Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (drieëntwintigste tranche).

Bij Kabinetsmissive van 10 maart 2021, no. 2021000396, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het Ontwerp van een besluit tot wijziging en aanvulling van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (drieëntwintigste tranche)), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in een aanvulling van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de uitvoerbaarheid van het ontwerpbesluit voor de in de betrokken provincies gelegen gemeenten, mede in relatie tot de uitgestelde inwerkingtreding van de Omgevingswet. De Afdeling adviseert toe te lichten op welke wijze gemeenten inhoudelijk en procedureel bij de totstandkoming van het ontwerpbesluit zijn betrokken en in hoeverre zij berekend zijn op de mogelijke extra werklast die het ontwerpbesluit voor hen met zich brengt. Daarnaast adviseert de Afdeling nader te motiveren in hoeverre de keuze voor dit experiment strookt met de gewenste, gezamenlijke start met de Omgevingswet. In verband daarmee is aanpassing van de toelichting wenselijk.

1. Inhoud van het ontwerpbesluit

Het ontwerpbesluit beoogt de provincies Flevoland, Gelderland en Utrecht de mogelijkheid te geven om een verordening met verbrede reikwijdte vast te stellen. Dit houdt in dat bij het vaststellen van de provinciale verordeningen meer aspecten kunnen worden betrokken dan louter aspecten in het kader van ‘een goede ruimtelijke ordening’ zoals thans bepaald is in de Wet ruimtelijke ordening (Wro). (zie noot 1) Een dergelijke verbrede reikwijdte is het leidende criterium onder de Omgevingswet. (zie noot 2)

Tegelijkertijd wordt, in het verlengde van het voorgaande, de mogelijkheid vergroot om gemeenten ontheffing te verlenen van verplichtingen die uit de provinciale verordeningen voortvloeien, indien een gemeentelijk belang onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot het belang dat wordt gediend met de regel waarvan ontheffing is gevraagd. Hiermee wordt eveneens vooruitgelopen op de Omgevingswet. (zie noot 3)

De uitgestelde inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft, blijkens de nota van toelichting, "aanmerkelijk publieke nadelen" voor de betreffende provincies. Om die nadelige gevolgen van de uitgestelde inwerkingtreding van die wet voor de genoemde provincies te mitigeren, wordt voorgesteld deze provincies de bevoegdheid te geven af te wijken van de Wro.

2. Betrokkenheid van en werklast voor gemeenten

Het ontwerpbesluit is ingegeven door de uitgestelde inwerkingtreding van de Omgevingswet. Die uitgestelde inwerkingtreding houdt verband met de afronding van het wetgevingsproces, de oplevering van het digitale stelsel en de verdere implementatie. (zie noot 4) Die redenen voor uitstel raken daarmee de mate waarin gemeenten zijn voorbereid op het nieuwe stelsel.

In dat verband valt het de Afdeling op dat in de nota van toelichting niet wordt ingegaan op de positie van de gemeenten die liggen in de provincies waarvoor het ontwerpbesluit een voorziening biedt. Uit de toelichting blijkt niet of zij bij de totstandkoming van het ontwerpbesluit zijn betrokken en wat hun eventuele zienswijze daarop was. (zie noot 5)

Betrokkenheid van de betreffende gemeenten bij de totstandkoming van dit ontwerpbesluit acht de Afdeling van belang. Indien de provincies Flevoland, Gelderland en Utrecht gebruik maken van de mogelijkheden die het ontwerpbesluit hen biedt, heeft dat immers gevolgen voor de in die provincies gelegen gemeenten. Dat de provincies van die mogelijkheden gebruik zullen maken, ligt voor de hand nu uit de toelichting duidelijk wordt dat het ontwerpbesluit tot stand is gekomen (mede) op instigatie van de betrokken provincies zelf. (zie noot 6) Dat roept de vraag op in hoeverre de in die provincies gelegen gemeenten in dit stadium gehoord zijn over de inhoudelijke doelen die de provincies voor ogen hebben bij dit ontwerpbesluit.

Bovendien zijn gemeenten gehouden om in beginsel binnen een jaar na inwerkingtreding van de provinciale verordeningen een bestemmingsplan met inachtneming van die verordeningen vast te stellen. (zie noot 7) Dat kan een aanzienlijke werklast meebrengen. Die werklast kan zich reeds op relatief korte termijn voordoen. Voorgesteld wordt immers om af te wijken van de vaste verandermomenten door het ontwerpbesluit de dag na publicatie in het Staatsblad in werking te laten treden, (zie noot 8) juist omdat de betrokken provincies de voorbereiding voor de door hen gewenste besluitvorming reeds vrijwel gereed hebben. Het hiervoor genoemde jaar dat gemeenten de tijd hebben hun bestemmingsplannen aan te passen aan de provinciale verordeningen kan daardoor relatief snel ingaan.

