Voorlichting over een aspect van artikel 77 van de Luchtvaartwet.

Voorlichting overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State inzake de Luchtvaartwet en het begrip "belanghebbende" (W09.05.0579/V/A)

Bij brief van 6 december 2005, kenmerk HDJZ/LUV/2005/2266, heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat afdeling V van de Raad van State om voorlichting verzocht over een aantal vragen betreffende het begrip "belanghebbende" dat in artikel 77, derde lid, van de Luchtvaartwet is opgenomen.

I. Aanleiding tot het verzoek

Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de Luchtvaartwet in verband met de wijziging van de heffingen voor de luchthaven Schiphol (zie noot 1) is bij amendement (zie noot 2) aan artikel 77, derde lid, een volzin toegevoegd die ertoe strekt dat  bepaalde luchtvaartmaatschappijen als belanghebbenden worden aangemerkt bij uitspraken van het Schadeschap Luchthaven Schiphol (hierna: het schadeschap) over - kort gezegd - nadeelcompensatie en planschade verband houdend met de luchthaven Schiphol. Het betreft die luchtvaartmaatschappijen waarop de kosten van genoemde uitspraken van het schadeschap via heffingen worden verhaald.

Bij de behandeling van dit wetsvoorstel in de Eerste Kamer is vervolgens een discussie ontstaan over deze bepaling.

Leden van de Eerste Kamer zien problemen bij de toepassing. Gevreesd wordt met name dat vanwege de omvang van deze groep belanghebbenden een onwerkbare situatie zal ontstaan doordat tijdens de voorbereidingsprocedure van een besluit, maar ook in bezwaar en beroep de luchtvaartmaatschappijen als belanghebbenden een plaats moeten krijgen.

Daarom is in de Eerste Kamer voorgesteld (zie noot 3) om deze problemen op te lossen door in de wet een rechtspersoon aan te wijzen die als enige en met uitsluiting van de luchtvaartmaatschappijen als belanghebbende zou worden aangemerkt.

De Minister van Verkeer en Waterstaat heeft de Eerste Kamer een wetsvoorstel van deze strekking toegezegd (zie noot 4), maar bij de voorbereiding daarvan is twijfel gerezen over de door de Eerste Kamer gewenste wijziging.

II. De vragen van de Staatssecretaris

De volgende vragen zijn aan afdeling V voorgelegd:
1. Welke problemen voorziet u bij de toepassing van de huidige wetstekst? In dit kader is het met name de omvang van de groep belanghebbenden die in sommige gevallen zorgen baart wat betreft de uitvoerbaarheid.
2. Welke problemen voorziet u bij de toepassing van de oplossing zoals die wordt voorgesteld door de Eerste Kamer, waarbij enkel een vertegenwoordigende rechtspersoon als belanghebbende in de zin van de Algemene wet bestuursrecht wordt aangemerkt?
3. Tegen welke situatie of oplossing bestaan de minste bezwaren? En kunt u, indien mogelijk, een andere oplossing geven die recht doet aan de belangen van de luchtvaartmaatschappijen en de bezwaren tegen de huidige wetstekst en het voorstel van de Eerste Kamer (grotendeels) wegneemt?

Ad 1.
Op grond van artikel 77, derde lid, van de Luchtvaartwet worden in ieder geval als belanghebbende bij besluiten (zie noot 5) van het schadeschap aangemerkt de natuurlijke en rechtspersonen van wie op grond van dat artikel heffingen kunnen worden geheven. Kort samengevat betreft het eigenaren van vliegtuigen die landen op een luchtvaartterrein. Het derde lid beoogt vervolgens deze groep te beperken tot eigenaren van vliegtuigen die landen op Schiphol. (zie noot 6)

Het is naar het oordeel van de afdeling om een aantal redenen niet waarschijnlijk dat deze, in potentie wellicht omvangrijke, groep belanghebbenden als zodanig tot grote uitvoeringsproblemen zal leiden.

In de eerste plaats is niet aannemelijk dat veel "nieuwe" belanghebbenden van hun recht daadwerkelijk gebruik zullen maken. Als gevolg van de wijze van heffing wordt de heffing over veel belanghebbenden en over een groot aantal jaren uitgesmeerd. Voor het merendeel van de individuele luchtvaartmaatschappijen zullen de kosten en moeite die met een procedure bij en tegen het schadeschap gepaard gaan, niet opwegen tegen de te verwachten baten (een mogelijke beperking van door het schadeschap toe te kennen schadevergoedingen).

In de tweede plaats ligt het, in het verlengde van het voorgaande, voor de hand dat - indien al wordt overgegaan tot het deelnemen aan een procedure bij of tegen het schadeschap -  dit veeleer in collectief verband zal gebeuren. Juist door een gezamenlijke actie, waarbij de kosten, onder meer van deskundige bijstand, kunnen worden gedeeld, kan de balans tussen kosten en baten van de procedure in het voordeel het deelnemen aan een procedure uitvallen. In dat geval zal het schadeschap met slechts één (of enkele) extra partij(en) in het geschil worden geconfronteerd, waardoor de extra belasting aan administratieve lasten binnen redelijke grenzen blijft (zie noot 7).

