Wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met enkele aanpassingen in het alcoholslotprogramma.

Bij Kabinetsmissive van 11 juli 2014, no.2014001390, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met enkele aanpassingen in het alcoholslotprogramma, met memorie van toelichting.

Het voorstel maakt mogelijk dat rijbewijshouders van de rijbewijscategorieën C1, C, D1 of D met motorrijtuigen van die rijbewijscategorieën (vrachtwagens of bussen) kunnen deelnemen aan het hen door het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) opgelegde alcoholslotprogramma. Als gevolg hiervan kunnen de betreffende chauffeurs hun rijbewijs gedurende het alcoholslotprogramma behouden. Hiertoe introduceert het voorstel naast het alcoholslot ook de startonderbreker.

De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat het voorstel niet voorkomt dat in specifieke gevallen toch sprake kan zijn van een punitieve sanctie, in het bijzonder in die gevallen waarin een persoon voor de uitoefening van zijn beroep afhankelijk is van het rijbewijs. De Afdeling adviseert hierom het hele alcoholslotprogramma alsnog over te brengen naar het strafrecht. Het 'lik op stuk' karakter kan behouden blijven door de bevoegdheid tot het opleggen van deze educatieve maatregel ook in het kader van de strafbeschikking dan wel van zijn bestuursrechtelijke bevoegdheden aan het openbaar ministerie toe te kennen. De Afdeling is daarnaast niet overtuigd van de noodzaak om in alle gevallen een alcoholslot op te leggen voor een voertuig van rijbewijscategorie B, naast het aanbrengen van een alcoholslot of startonderbreker in het voertuig van de categorieën C en D. Ten slotte maakt de Afdeling enkele aanvullende opmerkingen. Zij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen

1. De gevolgen van de maatregel tot opleggen van een alcoholslot

Aanleiding voor het voorstel zijn de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 oktober 2013. (zie noot 1) Op het moment dat een verplichting tot deelname aan een alcoholslotprogramma wordt opgelegd, wordt het rijbewijs van de betrokkene ongeldig verklaard. Nu tot op heden alleen met voertuigen van de rijbewijscategorie B aan het alcoholslotprogramma kan worden deelgenomen, blijven de rijbewijzen voor rijbewijscategorieën C1, C, D1 of D gedurende de looptijd van het alcoholslotprogramma ongeldig. Gelet op de zwaarte (zie noot 2) van de maatregel voor houders van rijbewijzen van deze categorieën, kwalificeerde de Afdeling bestuursrechtspraak dit onderdeel van de maatregel als een maatregel gebaseerd op een ‘criminal charge’.

Door deze kwalificatie kan aan houders van een rijbewijs van de categorieën C1, C, D1 of D naast het alcoholslotprogramma geen straf door de strafrechter meer worden opgelegd. (zie noot 3) Dan zou immers tweemaal bestraffing plaatsvinden op grond van hetzelfde feit en wordt het ‘ne bis in idem’-beginsel geschonden. Het voorstel beoogt te voorkomen dat, indien een alcoholslotprogramma wordt opgelegd aan een houder van een rijbewijs van de categorieën C1, C, D1 of D, deze maatregel als punitief wordt aangemerkt. Als gevolg van het voorstel kan degene die een maatregel tot het volgen van een alcoholslotprogramma wordt opgelegd, kiezen welke gevolgen de maatregel voor hem heeft: óf hij neemt niet deel aan het alcoholslotprogramma met voertuigen van de rijbewijscategorieën C1, C, D1 of D waardoor zijn rijbewijs voor die categorieën ongeldig blijft, óf hij neemt wel deel aan het alcoholslotprogramma met een of meer van die voertuigen en draagt de aanvullende kosten die installatie van een alcoholslot of startonderbreker met zich brengt. Deze installatie komt dan naast de inbouw van een alcoholslot in een motorrijtuig van de categorie B.

