Wijziging van enkele algemene maatregelen van bestuur (stikstofreductie en natuurverbetering).

Bij Kabinetsmissive van 19 maart 2021, no.2021000510, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van enkele algemene maatregelen van bestuur (stikstofreductie en natuurverbetering), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit stelt onder meer nadere regels over de inhoud en monitoring van het programma stikstofreductie en natuurverbetering en het legaliseringsprogramma, zoals die programma’s zijn bepaald in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn).

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over het voldoen aan de omgevingswaarde 2035 en over het legaliseringsprogramma. In verband daarmee dient het ontwerpbesluit nader te worden overwogen.

Omgevingswaarde 2035
De Afdeling merkt op dat het ontwerpbesluit geen inzicht geeft in de bronmaatregelen die getroffen kunnen en moeten worden om aan de omgevingswaarde voor 2035 te voldoen. Ook voorziet het niet in de in dat verband te maken keuzes, noch in een tijdpad waarbinnen de noodzakelijke maatregelen waarvoor wordt gekozen moeten zijn gerealiseerd. De Afdeling is daarom niet overtuigd dat die doelstelling, een resultaatsverplichting, kan worden behaald.

Legaliseringsprogramma
De Afdeling merkt op dat in strijd met de Wsn een deel van de voor het legaliseringprogramma benodigde stikstofruimte uit de zogenoemde ontwikkelreserve komt die gevormd wordt in het programma stikstofreductie en natuurverbetering. Zij merkt verder op dat niet inzichtelijk is op welke wijze invulling wordt gegeven aan het stikstofregistratiesysteem dat zal worden gebruikt in het legaliseringsprogramma. Tevens maakt de Afdeling opmerkingen over de voorwaarden die worden gesteld aan vrijstellingen.

Ten slotte maakt de Afdeling opmerkingen over de in het legaliseringsprogramma voorziene mogelijkheid om met toepassing van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn vergunning te verlenen.

1. Inleiding

De Wsn voegt aan de Wet natuurbescherming (Wnb) en de Omgevingswet onder meer omgevingswaarden toe om de depositie van stikstof op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden te verminderen. (zie noot 1) Ook voegt de Wsn aan beide wetten bepalingen toe over het vaststellen van een programma stikstofreductie en natuurverbetering. Die bepalingen bevatten maatregelen om te voldoen aan die omgevingswaarden en om de natuur in die gebieden te verbeteren (programma stikstofreductie en natuurverbetering). (zie noot 2)

Verder voegt de Wsn aan de Wnb en de Omgevingswet de verplichting voor de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) toe, om zorg te dragen voor de legalisering van projecten met een geringe stikstofdepositie die onder de programmatische aanpak stikstof (PAS) waren vrijgesteld van een natuurvergunningplicht. De minister van LNV stelt daartoe een programma vast (legaliseringsprogramma). (zie noot 3)

2. Maatregelen voor de omgevingswaarde 2035

In het ontwerpbesluit wordt geregeld dat het programma stikstofreductie en natuurverbetering een beschrijving bevat van de getroffen of te treffen maatregelen die bijdragen aan vermindering van de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats. (zie noot 4)

In de Wsn is bepaald dat het percentage van het areaal van de voor stikstof gevoelige gebieden waarop de kritische depositiewaarde niet wordt overschreden in 2030 tenminste 50% en in 2035 tenminste 74% bedraagt. Om aan die omgevingswaarden te kunnen voldoen is in 2030 een reductie van de binnenlandse stikstofemissies vereist van 26% en in 2035 van 50%. Dat betekent dat in 2035 de reductie van stikstofemissie bijna moet zijn verdubbeld ten opzichte van 2030.

In de toelichting bij de Wsn is inzicht gegeven in de voorgenomen stikstofreducerende maatregelen die nodig zijn om te kunnen voldoen aan de voor 2030 gestelde omgevingswaarde. Noch de toelichting, noch de wetsgeschiedenis bieden echter inzicht in de extra maatregelen die nodig zijn voor het behalen van de omgevingswaarde voor 2035.

