Samenvatting voorlichting over verenigbaarheid van de functie van minister of staatssecretaris met het Kamerlidmaatschap

Aanleiding en achtergrond

Sinds het kabinet Rutte-III demissionair werd op 15 januari 2021 is een aantal nieuwe bewindspersonen benoemd. Drie van deze bewindspersonen, de staatssecretarissen Yeşilgöz-Zegerius, Wiersma en Van Weyenberg, zijn na de Tweede Kamerverkiezingen van 17 maart eerst benoemd als Kamerlid. Zij werden daarna, in mei respectievelijk juli, benoemd als staatssecretaris. De Tweede Kamer wil van de Afdeling advisering weten hoe de recente benoemingen zich verhouden tot de Grondwet.

Juridisch kader

De Grondwet bevat geen regels over wie tot minister of staatssecretaris kan worden benoemd. De benoeming van de betrokken Kamerleden tot staatssecretaris staat als zodanig hier niet ter discussie. Wel bestaan er regels over functies, waarmee het ambt van minister of staatssecretaris onverenigbaar is. Artikel 57, tweede lid, van de Grondwet is daarvan een belangrijk voorbeeld. Dit artikel bepaalt dat een Eerste of Tweede Kamerlid niet tegelijkertijd ook minister of staatssecretaris kan zijn. Hierop is een uitzondering die staat in het derde lid van artikel 57: “Niettemin kan een minister of staatssecretaris, die zijn ambt ter beschikking heeft gesteld, dit ambt verenigen met het lidmaatschap van de Staten-Generaal, totdat omtrent die beschikbaarstelling is beslist.”

Recente benoemingspraktijk

De vraag is nu of deze uitzondering alleen betrekking heeft op de bewindspersonen die al in functie waren toen het kabinet zijn ontslag aanbood of ook op de staatssecretarissen die na 15 januari 2021 zijn benoemd. Een belangrijk aspect daarbij is de vraag of de collectieve ontslagaanvraag van het kabinet niet alleen geldt voor bewindslieden die toen deel uitmaakten van het kabinet, maar ook voor degenen die later toetreden tot het demissionaire kabinet. De Afdeling advisering concludeert op grond van constitutionele beginselen en de praktijk, dat dit het geval is. Op het moment dat de staatssecretarissen werden benoemd tot het demissionaire kabinet, was hun ontslag ook al aangeboden.

Artikel 57 van de Grondwet: verschillende interpretaties

Maar dan blijft de vraag: geldt de uitzondering van artikel 57, derde lid, van de Grondwet ook voor staatssecretarissen die na de ontslagaanvraag zijn benoemd? Alles afwegend acht de Afdeling advisering beide interpretaties van artikel 57, derde lid, Grondwet verdedigbaar. Dat impliceert dat er niet voldoende grond is om te concluderen dat in de gegeven omstandigheden de continuering van het Kamerlidmaatschap van de drie betrokken Kamerleden met die grondwetsbepaling in strijd is. Het is aan de Tweede Kamer zelf om hierover desgewenst verder te beslissen, want alleen de Tweede Kamer gaat over het lidmaatschap van de Kamer.

Artikel X 3 van de Kieswet

De vraag is ten slotte of artikel X 3, eerste lid, van de Kieswet tot een ander oordeel moet leiden. Dit artikel bepaalt dat wanneer een lid van de Tweede of van de Eerste Kamer wordt benoemd in een ambt als bedoeld in artikel 57, tweede lid, Grondwet, zijn lidmaatschap van de Kamer van rechtswege ophoudt te bestaan. De reikwijdte van artikel X 3, eerste lid, is beperkt. Dit artikel is in de Kieswet gekomen naar aanleiding van een heel specifieke situatie en bedoeld als technische verduidelijking. Er is duidelijk niet mee beoogd de verhouding tussen artikel 57, tweede en derde lid, van de Grondwet nader te bepalen of te verduidelijken. Uit de wet blijkt niet onomstotelijk welke procedure moet worden gevolgd als er verschil van opvatting is in de Tweede Kamer of sprake is van onverenigbaarheid van functies als bedoeld in artikel 57, tweede lid, van de Grondwet.

Ongelukkige gang van zaken

De Afdeling advisering stelt vast dat de gang van zaken uit grondwettelijk oogpunt ongelukkig is. De grondwettelijke complicaties van de recente benoemingen lijken niet tijdig en niet voldoende grondig te zijn onderkend. Ze hebben in ieder geval niet tot een expliciete en openbare weging door de Tweede Kamer of de regering geleid. De beantwoording door de regering van de Kamervragen van de leden Marijnissen en Leijten was te summier. De regering had dit beter moeten motiveren, zeker in het licht van de discussie die inmiddels hierover was ontstaan.

Breder perspectief

De interpretatie van artikel 57 van de Grondwet moet naar het oordeel van de Afdeling advisering in het licht van de grondgedachte van dat artikel in een breder perspectief worden geplaatst. Vanaf de beëdiging van de nieuwe Tweede Kamer op 31 maart 2021 is een groot aantal bewindspersonen van het demissionaire kabinet tevens Kamerlid, onder wie de politieke leiders van de drie grootste coalitiepartijen. Hoewel dit zonder meer in overeenstemming is met artikel 57 van de Grondwet, is de vraag of dat niet veel fundamenteler van invloed is op de gewenste scheiding van verantwoordelijkheden van bewindspersonen en Kamerleden dan het Kamerlidmaatschap van de drie betrokken staatssecretarissen. En die vraag wordt relevanter naarmate het meer Kamerleden betreft en de kabinetsformatie langer duurt.

Toekomst

Tot slot beveelt de Afdeling advisering enkele mogelijkheden aan om de bestaande praktijk te verduidelijken. De recent toegepaste praktijk kan opnieuw aanleiding zijn om te spreken over de betekenis van artikel 57, tweede en derde lid, van de Grondwet. Uit de recente discussie blijkt dat deze bepalingen in hun onderlinge samenhang verschillend kunnen worden geïnterpreteerd. Een eventueel debat en standpuntbepaling zou niet beperkt moeten blijven tot de recente benoemingen maar zich moeten uitstrekken tot verschillende situaties die zich in dit verband hebben voorgedaan sinds de grondwetherziening van 1983 (Kosto in 1994 en Dijkhoff in 2017).