingen en instrumenten na te gaan of deze de bedoelde (bevolkings-) groepen nog steeds bereiken, voldoende onderlinge samenhang hebben en nog voldoende toegesneden zijn op het op te lossen probleem. Deze invalshoek kan behulpzaam zijn om scheidslijnen in de samenleving te overwinnen, om lange termijn uitdagingen mee te wegen en politieke antwoorden op de door burgers ervaren problemen te formuleren.

Sinds het advies uit 2018 is veelvuldig aandacht geweest voor het begrip brede welvaart, door onder meer de Tweede Kamer en de planbureaus. Zo is de monitor Brede Welvaart van het Centraal Bureau voor de Statistiek (zie noot 40) inmiddels stevig verankerd in het Verantwoordingsdebat. De 16e Studiegroep Begrotingsruimte heeft in haar rapport geadviseerd explicieter te sturen op brede welvaart door bij de formatie de belangrijkste lange termijn doelen te formuleren, waarvoor middelen gereserveerd kunnen worden waarover jaarlijks gerapporteerd wordt in de Miljoenennota. (zie noot 41) Daarnaast beveelt de Studiegroep aan om de rapportagecyclus van het PBL en SCP aan te laten sluiten op de begrotingscyclus. De planbureaus CPB, SCP en PBL hebben op verzoek van de Tweede Kamer een plan van aanpak gemaakt om brede welvaart beter te kunnen integreren in de begrotings- en verantwoordingssystematiek door het identificeren van een beperkte set kernindicatoren. Dit wordt de komende periode stapsgewijs ontwikkeld, onder meer door publicatie van een dashboard met brede welvaartsindicatoren die jaarlijks voorafgaand aan de Voorjaarsnota worden gepubliceerd. (zie noot 42) Ook in de Miljoenennota 2022 is ruim aandacht voor brede welvaart, zij het voornamelijk beschrijvend.

De Afdeling adviseert een nieuw kabinet een volgende stap te zetten bij het integreren van brede welvaart in het begrotingsproces. Die stap wordt gezet door bij de formulering van ankers voor begrotingsbeleid aspecten van brede welvaart mee te wegen. Daarmee kunnen stappen worden gezet in het ex-ante toetsen van nieuw beleid op basis van relevante aspecten van brede welvaart.

Een dergelijke integratie zal een grote en ingrijpende opgave voor de ministeries zijn en een forse aanpassing van de begrotingsprocessen vergen. Daarom dient aan een dergelijke operatie alleen te worden begonnen wanneer een nieuw kabinet en de Kamers zulks expliciet willen, daartoe besluiten en het gedurende het (lange) invoeringstraject (blijven) steunen.

In paragraaf C3 doet de Afdeling handreikingen aan het parlement om de uitoefening van het budgetrecht te versterken. De Afdeling stelt daarbij onder meer voor, in aanvulling op het voorgaande advies, om een Tweede Operatie Comptabel Bestel te starten, waarmee het begrotings- en verslaggevingsstelsel onder andere bij de tijd wordt gebracht voor Brede Welvaart-indicatoren.

Houd rekening met de organisatie van transities

De Miljoenennota 2022 constateert dat er meerdere uitdagingen zijn die structurele hervormingen vereisen. (zie noot 43) In het advies over de Miljoenennota 2020 heeft de Afdeling geadviseerd uitdrukkelijk stil te staan bij uitvoerings- en transitievragen die voortvloeien uit structurele hervormingen. (zie noot 44) Structurele hervormingen vereisen niet alleen budgettaire middelen: de uitvoering is cruciaal. De eerder door de Afdeling geformuleerde randvoorwaarden bij transities zijn nog steeds actueel.

Randvoorwaarden voor succesvolle transities zijn goede voorbereiding, voldoende investeringen door de overheid, voldoende bestedingsruimte voor huishoudens en vooral voldoende tijd en bestendigheid. Nu meerdere ingrijpende hervormingen noodzakelijk zijn en er sprake is van knelpunten bij uitvoeringsorganisaties, dient prioritering plaats te vinden van de meest urgente transities ten opzichte van transities waarvoor meer tijd kan en moet worden uitgetrokken. In begrotingsbeleid moeten fasering en temporisering een plaats krijgen en moeten (invoering van) stelselwijzigingen niet in één kabinetsperiode worden geperst.

De uitdagingen voor de toekomst zullen ook vragen om extra investeringen

Het huidige kabinet heeft € 20 mld vrijgemaakt voor investeringen door middel van de oprichting van het Nationaal Groeifonds. De investeringen uit het Groeifonds moeten de komende periode het ‘duurzame verdienvermogen’ aanjagen. (zie noot 45) Onder andere investeringen in wetenschappelijk onderzoek, op bijvoorbeeld het terrein van klimaat, kunnen leiden tot significante bijdragen aan het duurzame verdienvermogen. Daarnaast heeft de Europese Commissie aan lidstaten middelen beschikbaar gesteld (onder voorwaarden) voor het aanjagen van investeringen (en hervormingen) op onder meer de terreinen digitalisering en klimaat. (zie noot 46) Nederland maakt aanspraak op ongeveer € 5,7 mld, waarvoor nog een plan moet worden ingediend. De geschetste uitdagingen in het derde hoofdstuk van de Miljoenennota 2022 zullen daarnaast vragen om aanvullende investeringen, bijvoorbeeld voor klimaat.

Zowel in nationaal als internationaal verband vindt debat plaats over de vraag of publieke investeringen een andere behandeling binnen de begrotingsregels vereisen dan consumptieve overheidsuitgaven, zodat de investeringsquote op peil blijft, ook in budgettair mindere tijden. In de praktijk is het moeilijk om een strikt onderscheid te formuleren tussen investeringen en consumptie. Tegelijkertijd is het van belang om ook investeringen integraal af te wegen, ten slotte is niet elke investering verstandig vanuit het oogpunt van economisch en maatschappelijk rendement. Ook dient rekening te worden gehouden met conjuncturele factoren: indien een investering bijvoorbeeld extra arbeidsplaatsen vereist, is deze minder verstandig ten tijde van krapte op de arbeidsmarkt. Dan is het beter om te bezien hoe met scherpe prioriteitsstelling de meest noodzakelijke investeringen, zoals die in de klimaat- en energietransitie, doorgang kunnen krijgen.

De Afdeling adviseert een nieuw kabinet om ruimte voor investeringen te reserveren binnen de te formuleren begrotingskaders, zodat sprake is van integrale afwegingen binnen deze kaders.

Kies voor een vast hoofdbesluitvormingsmoment

De Afdeling wees in haar Voorjaarsrapportage 2021 erop dat meer stabiliteit in de politieke besluitvorming wordt bereikt door op vaste momenten integrale afwegingen te maken. De 16e Studiegroep begrotingsruimte wijst op het belang van een vast hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar. (zie noot 47) Op dit moment kent het begrotingsproces één hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar over de uitgaven, en een besluitvormingsmoment in augustus over de lasten en de koopkracht op basis van de meest actuele raming. Steeds vaker vragen ontwikkelingen in het lopende jaar om politieke besluiten met budgettaire gevolgen, waardoor de integrale besluitvorming onder druk komt te staan. Door in het voorjaar zowel over de uitgavenkant als inkomstenkant te besluiten, ontstaat meer samenhang tussen de besluitvorming over de inkomsten en de uitgaven. Tevens ontstaat hierdoor meer tijd voor de invoering van fiscale maatregelen, waarover nu jaarlijks onder zeer hoge tijdsdruk wordt besloten.

In de handreikingen van de Afdeling aan het parlement om de uitoefening van het budgetrecht te versterken, (zie noot 48) bepleit de Afdeling onder meer, om in aanvulling op een vast hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar, de Miljoenennota voortaan in het voorjaar in te dienen. Daarmee loopt dit proces in de pas met het Europese begrotingssemester. Op dat moment kunnen dan ook de financiële beschouwingen worden gehouden in beide Kamers.

Wees transparant over afwegingen over de hoogte en verdeling van de lasten

Transparant begrotingsbeleid vraagt om een ordelijke afweging van zowel de uitgaven als inkomsten en daarmee ook een afweging van de lastendruk voor burgers en bedrijven. Vanuit economisch perspectief bestaat er geen optimaal lastenniveau. De kwaliteit van collectieve uitgaven is daarvoor meer van belang: de kosten van investeringen in maatschappelijke opgaven dienen op te wegen tegen de baten. Een grotere of kleinere overheid is een politieke afweging evenals de samenhangende vraag wat collectief gefinancierd dient te worden en wat door de markt. De uitkomst van dit debat heeft consequenties voor de budgettaire ruimte om van overheidswege te investeren in maatschappelijke opgaven.

Voor aanvang van een kabinetsperiode wordt normaliter een reëel inkomstenkader afgesproken. Daarin wordt de beleidsmatige lastenontwikkeling over de regeerperiode vastgelegd. De beleidsmatige lastenontwikkeling dient vervolgens over het geheel van de kabinetsperiode constant te blijven. Lastenverzwaringen tijdens de kabinetsperiode moeten daarbij worden gecompenseerd door lastenverlichtingen elders, en andersom. Schommelingen in de inkomsten als gevolg van overige oorzaken, zoals economische ontwikkelingen, lopen in het EMU-saldo. Dit kader wordt in de Startnota van een nieuw kabinet weergegeven in miljarden euro’s.

In het advies over de Miljoenennota 2021 heeft de Afdeling opgenomen dat lastennormen een duidelijke plaats behoren te blijven hebben in het begrotingsbeleid, zodat hierover aan het begin van een kabinetsperiode duidelijke politieke keuzes kunnen worden gemaakt. Te overwegen valt om, ter wille van transparantie, in de Startnota de (beleidsmatige) lastendruk niet alleen weer te geven in miljarden euro’s, maar ook in een percentage van het bbp. Op deze manier kan binnen het kader inzichtelijk worden gemaakt hoe de lastendruk is verdeeld tussen burgers en bedrijven, arbeid en kapitaal en verschillende bestedingscategorieën zoals goederen, energie en milieu.

Neem de kwaliteit van uitgaven mee in budgettaire besluiten

In het advies over de Miljoenennota 2021 heeft de Afdeling gewezen op het belang van instrumenten die toezien op de kwaliteit van uitgaven, zoals doorrekeningen door planbureaus, kosten-batenanalyses, beleidsdoorlichtingen, evaluaties en heroverwegingen en programma’s zoals Inzicht in Kwaliteit. De kwaliteit van uitgaven is des te meer van belang in tijden van budgettair relatief ruime normen of bij het ontbreken van duidelijke ankers, wat momenteel het geval is.

Afhankelijk van de nog te formuleren begrotingsankers door een nieuw kabinet kan begrotingsruimte ontstaan voor een nieuw kabinet. Tegelijkertijd is sprake van grote uitdagingen voor de toekomst, zoals ook geschetst door het huidige demissionaire kabinet in de Miljoenennota 2022. De benodigde transities en hervormingen zijn niet gratis, noch voor de samenleving, noch voor de overheid, en zullen vragen om budgettaire afwegingen. In dat kader wijst de Afdeling op de noodzaak de effectiviteit van het te formuleren beleid ex-ante mee te wegen bij de keuze voor beleid, zodat goede afwegingen kunnen plaatsvinden.

Wees transparant over de samenhang tussen het Nederlandse en Europese begrotingsbeleid en formuleer tijdig de Nederlandse inzet bij de evaluatie van het Stabiliteits- en Groeipact

De staatsschuld van landen binnen de eurozone is naar aanleiding van de coronacrisis gegroeid van gemiddeld 86,1% bbp naar 100,5% bbp. In de EU is de gemiddelde staatsschuld gegroeid van 79,2% bbp naar 92,9% bbp. (zie noot 49) Tussen lidstaten zijn grote verschillen. Zo is de staatsschuld van Griekenland het hoogst met ruim 200% bbp en die van Estland het laagst met 18,5% bbp. Daarbij is de staatsschuld van opvallend veel (grote) lidstaten boven de norm van 60% bbp.