Het ontwerpbesluit en de toelichting bieden dat inzicht ook niet. Evenmin wordt daarin inzicht geboden in de in dat verband te maken keuzes en een tijdspad waarbinnen maatregelen moeten zijn gerealiseerd. In de toelichting staat daarover alleen dat in ieder geval in 2028 wordt bezien of met het programma stikstofreductie en natuurverbetering kan worden voldaan aan de gestelde omgevingswaarde voor 2035 of dat daarvoor aanpassingen nodig zijn. Gelet op de benodigde extra vermindering van stikstofdepositie is het ondenkbaar dat met de nu voorgenomen maatregelen tevens zal kunnen worden voldaan aan de omgevingswaarde voor 2035. (zie noot 5)

Daarom is het noodzakelijk dat niet pas in 2028 duidelijkheid komt over de maatregelen die nodig zijn om de omgevingswaarde voor 2035 te behalen. Mede vanwege de mogelijk lange realiseringstermijn, dient dat inzicht nu al te worden geboden in de benodigde extra maatregelen. In dit verband wijst zij erop dat bijvoorbeeld een deel van de stikstofwinst die wordt behaald met de maatregelen uit het programma stikstofvermindering en natuurverbetering, als mitigerende maatregel wordt ingezet om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken. Een ander deel wordt ingezet om de projecten met een geringe stikstofdepositie die onder de programmatische aanpak stikstof waren vrijgesteld van een natuurvergunningplicht te legaliseren (de zogenoemde ontwikkelreserve).

Indien de stikstofwinst van die maatregelen echter noodzakelijk blijkt te zijn om de in 2035 te behalen stikstofvermindering te bereiken en de instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden te behalen, kunnen die niet (tevens) als mitigerende maatregelen worden ingezet. (zie noot 6) In dat geval zullen nieuwe keuzes moeten worden gemaakt en vervangende maatregelen moeten worden getroffen. Inzicht in de maatregelen die nodig zijn om aan de omgevingswaarde voor 2035 en daarmee ook aan de instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden te kunnen voldoen is daarom reeds op dit moment vereist.

De Afdeling adviseert in de toelichting toereikend te motiveren op welke wijze de omgevingswaarde van 2035 behaald zal worden, rekening houdend met het gebruik van stikstofwinst voor andere ontwikkelingen.

3. Legaliseringsprogramma

a. Onderscheid met het programma stikstofvermindering en natuurverbetering
In het ontwerpbesluit wordt de inhoud van het legaliseringsprogramma uitgewerkt.

Het legaliseringsprogramma is gericht op het verlenen van toestemming voor individuele projecten. Het levert geen bijdrage aan vermindering van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Stikstofruimte die is verkregen uit te treffen maatregelen wordt ingezet als mitigerende maatregel bij de passende beoordeling. (zie noot 7) Het programma heeft daarmee een ander doel dan het programma stikstofreductie en natuurverbetering dat is gericht op het voldoen aan de uit de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichting tot behoud, herstel en het voorkomen van verslechtering van Natura 2000-gebieden. (zie noot 8)

In de Wsn is bepaald dat in het legaliseringsprogramma alleen maatregelen worden opgenomen die niet zijn opgenomen in het programma stikstofreductie en natuurverbetering. (zie noot 9) Daarmee wordt invulling gegeven aan het systeem van de Habitatrichtlijn waarin instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen die nodig zijn krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatlijn, geen rol kunnen spelen bij de beoordeling of met het treffen van maatregelen eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een project voortvloeien kunnen worden voorkomen of verminderd.

In de toelichting staat dat de voor het legaliseringsprogramma benodigde stikstofruimte voor een deel uit de ontwikkelreserve van het programma stikstofreductie en natuurverbetering komt. (zie noot 10) Dat laatste is, zoals hiervoor vermeld, niet toegestaan. Dit betekent dat het legaliseringsprogramma zelfstandige maatregelen moet bevatten die zijn gericht op het verkrijgen van stikstofwinst ten behoeve van de beoogde legalisering en die losstaan van het programma stikstofreductie en natuurverbetering.