In de derde plaats is van belang om nader stil te staan bij de inhoud van de rechten die zijn verbonden aan de status van belanghebbende, aangezien ook die bepalend is voor de extra belasting die de uitoefening van die rechten mogelijk meebrengt voor het schadeschap.

Op grond van artikel 77, derde lid, Luchtvaartwet, zoals aangevuld door het amendement- Haverkamp c.s., zijn de luchtvaartmaatschappijen belanghebbenden bij de procedures die worden gevoerd voor het schadeschap. Nader gepreciseerd kunnen zij - in de systematiek van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) - worden aangeduid als (derde-)belanghebbenden, terwijl de verzoekers om schadevergoeding als (eerst-) belanghebbenden zijn aan te merken. De Awb kent aan beide categorieën belanghebbenden bepaalde rechten toe in de verschillende fases van een bestuursrechtelijke procedure: de voorbereiding van het primaire besluit, de bezwaarfase en de fase van het beroep bij de rechter.

Met betrekking tot de voorbereiding van het besluit merkt de afdeling het volgende op. In de toelichting bij het amendement- Haverkamp c.s. lijkt ervan te worden uitgegaan dat de luchtvaartmaatschappijen als gevolg van het amendement altijd moeten worden gehoord voordat een besluit over het toekennen van schadevergoeding wordt genomen. Dit behoeft echter enige nuancering. Op de verplichting, neergelegd in artikel 4:8 Awb, om derde-belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun zienswijze naar voren te brengen in verband met het te nemen besluit, wordt een uitzondering gemaakt in artikel 4:12 Awb. Tijdens de behandeling in de Eerste Kamer heeft de regering het standpunt ingenomen dat het aan het schadeschap kan worden overgelaten een beroep te doen op deze uitzondering. (zie noot 8) De afdeling sluit zich hierbij aan.

Indien derde-belanghebbenden bij de voorbereiding van een besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht, is ingevolge artikel 3:43, eerste lid, Awb, het schadeschap verplicht tegelijk met de bekendmaking aan de aanvrager of zo spoedig mogelijk daarna aan deze belanghebbenden mededeling te doen van het besluit. Deze mededeling kan aan de eventuele vertegenwoordiger worden gedaan. Overigens is de afdeling van oordeel dat uit de strekking van artikel 77, derde lid, van de Luchtvaartwet voortvloeit dat het schadeschap ook in andere gevallen de in dat artikel bedoelde kring van luchtvaartmaatschappijen op de hoogte stelt van de door het schadeschap genomen besluiten, teneinde deze in staat te stellen om het recht van interventie, bezwaar en beroep te kunnen uitoefenen.

Ten slotte kan de bevoegdheid van de luchtvaartmaatschappijen om bezwaar aan te tekenen ook extra lasten voor het schadeschap meebrengen, in het bijzonder als gevolg van de verplichting om die luchtvaartmaatschappijen dan gelegenheid te geven om te worden gehoord (artikel 7:2 Awb).

Uit het voorgaande volgt dat de aanwijzing van luchtvaartmaatschappijen als belanghebbenden als gevolg van aanvaarding van het amendement- Haverkamp c.s. onvermijdelijk tot enige belasting van het schadeschap zal leiden, mede afhankelijk van het aantal verzoeken om schadevergoeding dat het schadeschap moet behandelen.

Overigens werden bij het meergenoemde amendement- Haverkamp c.s. tevens twee extra drempels tegen het ongebreideld indienen van schadeverzoeken bij het schadeschap geïntroduceerd in de vorm van een recht van € 300 en een verjaringstermijn (artikel 8.31, tweede lid, Wet luchtvaart).

Van grote uitvoeringsproblemen bij het schadeschap lijkt, alles overziende, geen sprake.

De afdeling heeft daarbij in aanmerking genomen dat de wet waarbij artikel 77 is aangevuld inmiddels omstreeks een jaar - sinds 4 februari 2005 - van kracht is. (zie noot 9)

Ad 2.
De afdeling merkt in de eerste plaats op dat het uit een oogpunt van proceseconomie, indien het geschil op dezelfde zaak betrekking heeft, voor alle betrokkenen (partijen en beslissend orgaan) voordelen kan hebben dat één partij aan het geschil deelneemt in plaats van vele partijen.

Op grond van de Awb bestaan hiervoor verschillende wegen.

In de eerste plaats kunnen de luchtvaartmaatschappijen door het verlenen van een machtiging aan de vereniging van luchtvaartmaatschappijen bewerkstelligen dat deze rechtspersoon als vertegenwoordigster van haar leden (de luchtvaartmaatschappijen die op grond van artikel 77, derde lid, zelf belanghebbenden zijn), optreedt. In dit geval is artikel 1:2, eerste lid, Awb van toepassing.