Zorgen over de betaalbaarheid van overheidsschulden kunnen de rente weer opstuwen. Dit geldt in het bijzonder voor lidstaten met een hoge schuld zoals Griekenland, Italië, Portugal en Spanje. Vrijwel alle nieuw uitgeschreven staatsobligaties van Spanje, Italië en Griekenland worden momenteel opgekocht door de ECB. (zie noot 50) Dit zou erop kunnen wijzen dat het vertrouwen van de financiële markten in deze lidstaten afneemt en dat deze landen hun schuldniveaus dienen af te bouwen, willen ze toegang houden tot de financiële markten. Daarnaast is de ontwikkeling van de inflatie, die in verschillende landen momenteel behoorlijk oploopt, een bron van onzekerheid, die ook opwaartse druk op de rente kan veroorzaken.

Onder deze omstandigheden en met de onzekerheid over het verloop van de coronapandemie zal de Europese Commissie in het najaar de evaluatie van het Stabiliteits- en groeipact (SGP) hervatten. Onder meer zal gekeken worden naar de ankers voor het Europese begrotingsbeleid. Dat betreft in het bijzonder de (hoogte van) de schuldnorm, het tempo van schuldafbouw van lidstaten met hoge overheidsschulden, in hoeverre publieke investeringen anders kunnen worden behandeld dan consumptieve overheidsuitgaven en of de Recovery and Resilience Facility (RRF) een meer structureel element zou kunnen zijn van het toekomstig Europees begrotingsbeleid. (zie noot 51), (zie noot 52), (zie noot 53)

Vanwege de grote verschillen in de uitgangspositie van de lidstaten ligt consensus over het niveau van houdbare overheidsfinanciën en daarmee een eventuele herziening van het SGP niet voor het grijpen. Een eventuele herziening van het SGP heeft echter ook gevolgen voor het Nederlandse begrotingsbeleid. Ontwikkelingen op het terrein van inflatie en rente hebben daarnaast effect op de hoogte en houdbaarheid van de Nederlandse overheidsschuld. Het Nederlandse begrotingsbeleid dient daarvoor in samenhang te worden bezien met het Europese begrotingsbeleid en de ontwikkelingen op de financiële markten.

De Afdeling adviseert daarom de samenhang tussen het Nederlandse en het Europese begrotingsbeleid transparant weer te geven en de Nederlandse inzet in het Europese debat over een eventuele herziening van het SGP vooral tijdig te formuleren. (zie noot 54) Niet alleen met het oog op maximale effectiviteit in de Europese discussies. Maar eerst en vooral om een bijdrage te leveren aan de parlementaire afwegingen en de publieke meningsvorming.

3. Effectuering van het parlementair budgetrecht

Advies over begrotingsbeleid vorig jaar

Vorig jaar heeft de Afdeling in haar advies over de Miljoenennota 2021 het democratisch belang van begrotingsbeleid onderstreept. Dit met het oog op de (toen) nog komende Tweede Kamerverkiezingen, en op de vorming daarna van een nieuw kabinet.

Begrotingsbeleid gaat verder dan alleen de vraag of overheidsfinanciën vanuit economisch perspectief houdbaar zijn en of de overheidsbegroting bijdraagt aan het stabiliseren van de economie. Begrotingsbeleid dient ook een democratisch belang. Het maakt politieke afwegingen transparant en dwingt keuzes tot het verantwoorden van keuzes. Van de regering aan het parlement. Van de politiek aan de kiezers.

De regering en de 16e Studiegroep Begrotingsruimte onderschreven het vorig jaar door de Afdeling uitgebrachte advies dat het vanuit democratisch perspectief van belang is begrotingsankers te formuleren. Menig verkiezingsprogramma sprak slechts in algemene termen over begrotingsbeleid. Niet helemaal verrassend; het is lastig om het democratische belang van ‘ankers’ voor de overheidsfinanciën te vertalen in deze onzekere tijden van de coronacrisis. (zie noot 55)

Een jaar later blijkt dat nog steeds lastig. Uitgaven gerelateerd aan corona worden buiten de uitgavenplafonds gehouden. Het kabinet is demissionair; er is (nog) geen begrotingsbeleid voor de komende jaren geformuleerd. Naar aanleiding van de coronacrisis is het Europese begrotingsbeleid tijdelijk verruimd, waarmee de regels de facto buiten werking zijn gesteld. Daarmee zijn de gedane budgettaire (crisis-) beslissingen van de regering niet onbegrijpelijk, integendeel. Zonder ’ankers’ zijn ze echter wel lastiger te beoordelen.

Wordt dit jaar verbreed tot het samenspel van het budgetrecht met begrotingsbeleid, het begrotingsstelsel en het begrotingsproces

Begrotingsbeleid is een voorwaarde om het budgetrecht effectief te kunnen laten werken. In dit advies over de Miljoenennota 2022 vraagt de Afdeling aandacht voor het budgetrecht van de Tweede en de Eerste Kamer. De Afdeling analyseert hierna de mogelijkheden om de uitoefening van het parlementaire budgetrecht te versterken.

In de analyse gaat het om de begrotingsspelregels, begrotingsstelsel en begrotingsproces, telkens met de vraag of het parlement hier voldoende grip op heeft. Daarbij gaat de Afdeling eerst in op het samenspel tussen budgetrecht en begrotingsspelregels toegespitst op de premie-gerelateerde uitgaven (sociale zekerheid en zorg) en op de inkomstenkant (belastingplan) (3.1).

Vervolgens analyseert de Afdeling de betekenis van het stelsel van begroting en verslaglegging (3.2). En tot slot gaat de Afdeling in op de samenloop van het nationale met het Europese begrotingsproces (3.3).

Deze analyses monden uit in de volgende adviezen:
• Bezie de mogelijkheden om de begrotings(spel)regels in de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (Wet Hof) meer transparant weer te geven. Beantwoord daarbij de vraag of langs deze weg het parlement directer beleidsmatige budgettaire wijzigingen in de sociale zekerheid, de zorg en de fiscaliteit kan beoordelen.
• Begin een tweede Operatie Comptabel Bestel waarmee het begrotings- en verslaggevingsstelsel onder andere bij de tijd wordt gebracht voor Brede Welvaart-indicatoren en niet-financiële (zogenoemde ESG-) informatie. Pas vervolgens ook de Comptabiliteitswet daarop aan.
• Dien de Miljoenennota in het voorjaar in, inclusief het ontwerp Stabiliteits- en Hervormingsprogramma voor de Europese Commissie. Houd dan de gecombineerde algemene politieke en financiële beschouwingen in beide Kamers. Op Prinsjesdag wordt de Troonrede uitgesproken en worden de begrotingswetten ingediend, waarna in Tweede en Eerste Kamer algemene beschouwingen kunnen worden gehouden.

3.1 Budgetrecht en SZ, Zorg, Fiscaliteit; Wet Hof

Het budgetrecht, ofwel recht van begroting, is opgenomen in artikel 105 van de Grondwet. (zie noot 56) Dat artikel is onderdeel van het hoofdstuk wetgeving en bestuur. Dat dit recht in de Grondwet is opgenomen drukt op zichzelf genomen het belang ervan uit. De belangrijke positie van het parlement hierbij is vastgelegd door begrotingen onderdeel te maken van de wetgevingscyclus. In die cyclus is de positie van het parlement als medewetgever grondwettelijk verankerd. De Kamers stellen begrotingswetten vast; de Tweede Kamer heeft het recht van amendement op begrotingswetten. Met het vaststellen van de begrotingswet wordt de regering geautoriseerd om de in de begroting opgenomen uitgaven te verrichten (autorisatiefunctie); dit vormt de kern van het budgetrecht.

Het grondwetsartikel lijkt discussie mogelijk te maken over wat precies onder begrotingen moet worden verstaan, bijvoorbeeld wat dit betekent voor die delen van collectieve financiering (in concrete vooral de zogenoemde premiesectoren) die niet in begrotingswetten zijn verankerd.

Het budgetrecht mag echter niet formalistisch (lees: eng) worden geïnterpreteerd; het moet materieel (lees: ruim) worden opgevat. (zie noot 57) In deze context betekent het dat het niet alleen gaat om het recht van het parlement om, tezamen met de regering, de begroting bij wet vast te stellen. Het gaat echter in bredere zin om materiële zeggenschap van het parlement ook met betrekking tot de collectieve uitgaven die door premieheffing worden gefinancierd. (zie noot 58)

Met het oog daarop is van belang dat het budgetrecht in ruime zin niet alleen berust op de medebetrokkenheid van beide Kamers bij de (begrotings-) wetgeving en de verantwoording van de ontvangsten en uitgaven aan de Staten-Generaal, zoals voortvloeit uit artikel 105 van de Grondwet. Het budgetrecht berust evenzeer op het recht van het parlement op informatie van de zijde van de regering (artikel 68 van de Grondwet), en uiteindelijk op de staatsrechtelijke (vertrouwens-) relatie tussen regering en parlement. Omdat het een parlementair recht betreft worden de grenzen en de inhoud van het budgetrecht primair bepaald door de Staten-Generaal zelf.

Bij de rijksbegroting (departementale begrotingen) is er tussen regering en het parlement soms discussie over de interpretatie van het budgetrecht. (zie noot 59) Bijvoorbeeld over de vraag of de regering voor een bepaald besluit met budgettaire gevolgen vooraf aan beide Kamers toestemming moet vragen, of dat kan worden volstaan met verantwoording achteraf. (zie noot 60)

Voor de terreinen sociale zekerheid en zorg gelden aparte kaders, omdat deze delen van de collectieve uitgaven niet volledig via begrotingswetten worden vastgesteld. (zie noot 61) De Kamers behandelen de fiscale voorstellen in de vorm van wetsvoorstellen, in een wetgevingsproces dat zich concentreert rond het Belastingplan, (zie noot 62) dat zich steevast jaarlijks onder te grote tijdsdruk afspeelt. (zie noot 63) Hierbij onderstreept de Afdeling nogmaals de wenselijkheid om alleen die wetsvoorstellen onder het Belastingplan te brengen die een uitvloeisel zijn van de augustusbesluitvorming over de inkomstenkant van de begroting, die daartoe onderling samenhangen en die daadwerkelijk op 1 januari van het eerstvolgend jaar moeten ingaan.

Op de gevolgen voor de overheidsfinanciën van fiscale wetten en van de sociale zekerheid en zorg heeft het parlement in algemene zin invloed via Kamerdebatten, bij de behandeling van het jaarlijkse Belastingplan en van de begrotingen van SZW en van VWS. Voor de premiegefinancierde delen is echter geen sprake van goedkeuring (en amendering) van begrotingsposten, zoals dat bij de departementale begrotingen op artikelniveau plaatsvindt. Het parlement kan invloed uitoefenen op de aard en op de hoogte van de premiegefinancierde uitgaven door de onderliggende wetgeving te wijzigen. De Kamers hebben daardoor echter minder zicht en daarmee minder invloed op beleidsmatige verschuivingen binnen de kaders sociale zekerheid en zorg dan op beleidsmatige verschuivingen binnen departementale begrotingen.


Box Sociale Zekerheid, Zorg en fiscaliteit in de begrotingscyclus

Met het voeren van trendmatig begrotingsbeleid maakt een kabinet bij aantreden bindende afspraken over de uitgavenkaders en het inkomstenkader voor de gehele kabinetsperiode. Het totale uitgavenkader valt uiteen in drie deelkaders: het kader Rijksbegroting, het kader Sociale Zekerheid en het kader Zorg. Binnen de uitgavenkaders worden afspraken gemaakt over de jaarlijkse reële maximaal toegestane stijging van de uitgaven (de zg. plafonds).