De Afdeling merkt daarom op dat in de toelichting een duidelijke scheiding moet worden aangebracht tussen (maatregelen die worden getroffen ten behoeve van) enerzijds het programma stikstofreductie en natuurverbetering en anderzijds het legaliseringsprogramma. Dat is nodig om te verzekeren dat stikstofruimte die wordt verkregen uit maatregelen uit het programma stikstofreductie en natuurverbetering niet (nogmaals) ingezet wordt ten behoeve van het legaliseringsprogramma en vice versa. Dat onderscheid moet vervolgens ook bij het opstellen van de programma’s duidelijk worden gemaakt.

De Afdeling adviseert in de toelichting een zelfstandig programma van maatregelen ter legalisering van onder de PAS vrijgestelde projecten op te nemen.

b. Vergunningverlening
Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat met het legaliseringsprogramma beoogd wordt om voor de onder de PAS vrijgestelde activiteiten waarvoor destijds een melding is gedaan, individuele vergunningen te verlenen. (zie noot 11)

De Afdeling begrijpt dat bij die vergunningverlening toepassing gegeven zal worden aan zogenoemde externe saldering. Dat houdt in dat de toename van stikstofdepositie ten gevolge van de te legaliseren activiteiten wordt weggestreept tegen de afname van stikstofdepositie als gevolg van de mitigerende maatregelen (stikstofruimte). Uit de toelichting volgt dat de stikstofruimte wordt gereserveerd en per tranche zal worden ingezet voor de legalisatie van projecten. Dat vereist een stikstofregistratiesysteem.

Het ontwerpbesluit maakt niet inzichtelijk op welke wijze invulling wordt gegeven aan dat stikstofregistratiesysteem. Niet duidelijk is of wordt aangesloten bij en toepassing gegeven aan de regeling voor een stikstofregistratiesysteem in de Wnb. (zie noot 12) Inzicht in de wijze waarop stikstofruimte wordt geregistreerd en vervolgens wordt uitgegeven ten behoeve van individuele vergunningverlening is echter wel vereist. Het stikstofregistratiesysteem zal immers zo moeten zijn ingericht dat controleerbaar is dat directe samenhang bestaat tussen de in het stikstofregistratiesysteem op te nemen en de daaraan te onttrekken saldi. Ook moet inzichtelijk zijn dat bij saldering via het stikstofregistratiesysteem wordt voldaan aan de voorwaarde dat de afname van de stikstofdepositie op hetzelfde areaal van een habitattype plaatsvindt als de toename.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

c. Vrijstelling
Uit de toelichting blijkt dat de onder de PAS vrijgestelde activiteiten waarvoor geen melding behoefde te worden gedaan, deels op dezelfde manier worden gelegaliseerd als de meldingsgevallen. Een andere mogelijkheid is het opnemen van een vrijstelling of drempelwaarde in het legaliseringsprogramma, bedoeld voor het legaliseren van de meldingsvrije activiteiten. (zie noot 13)

De Afdeling merkt op dat de onder de PAS vrijgestelde activiteiten waarvoor geen melding behoeft te worden gedaan, niet zijn geregistreerd. Het is daarom niet gemakkelijk de desbetreffende activiteiten die voor legalisering in aanmerking komen in kaart te brengen. Dat is echter wel nodig. Waar beoogd wordt om de activiteiten te legaliseren door daarvoor een individuele vergunning te verlenen is het nodig te weten voor welke activiteiten vergunning moet worden verleend.

Waar beoogd wordt vrijstelling van de vergunningplicht te verlenen is die kennis om twee redenen nodig. Enerzijds om de omvang van de stikstofdepositie van de vrijgestelde activiteiten voldoende nauwkeurig in kaart te kunnen brengen. De vrijstelling zal immers moeten berusten op een passende beoordeling. De passende beoordeling mag geen leemten vertonen en dient volledige precieze en definitieve conclusies te bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de effecten van de activiteiten op het betrokken Natura 2000-gebied kunnen wegnemen. (zie noot 14) Anderzijds in het licht van de handhaafbaarheid. Een met het programma te verlenen vrijstelling moet immers worden beperkt tot activiteiten die onder de PAS zijn begonnen. Derhalve zal kenbaar moeten zijn welke gevallen daartoe behoren.