Het opleggen van een alcoholslotprogramma - ongeacht de kwalificatie van de maatregel - kan onevenredige gevolgen kan hebben voor de betrokken rijbewijshouder. Hoe zwaar de maatregel uiteindelijk is, is vooral afhankelijk van zijn individuele situatie en, naast de kosten die de inbouw van beide voorzieningen met zich meebrengt, in het bijzonder de vraag of de rijbewijshouder zijn rijbewijs nodig heeft voor het verwerven van zijn inkomen. Indien bijvoorbeeld zijn werkgever hem niet toestaat een alcoholslot of startonderbreker in een( of meer) door hem voor zijn werk te gebruiken bedrijfsauto('s) in te bouwen, raakt deze persoon mogelijk zijn werk kwijt. Nu ook bij het opleggen van de maatregel geen afwegingen gemaakt kunnen worden naar gelang iemands persoonlijke omstandigheden, biedt het voorstel geen oplossing voor het probleem dat de maatregel onder omstandigheden een ‘criminal’ charge kan opleveren. Een evenredigheidstoets kan immers niet plaatsvinden. (zie noot 4)

Zoals hierboven vermeld heeft dat gevolgen voor het strafrechtelijk traject.

Een oplossing voor dit probleem zou gevonden kunnen worden door zowel de strafrechtelijke sanctie als de maatregel van het alcoholslotprogramma onder het strafrechtelijk regime te brengen, zodat er een geïntegreerde, op de concrete omstandigheden toegespitste, reactie op het rijden onder invloed (en eventueel daarmee gepaard gaande andere verkeersmisdrijven) kan plaatsvinden. Het 'lik op stuk' karakter van de bestuurlijke maatregel zoals die nu geregeld is, kan behouden blijven door de bevoegdheid tot het opleggen van deze educatieve maatregel ook in het kader van de strafbeschikking dan wel van zijn bestuursrechtelijke bevoegdheden aan het openbaar ministerie toe te kennen, zodat een afweging kan worden gemaakt op grond van de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit onderdeel te heroverwegen.

Onverminderd het voorgaande vraagt de Afdeling aandacht voor het volgende.

2. Dubbele lasten

Het voorstel maakt het mogelijk dat de houder van een rijbewijs van de rijbewijscategorieën C1, C, D1 of D aan wie een alcoholslotprogramma is opgelegd, ervoor kan kiezen om ook met een motorvoertuig van één van genoemde rijbewijscategorieën deel te nemen aan het alcoholslotprogramma. Deze keuze en de daaruit volgende verplichtingen gelden in aanvulling op de andere verplichtingen voortvloeiend uit een opgelegd alcoholslotprogramma. Eén van die verplichtingen is dat de rijbewijshouder een alcoholslot laat inbouwen in één of meer voertuigen van rijbewijscategorie B. Het is niet mogelijk om alleen met een voertuig van rijbewijscategorieën C1, C, D1 of D deel te nemen aan het alcoholslotprogramma.

Het is de vraag waarom het noodzakelijk is dat degene die een startonderbreker of alcoholslot laat inbouwen in een motorrijtuig van de rijbewijscategorieën C1, C, D1 of D, altijd ook een alcoholslot moet laten inbouwen in een motorrijtuig van rijbewijscategorie B. Hierdoor wordt de persoon die met een bus of vrachtwagen wil deelnemen aan het alcoholslotprogramma met dubbele lasten geconfronteerd. Voor een adequate tenuitvoerlegging van de maatregel tot oplegging van een alcoholslotprogramma lijkt slechts relevant dat een persoon gedurende het alcoholslotprogramma geen andere voertuigen bestuurt dan voertuigen waarin een alcoholslot of startonderbreker is ingebouwd. Of dit voertuigen zijn van rijbewijscategorie B of rijbewijscategorieën C1, C, D1 of D lijkt voor een adequate tenuitvoerlegging van de maatregel niet van belang.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en het voorstel zo nodig aan te passen.

3. Het onderscheid tussen het alcoholslot en de startonderbreker

De deelname aan een alcoholslotprogramma met voertuigen van rijbewijscategorieën C1, C, D1 of D heeft gevolgen voor de eigenaar van die motorrijtuigen, veelal de werkgever van de betreffende chauffeur. Om de lasten voor de betreffende werkgevers te beperken is gekozen voor de mogelijkheid tot het plaatsen van een startonderbreker in plaats van een alcoholslot. Een startonderbreker werkt als een alcoholslot. De startonderbreker voert echter niet dezelfde registraties uit, waardoor het betreffende voertuig door meerdere bestuurders aan wie een alcoholslotprogramma is opgelegd, kan worden gebruikt. Juist bij vrachtwagens en bussen zal, aldus de toelichting, aan de orde zijn dat chauffeurs gebruik maken van meerdere motorijtuigen en dat de inzet van deze motorrijtuigen plaatsvindt op basis van een strakke planning van de werkgever. (zie noot 5)