In het kader Sociale Zekerheid zijn de sociale uitgaven via de rijksbegroting en de door premies gefinancierde uitgaven voor sociale uitkeringen opgenomen. In het kader Zorg is de toegestane stijging van de collectief gefinancierde zorguitgaven vastgelegd. De collectieve financiering vindt plaats via de opbrengst van sociale premies en belastingheffing.

Het budgetrecht van het parlement in formele zin is niet van toepassing op de premiegefinancierde uitgaven uit de deelkaders Sociale Zekerheid en Zorg, omdat de geldstromen in deze sectoren niet in begrotingswetten worden vastgelegd. (zie noot 64) Het parlement kan invloed uitoefenen op de aard en hoogte van de premiegefinancierde uitgaven door de onderliggende wetgeving te wijzigen. Uit onderzoek van het ministerie van Financiën (zie noot 65) blijkt dat het onder het formele budgetrecht brengen van de premiegefinancierde uitgaven weliswaar geen meerwaarde heeft uit het oogpunt van kostenbeheersing (omdat de aard en hoogte van de uitgaven in de zorg en sociale zekerheid vooral worden bepaald door materiële wetten waarop de aanspraken zijn gebaseerd), maar daar gaat het hier niet om. De Afdeling wijst op het geringere zicht dat het parlement bij de uitoefening van het materiële budgetrecht heeft op budgettaire verschuivingen binnen de totaalkaders.

Aan de inkomstenkant zet de overheid fiscale instrumenten in. Belastingen worden bij wet geheven (artikel 104 Grondwet). Het jaarlijkse Belastingplan, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden met Prinsjesdag, is een pakket met meerdere fiscale wetsvoorstellen, die worden besproken in beide Kamers. Het Belastingplan is doorgaans een omvangrijk pakket, waardoor een grote hoeveelheid maatregelen in zeer korte tijd wordt behandeld en de Kamer de wetsvoorstellen alleen op hoofdlijnen kan behandelen.

De Afdeling meent dat er mogelijkheden zijn om de Kamers beter in staat te stellen het budgetrecht uit te oefenen op de budgettaire aspecten van sociale zekerheid, zorg en fiscaliteit. (zie noot 66) De Afdeling wijst in dit verband op de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (‘Wet Hof’).


Box Wet Houdbare Overheidsfinanciën

De Wet Houdbare Overheidsfinanciën (Wet Hof) is sinds 15 december 2013 van kracht. Doel van de wet is het wettelijk vastleggen van het "doelgericht streven naar houdbare financiën van de collectieve sector in nationaal en Europees verband."

In de Wet Hof zijn meerdere afspraken vastgelegd, namelijk de Europese begrotingsafspraken, het voeren van trendmatig begrotingsbeleid voor de uitgaven en ontvangsten van de rijksdienst en de sociale fondsen, en het budgettair beleid van decentrale overheden en de bestuurlijke afspraken hieromtrent.

Over het begrotingsbeleid is, samengevat, het volgende vastgelegd:
• Het voeren van trendmatig begrotingsbeleid door de minister van Financiën over de uitgaven en ontvangsten van de rijksdienst en de sociale fondsen, op basis van de meerjarencijfers en macro-economische ramingen van het CPB, met inachtneming van de volgende in Europees verband afgesproken regels voor de MTO voor het structureel saldo en de normen voor het feitelijk EMU-saldo en de EMU-schuld. Indien door de minister van Financiën wordt vastgesteld dat het gevoerde trendmatige begrotingsbeleid niet voldoende leidt tot de gewenste uitkomsten, namelijk het behalen van de Europese normen, besluit de ministerraad tot adequate uitgavenbeperkende en/of inkomstenverhogende maatregelen.
• De afdeling Advisering van de Raad van State is de onafhankelijke instantie belast met het toezicht op de naleving van de Europese begrotingsregels .
• De Afdeling advisering van de Raad van State wordt over de Miljoenennota gehoord.

De Wet Hof geeft (behoudens de wetsartikelen die gaan over de decentrale overheden) in zijn huidige vorm in hoofdzaak slechts een opdracht aan de Minister van Financiën en aan de overige ministers over de begrotingsspelregels. De wet regelt niet hoe het parlement vervolgens zijn budgetrecht kan uitoefenen. De Wet Hof veronderstelt weliswaar het bestaan van departementale begrotingen, maar laat het bijzondere karakter van sociale zekerheid, zorg en fiscaliteit onbenoemd, en laat daarmee de andersoortige parlementaire grip daarop ongemoeid.

Biedt de Wet Hof mogelijkheden om voor de Kamers de uitoefening van het budgetrecht te versterken voor de sociale zekerheid, de zorg en de fiscaliteit?

Immers, onder het in de grondwet neergelegde budgetrecht zit de bekende politieke gedachte "no taxation without representation". Voor burgers is het uiteindelijk niet doorslaggevend of de overheid via belastingen of via premies geld int. Ook dat benadrukt het democratisch belang om de spelregels omtrent de deelkaders Sociale Zekerheid en zorg uiteen te zetten, bijvoorbeeld in de Wet Hof, om zo de parlementaire beïnvloedingsmogelijkheden te verbeteren. (zie noot 67)

3.2 Het begrotings- en verslagleggingsstelsel als ondergrond van het budgetrecht.

Een modern en kwalitatief goed stelsel van begroting en verslaglegging geeft het parlement de basis om zijn rechten naar behoren te kunnen uitoefenen. Over de inrichting van het begrotings- en verslagleggingsstelsel lopen al langer verschillende discussies:
1. Een eerste regelmatig gestelde vraag is of het aggregatieniveau van de departementale begrotingsartikelen nog wel voldoet (zie noot 68) om de Kamers daadwerkelijk inzicht (en dus grip) te bieden.
2. Een tweede vraag is die naar de toelichting bij de begrotingen (en begrotingsartikelen). Gaat het niet te veel om "input" (meer of minder geld) en te weinig om "outcome" (meer of minder resultaat)?
3. Een derde vraag is die naar de primaire opzet van de Nederlandse rijksbegroting. Volstaat een inrichting gebaseerd op "kasuitgaven" nog? Of vragen zowel internationale standaarden als beleidsmatige overwegingen accentverlegging naar "baten en lasten" (lees: naar onderscheid tussen investeringen en andere uitgaven) (zie noot 69)?

De laatste jaren zijn er twee discussies bij gekomen:

4. De vierde vraag is die naar de doorwerking van het nieuw ontwikkelde begrip Brede Welvaart. Kunnen en moeten de indicatoren die voortvloeien uit deze systematiek worden vertaald naar de begrotingssystematiek? En kan het parlement daarmee ook zeggenschap krijgen over de indicatoren? Zowel sturend (beleidsmatig) als verantwoording vragend? (zie noot 70)
5. De vijfde vraag is die naar een doorvertaling voor de rijksoverheid als organisatie zelf van de maatschappelijke en internationale wens om in jaarstukken van bedrijven meer aandacht besteden aan niet-financiële informatie (ook wel als "ESG- "informatie geduid: environmental, social en governance). In toenemende mate is er het besef dat publieke waarden van organisaties, in de private sectoren maar evenzeer in (semi-)publieke sectoren, niet louter is af te meten aan financiële informatie. Van organisaties kan worden gevergd om te verantwoorden hoe zij bijdragen aan duurzaamheid, sociale inclusie en integere bedrijfsvoering.

Voor de laatstgenoemde thema’s geldt dat een vertaling nodig is in indicatoren, in een kwalitatieve validatie daarvan, en in een infrastructuur om gegevens te verwerven, te verwerken en te ontsluiten. En om dit te stroomlijnen met het begrotings- en verslagleggingsstelsel. Het incorporeren van niet-financiële (brede welvaart en ESG) indicatoren in de bedrijfsvoering en administratie van de rijksoverheid vergt een niet te onderschatten omslag en inspanning.

Het heeft de afgelopen jaren niet ontbroken aan initiatieven om het begrotings- en verslagleggingsstelsel te verbeteren. In 2002 is de operatie Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB) in gang gezet. In 2013 is het Verantwoord Begroten ingevoerd. In 2017 startte het programma Inzicht in Kwaliteit. Deze hadden allemaal tot doel om de kwaliteit van de begrotingsinformatie te verbeteren met het oog op politieke besluitvorming en publieke verantwoording. (zie noot 71) Voor de komende jaren heeft de 16e Studiegroep Begrotingsruimte een aantal voorstellen gedaan, waarvan sturen op brede welvaart de belangrijkste is.

De Tweede Kamer heeft zich evenmin onbetuigd gelaten. In 2014 hebben de (toenmalige) leden Duisenberg en Van Meenen het initiatief genomen om de controle op begroting en verantwoording effectiever te maken met een systeem van ‘rapporteurs’. In 2016 presenteerde de tijdelijke Tweede Kamer-werkgroep Brede Welvaart haar advies. De Tweede Kamer heeft in 2020 in een motie van de leden Sneller, Snels en De Vries het belang van naleving van artikel 3.1 Comptabiliteitswet (betreffende de budgettaire onderbouwing van wetsvoorstellen) benadrukt.

De (dit jaar opnieuw ingestelde) Vaste Tweede Kamercommissie voor de Rijksuitgaven heeft een kennisagenda opgesteld, met daarin onder andere aandacht voor het verslaggevingsstelsel Rijk en de integratie van het breed welzijnsbegrip in de beleids- en begrotingscyclus. (zie noot 72)

Desondanks zijn verbeteringen nodig. Hoe kan worden voorkomen dat er door de jaren heen van het ene initiatief naar een volgend initiatief wordt gegaan, zonder dat het tot blijvende verbetering leidt en zodat het wel (voor Kamerleden) hanteerbaar blijft?


Box Eerste Operatie Comptabel Bestel

Aanleiding voor de Operatie Comptabel Bestel (1987-1992) waren ernstige tekortkomingen in het financieel beheer van de rijksoverheid, geconstateerd door de Algemene Rekenkamer, gecombineerd met een fors negatief begrotingssaldo en een sterk oplopende staatsschuld. De operatie is ingezet door kabinet Lubbers I in samenwerking met de vaste commissie voor rijksuitgaven van de Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer. Tijdens het kabinet Lubbers II zijn vanuit de commissie voor rijksuitgaven de Moties Melkert en Reitsma (zie noot 73) ingediend, die aanzet hebben gegeven tot verdere invulling van de operatie. De operatie heeft gezorgd voor een fundamentele wijziging van de begrotingsinfrastructuur, een verbeterde beheersing van de begroting en het in belangrijke mate op orde brengen van het financieel beheer.

De belangrijkste wijzigingen voortkomend uit de operatie zijn: (zie noot 74)
• Geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie.
• Ander besturingsmodel ,onder meer de decentralisatie van de financiële functie binnen de ministeries en de automatisering van financieel-administratieve systemen.
• Versterking van de accountantscontrole.
• Verbetering van inrichting en presentatie van de begrotingen en rekeningen door aanpassing van de Rijksbegrotingsvoorschriften. Dit betrof een meer uniforme en inzichtelijke wijze om de begrotingen te onderbouwen met volume- en prestatiegegevens.
• Versnelling van de verantwoordingsprocedure, door suppletoire begrotingen tezamen met de budgettaire nota's in het lopende begrotingsjaar in te dienen.
• Coördinatie en sturing door de minister van Financiën.


De Afdeling geeft in overweging om tot een Tweede Operatie Comptabel Bestel te komen. Dat is een integrale benadering, vergelijkbaar met de Operatie Comptabel Bestel eind jaren ’80 van de vorige eeuw. Die operatie had politiek gewicht en kostte een jaar of tien en leidde tot een fundamentele verbetering van de financiële infrastructuur van de rijksoverheid.