In de toelichting wordt niet uiteengezet hoe de onder de PAS vrijgestelde activiteiten waarvoor geen melding gedaan hoefde te worden, worden geïnventariseerd. Volstaan wordt met een indicatieve inschatting van het RIVM over de stikstofdepositie die veroorzaakt wordt door de desbetreffende activiteiten. Die gaat echter met onzekerheden gepaard en bevat onvoldoende volledige precieze en definitieve conclusies.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

d. Compenserende maatregelen
Volgens de toelichting staat bij het legaliseren van meldingen mitigatie voorop, maar is het wellicht niet in alle gevallen mogelijk om met mitigerende maatregelen in het legaliseringsprogramma vooraf te garanderen dat de te legaliseren activiteiten de natuurlijke kenmerken niet zullen aantasten. (zie noot 15) Om die reden voorziet het ontwerpbesluit in de mogelijkheid om in het programma compenserende maatregelen op te nemen die kunnen worden ingezet ten behoeve van de beoogde legalisering.

De Afdeling merkt in dit verband op dat, als op basis van de passende beoordeling niet de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast, voor een project alsnog een vergunning kan worden verleend. Dat kan echter alleen als er geen alternatieve oplossingen zijn, het project nodig is om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociaaleconomische aard en alle nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft (de zogenoemde ADC-toets). (zie noot 16)

De Afdeling ziet in dit verband struikelblokken. Verlening van toestemming met toepassing van de ADC-toets kan eerst aan de orde komen als uit de passende beoordeling volgt dat geen mitigerende maatregelen mogelijk zijn. Dat vergt dat steeds eerst zorgvuldig wordt bezien of mitigerende maatregelen mogelijk zijn.

Voorts moeten dwingende redenen van groot openbaar belang overtuigend worden aangetoond. Daarbij moet ondubbelzinnig vast komen te staan dat het belang bij legalisering op lange termijn zwaarder moet wegen dan het belang van het behoud van de waarden in het Natura 2000-gebied. Met legalisering dient bovendien een groot openbaar belang te zijn gediend. Een louter individueel belang is niet voldoende.

In de toelichting wordt verwezen naar jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, waaruit kan worden opgemaakt dat het rechtszekerheidsbeginsel in principe een dwingende reden van groot openbaar belang kan zijn. Voorts wordt verwezen naar de conclusie van Advocaat-Generaal Kokott in de PAS-zaken waarin zij stelt dat, hoewel het in de regel lastig zal zijn de belangen van individuele bedrijven als dwingende redenen van groot openbaar belang te aanvaarden, een integrale beoordeling als de PAS de mogelijkheid biedt deze particuliere belangen in te passen in het algemene belang bij agrarische ontwikkelingen en bij de eerbiediging van verworven rechten.

Met die verwijzing is echter niet dragend gemotiveerd waarom de rechtszekerheid en de belangen van de betrokken bedrijven in dit geval een dwingende redenen van groot openbaar belang opleveren. Omdat het antwoord op die vraag doorslaggevend is voor de vraag of met toepassing van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn toestemming kan worden verleend, moet die motivering thans wel worden gegeven. Indien die niet kan worden gegeven moet worden afgezien van de mogelijkheid om in het programma compenserende maatregelen op te nemen die kunnen worden ingezet ten behoeve van de beoogde legalisering.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit op het punt van de compenserende maatregelen nader te overwegen en het aan te passen.

4. Conclusie

Het ontwerpbesluit en de toelichting geven geen inzicht in de in het programma stikstofreductie en natuurverbetering op te nemen maatregelen die nodig zijn om de omgevingswaarde voor 2035 te behalen. De Afdeling is daarom niet overtuigd dat die doelstelling, een resultaatsverplichting, kan worden behaald. Het thans bekende programma stikstofreductie en natuurverbetering is daarop onvoldoende ingericht. Daarbij komt dat het niet zo kan zijn dat pas in 2028 over de thans bekende doelen voor 2035 duidelijkheid verkregen wordt. De Afdeling is er voorts met de thans gegeven toelichting niet van overtuigd dat aan het legaliseringsprogramma uitvoering gegeven kan worden, zonder het programma stikstofreductie en natuurverbetering aan te tasten en zonder dat strijdigheid met de Habitatrichtlijn ontstaat. In verband hiermee heeft de Afdeling bezwaren tegen dit ontwerpbesluit.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 14 juni 2021

2. De Afdeling wijst er terecht op dat uit de omgevingswaarden voor 2030 en 2035 volgt dat in 2035 de reductie van stikstofemissie bijna moet zijn verdubbeld ten opzichte van 2030. Gezien die forse reductie-opgave en de mogelijk lange realiseringstermijn is het belangrijk dat er zo snel mogelijk duidelijkheid komt over wijze waarop invulling wordt gegeven aan deze opgave en de bronmaatregelen die daarvoor nodig zijn. Die duidelijkheid is er op dit moment nog niet.