Op grond van de toelichting is echter niet duidelijk waarom de gevolgen van de maatregel tot oplegging van een alcoholslotprogramma voor de werkgever van een chauffeur met rijbewijs van categorie B (bijvoorbeeld een taxichauffeur) anders zouden zijn dan die van de werkgever van een chauffeur met een rijbewijs van categorie C1, C, D1 of D. Ook de werkgever van een chauffeur met een rijbewijs van categorie B die een alcoholslotprogramma wordt opgelegd, kan te maken krijgen met extra kosten als gevolg van inbouw van het alcoholslot en het exclusieve gebruik van de auto ten behoeve van het alcoholslotprogramma. Deze werkgever kan daarnaast in zijn bedrijfsproces evengoed uitgaan van het gebruik van voertuigen door verschillende chauffeurs en strakke planningen. Daarom is niet duidelijk op grond waarvan in het ene geval een alcoholslot moet worden ingebouwd en in het andere geval genoegen kan worden genomen met een startonderbreker. Dit geldt te meer nu, zoals de toelichting suggereert, het gebruik van een startonderbreker in plaats van een alcoholslot niet wezenlijk afdoet aan de educatieve werking van het alcoholslotprogramma. (zie noot 6)

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en het voorstel zo nodig aan te passen.

4. Strafbaarstelling niet inleveren geschorst rijbewijs

Artikel I, onderdeel H, wijzigt artikel 131, derde lid, van de Wegenverkeerswet. (zie noot 7) Het beoogt een duidelijke en handhaafbare norm te introduceren op grond waarvan degene van wie het rijbewijs is geschorst, dat rijbewijs moet inleveren bij het CBR. Op basis van de voorgestelde bepaling is echter niet duidelijk vanaf welk moment de houder van het geschorste rijbewijs geacht wordt een strafbaar feit te plegen. De Afdeling meent dat het niet redelijk is dat de betrokken personen onmiddellijk vanaf het moment van schorsing strafbaar zouden zijn. Er moet immers voldoende gelegenheid zijn om het rijbewijs in te leveren. Het verdient daarom de voorkeur om in het voorstel een termijn op te nemen waarbinnen het geschorste rijbewijs moet zijn ingeleverd.

De Afdeling adviseert in het voorstel een dergelijke termijn op te nemen.

5. Kosten van de voorgestelde maatregel

De toelichting bij het voorstel geeft geen inzicht in de kosten die met deelname aan het alcoholslotprogramma door de houder van een rijbewijs van de rijbewijscategorieën C1, C, D1 of D met de betreffende voertuigen gepaard gaan. De Afdeling meent dat een indicatie van de kosten noodzakelijk is om de gevolgen van de voorgestelde maatregel voor de betrokken rijbewijshouders adequaat in beeld te brengen.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

6. Kosten van het alcoholslotregister

Overeenkomstig het voorgestelde artikel 132c, zevende lid, onderdeel b, komen de kosten verbonden aan het kopen of huren, het inbouwen, het uitlezen, het testen, het kalibreren, het onderhouden en het verwijderen van het alcoholslot voor rekening van degene die het alcoholslotprogramma is opgelegd. Tot deze kosten behoren overeenkomstig het voorgestelde artikel 132c, negende lid, ook de kosten van het alcoholslotregister en de verstrekkingen uit dat register. Daar verschillende partijen, zoals erkenninghouders installateur alcoholslot, de politie en het CBR gegevens uit dit register ontlenen, is onvoldoende gemotiveerd waarom degene die het alcoholslotprogramma is opgelegd al deze kosten kan worden toegerekend.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

7. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State


Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W14.14.0234/IV

- In artikel II en III ‘artikel XV’ vervangen door: artikel XVI.


Nader rapport (reactie op het advies) van 28 juni 2019

Het voorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanleiding gegeven tot het maken van inhoudelijke opmerkingen. De Afdeling heeft het advies uitgebracht het voorstel niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met de opmerkingen van de Afdeling is rekening gehouden. Een van de opmerkingen van de Afdeling was de overbrenging van het alcoholslotprogramma (ASP) naar het strafrecht.