In het licht van de motieven van de uitgestelde inwerkingtreding van de Omgevingswet, de gevolgen van de provinciale verordeningen voor de gemeenten en de voorgestelde afwijking van de vaste verandermomenten zou nader aandacht moeten worden besteed aan de gevolgen van het ontwerpbesluit voor de in die provincies gelegen gemeenten.

De Afdeling acht het wenselijk alsnog toe te lichten in hoeverre de in de drie provincies gelegen gemeenten betrokken zijn bij de met dit ontwerpbesluit beoogde, inhoudelijk te bereiken provinciale doelen. Daarnaast adviseert de Afdeling nader toe te lichten in hoeverre gemeenten zijn betrokken bij de totstandkoming van dit ontwerpbesluit en of zij berekend zijn op de extra werklast die voor hen kan ontstaan indien een provincie besluit tot het vaststellen van een verordening met verbrede reikwijdte.

3. Gezamenlijke start met de Omgevingswet

Het ontwerpbesluit is gebaseerd op de mogelijkheid die de Crisis- en herstelwet biedt om "bij wege van experiment" af te wijken van de Wet ruimtelijke ordening. (zie noot 9) Duidelijk is dat het ontwerpbesluit beoogt voor de provincies Flevoland, Gelderland en Utrecht een enkel onderdeel van de Omgevingswet alvast inwerking te laten treden, te weten de artikelen 1.3 en 2.32, eerste en vijfde lid.

In zoverre is het ontwerpbesluit geen experiment ter beproeving van een bepaalde (innovatieve) beleidskeuze maar wordt de experimenteermogelijkheid gebruikt om de genoemde provincies alvast met de Omgevingswet te laten werken. Het dragende argument dat bij het ontwerpbesluit wordt gegeven is dat de genoemde provincies zich op inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2021 hadden voorbereid en dat ook daadwerkelijk behoefte bestaat reeds nu te gaan werken met een verordening met verbrede reikwijdte.

De Afdeling adviseert die keuze nader te motiveren in het licht van de bij de uitgestelde inwerkingtreding van de Omgevingswet gezamenlijk afgelegde verklaring van de rijksoverheid, de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen. In die verklaring is geuit dat behoefte bestaat aan een gezamenlijk nieuw ijkpunt, en daarmee aan een inwerkingtredingsdatum die voor allen haalbaar is, ondanks dat sommige partijen al wel klaar waren om met de Omgevingswet te gaan werken. (zie noot 10)

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 2 juli 2021

1. Dit onderdeel betreft een feitelijke beschrijving en vergt geen reactie.

2. De Afdeling wijst terecht op het belang van de betrokkenheid van gemeenten bij de totstandkoming van het ontwerpbesluit. Zoals in de nota van toelichting is te lezen, heeft er naar aanleiding van de uitgestelde inwerkingtreding van de Omgevingswet overleg plaatsgevonden met het IPO en de VNG over de gevolgen daarvan voor provincies en gemeenten. Uit die gesprekken bleek dat enkele provincies in aanloop naar de inwerkingtreding graag al aan de slag gaan met onderdelen van de Omgevingswet. Gelet op die behoefte en de drie aanmeldingen van de provincies Flevoland, Gelderland en Utrecht is uiteindelijk voorliggend experiment met een verordening met verbrede reikwijdte vormgegeven. Het experiment is in nauw overleg met de drie provincies, het IPO en de VNG tot stand gekomen. De VNG heeft daarbij expliciet gekeken naar de gevolgen van het experiment voor gemeenten. Deze betrokkenheid van de VNG bij de totstandkoming van het ontwerpbesluit zal in de nota van toelichting nader worden beschreven.

Wat betreft de betrokkenheid van de in de drie provincies gelegen gemeenten bij de met dit ontwerpbesluit beoogde, inhoudelijk te bereiken provinciale doelen, is het een verantwoordelijkheid van de provincies om gemeenten hier inhoudelijk bij te betrekken. Het is gebruikelijk dat provincies gemeenten betrekken bij de voorbereiding van een wijziging van een provinciale verordening. De provincies Gelderland en Utrecht hebben dit al gedaan. De provincie Flevoland zal dit nog doen bij de voorbereiding van hun verordening met verbrede reikwijdte. Bovendien is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, hetgeen betekent dat gemeenten ook in dat kader hun zienswijzen over het ontwerp van de verordening kenbaar kunnen maken. Verschillende gemeenten hebben in het kader van de terinzagelegging van de ontwerpverordeningen met verbrede reikwijdte van de provincies Gelderland en Utrecht ook van deze mogelijkheid gebruikgemaakt.