De opgave 2030-2035 vraagt om stevige keuzes en aanvullend beleid. De invulling van de maatregelen vergt voor sectoren structurele hervormingen en transities die zoveel mogelijk integraal en in combinatie met aanpalende dossiers gemaakt moeten worden, zoals klimaat en ruimtelijke ordening. Deze aanvullende maatregelen zullen verder moeten worden uitgewerkt en gekoppeld aan additionele financiële middelen. Gezien het karakter van de keuzes die gemaakt moeten worden, zal het aan het volgende kabinet zijn om hierover nadere besluiten te nemen. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is daarom in de toelichting (hoofdzakelijk in paragraaf 2.5) uitgelegd dat het vaststellen en uitwerken van de benodigde maatregelen voor de periode 2030-2035 nader vorm zal krijgen in het programma stikstofreductie en natuurverbetering. Het initieel vast te stellen programma, dus het programma zoals dat nu in voorbereiding is, zal daarbij ten minste duidelijkheid bieden via welke stappen maatregelen worden ontwikkeld die het behalen van de omgevingswaarde voor 2035 zeker stellen en wanneer daarover wordt besloten. Hiertoe zal in het programma een ‘routekaart’ worden opgenomen, waarin het totale traject tot aan 2035 geschetst wordt en de kaders hiervoor geboden worden.

De Afdeling wijst er terecht op dat het noodzakelijk is om niet pas in 2028 duidelijkheid te hebben over de maatregelen die nodig zijn om de omgevingswaarde van 2035 te realiseren. In de toelichting is daarom opgenomen dat waar dat kan bij de vaststelling van het programma al zo veel mogelijk concrete invulling gegeven wordt aan de maatregelen die deel uitmaken van de routekaart en dat de beleidsopties zo veel mogelijk in beeld worden gebracht. Bij dit proces en de vaststelling van de routekaart moet in acht worden genomen dat de precieze omvang van de resterende opgave voor stikstofreductie voor de periode 2030-2035, en de exacte opbrengsten van de daaraan gekoppelde maatregelen, nu nog niet volledig inzichtelijk zijn. Dit is onder andere afhankelijk van diverse (on)voorziene autonome ontwikkelingen, zoals depositiereductie vanuit het buitenland; kennisopbouw vanuit nieuwe wetenschappelijke inzichten, zoals nieuwe doorrekeningen van het huidige maatregelenpakket; en de gebiedsplannen, die de komende jaren beschikbaar worden. In ieder geval in 2024 zal in beeld zijn welke maatregelen kunnen worden ingezet voor het halen van de omgevingswaarde voor 2035. Vervolgens zal het besluitvormingsproces hierover worden ingegaan. De concrete invulling zal door middel van een periodieke (bijvoorbeeld tweejaarlijkse) actualisatie stapsgewijs in het programma landen (als vastgestelde maatregelen). In de toelichting wordt alvast verder ingegaan op de potentiële extra maatregelen die genomen kunnen worden om de omgevingswaarde van 2035 te bereiken. In aanvulling hierop bieden monitoring en voortgangsrapportages tijdig en periodiek nieuwe inzichten, die ook bij het invullen van de resterende opgave voor 2030-2035 betrokken worden.