Een nieuwe, ‘Tweede Operatie Comptabel Bestel’ kan de financiële infrastructuur wederom toekomstbestendig maken (zie noot 75). De Tweede Kamer - de commissie voor de Rijksuitgaven en de financieel woordvoerders van de fracties voorop - kunnen zich dan als het ware ‘optrekken’ aan zo’n operatie.

Het geeft een kader om de genoemde discussies over de inrichting van het begrotings- en verslagleggingsstelsel te voeren en tot politieke conclusies te brengen. Een dergelijke operatie kan overigens voortbouwen op de evaluatie van de financiële functie, mede in de context van de ervaringen tijdens de coronacrisis en de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer, waarover de minister van Financiën het parlement eerdaags zal informeren. Als sluitstuk dient dan de Comptabiliteitswet bij de tijd worden gebracht.

3.3 Samenloop tussen Europese en nationale begrotingsprocessen

Voor effectieve uitoefening van het budgetrecht, is niet alleen grip op het begrotingsbeleid nodig en dient niet alleen het begrotingsstelsel bij de tijd te zijn, maar moet het parlement ook op tijd aan de bal komen om zijn rechten uit te kunnen uitoefenen. Het gaat over de begrotingscyclus, en vooral over de politieke hoofdmomenten daarvan.

Van oudsher vormen de algemene politieke beschouwingen (direct na Prinsjesdag in september) het belangrijkste politieke moment (zie noot 76). Na 1993 zijn de algemene politieke en de algemene financiële beschouwingen gesplitst. (zie noot 77) In 2010 is, ten tijde van de ‘Eurocrisis’, het zogenoemde Europees semester geïntroduceerd.

Box Europees Semester

Het Europees semester, geïntroduceerd in 2010 ten tijde van de zg. eurocrisis, is de jaarlijkse cyclus voor Europese afstemming van het economisch- en begrotingsbeleid. De cyclus loopt van november tot november, waarbij de (publicitaire) nadruk ligt op de land specifieke aanbevelingen van de Europese Commissie aan de lidstaten vlak voor de zomer. In 2021 is de cyclus enigszins gewijzigd, naar aanleiding van coronacrisis. Dit najaar zal naar verwachting de - eerder door de coronacrisis uitgestelde - evaluatie van het Stabiliteits- en Groeipact worden hervat. Dit brengt op termijn mogelijk wijzigingen in het Europees Semester tot stand. (zie noot 78)

Bij de introductie van het semester is de vraag opgeworpen of de traditionele Nederlandse begrotingscyclus voldoende in de pas zou lopen met het nieuwe Europees semester. (zie noot 79) De Afdeling heeft er destijds op gewezen dat als gevolg van het Europees Semester de rol van de nationale parlementen verschuift van die van medebeslisser naar die van controleur van de regering. En dat het (moeten) indienen van een stabiliteitsprogramma bij de Europese Commissie de politieke besluitvorming over de nationale begroting in belangrijke mate verlegt van het najaar naar het voorjaar. Het toenmalige kabinet meende dat er geen aanpassing van de nationale begrotingsproces nodig was. Ook de Tweede Kamer beschouwde in 2014 het Europees Semester bezien vanuit het parlementair budgetrecht vooral als een stap voorwaarts. (zie noot 80)

De belangrijkste elementen uit het semester zijn:
- Het Najaarspakket (november jaar t-1):
Het pakket bevat onder meer de publicatie van de jaarlijkse groeianalyse, incl. beleidsrichtsnoeren voor de lidstaten voor jaar t. Voor een deel van deze lidstaten zullen diepgaande evaluaties worden opgesteld (als onderdeel van de Macro-Economische Onevenwichtigheidsprocedure (MEOP)), te verschijnen vlak voor de zomer tezamen met de land specifieke aanbevelingen.
- Het Winterpakket (februari jaar t):
Het pakket bevat landverslagen die ingaan op alle terreinen van macro-economisch en sociaal belang en de balans opmaken van de begrotingssituatie. Tevens wordt de vooruitgang op de land specifieke aanbevelingen van het voorgaande jaar (t-1) beoordeeld Op grond van deze evaluatie doet de EC een voorstel voor een bijgewerkte status van het land in de MEOP.
- Nationale programma’s (voor eind april jaar t):
Elke lidstaat dient een hervormingsprogramma in. Stabiliteitsprogramma’s worden opgesteld door landen van de eurozone, convergentieprogramma door landen buiten de eurozone. Beide programma’s bevatten driejarenbegrotingsplannen. In de programma’s lichten lidstaten toe hoe ze van plan zijn werkgelegenheid en groei te stimuleren en hoe onevenwichtigheden te voorkomen of corrigeren. Ook staat vermeld hoe lidstaten willen voldoen aan de land specifieke aanbevelingen en de algemene begrotingsregels van de EU.
- Land specifieke aanbevelingen (mei-juli jaar t)
Na de beoordeling van de plannen van de nationale regeringen geeft de Commissie elk land een reeks land specifieke aanbevelingen, samen met een overkoepelende mededeling. De aanbevelingen zijn vooral gericht op wat realistisch gezien in de volgende 12-18 maanden kan worden bereikt. Daarvoor worden de prioriteiten die op EU-niveau zijn vastgesteld in de jaarlijkse groeianalyse aangepast aan het nationale niveau. Ook voor de eurozone als geheel wordt dat gedaan. Tevens verschijnen de diepgaande evaluaties onder de MEOP. De aanbevelingen worden in de Raad besproken door vertegenwoordigers van de nationale regeringen, bekrachtigd door de EU-leiders tijdens een top in juni en formeel vastgesteld door de nationale ministers van Financiën in juli.
- Aanbevelingen omzetten in praktijk (augustus-oktober jaar t)
- Nationale regeringen dienen hun begrotingsplannen voor het volgende jaar (jaar t+1) uiterlijk op 15 oktober indienen. De EC beoordeelt deze plannen met het ook op de eisen uit het SGP. De EC brengt vervolgens in november over elk plan een formeel advies uit, zodat hiermee nog rekening kan worden gehouden bij het opstellen van de definitieve nationale begrotingen. De ministers van financiën/economische zaken van de eurozone bespreken de beoordeling van de plannen door de Commissie in de Eurogroep.

Het is goed om hier een aantal jaren later nog eens bij stil te staan, niet alleen in de context van recentere ervaringen met het Europees semester maar ook in de context van de wens van de Tweede Kamer om zijn functioneren als instituut te versterken. En uiteraard specifiek bezien vanuit het thema van dit advies, de effectuering van het parlementair budgetrecht.

Sinds 1994 kent de Nederlandse begrotingscyclus het door toenmalig minister Zalm geïntroduceerde zogeheten hoofdbesluitvormingsmoment. Zowel om integraliteit van budgettaire afwegingen te bevorderen als om rust in het begrotingsproces te verkrijgen, besluit het kabinet sindsdien in de tweede helft van april over de uitgavenkant van de ontwerpbegroting van het volgend jaar, en over de hoofdlijnen van het financieel-economisch beleid, inclusief de deelkaders zorg en sociale zekerheid. In augustus besluit het kabinet in beginsel alleen nog over de inkomstenkant (sociale premies en belastingen), mede met het oog op de gewenste koopkrachtontwikkelingen. Op Prinsjesdag in september biedt de regering de gehele uitgaven- en inkomstenbegroting aan de Staten-Generaal aan.

Box Nederlandse begrotingscyclus

De begrotingscyclus voor elk begrotingsjaar t duurt ruim 2,5 jaar. Dit betekent dat er altijd meerdere begrotingscycli tegelijkertijd plaatsvinden. De verschillende momenten in de cyclus zijn:
• Oktober/november jaar t-2: verzending van de uitgangspunten voor de begrotingen aan de vakministers.
• Maart jaar t-1: beleidsbrieven van de vakministers met de eerste begrotingsplannen.
• April jaar t-1: hoofdbesluitvormingsmoment (intern kabinet) met de Kaderbrief.
• Juni jaar t-1: opstellen concept-ontwerpbegrotingen.
• Augustus/september jaar t-1: afronden ontwerpbegrotingen en augustusbesluitvorming (primair inkomstenkant begroting).
• Derde dinsdag van september jaar t-1: Prinsjesdag met aanbieding van de Rijksbegroting, de Miljoenennota en het Belastingplan voor jaar t aan de Tweede Kamer.
• September-december jaar t-1: APB in de Tweede Kamer (woensdag en donderdag na Prinsjesdag), de AFB (oktober) en behandeling van de afzonderlijke begrotingswetten (oktober/november). Behandeling en vaststelling van de begrotingswetten in de Eerste Kamer vindt plaats in december.
• Mei/juni jaar t: Voorjaarsnota met een overzicht van de stand van zaken van het lopende begrotingsjaar.
• November jaar t: Najaarsnota (idem Voorjaarsnota).
• Mei jaar t+1: Verantwoordingsdag (mei) met de behandeling van de departementale jaarverslagen en het Financieel Jaarverslag van het Rijk (incl. toetsing van de Algemene Rekenkamer).

Het behoeft weinig betoog dat het voor kabinetten vaak lastig blijft om in het voorjaar al tot nagenoeg afrondende besluitvorming te komen. Meestal is er tussen eind april en eind augustus de nodige departementale, maatschappelijke en politieke druk om "toch nog tot iets extra’s te besluiten". En soms zijn er externe ontwikkelingen die noodzaken tot aanvullende besluitvorming, zoals crises van uiteenlopende aard.

Niettemin heeft de 16e Studiegroep Begrotingsruimte geadviseerd om het hoofdbesluitvormingsmoment nog belangrijker te maken door alsdan (eind april) voortaan ook over de hoofdlijnen van de lasten te besluiten.

Uit het oogpunt van integraliteit en rust is dit zeer te billijken. De vraag is wel wat dit voor de Kamer als instituut betekent. Immers, het hoofdbesluitvormingsmoment betreft intern kabinetsberaad (-besluitvorming). Omdat het in politieke zin de vigerende coalitie is die (mede-) besluit, beschikken Tweede Kamerfracties die behoren tot een coalitiefractie dus eind april al over kennis van en invloed op deze begrotingsbesluitvorming. De overige Tweede Kamerleden moeten wachten tot de 3e dinsdag in september.

Dat is weliswaar al dertig jaar zo, maar dit wordt wel pregnanter naarmate het hoofdbesluitvormingsmoment nog belangrijker wordt en een Tweede Kamer, met meer en kleinere fracties, op zoek is naar zijn institutionele functioneren en naar meer dualistische verhoudingen.

Het door Nederland destijds mede geïnitieerde Europees semester is in die zin een succes dat de Europese Commissie de door lidstaten in het voorjaar in te dienen Stabiliteits- en hervormingsprogramma’s serieus toetst en hen aanspreekt op het nakomen van landspecifieke aanbevelingen. De systematiek van de Recovery & Resilience Facility ("no money without reforms") accentueert dit.

Het parlementaire debat in het voorjaar over beide programma’s, waarvan het Stabiliteitsprogramma door de minister van Financiën wordt ingediend en het Hervormingsprogramma door de minister van EZK worden, heeft nog weinig politiek gewicht gekregen.

Wat de verhouding is tussen het (interne) hoofdbesluitvormingsmoment (april), de (openbare) Stabiliteits- en Hervormingsprogramma’s (april), de Voorjaarsnota (juni) en de formele indiening van Miljoenennota en rijksbegroting (september) blijft allemaal wat onuitgesproken.

Hoe dan ook, is het voorjaar in de begrotingscyclus in de loop der tijd materieel gezien aanzienlijk belangrijker geworden. Na het hoofdbesluitvormingsmoment, na de ingediende Stabiliteits- en Hervormingsprogramma’s en na de algemene politieke beschouwingen, zijn de financiële beschouwingen in oktober inmiddels meer een na-beschouwing geworden.