Een andere weg is via artikel 1:2, derde lid, Awb, waarop tijdens de parlementaire behandeling van het amendement- Haverkamp c.s. meermalen is gewezen.

Rechtspersonen kunnen op grond van artikel 1:2, derde lid, Awb, als belanghebbenden bij een besluit worden aangemerkt, wanneer het collectieve (of het algemene) belang dat de rechtspersoon in het bijzonder behartigt, bij het besluit rechtstreeks is betrokken. Dat de rechtspersoon dit belang behartigt, moet blijken uit de doelstellingen en uit de feitelijke werkzaamheden van de rechtspersoon. De afdeling tekent hierbij aan dat voor toepassing van artikel 1:2, derde lid, Awb, vereist is dat sprake is van een belang met een boven-individueel karakter. Het moet gaan om het belang van de groep als zodanig. Ingevolge artikel 1:2, derde lid, Awb kan niet worden opgekomen voor de individuele belangen van een of enkele leden. Van een collectief belang in de zin van artikel 1:2, derde lid, is sprake indien het belang los kan worden gezien van het belang van de individuele leden. In het licht van het bovenstaande zal in concrete gevallen moeten worden bezien in hoeverre een vereniging van luchtvaartmaatschappijen zelf als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, Awb kan worden aangemerkt.

De afdeling concludeert, samenvattend, dat voor het scheppen van de mogelijkheid een rechtspersoon in bestuursrechtelijke procedures te laten optreden voor de luchtvaartmaatschappijen geen wetswijziging nodig is.

Voorzover het voorstel van de Eerste Kamer beoogt de (vertegenwoordigende) rechtspersoon als belanghebbende aan te merken met uitsluiting van individuele luchtvaartmaatschappijen, merkt de Raad op dat deze optie op het bezwaar stuit dat daarmee afbreuk zou worden gedaan aan het, in artikel 77 Luchtvaartwet uitdrukkelijk verankerde, wettelijke recht van de individuele maatschappijen om als belanghebbende op te treden.

De afdeling is van oordeel dat een dergelijke beperking, die ook slecht te rijmen is met stelsel van de Awb, daarom moet worden afgeraden.

Ad 3.
Uit het voorgaande blijkt dat het huidige wettelijke stelsel, met inbegrip van artikel 77, derde lid, van de Luchtvaartwet, praktisch noch juridisch op significante problemen stuit, terwijl er ook na een jaar praktijkervaring geen aanwijzingen zijn dat binnen afzienbare tijd problemen te verwachten zijn.

Daar komt bij dat oplossingen waarbij aan het begrip belanghebbende een andere invulling wordt gegeven, al snel op gespannen voet komen met de Awb. De afdeling meent daarom dat daarmee in het algemeen zeer terughoudend moet worden omgegaan en dat een dergelijke oplossing pas moet worden overwogen in gevallen waarin daartoe een dwingende noodzaak bestaat. Op dit moment is deze noodzaak niet aanwezig.

De Raad is daarom van oordeel dat uitwerking van andere oplossingen thans niet opportuun is.


Voetnoten

(1) Kamerstukken II 2003/04, 29 378.

(2) Amendement-Haverkamp c.s. (Kamerstukken II 2004/05, 29 378, nr. 18).
(3) Handelingen I 2004/05, blz. 11-559.
(4) Handelingen I 2004/05, blz. 11-560.
(5) De wettekst bevat abusievelijk de term "uitspraken"; over de juiste bedoeling bestaat overigens geen misverstand (vgl. Kamerstukken I 2004/05, 29 378, C, blz. 5).
(6) In de Eerste Kamer zijn enkele kanttekeningen geplaatst bij deze laatste beperking (tot luchthaven Schiphol), die naar het oordeel van de Eerste Kamer niet voldoende in de redactie van het artikel tot uitdrukking komt (Kamerstukken I 2004/05, 29 378, C, blz. 3 en 5; Handelingen I 2004/05, blz. 11-559). Naar het oordeel van de regering is deze beperking gelegen in de zinsnede "belanghebbende bij een uitspraak van het Schadeschap Luchthaven Schiphol als bedoeld in" enz. Wat hiervan zij, de bedoeling van het artikel is duidelijk en een en ander heeft in de praktijk geen problemen opgeroepen; dit lijkt ook in de toekomst niet te verwachten.
(7) Uit informatie van het schadeschap blijkt dat in de praktijk de brancheorganisatie van ongeveer 75 luchtvaartmaatschappijen, de Board of Airline Representatives in the Netherlands (BARIN), als belanghebbende organisatie wordt betrokken bij bestuursrechtelijke geschillen over schadeverzoeken in verband met Schiphol.
(8) Vlg. Kamerstukken I 2004/05, 29378, C, blz.7.
(9) Stb. 2005, 41