Verder merkt de Afdeling in haar advies op dat voor gemeenten een extra werklast kan ontstaan indien een provincie besluit tot het vaststellen van een verordening met verbrede reikwijdte. In dat kader wijst de Afdeling op de verplichting uit artikel 4.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening waarin het beginsel is neergelegd dat, tenzij in de verordening een andere termijn wordt gesteld, binnen een jaar na inwerkingtreding van de provinciale verordening een bestemmingsplan met inachtneming van die verordening moet worden vastgesteld. Het klopt dat deze verplichting onverkort geldt, met dien verstande dat na inwerkingtreding van de Omgevingswet de omgevingsverordening met de daarin opgenomen termijn in acht moet worden genomen. Dit betekent dat de verordening met verbrede reikwijdte de facto uitsluitend effect kan hebben op bestemmingsplannen die na inwerkingtreding van die verordening, maar voor inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage zijn gelegd. Aangezien de Omgevingswet naar verwachting binnen een jaar na inwerkingtreding van dit ontwerpbesluit in werking zal treden, zal de verordening met verbrede reikwijdte zodoende alleen effect hebben op bestemmingsplannen waarvan al een wijziging in gang is gezet voor inwerkingtreding van de Omgevingswet. (zie noot 11) Om die reden levert het experiment dus niet voor alle in de betrokken provincies gelegen gemeenten per definitie een extra werklast op.

Bovendien hebben de provincies Gelderland en Utrecht in hun ontwerpverordening met verbrede reikwijdte een ruimere termijn gesteld, namelijk ten minste twee jaar. De provincie Flevoland heeft aangegeven de termijn af te stemmen met de gemeenten en op die manier rekening te houden met een mogelijke extra werklast. In welke gevallen de verordening met verbrede reikwijdte effect zal hebben op bestemmingsplannen, is in de nota van toelichting verduidelijkt.

3. De Afdeling wijst op de gezamenlijke verklaring van de rijksoverheid, de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen waarin wordt geuit dat er behoefte is aan een gezamenlijk ijkpunt om naartoe te werken voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dit nieuwe ijkpunt neemt niet weg dat een aantal provincies graag, net als tal van gemeenten, in aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet ervaring wil opdoen met instrumenten van de Omgevingswet. De mogelijkheid die met voorliggend ontwerpbesluit daartoe wordt gegeven, evenals de mogelijkheid voor tal van gemeenten om een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte vast te stellen, doet aan het uitgangspunt van een gezamenlijke start met de Omgevingswet niet af.

Voorts dient een verordening met verbrede reikwijdte te worden gezien als een voorloper van een omgevingsverordening onder de Omgevingswet, net zoals het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte dat is van het omgevingsplan. De verordening met verbrede reikwijdte stemt immers niet een-op-een overeen met het uiteindelijke instrument onder de Omgevingswet. Zo kan een omgevingsverordening regels over de inhoud of motivering van verschillende typen besluiten bevatten, bijvoorbeeld over maatwerkvoorschriften, en dus niet uitsluitend over de inhoud en motivering van een omgevingsplan, zoals dat wel het geval is bij een verordening met verbrede reikwijdte die uitsluitend regels kan bevatten over de inhoud van bestemmingsplannen. De betrokken provincies zullen dus niet eerder starten met volwaardige instrumenten van de Omgevingswet.

Bovendien geldt voor alle twaalf de provincies dat zij per datum inwerkingtreding Omgevingswet een omgevingsverordening conform die wet moeten hebben. Voor bestaande provinciale verordeningen die opgaan in de omgevingsverordening op basis van de Omgevingswet is immers geen overgangsrecht opgenomen. De drie provincies die aan dit experiment meedoen, hebben in dat opzicht geen andere positie, behalve dan dat zij al enige tijd ervaring hebben kunnen opdoen met een voorloper van de omgevingsverordening: de verordening met verbrede reikwijdte. In de nota van toelichting is nader toegelicht hoe dit experiment zich verhoudt tot de gezamenlijke start met de Omgevingswet.