Om het parlement beter in positie te brengen zijn budgetrecht materieel te effectueren en toch dicht te blijven bij de huidige begrotingscyclus, zou de regering de Miljoenennota (en het ontwerp Stabiliteits- en Hervormingsprogramma) in het voorjaar bij de Staten-Generaal kunnen indienen en dan zou in beide Kamers gecombineerde algemene politieke en algemene financiële beschouwingen kunnen worden gehouden. De regering zou vervolgens op basis daarvan de (departementale) begrotingen moeten kunnen afronden en op Prinsjesdag indienen. Alsdan wordt ook de Troonrede uitgesproken en kunnen (direct) daarna de algemene politieke beschouwingen plaatsvinden in de Tweede en in de Eerste Kamer.

3.4 Tot slot, uiteindelijk telt ook de politieke wil om het budgetrecht te effectueren.

De Afdeling reikt in deze paragraaf regering en parlement adviezen aan om het budgetrecht materieel beter te effectueren in het licht van ontwikkelingen van de laatste jaren rond begrotingsbeleid, begrotingsstelsel en begrotingscyclus. Het is uiteindelijk aan het parlement, de Tweede Kamer voorop, om een actieve toepassing van het budgetrecht waar te maken. De Tweede Kamer heeft naar aanleiding van de werkgroep Duisenberg-Van Meenen en met het opnieuw instellen van een vaste commissie voor Rijksuitgaven zelf al het nodige in gang gezet. De Tweede Kamer heeft de mogelijkheid om zijn eigen instrumenten verder in te zetten, variërend van het reglement van orde tot de ambtelijke ondersteuning. Zij heeft een werkgroep Van der Staaij ingesteld die zich buigt over de versterking van de functies van het instituut Tweede Kamer.

De Afdeling benadrukt ten overvloede dat het budgetrecht niet beperkt is tot begrotingswetten (en dergelijke) maar zich evenzeer uitstrekt tot besluitvorming over wetgeving in het algemeen. Zijn wetsvoorstellen budgettair gemotiveerd? Passen wetsvoorstellen binnen de kaders van het begrotingsbeleid? Is aandacht besteed aan doelmatigheid van de uit een wetsvoorstel voortvloeiende budgettaire consequenties?

De Afdeling realiseert zich dat naast de structuur ook de cultuur telt. Het gaat om het politieke besef en de politieke wil als Kamerlid - individueel, als deel van een fractie en als lid van het instituut - om (ook) aan dit wezenlijke parlementaire recht invulling te geven. Het is terecht een van de oudste kernbevoegdheden van volksvertegenwoordigers; bij grote bevoegdheden horen ook grote verantwoordelijkheden. Het uitoefenen van het budgetrecht is een integraal onderdeel van de taak en verantwoordelijkheid van elk Kamerlid. Het is geen "corvee" voor financieel woordvoerders en voor de commissie voor de rijksuitgaven. Die politieke wil kan om te beginnen tot uitdrukking worden gebracht door bij het debat over de regeringsverklaring van een nieuw aantredend kabinet ook het begrotingsbeleid in samenspel met budgetrecht, begrotingsstelsel en begrotingscyclus te bespreken. De eerste nieuwe geïntegreerde politieke en financiële beschouwing.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 17 september 2021

Het kabinet is de Raad van State dankbaar voor het Raadadvies over de begroting voor 2022. De adviezen van de Afdeling advisering (verder: de Afdeling) worden hieronder nader besproken en van een kabinetsreactie voorzien.

Inleiding
De Afdeling gaat in haar advies in op het regeringsbeleid zoals het kabinet dat in de Miljoenennota aankondigt. De Raad van State rapporteert vanuit zijn taak bij het onafhankelijke begrotingstoezicht ook over de Nederlandse overheidsfinanciën. De kabinetsreactie op het rapport van de Raad van State bij dit toezicht op de overheidsfinanciën is in dat advies van de Raad van State bijgevoegd. In dit zogenoemde ‘Nader rapport’ gaat het kabinet in op het advies van de Afdeling bij het regeringsbeleid.

De Miljoenennota staat dit jaar in het teken van herstel na een zware economische krimp als gevolg van de coronapandemie. Dit herstel komt onder meer door het aanpassingsvermogen van de Nederlanders, de overheidssteun en de vaccinatiecampagne. De groeiprognoses van het CPB voor 2022 stemmen positief. Tegelijkertijd geeft de Afdeling terecht aan dat de economische situatie door grote (internationale) onzekerheden blijft omgeven.

Gelukkig stonden de Nederlandse economie en de overheidsfinanciën er in de jaren voor de coronacrisis goed voor. Hierdoor ontstond een buffer om een schok op te vangen. Naar verwachting heeft het kabinet volgend jaar voor bijna 80 miljard euro aan noodsteun verleend aan burgers en ondernemers. Dit heeft er voor gezorgd dat de werkloosheid tijdens de coronacrisis nauwelijks is gestegen en de economie nu weer snel herstelt. Het CPB verwacht ook dat de werkloosheid laag zal blijven in 2022. Het aantal faillissementen is zelfs gedaald.

Tegelijkertijd zeggen deze prognoses lang niet alles over de individuele omstandigheden van mensen. Daarnaast heeft de pandemie des te scherper laten zien welke uitdagingen er voor de toekomst liggen. Gezien de demissionaire status van het kabinet bevat de Miljoenennota geen grote beleidswijzigingen, maar doet het kabinet op het terrein van veiligheid, de woningmarkt en klimaat wel al gerichte investeringen. Het verder aanpakken van deze opgaven, en van uitdagingen op het vlak van onderwijs, toeslagen en de zorg, vraagt om verdere keuzes in de toekomst.

De Afdeling bespreekt onder meer de volgende thema’s: handreikingen ten aanzien van het budgetrecht, begrotingsinformatie en artikel 3.1 CW, begrotingsbeleid, het overschot op de lopende rekening, de lastenkant van de begroting, onzekerheden bij de ramingen, de uitdagingen voor de toekomst en de kwaliteit van uitgaven. Hieronder worden deze thema’s met de analyse en aanbevelingen van de Afdeling nader besproken.

Begrotingsbeleid
De Afdeling adviseert om op vaste momenten integrale afwegingen te maken in de vorm van een hoofdbesluitvormingsmoment, om de transparantie en stabiliteit van het begrotingsbeleid te bevorderen. Tijdens de coronacrisis was hiervan afgeweken om de economische en medische gevolgen van de pandemie zo goed mogelijk op te vangen. Aan de uitgavenkant heeft de regering er toen voor gekozen om de extra coronagerelateerde uitgaven buiten het reguliere uitgavenplafond te plaatsen.

Zoals de Afdeling ook aangeeft, onderschrijft het demissionaire kabinet in de Miljoenennota 2022 het belang van begrotingsregels en een terugkeer naar het reguliere begrotingsbeleid met de bekende uitgavenplafonds en het inkomstenkader. Dit is van groot belang voor het borgen van integrale besluitvorming. Het zorgt ervoor dat de baten en kosten van uiteenlopende voorstellen tegen elkaar worden afgewogen en draagt daarmee bij aan beter beleid. Een nieuw te vormen kabinet zal voor 2022 en de volgende jaren de budgettaire kaders moeten vaststellen. Het kabinet wijst er in dit verband op dat de begrotingsruimte niet onbegrensd is en de stijgende zorgkosten volgens het CPB tot een houdbaarheidstekort leiden. Voorts vragen ander maatschappelijke uitdagingen rondom onderwijs, arbeidsmarkt, woningmarkt, veiligheid en klimaat volgens het kabinet om verdere keuzes binnen budgettaire kaders, in lijn met het advies van de 16e Studiegroep Begrotingsruimte.

De Afdeling heeft in haar advies over de Miljoenennota 2019 het perspectief van brede welvaart centraal gesteld. (zie noot 81) In de Miljoenennota 2022 wordt volgens de Afdeling ruim aandacht besteed aan brede welvaart. Voorts adviseert de Afdeling een nieuw kabinet een volgende stap te zetten bij het integreren van brede welvaart in het begrotingsproces, door bij de formulering van ankers voor begrotingsbeleid aspecten van brede welvaart mee te wegen. In het verlengde hiervan adviseert de Afdeling om dit aspect onderdeel te laten zijn van een eventuele Tweede Operatie Comptabel bestel. Hieronder wordt nader op dit aspect ingegaan.

Handreikingen ten aanzien van het budgetrecht

De Afdeling besteedt uitgebreid aandacht aan het budgetrecht van het parlement. De Afdeling constateert dat er stappen zijn gezet ter verbetering van de transparantie en informatiepositie, maar dat dit naar haar oordeel nog niet altijd voldoende is. Om dit te versterken geeft de Afdeling drie handreikingen, die hieronder per punt worden besproken.

1. Versterken van de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (‘begrotingsspelregels’)
De Afdeling geeft aan dat er mogelijkheden zijn om de Kamers beter in staat te stellen het budgetrecht uit te oefenen op de budgettaire aspecten van sociale zekerheid, zorg en fiscaliteit. In dat verband wijst de Afdeling op de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (Wet Hof). Daarbij geeft de Afdeling aan dat de Wet mogelijk te weinig ruimte geeft om het budgetrecht uit te oefenen op het terrein van de sociale zekerheid, de zorg en de fiscaliteit en dat dit mogelijk kan worden verbeterd. Ook stelt de Afdeling de vraag of de Wet mogelijkheden biedt voor het versterken van het budgetrecht op deze terreinen.

De discussie ten aanzien van het budgetrecht bij de bijzondere terreinen van de sociale zekerheid, de zorg en de fiscaliteit is al langer onderwerp van gesprek met de Kamers. In 2013 is er met de Kamer in dezen het volgende antwoord gedeeld: "Bij de premiegefinancierde uitgaven (zowel zorg als sociale zekerheid) is er geen formeel budgetrecht van de Kamer. De betrokkenheid van de Kamer bij de premiegefinancierde uitgaven is anders georganiseerd. Het cruciale verschil met de begrotingsgefinancierde uitgaven is dat het merendeel van de premiegefinancierde uitgaven een verzekeringskarakter kent en dat deze uitgaven daarmee niet zijn gebudgetteerd op regeling-niveau. Deze uitgaven worden primair beheerst door de vormgeving van de betreffende regelingen en zijn daarmee tussentijds minder makkelijk bij te sturen op het niveau van de individuele regeling. Dit geldt ook voor een aantal begrotingsgefinancierde uitgaven op het gebied van de sociale zekerheid, zoals de Wajong en kinderopvangtoeslag. Wanneer de Kamer de uitkeringslasten van deze regelingen wil beïnvloeden, kan dit alleen via wetswijziging waarin de aanspraken (hoogte of duur van uitkering) wordt aangepast. Hierop heeft de Kamer als medewetgever direct invloed. Meer concreet gaat het hierbij bijvoorbeeld om de hoogte en duur van uitkeringen (bijvoorbeeld de WW) en de samenstelling van het verzekerde pakket en de hoogte van het eigen risico bij de Zorgverzekeringswet. Via deze wetgeving heeft de Kamer invloed op de omvang van de premiegefinancierde uitgaven en deze invloed wordt aangemerkt als materieel budgetrecht." (zie noot 82)

De conclusie van het antwoord is dan vervolgens dat er toen geen aanleiding werd gevonden om de wet te wijzigen, dat overigens ook nog eens vergaande gevolgen zou kunnen hebben voor de vormgeving van bestaande verschillende regelingen.

Een vergelijkbare redenering wordt herhaald in 2017:

"De premiegefinancierde uitgaven vallen niet onder het budgetrecht. Dit betekent echter niet dat het parlement geen bevoegdheden heeft over deze uitgaven. Als materiële wetgever heeft het parlement zeggenschap over de aard en de hoogte van de uitgaven in de premiesectoren of de hoogte van premiemiddelen. Het parlement kan de premiegefinancierde uitgaven aanpassen door de onderliggende wet- of regelgeving te wijzigen. Bijvoorbeeld de hoogte en duur van de WW-uitkering of de hoogte van het eigen risico en de samenstelling van het basispakket Zvw en Wlz. Het parlement stelt zo de uitgangspunten vast voor de premiegefinancierde uitgaven en bepaalt zo in belangrijke mate het uitgavenniveau van de zorg en sociale zekerheid." (zie noot 83)

Het kabinet acht de bovenstaande analyse en conclusies nog steeds van toepassing.