De Afdeling stelt terecht dat de stikstofwinst van maatregelen die noodzakelijk blijken te zijn om de in 2035 te behalen stikstofvermindering te bereiken en de instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden te behalen, niet (tevens) als mitigerende maatregel mag worden ingezet. In de toelichting is verduidelijkt dat de door de Afdeling bedoelde ontwikkelreserve weliswaar deel uitmaakt van het structurele pakket van de brief van 24 april 2020, (zie noot 17) maar geen deel uitmaakt van het programma stikstofreductie en natuurverbetering (zie de paragrafen 2.1 en 3.2.4). Bij de implementatie van maatregelen uit het structurele pakket staat telkens voorop dat de doelen van het programma stikstofreductie en natuurverbetering te allen tijde worden behaald. Inzet van (effecten van) maatregelen uit de structurele aanpak ten behoeve van de ontwikkelreserve zal dit niet in de weg staan. Daarom zal, zoals hierboven benadrukt, het programma helder beschrijven wat er aan maatregelen (en opbrengsten daarvan) nodig is voor het doelbereik van de omgevingswaarden voor 2025, 2030 en 2035. Daardoor wordt ook inzichtelijk wanneer (effecten van) maatregelen uit de structurele aanpak als aanvullende maatregel hierop mogen worden aangemerkt en onder welke voorwaarden dat gebeurt. Zo is bij de samenstelling van het bronmaatregelenpakket van 24 april 2020 al ingecalculeerd en doorgerekend dat de bronmaatregelen tot aan 2030 meer effect realiseren dan nodig zal zijn voor de omgevingswaarde van 2030 alleen. De effecten van bronmaatregelen die nodig zijn om de doelen van het programma stikstofreductie en natuurverbetering te behalen, zullen dan ook niet worden ingezet in het kader van het legalisatieprogramma, noch om anderszins economische ontwikkelingen mogelijk te maken. Als op enig moment blijkt, bijvoorbeeld uit monitoring, dat bronmaatregelen minder zouden opleveren dan nodig is om de omgevingswaarde(n) of instandhoudingsdoelstellingen te realiseren, dan worden de benodigde extra maatregelen genomen. Als gevolg van deze aanpak is het ook mogelijk de ontwikkelreserve te realiseren, doordat met deze systematiek verzekerd en geborgd is dat alle maatregelen getroffen zullen worden die nodig zijn om aan de omgevingswaarde(n) te voldoen. Duidelijke registratie en rapportage van maatregelen, opbrengsten en doelbereik zorgen voor de noodzakelijke inzichten en controle hierop, zoals in de toelichting verder is omschreven.

3a. De Afdeling wijst terecht op het belang van het onderscheid tussen maatregelen die kunnen worden ingezet voor het programma stikstofreductie en natuurverbetering enerzijds en het legalisatieprogramma anderzijds. Zoals al opgemerkt bij punt 2 is in de toelichting verduidelijkt dat de ontwikkelreserve geen deel uitmaakt van het programma stikstofreductie en natuurverbetering. Ook is in de toelichting verduidelijkt dat de effecten van de maatregelen uit het legalisatieprogramma aanvullend zijn op de effecten van maatregelen die worden ingezet in het programma stikstofreductie en natuurverbetering. Daarbij is geborgd dat de effecten niet dubbel ingeboekt (en dus uitgegeven) kunnen worden. Daarmee zijn de effecten ten behoeve van het aanvullende legalisatieprogramma additioneel ten opzichte van die in het programma stikstofreductie en natuurverbetering en staat de inzet van effecten uit het structurele pakket voor het legaliseren van de meldingen niet in de weg aan het realiseren van de doelen van de wet.

3b. Het advies is gevolgd. In paragraaf 3.2.5 van de toelichting is omschreven hoe het stikstofregistratiesysteem is ingericht en hoe het ingezet zal worden ten behoeve van de legalisering van meldingen en meldingsvrije activiteiten. Deze systematiek voldoet aan de wettelijke kaders.

3c. De toelichting is op dit punt aangevuld (paragraaf 3.2.3). De wijze van legaliseren van de meldingsvrije activiteiten wordt op dit moment uitgewerkt en zal in het legaliseringsprogramma verder vorm krijgen. De Afdeling merkt terecht op dat de onder de PAS vrijgestelde activiteiten waarvoor geen melding behoefde te worden gedaan, niet zijn geregistreerd. De Afdeling vindt het alsnog in kaart brengen daarvan om twee redenen van belang - voor het alsnog verlenen van vergunningen, als voor die weg zou worden gekozen, of het onderbouwen van een eventuele vrijstelling, en de handhaafbaarheid daarvan. Vanuit dat kader wordt onder meer gedacht aan een notificatiesysteem voor initiatiefnemers van meldingsvrije activiteiten. In ieder geval moet goed inzichtelijk worden welke depositieruimte benodigd is voor het legaliseren van deze groep. In het legalisatieprogramma wordt de uiteindelijke keuze vastgelegd en nader toegelicht.