Ambtshalve wijzigingen

Tot slot heb ik van de gelegenheid gebruikgemaakt om enkele ambtshalve wijzigingen door te voeren. Aangezien de voorliggende drieëntwintigste tranche van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (hierna: Bu Chw) eerder in werking zal treden dan de tweeëntwintigste tranche van het Bu Chw, is de wijzigingsopdracht hierop aangepast. Omwille van de herkenbaarheid en de herleidbaarheid van de experimenten in de officiële stukken, zijn het artikelnummer en de nummering van de tranches niet aangepast. Bovendien zullen de tussenliggende artikelnummers te zijner tijd met de inwerkingtreding van de tweeëntwintigste tranche van het Bu Chw worden ingevuld.

Voorts heb ik van enkele experimenten de tijdsduur verlengd in verband met de uitgestelde inwerkingtreding van de Omgevingswet. Het betreft het experiment met de vereenvoudigde bouwtoets, zoals opgenomen in artikel 6g van het Bu Chw, en het experiment met de knip tussen de bouwtechnische vergunning en de ruimtelijke vergunning, zoals opgenomen in artikel 6r van het Bu Chw. Met de tijdsduur van beide experimenten wordt geanticipeerd op de nieuwe beoogde inwerkingtredingsdatum van de Omgevingswet. Om dit duidelijker tot uitdrukking te brengen, is de tijdsduur van de experimenten direct gekoppeld aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Tot slot is tevens een verlenging van het experiment Architect aan Zet, zoals opgenomen in artikel 6j van het Bu Chw, meegenomen. Dit experiment loopt af op 15 juli 2021. De oorspronkelijke tijdsduur van het experiment blijkt te kort om het experiment goed uit te kunnen voeren. Ook kan het experiment nog niet worden voortgezet op basis van de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, aangezien die wetten nog niet in werking zijn getreden. Een verlenging van dit experiment was aanvankelijk in de tweeëntwintigste tranche van het Bu Chw opgenomen, omdat dit de eerstvolgende tranche was waarin de verlenging kon worden meegenomen. Aangezien die tranche niet meer op tijd in werking kan treden om het experiment zonder onderbreking voort te zetten, is de verlenging meegenomen met de drieëntwintigste tranche van het Bu Chw.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties


Voetnoten

(1) Artikel 4.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
(2) De tekst van het voorgestelde artikel 7al, eerste lid, sluit op dit punt aan bij artikel 1.3 van de Omgevingswet.
(3) De tekst van het voorgestelde artikel 7al, tweede lid, sluit op dit punt aan bij artikel 2.32, eerste, vierde en vijfde lid, van de Omgevingswet.
(4) Kamerstukken II, 2019/20, 33118, nr. 145.
(5) In de nota van toelichting staat in dit verband (slechts) dat overleg is gevoerd met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en met het Interprovinciaal Overleg (IPO) (Artikelsgewijs bij artikel 7al); de uitkomst van het overleg met VNG blijft overigens onvermeld.
(6) Bijvoorbeeld uit de toelichting bij artikel II waarin vermeld staat dat de betrokken provincies zelf om aanwijzing in het besluit hebben gevraagd.
(7) Ingevolge artikel 4.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening, dat blijkens de nota van toelichting onverkort geldt (Artikelsgewijs bij artikel 7al). Zie ook Kamerstukken 2020/21, 32127, nr. 244.
(8) Vergelijk aanwijzing 4.17 (Vaste verandermomenten en minimuminvoeringstermijn) van de Aanwijzingen voor de regelgeving, met name het eerste lid ("Een wet of een algemene maatregel van bestuur treedt in werking met ingang van 1 januari of 1 juli.") en het vierde lid ("De termijn tussen de publicatiedatum van een wet, algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling en het tijdstip van inwerkingtreding is minimaal twee maanden. Indien een regeling direct relevant is voor medeoverheden, is deze termijn minimaal drie maanden.")
(9) Artikel 2.4, eerste lid, onder o, van de Crisis- en herstelwet.
(10) Kamerstukken II, 2019/20, 33118, nr. 145, bijlage: "Wij realiseren ons dat er partijen zijn die graag een eerdere inwerkingtreding hadden gezien, omdat zij er klaar voor zijn. Omdat er in het fysieke domein een ketenafhankelijkheid is tussen veel partijen constateren wij dat het verstandig is om een inwerkingtredingsdatum te kiezen die voor ons allen haalbaar is, en die voor iedereen een nieuw ijkpunt is om met zekerheid naar toe te werken."
(11 )Kamerstukken II 2020/21, 33118, nr. 190.