Eenzelfde redenering geldt ten aanzien van het budgetrecht op het gebied van de fiscale besluitvorming en de bijbehorende zorgpremiesystematiek. Wel erkent het demissionaire kabinet hier dat de huidige zorgpremiesystematiek aan de lastenkant complex is. Dit is ook een van de conclusies van de 16e Studiegroep Begrotingsruimte. De Studiegroep geeft een aantal duidelijke aanbevelingen om deze systematiek duidelijker te maken. Het demissionaire kabinet geeft deze aanbevelingen mee ter overweging aan een volgend kabinet. Overigens waren de zorgpremies dit jaar geen onderdeel van de lastenbesluitvorming vanwege het feit dat de huidige systematiek in het kader was ingesteld op de periode 2018-2021.

2. Comptabiliteitswet 3.1 en Operatie Comptabel bestel (‘begrotingsstelsel’)
In het verlengde hiervan bespreekt de Afdeling de naleving van artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet (CW 3.1). De Afdeling geeft aan dat het kabinet verschillende stappen heeft gezet om de toelichtingen beter vindbaar te maken. Zo is er een pilot uitgevoerd voor het verhogen van de vindbaarheid van CW 3.1 door het toevoegen van een toelichting op CW3.1 in een aparte bijlage bij Kamerbrieven. (zie noot 84) Deze toelichting is ook onderdeel van het Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK). Bij het volledig doorlopen van de stappen van het IAK wordt ook aan alle CW 3.1 vereisten voldaan. Hiermee worden het proces van wetgeving en de financieel-economische onderbouwing en verantwoording van beleid nauwer op elkaar aangesloten.

De Afdeling geeft voorts aan dat de vindbaarheid van de onderbouwing van beleid vooraf in een CW3.1-toelichting is verbeterd, maar dat volgens de Algemene Rekenkamer de kwaliteit van de onderbouwing daarentegen te vaak onvoldoende blijft. (zie noot 85) De Afdeling geeft daarom in overweging om tot een Tweede Operatie Comptabel Bestel te komen om de financiële infrastructuur toekomstbestendig te maken.

Het kabinet is erkentelijk dat de Afdeling beschrijft dat er stappen zijn gezet in het transparant presenteren van de begroting en de naleving van CW 3.1. Wel concludeert de Afdeling dat de kwaliteit van de onderbouwing van beleid te vaak onvoldoende is en het gebruik door Kamerleden beperkt is. Het kabinet deelt het belang van het budgetrecht van de Kamer en van het belang van onderbouwing en voorgenomen evaluatie van voorstellen aan het parlement conform CW 3.1 en ziet dit als essentieel voor de uitoefening van de controlerende taak en het budgetrecht van het parlement. Tijdens de coronacrisis was het niet altijd mogelijk om volledig conform de uitgangspunten van CW 3.1. te handelen. Sinds het aannemen van de Motie Sneller zijn er al belangrijke stappen gezet ten aanzien van CW artikel 3.1. Het kabinet werkt verder aan het benadrukken van het belang van dit artikel en het vooraf doordenken van de vereiste onderbouwing. Om de vindbaarheid van de onderbouwing voor het parlement te vergroten, liep tussen juni 2020 tot het verkiezingsreces begin 2021 een rijksbrede pilot. Uit onderzoeken naar deze pilot bleek dat de bijlage de naleving door vakdepartementen heeft bevorderd. Tegelijkertijd werd de bijlage door Kamerleden vaak (nog) niet gevonden en gebruikt. De Minister van Financiën is voornemens op korte termijn de Tweede Kamer per brief te informeren over de te nemen vervolgstappen naar aanleiding van de pilotresultaten.

De Afdeling adviseert voorts in overweging te nemen een Tweede Operatie Comptabel Bestel op te starten om zo de financiële infrastructuur toekomstbestendig te maken en de Comptabiliteitswet bij de tijd te brengen. Het kabinet geeft hierop aan dat momenteel de evaluatie van de Comptabiliteitswet 2016 wordt voorbereid. De insteek van die evaluatie is of de gewenste modernisering van de CW in 2016 is gerealiseerd en welke verbeteringen nog mogelijk zijn. Over de opzet van de evaluatie zal de Kamer eind dit jaar worden geïnformeerd. Daarnaast zal het Kabinet, zoals de Afdeling ook stelt in haar advies, naar aanleiding van het Verantwoordingsdebat, het wetgevingsoverleg jaarverslag Financiën en het commissiedebat begroten en verantwoorden de Kamer op korte termijn informeren over de aangenomen moties en toezeggingen die vooral betrekking hadden op het financieel beheer. Hierin gaat het kabinet ook in op de inrichting van het controlebestel en de dilemma’s rondom invulling van het budgetrecht ten tijde van de coronacrisis.

Daarnaast werkt het kabinet ook op andere gebieden aan de inrichting van het financieel bestel. Departementen krijgen bijvoorbeeld via de Rijksacademie trainingen en opleidingen aangeboden om het financieel beheer te versterken. Ook wordt in het eerste kwartaal van 2022 de evaluatie van de Adviescommissie Verslaggevingsstelsel Rijksoverheid (AVRo) afgerond. In deze evaluatie wordt op basis van de informatiebehoefte van de verschillende gebruikers (o.a. Parlement, departementen, overige gebruikers) bezien op welke wijze de oordeels- en besluitvorming het beste kan worden ondersteund. Specifiek wordt hierbij gekeken naar het gebruik van aanvullende baten-lasten-informatie, mede op basis van investeringspilots die zijn uitgevoerd bij de ministeries van Defensie en Infrastructuur en Waterstaat.

De Afdeling geeft daarnaast onder andere de vraag mee of niet-financiële indicatoren, zoals brede welvaart en ESG-informatie (environmental, social and governance), geïncorporeerd kunnen worden in het begrotings- en verslagleggingstelsel. Met betrekking tot brede welvaart onderschrijft het kabinet het advies van de 16e Studiegroep Begrotingsruimte. Om effectiever te kunnen sturen op de doelen van het kabinet en op brede welvaart, adviseert de Studiegroep om langetermijn doelen duidelijk te maken en te verankeren in het regeerakkoord. Tijdens de jaarlijkse besluitvorming zou moeten worden getoetst of herschikking van middelen noodzakelijk is om deze doelen dichterbij te brengen. In de Miljoenennota kan het kabinet hierover jaarlijks rapporteren. Op deze manier kijken we naar de Monitor Brede Welvaart op dezelfde manier als naar de Rijksbegroting, namelijk als integraal verdelingsvraagstuk. Voor andere niet-financiële indicatoren is het rapport ‘Inzicht in publiek geld’ (deel 2) van de Algemene Rekenkamer en de kabinetsreactie daarop relevant. In het kader van het rapport is gekeken naar de begrotingssystematiek Verantwoord begroten. Een belangrijk aspect van Verantwoord begroten is dat de begroting primair een financieel document is. Hierdoor zijn de begrotingen dunner en duidelijker geworden. Het kabinet werkt er tegelijkertijd aan om de informatiefunctie te versterken. Een belangrijke pijler daarvoor is dat de website rijksfinancien.nl continu verder wordt ontwikkeld. Op dit platform worden informatiestromen geordend en beter toegankelijk gemaakt. Via deze weg wordt momenteel additionele informatie op de begrotingen gedeeld, zoals informatie over beleidsevaluaties en relevante cijfers per artikelniveau. Op dit moment bevat de site vanuit de begrotingen van IenW, EZK en LNV al links naar de Monitor Brede Welvaart.

3. Proces besluitvorming voorjaar (‘begrotingsproces’)
De Afdeling merkt op dat voor de uitgavenkant van de begroting geldt dat de voorjaarsbesluitvorming niet synchroon loopt met het Europees Semester. Daarbij adviseert de Afdeling om dit beter op elkaar te laten aansluiten. Concreet doet de Afdeling als voorstel om de Miljoenennota voortaan in het voorjaar in te dienen. In de 15e Studiegroep Begrotingsruimte is er ook aandacht geweest voor de samenloop van de besluitvorming en het Europees Semester. (zie noot 86) De Studiegroep gaf aan te hebben onderzocht of aan ander tijdstip van besluitvorming kan leiden tot een betere aansluiting tussen het nationale begrotingsproces en het Europees Semester. De Studiegroep concludeerde: ‘De Europese Commissie brengt half mei aanbevelingen uit aan de lidstaten. Om deze aanbevelingen te kunnen gebruiken in het nationale begrotingsproces, zou de voorjaarsbesluitvorming eind mei of juni moeten plaatsvinden. In dat geval is er echter geen ruimte meer om de Voorjaarsnota af te ronden en te bespreken in het parlement voor het zomerreces. Om dat wel te kunnen doen zou een knip in besluitvorming tussen lopende en volgende jaar nodig zijn. Dat is ongewenst. De conclusie luidt daarom dat het besluitvormingsmoment voor de uitgavenkant het beste onveranderd kan blijven.’ Het kabinet ziet momenteel geen aanleiding om van dit advies af te wijken. De overwegingen van de Afdeling en van de 15e Studiegroep over het besluitvormingsproces geeft het demissionaire kabinet mee aan een volgend kabinet.

Begrotingsinformatie
De Afdeling geeft aan dat transparantie van de begroting van groot belang is voor een gefundeerd oordeelsvorming van het parlement over het overheidsbeleid. De Afdeling noemt daarbij de ramingen van het CPB, de Miljoenennota en de ontwerpbegrotingen van het kabinet om te voorzien in deze behoefte. Voorts reflecteert de Afdeling hierop en noemt een aantal aandachtspunten.

Naast de verderop besproken aanbevelingen over het inzichtelijk maken van de lastenontwikkeling, wordt het belang van het inzichtelijk maken van de steunmaatregelen als gevolg van de coronacrisis genoemd. De Afdeling constateert dat het kabinet de coronamaatregelen zowel in de Voorjaarsnota 2021 als in de Miljoenennota 2022 inzichtelijk heeft uitgesplitst. Wel wordt opgemerkt dat voor bepaalde coronagerelateerde uitgaven, die buiten de plafonds vallen, beter inzichtelijk dient te worden gemaakt welke rol zij spelen bij de bestrijding van de coronacrisis. Het kabinet voelt zich door deze opmerking gesterkt om deze informatie zo goed mogelijk verder te ontsluiten. Naast de uitgebreide tabel van de coronagerelateerde uitgaven in de Miljoenennota 2022 zal bij de publicatie ook de website Rijksfinancien.nl worden bijgewerkt. Op deze site zal per regeling per begrotingsartikel staan welk bedrag er per jaar voor is gereserveerd. Het onderliggende doel per regeling kan vervolgens verschillen. Zo zijn de coronagerelateerde uitgaven voor het ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport vooral gegaan naar de medische bestrijding van corona, terwijl er anderzijds middelen beschikbaar zijn gesteld voor generieke en specifieke regelingen om de economische schok zo goed mogelijk op te vangen. Het kabinet zal zich blijven inspannen om inzichtelijk te maken welke coronagerelateerde uitgaven zijn gedaan en met welk doel.

De Afdeling geeft aan dat het ten behoeve van transparantie voorts relevant is om in te gaan op de samenstelling van de verplichtingen in verband met belastinguitstel en de verwachting van het kabinet omtrent het nakomen van deze verplichtingen, vanwege mogelijke effecten voor de overheidsfinanciën. De Afdeling merkt op dat de voorliggende Miljoenennota hieraan tegemoet komt door verschillende tabellen in de bijlagen op te nemen waarin een uitsplitsing wordt gemaakt voor indirecte en directe belastingen.