3d. In het legaliseringsprogramma is alle inzet gericht op mitigatie. Mocht de ADC-route toch nodig blijken, bijvoorbeeld als mitigatie in specifieke gebieden niet (volledig) mogelijk is, dan zal dat deugdelijk worden onderbouwd, waarbij dan ook de daarvoor vereiste nadere onderbouwing van het gebrek aan alternatieven, de dwingende reden van openbaar belang en de wijze waarop de vereiste compensatie plaatsvindt zal worden beschreven. Als de Europese Commissie - voor zover haar adviesrecht aan de orde is - vervolgens positief adviseert, zal ik bezien hoe door compenserende maatregelen de resterende meldingen kunnen worden gelegaliseerd. Overigens is het niet zonder betekenis dat de wettelijke legalisatie-opdracht blijkens de wetsgeschiedenis mede bedoeld is om tot uitdrukking te brengen dat de legalisatie in de ogen van de wetgever noodzakelijk is vanwege een dwingende reden van groot openbaar belang. (zie noot 18) Het gaat hier immers om initiatiefnemers die te goeder trouw hebben gehandeld en investeringen hebben gedaan in overeenstemming met de destijds geldende regelgeving. Zij ondervinden niet alleen de voortdurende dreiging van mogelijke handhavingsverzoeken, maar ondervinden vaak ook grote problemen - als gevolg van het ontbreken van een vorm van toestemming, zoals een natuurvergunning - bij banken voor de financiering van bedrijfsaanpassingen, ook bedrijfsaanpassingen die noodzakelijk zijn voor een verdere verduurzaming van de bedrijfsvoering. Daarbij is het ook van belang dat de effecten van de te legaliseren activiteiten zich al grotendeels hebben voorgedaan en maatregelen zijn gereserveerd om die effecten op de kwetsbare natuur teniet te doen, zoals ook in de brief van 24 april 2020 (zie noot 19) is toegelicht.

4. Zie de reactie hierboven.

5. Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting de volgende juridisch-technische wijzigingen aan te brengen:

1. In de aanhef is de opsomming van artikelen van de Omgevingswet gecorrigeerd en aangevuld.
2. In artikel 2.2 van het Besluit natuurbescherming (Bnb) is verduidelijkt dat het een bevoegdheid en geen verplichting is om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen over de monitoring van de omgevingswaarden en de tussendoelen. Naar verwachting zullen vooralsnog alleen nadere regels worden gesteld over het monitoren van de omgevingswaarden en nog niet over de tussendoelen.
3. In de aanhef van de nieuwe artikelen 2.15 Bnb en 12.26a van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) werd per abuis verwezen naar artikel 8 van de Regeling programmatische aanpak stikstof. Die fout is gecorrigeerd door de verwijzing te vervangen door een verwijzing naar artikel 19kh, zevende lid, van de Natuurbeschermingswet 1998.
4. Aan de wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) is een correctie toegevoegd van de artikelen 4.1184 en 4.1196 Bal (artikel II, onder A (nieuw)).
5. De wijziging van artikel 2.15quater van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) is geschrapt (artikel III, onder A (oud)). Die wijziging regelde dat de indiener van een melding van een meldingplichtige bouwactiviteit bij de melding moet beschrijven welke maatregelen hij zal treffen om te voldoen aan het nieuwe artikel 7.19a Bbl. Dat artikel bevat de verplichting om tijdens de bouw de emissie van stikstofverbindingen naar de lucht te beperken. De categorie meldingplichtige bouwactiviteiten wordt geïntroduceerd in het in voorbereiding zijnde Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen (Bkb). Het Bbl kent tot de invoering van het Bkb alleen vergunningplichtige en vergunningvrije bouwactiviteiten. Daarom zal de informatieplicht worden geregeld in het Bkb.
6. De wijziging van artikel 7.5, vierde lid, Bbl is gecorrigeerd (artikel III, onder B (nieuw)): de aan dat lid toe te voegen zin is aangepast aan de wijziging van de huidige zin (toevoeging van "of vergunningvoorschrift"). De inkadering van de maatwerkbevoegdheid bij een projectbesluit geldt niet alleen voor een maatwerkvoorschrift, maar ook voor een eventueel vergunningvoorschrift.
7. In het tweede lid van het nieuwe artikel 7.19a Bbl is de verwijzing naar de bouwmelding geschrapt (artikel III, onder D (nieuw), zie punt 5 hierboven).
8. Net als in artikel 2.2 Bnb (zie punt 2 hierboven) is in artikel 11.68 Bkl verduidelijkt dat het een bevoegdheid en geen verplichting is om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen over de monitoring van de omgevingswaarden. Daarnaast is de bepaling over de monitoring van de tussendoelen uit het artikel gehaald, omdat het begrip monitoring in de Omgevingswet, voor zover hier relevant, alleen wordt gebruikt voor omgevingswaarden. Als het wenselijk is om ook regels te stellen over de methode van monitoring van de tussendoelen, kan dat bij ministeriële regeling op grond van artikel 20.6, derde lid, van de Omgevingswet.
9. Aan de wijziging van het Bkl is een artikel 11.69a (nieuw) toegevoegd, waarmee expliciet wordt geregeld dat de Minister van LNV de tussendoelen moet monitoren ("gegevens verzamelt over de mate waarin wordt voldaan aan de tussentijdse doelstellingen").
10. Aan de wijziging van het Bkl zijn bepalingen toegevoegd waarmee expliciet wordt geregeld dat de Minister van LNV verslagen moet opstellen over het programma stikstofreductie en natuurverbetering (artikel 11.69c) en het legaliseringsprogramma (artikel 12.26c). In verband daarmee zijn ook de artikelen 10.36dc en 15.5 van het Omgevingsbesluit (Ob) aangepast.
11. Aan de wijziging van het Ob is een correctie toegevoegd van artikel 10.24 Ob. Die correctie houdt verband met de Spoedwet aanpak stikstof.
12. De toelichting is aangevuld naar aanleiding van de uitvoeringstoets (paragrafen 5.5 en 9.5).
13. Op diverse plaatsen in het ontwerpbesluit en de toelichting zijn redactionele correcties doorgevoerd.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting met bijlage doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit


Voetnoten

(1) Artikel 1.12a, eerste lid, van de Wnb en artikel 2.15a van de Omgevingswet.
(2) Artikel 1.12b van de Wnb en artikel 3.9, vierde lid, van de Omgevingswet.
(3) Artikel 1.13a van de Wnb en artikel 22.21 van de Omgevingswet.
(4) Onderdeel IB, /voorgesteld artikel 2.1, aanhef en onder d, 1o.
(5) Zie in dit verband ook: Normeren en beprijzen van stikstofemissies, ABD Topconsult, maart 2021.
(6) Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, ovw.13-13.8.
(7) Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
(8) Artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
(9) Artikel 1.13a, derde lid, van de Wnb en artikel 22.21, derde lid, van de Omgevingswet.
(10) Nota van toelichting, paragraaf 3.2.4.
(11) Memorie van Antwoord, Kamerstukken I 2020/21, 35600, F, zie het antwoord op vraag 29.
(12) Artikel 5.5a van de Wnb.
(13) Nota van toelichting, paragraaf 3.2.2.
(14) HvJEU, 11 April 2013, C-258/11, ECLI:EU:C:2013:220 (Sweetman).
(15) Nota van toelichting, paragraaf 3.2.1.
(16) Artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn.
(17) Kamerstukken II 2019/20, 35334, nr. 82.
(18) Zie de toelichting bij het amendement dat heeft geleid tot de artikelen 1.13a-1.13c Wnb en artikel 22.21 van de Omgevingswet, Kamerstukken II 2020/21, 35600, nr. 19, p. 4.
(19) Kamerstukken II 2019/20, 35334, nr. 82.