Overschot lopende rekening
De Afdeling wijst tot slot op het langjarig aanhoudende en relatief grote overschot op de lopende rekening (spaaroverschot). Het overschot is volgens de Afdeling hoog in internationaal perspectief. De Afdeling adviseert om in samenspraak met de Europese Commissie scherper te analyseren welk deel van het overschot kan worden geclassificeerd als onevenwichtigheid. Het kabinet ziet ook dat het overschot op de lopende rekening relatief hoog is en al lange tijd bestaat. Daar is Nederland ook op gewezen door instellingen als de Europese Commissie en het IMF. Om beter begrip te krijgen over dit spaaroverschot is er in de economische literatuur al decennia onderzoek gedaan. Ook is het ministerie van Financiën al jaren in gesprek over het spaaroverschot met deze internationale instellingen, onder andere in het kader van het Europees Semester en de Artikel-IV-missies. Er is hierover ook contact met nationale instellingen als het CPB en DNB. Het werk van al deze instellingen heeft de afgelopen periode tot nieuwe inzichten geleid over de aard van het spaaroverschot. Het kabinet zal hier in een Kamerbrief een overzicht van bieden, en eveneens reflecteren op deze inzichten.

Lasten
De Afdeling wijst erop dat de beleidsmatige mutaties in de collectieve lasten transparanter zijn weergegeven. De Afdeling geeft daarbij voorts aan dat de toevoeging van een uitsplitsing van de sectorale lastenmutaties van toegevoegde waarde kan zijn. Het demissionaire kabinet vindt het positief om te vernemen dat de vernieuwde definitie van de beleidsmatige lastenontwikkeling in de ogen van de Afdeling transparanter is weergegeven. Daarnaast geeft het demissionaire kabinet ter overweging mee aan een volgend kabinet om te verkennen of een uitsplitsing naar sector (milieu, inkomen en arbeid, winst en vermogen, overig) van toegevoegde waarde kan zijn.

De Afdeling adviseert om bij de lastenmutaties niet alleen te kijken naar de mutaties in miljarden euro’s, maar ook als percentage van het bbp. Het demissionaire kabinet heeft tegenwoordig, om te zorgen voor meer transparantie en duidelijkheid, samen met het Centraal Planbureau (CPB) een gezamenlijk definitie van de beleidsmatige lastenontwikkeling. Deze definitie geeft de jaarlijkse beleidsmatige lastenmutatie weer in miljarden euro’s en sluit het beste aan bij de ervaren lastenontwikkeling voor burgers en bedrijven. Deze definitie leent zich echter minder voor een weergave als percentage van het bbp. Wel geeft het demissionaire kabinet ter overweging mee aan een volgend kabinet om in de Miljoenennota de totale belastingontvangsten als percentage bbp te presenteren, een definitie die meer is gericht op lange termijn-ontwikkelingen.

Onzekerheden en risico’s
De Afdeling geeft aan dat de Nederlandse overheidsfinanciën er ondanks de coronacrisis relatief goed voorstaan. Tegelijkertijd noemt de Afdeling verschillende onzekerheden en risico’s, zowel nationaal als internationaal. De Afdeling wijst erop dat de risico’s van nieuwe oplevingen van het coronavirus op de economie moeilijk zijn in te schatten. Volgens de Afdeling zijn daarnaast rentestijgingen niet uit te sluiten, met gevolgen voor de overheidsfinanciën. Het kabinet deelt deze analyse en heeft mede vanwege deze onzekerheden ook een gevoeligheidsanalyse van het CPB opgenomen. Het CPB zal hierover op Prinsjesdag een achtergronddocument publiceren. Uit deze CPB-analyse blijkt ook dat de economische situatie, en daarmee de begroting en uiteindelijk ook de staatsschuld, in de komende jaren omgeven is met onzekerheden. Zo blijkt dat de kans circa 30 procent is dat de staatsschuld rond de 45 en 60 procent bbp zal uitvallen en 90 procent kans dat dit ongeveer tussen de 30 of 80 procent bbp zal zijn in 2025; ruim 25 procentpunt anders dan het huidige basispad. Hiermee onderschrijft het kabinet het belang van het erkennen en inzichtelijk maken van onzekerheden en risico’s. Daarnaast heeft het CPB tevens in beeld gebracht dat de staatschuld verder zal stijgen als de zorguitgaven meer stijgen dan nu verwacht wordt. Een stijging van 1% kan al leiden tot een hogere staatsschuld van 70 procentpunt bbp.

Kwaliteit van uitgaven meenemen in budgettaire besluitvorming
De Afdeling wijst - evenals in het advies over de Miljoenennota van vorig jaar - op het belang van instrumenten die toezien op de kwaliteit van uitgaven, zoals doorrekeningen door planbureaus, kosten-batenanalyses, beleidsdoorlichtingen, evaluaties en heroverwegingen en programma’s zoals Inzicht in Kwaliteit. Deze aanbeveling blijft onverminderd actueel. Zeker ook gezien de geschetste uitdagingen waar het kabinet demissionaire ook aandacht aan besteedt in de Miljoenennota 2022. In dat kader wijst de Afdeling op de noodzaak de effectiviteit van het te formuleren beleid ex-ante mee te wegen bij de keuze voor beleid, zodat goede afwegingen kunnen plaatsvinden. Het demissionaire kabinet sluit zich aan bij deze opmerking en vindt de zojuist genoemde instrumenten die toezien op de kwaliteit van uitgaven van groot belang. Het demissionaire kabinet adviseert dan ook het volgende kabinet om hier goed gebruik van te maken.

Uitdagingen voor de toekomst
De Afdeling juicht toe dat het kabinet de knelpunten in de zorg in de Miljoenennota agendeert. Zij adviseert een nieuw kabinet noodzakelijke keuzes te maken om enerzijds te zorgen dat de zorg betaalbaar blijft en daarmee verdringing van andere collectieve uitgaven wordt tegengegaan. Anderzijds is het belangrijk oog te blijven houden voor kwalitatief goede, toegankelijke en betaalbare zorg voor alle groepen in de samenleving. De Afdeling constateert tegelijkertijd dat de grootste uitdaging in de zorg voldoende menskracht is. Het kabinet onderschrijft deze constatering en besteedt in de tekst en figuren 3.5.1 en 3.5.2 in de Miljoenennota 2022 ook aandacht aan deze uitdaging voor de arbeidsmarkt.

Slotformaliteiten
Ingevolge de door Uwe Majesteit bij besluit van 6 maart 1992, nummer 92.002038 verleende machtiging zal ondergetekende de begrotingsstukken voor het dienstjaar 2022 op dinsdag 21 september 2021 aanbieden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De Minister van Financiën


Voetnoten

(1) Kamerstukken II 2020/21, 35570 en Kamerstukken II 2020/21, 21501-07, nr. 1750.
(2) Centraal Planbureau (2021). Augustusraming 2021-2022.
(3) Centraal Planbureau (2020). Juniraming 2020.
(4) Automatische stabilisatie van de begroting is onderdeel van het trendmatig begrotingsbeleid. Dit houdt in dat aan de inkomstenkant van de begroting de belasting- en premieontvangsten ‘meeademen’ met de economische cyclus. Daarmee hoeft er niet hoeft te worden bezuinigd als de inkomsten afnemen. Andersom geldt dat extra inkomsten niet voor extra uitgaven mogen worden benut.
(5) De Nederlandsche Bank (2021). Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten. Juni 2021, Nummer 21.
(6) Kamerstukken II 2021/21, 35420, nr. 314.
(7) Centraal Planbureau (2021). Macro Economische Verkenning 2022.
(8) Kamerstukken II 2008/09, 31070, nr. 24H.
(9) Centraal Planbureau (2021). Juniraming 2021.
(10) Centraal Bureau voor de Statistiek (2021). Minder faillissementen in juli. https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2021/32/minder-faillissementen-in-juli
(11) Centraal Planbureau (2021). Balansherstel bedrijven na corona. CPB-coronapublicatie, mei 2021.
(12) Kamerstukken II 2020/21, 35420.
(13) Centraal Planbureau (2021). Juniraming 2021.
(14) Centraal Planbureau (2021). Langdurige effecten van de coronacrisis voor de arbeidsmarkt. CPB-coronapublicatie, augustus 2020.
(15) ABN AMRO (2021) Meer onvervulbare vacatures dan voor coronacrisis. https://www.abnamro.nl/nl/zakelijk/insights/sectoren-en-trends/alle-sectoren/meer-onvervulbare-vacatures-dan-voor-coronacrisis.html
(16) SCP, PBL en CPB (2021). Briefadvies Planbureaus voor herstelbeleid - Een doorstart van de samenleving.
(17) De Denktank Coronacrisis is medio 2020 gestart op initiatief van de SER. Deelnemers zijn vertegenwoordigers van kennisinstituten, planbureaus en sociale partners, zoals DNB, SCP, CPB, Onderwijsraad, WRR, CBS, VNG, SER Jongerenplatform, RLi, RVS, FNV, VNO-NCW, CNV, AWVN, VCP, Clingendael en TNO.
(18) Denktank Coronacrisis (2021). Perspectief op herstel.
(19) Zie ook paragraaf C2.3 van dit advies.
(20) Europese Commissie (2021). Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, de Europese Centrale Bank, het Europees Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio’s en de Europese Investeringsbank. Coördinatie van het economisch beleid in 2021: COVID-19 overwinnen, het herstel ondersteunen en onze economie moderniseren. COM(2021) 500 final.
(21) Een economie die bijvoorbeeld niet in grote mate afhankelijk is van toerisme.
(22) EU Independent Fiscal Institutions (2021). European Fiscal Monitor June 2021.
(23) Europese Commissie (2021). Aanbeveling voor een aanbeveling van de Raad met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2021 van Nederland. COM(2021) 519 final.
(24) Verordening (EU) 2021/241 van het Europees Parlement en de Raad van 12 februari 2021 tot instelling van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. PbEU 2021, L 057
(25) European instrument for temporary support to mitigate unemployment risks in an emergency.
(26) Door middel van leningen onder gunstige voorwaarden.
(27) Europese Raad (2021). Verordening (EU) 2020/672 van de Raad van 19 mei 2020 betreffende de instelling van een Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand (SURE) als gevolg van de COVID-19-uitbraak, PbEU 2021, L 159
(28) European Stability Mechanism (2020). ESM Pandemic Crisis Support, Relevant documents related to Europe’s response to the coronavirus crisis. https://www.esm.europa.eu/content/all-relevant-documents-related-european-union-response-coronavirus-crisis
(29) European Investment Bank (2021). European Guarantee Fund - the protection shield for European businesses. https://www.eib.org/en/products/egf/index.htm
(30) European Central Bank (2021). Pandemic emergency purchase programme (PEPP).
(31) International Institute of Finance (2021). Global Market Views - Fiscal Space and Market Access. August 12, 2021 en International Institute of Finance (2021). Global Market Views - Fiscal Spance and Foreign Flows, August 19, 2021.
(32) NRC Handelsblad (2021). Kan de moderne reuzenstaat nog zonder gratis geld? NRC Handelsblad, 21 augustus 2021.
(33) Zie voor plafondtoetsen de Septemberrapportage 2021.
(34) Het CPB hanteert de technische veronderstelling dat de staatsschuld in 2060 op 30% bbp uitkomt. Dit betekent dat een structurele extra stijging van de zorguitgaven met 1% leidt tot een staatsschuld van 100% bbp in 2060.
(35) 16e Studiegroep begrotingsruimte (2020) Koers bepalen - Kiezen in tijden van budgettaire krapte.
(36) Dat wil zeggen inzichtelijke en voorspelbare.
(37) Ontwerp-Miljoenennota 2021 en Septemberrapportage OBT, Kamerstukken II 2020/21, 35570, nr. 3, W06.20.0288/III.
(38) Voorjaarsrapportage 2021, Kamerstukken II 2020/21, 21501-07, nr. 1750, W06.21.0089.
(39) Ontwerp-Miljoenennota 2019, Kamerstukken II 2018/19, 35000, nr.4.
(40) Centraal Bureau voor de Statistiek (2021). Monitor Brede Welvaart & de Sustainable Development Goals 2021. Kamerstukken 2020/2021 33529, nr. 870.
(41) 16e Studiegroep begrotingsruimte (2020) Koers bepalen - Kiezen in tijden van budgettaire krapte.
(42) Centraal Planbureau (2021). Plan van-aanpak CPB-PBL-SCP Verankering Brede Welvaarts-denken in begrotingssystematiek van Kabinet en Kamer. CPB-2021/20.
(43) Zie paragraaf 2.2.
(44) Ontwerp-Miljoenennota 2020, Kamerstukken II 2019/20, 35300, nr. 3.
(45) Daarbij neemt het daadwerkelijk realiseren van deze uitgaven de nodige tijd in beslag, deels omdat planvorming tijd kost, maar ook door conjuncturele factoren.
(46) Door middel van de Recovery and Resilience Facility (RRF).
(47) 16e Studiegroep begrotingsruimte (2020) Koers bepalen - Kiezen in tijden van budgettaire krapte.
(48) In paragraaf C3.
(49) Eurostat (2021). First quarter of 2021 - Government debt up to 100.5% of GDP in euro area, Up to 92.9% of GDP in EU. 84/2021, 22 July 2021.
(50) Zie paragraaf 2.1.
(51) De RRF heeft met een budget van € 672,5 mld (€ 360 mld aan leningen en € 312,5 mld aan subsidies) als doel het economisch herstel in lidstaten te bevorderen, bij te dragen aan de convergentie en cohesie in de Europese Unie en bij te dragen aan de groene en digitale transitie. Lidstaten dienen hiervoor een Recovery and Resilience Plan (RRP) in te dienen, dat zowel investeringen als hervormingen moet bevatten die aan de doelen van het fonds bijdragen.
(52) De Afdeling wees er in de Voorjaarsrapportage 2021 op dat op langere termijn de Recovery and Resilience Facility (RRF) een meer structureel element zou kunnen zijn van het toekomstig Europees begrotingsbeleid.
(53) In de voorjaarsrapportage 2021 heeft de Afdeling het demissionaire kabinet geadviseerd om als Nederland voor de zomer van 2021 een Recovery and Resilience Plan uit hoofde van de nieuwe Europese Herstelfaciliteit RRF bij de Europese Commissie in te dienen, en dit niet aan een nieuw optredend kabinet over te laten. Tot op heden is door het demissionaire kabinet nog geen RRP ingediend bij de Europese Commissie. Ondertussen hebben lidstaten de eerste gelden vanuit de herstelfaciliteit ontvangen.
(54) Het demissionaire kabinet heeft een eerste kort paper over de herziening van het SGP, dat Nederland samen met gelijkgestemde lidstaten heeft opgesteld in aanloop naar de Ecofinraad in Slovenië op 10 en 11 september, naar de Tweede Kamer gestuurd (https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2021/09/09/kamerbrief-bij-paper-over-herziening-van-het-stabiliteit--en-groeipact).
(55)"Coronacrisis zet spanning op democratische controle", vatte de Algemene Rekenkamer het dit voorjaar in het Verantwoordingsonderzoek 2020 samen.
(56) Artikel 105 van de Grondwet luidt als volgt:
1. De begroting van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk wordt bij de wet vastgesteld.
2. Jaarlijks worden voorstellen van algemene begrotingswetten door of vanwege de Koning ingediend op het in artikel 65 bedoelde tijdstip.
3. De verantwoording van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk wordt aan de Staten-Generaal gedaan overeenkomstig de bepalingen van de wet. De door de Algemene Rekenkamer goedgekeurde rekening wordt aan de Staten-Generaal overgelegd.
4. De wet stelt regels omtrent het beheer van de financiën van het Rijk.
(57) Zie onder andere Advies Afdeling advisering over de Zesde wijziging van de Comptabiliteitswet 2001 (Kamerstukken II 2013/14, 33837, nr. 4). Zie verder over dit onderscheid Suzanne Poppelaars, Het nationale budgetrecht en Europese integratie. De juridische consequenties van Europese integratie voor het Nederlandse en het Duitse budgetrecht, Wolters Kluwer Deventer 2018, p. 65 e.v.
(58) Zie voor toelichting de box Sociale Zekerheid, Zorg en fiscaliteit in de begrotingscyclus.
(59) De Algemene Rekenkamer legt in haar oordelen vaker de nadruk op het budgetrecht. In het Verantwoordingsonderzoek 2020 heeft de Rekenkamer aandacht gevraagd voor Toezicht op het financieel beheer en de begrotingsregels, waar de Rekenkamer een sterkere rol ziet voor de Minister van Financiën.
(60) Bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 33670, nr. 11.
(61) Zie de box Sociale Zekerheid, Zorg en fiscaliteit in de begrotingscyclus.
(62) Doorgaans een omvangrijk en inhoudelijk uiteenlopend pakket.
(63) Bundeling van fiscale voorstellen in één belastingwet beperkt voor de Eerste Kamer de mogelijkheid om een deel te verwerpen en holt materieel op dit punt het budgetrecht uit. De kritiek van het parlement op dit wetgevingsproces is niet nieuw; zie ook de motie Hoekstra c.s. (Kamerstukken I, 2015-2016, 34300, O).
(64) De premiesectoren sociale zekerheid en zorg zijn inhoudelijk zeer verschillend, zo zijn er binnen de sociale zekerheid een beperkt aantal grote publieke uitvoeringsorganisaties tegenover een veelheid aan private uitvoerders in de zorg. Binnen de zorg zijn er grote verschillen tussen de langdurige zorg (premiestelling door kabinet, niet lastendekkend, budgetsysteem) en de curatieve zorg (premiestelling door zorgverzekeraars, financiering in principe lastendekkend over de jaren heen).
(65) Kamerstukken II 2016/17, 34426, nr. 19.
(66) Met andere woorden: op een concreter niveau dan op het niveau van beleidsdebatten over deze sectoren.
(67) Omdat de premiesectoren sociale zekerheid en zorg inhoudelijk zeer verschillend zijn, kan dit tot differentiatie leiden.
(68) Bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 33670, nr. 11.
(69) De 16e Studiegroep Begrotingsruimte adviseert alles afwegende om niet over te stappen op een integrale batenlastenbegroting. Hij adviseert om bestaande ruimte om voor specifieke onderdelen van de rijksoverheid resp. rijksbegroting te werken met baten-lasten nog verder te benutten.
(70) Zie ook paragraaf C2.4 in dit advies over Brede Welvaart. De Tweede Kamer heeft in 2016 het thema brede welvaart geagendeerd. De Afdeling heeft in zijn advies over de Miljoenennota 2020 geadviseerd om dit thema centraler te stellen in de jaarlijkse begroting. De 16e Studiegroep Begrotingsruimte heeft geadviseerd om explicieter te sturen op brede welvaart en (ook bij de kabinetsformatie) duidelijk te maken wat de belangrijkste doelen en indicatoren zijn. Dat zal zijn bredere vertaling moeten krijgen naar alle begrotingsstukken, niet alleen de Miljoenennota. De Algemene Rekenkamer ziet het streven naar integratie van de Monitor Brede Welvaart in de beleids- en begrotingscyclus als een verdere stap naar een brede geïntegreerde verslaglegging en verantwoording (zie Algemene Rekenkamer (2019) Inzicht in publiek geld (deel 2) - Naar een toekomstbestendige beleidsbegroting).
(71) Daarbij merkt de Algemene Rekenkamer op dat het van belang is om toe te zien op de naleving van de aanbevelingen (zie onder meer Algemene Rekenkamer (2021). Inzicht in kwaliteit - Operatie geslaagd? En Staat van de Rijksverantwoording 2017 - opmaat naar geïntegreerd verantwoorden).
(72) https://www.tweedekamer.nl/kamerleden-en-commissies/commissies/rijksuitgaven/kennisagenda
(73) Kamerstukken II, 1987/88, 19395, nr. 18 en 19.
(74) Kamerstukken II, 1991/92, 19395, nr. 33.
(75) In dit kader kan dan ook de rechtmatigheid en verantwoording van de begroting weer worden "aangesterkt". Hoewel de rechtmatigheid van de begroting sinds de (eerste) Operatie Comptabel Bestel altijd op een zeer hoog niveau heeft gelegen, signaleert de Algemene Rekenkamer in toenemende mate dat "het ijs dunner wordt" (zie onder andere Algemene Rekenkamer (2021), Ruimte in de ramingen - meerjarenramingen onderzocht). Zeker in crisisomstandigheden; zo heeft de coronacrisis ook op de financiële infrastructuur van de departementen een grote impact gehad. Een Tweede Operatie geeft dan ook de gelegenheid om opnieuw te investeren in de financiële en auditfuncties in de rijksoverheid, en deze bij de tijd te brengen (denk aan ontwikkelingen rond ICT en open data en de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer hieromtrent, o.a. Inzicht in publiek geld (deel 2) - Naar een toekomstbestendige beleidsbegroting).
(76) De parlementaire debatten over de verantwoording vormen een apart verhaal. In termen van controle en verantwoording horen deze hoog op de politieke agenda te staan. In de loop van de tijd heeft de verantwoording wisselende politieke aandacht gehad. Met het initiëren in 1999 van Verantwoordingsdag, de 3e woensdag in mei, is getracht wat meer structuur en statuur te geven, nog steeds met wisselend resultaat.
(77) Tot en met 1993 werden de algemene en financiële beschouwingen gecombineerd. Eerst voerden dan de fractievoorzitters het woord en daarna de financiële specialisten. Deze beschouwingen begonnen destijds een aantal weken na Prinsjesdag.
Omdat de Kamer sneller wilde reageren op de beleidsvoornemens van het kabinet is besloten de 'Algemene politieke en financiële beschouwingen' op te splitsen. Nu worden de Algemene politieke beschouwingen vlak na Prinsjesdag gehouden. Enkele weken later - vinden vervolgens de Algemene financiële beschouwingen plaats.
(78)Tevens is de recente koppeling met het EU-rechtsstaatmechanisme interessant. Het algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting is sinds 2021 van kracht, wat betekent dat verlening van financiële steun (subsidies en fondsen) kan worden opgeschort aan lidstaten die de beginselen van de rechtsstaat schenden.
(79) Zie Voorlichting door de Afdeling advisering aan de Staten-Generaal inzake de verankering van de democratische controle bij de hervormingen in het economisch bestuur in Europa ter bestrijding van de economische en financiële crises (Kamerstukken I, 2012/13, W01.12.0457/I).
(80) Bijlage bij Kamerstukken II, 31 597, nr.7. De commissie voor de Rijksuitgaven adviseerde destijds wel om formeel vast te leggen dat het stabiliteitsprogramma en het nationale begrotingsplan voor de middellange termijn medio april aan de Kamers wordt gezonden opdat deze tijdig voor 1 mei (de deadline voor indiening bij de Europese Commissie) kunnen worden besproken.
(81) Kamerstukken II, 2018/19, 35000, nr. 4.
(82) Kamerstukken II 2013/2014, 33670, nr.3.
(83) Kamerstukken II 2016/2017, 34426, nr.31.
(84) Vierde voortgangsrapportage operatie Inzicht in Kwaliteit, Kamerstukken 2020/21 31865, nr. 184.
(85) Algemene Rekenkamer (april 2021). Inzicht in Kwaliteit: Operatie Geslaagd?
(86) Zie Van saldosturing naar stabilisatie. Vijftiende rapport Studiegroep begrotingsruimte.