Sinds het uitbrengen van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State hebben zich evenwel de volgende ontwikkelingen voorgedaan:
- aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal is een onderzoek toegezegd naar de mogelijkheden om te komen tot een stelsel waarbij bij de oplegging van het alcoholslotprogramma een belangenafweging kan worden gemaakt. Aanleiding voor dit onderzoek was de toenemende kritiek op de zwaarte van het ASP, mede in relatie tot de kosten ervan en in relatie tot het feit dat het rijbewijs voor de categorieën C en D voor de duur van het ASP ongeldig blijft, of, bij niet-deelneming aan het ASP, voor de duur van ten minste vijf jaar;
- de Hoge Raad heeft op 3 maart 2015 arrest gewezen, waarbij werd bevestigd dat bij eerdere oplegging door het CBR van het ASP (in de huidige vorm) het OM in alle gevallen niet-ontvankelijk is;
- de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 4 maart 2015 uitspraak gedaan, waarbij de Afdeling, in afwijking van eerdere uitspraken, artikel 17 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (het artikel waarin was geregeld in welke gevallen het CBR het ASP oplegt) onverbindend heeft verklaard, omdat dit in een substantieel aantal gevallen onevenredig kan uitwerken en de regeling het CBR geen ruimte geeft om een individuele afweging te maken. De Afdeling gaf verder aan dat er geen reden is eerdere besluiten ongedaan te maken. Evenmin was het CBR verplicht alle onherroepelijke besluiten tot oplegging van het ASP terug te draaien;

- bij brief van 18 februari 2016 (Kamerstukken II vergaderjaar 2016/17, 29 398, nr. 495) is het toegezegde onderzoek aan de Tweede Kamer aangeboden. In deze brief is de conclusie getrokken dat het ASP alleen juridisch houdbaar zou kunnen zijn als het naar het strafrecht zou worden overgeheveld, (blz. 3 e.v.). Tevens werd echter de conclusie getrokken dat er van onderbrenging van het ASP in het strafrecht weinig meerwaarde te verwachten zou zijn en dat instandhouding van het ASP daarom niet opportuun zou zijn.
- Dit standpunt is gehandhaafd in de brief van de Minister van Veiligheid en Justitie van 5 oktober 2016 (Kamerstukken II vergaderjaar 2016/17, 29 398, nr. 529), geschreven naar aanleiding van een motie van de leden van de Tweede Kamer (Kamerstukken II vergaderjaar 2016/17, 29 398, nr. 518).
- Bij brief van 21 september 2016 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de afbouw van het ASP.
- Op 5 oktober 2016 heeft de Tweede Kamer geconcludeerd dat het ASP niet meer terugkomt in het bestuursrecht en de regering gevraagd met een voorstel naar de Kamer te komen waarin rechters via maatwerk een straf, zoals het alcoholslot, op kunnen leggen met een persoonlijke aanpak van chronische drankrijders in het verkeer. Een hiertoe strekkende motie van het lid Van Helvert (Kamerstukken II vergaderjaar 2016/17, 29398, nr. 532) is door de Tweede Kamer aangenomen.
- Bij brief van 7 maart 2018 (zie noot 8), die de Minister van Justitie en Veiligheid, gezamenlijk met de minister van Infrastructuur en Waterstaat, aan de Tweede Kamer heeft gestuurd, heeft hij laten weten dat gekozen wordt voor andere maatregelen voor de aanpak van alcohol in het verkeer dan het ASP, zoals het verhogen van de strafmaxima voor het rijden onder invloed en het verlagen van de grens van het geschiktheidsonderzoek alcohol. Deze lijn is bevestigd in een aantal algemene overleggen, laatstelijk op 25 september 2018.
- Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat het ASP niet meer terug zal komen en dat daarmee dit wetsvoorstel achterhaald is. Bovendien is een apart wetsvoorstel in voorbereiding om de op het ASP betrekking hebbende bepalingen te schrappen uit de Wegenverkeerswet 1994 en de Wet rijonderricht motorrijtuigen 1993. Het hierbij gevoegde voorstel van wet kan daarom worden ingetrokken.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U in overweging geven het hierbij gevoegde voorstel van wet om de hierboven aangegeven redenen niet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden en goed te vinden dat het onderhavige nader rapport, tezamen met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en het voorstel van wet en de daarbij horende memorie van toelichting zoals deze aan de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT


Voetnoten

(1) Uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 23 oktober 2013, 201207475/1/A3, 2013011626/1/A3 en 201302809/1/A3. In een van deze uitspraken was aan de orde dat betrokkene privé in zijn personenauto had gereden.
(2) Zij konden daardoor immers niet meer hun beroep uitoefenen, waardoor hun bron van inkomsten wegviel.
(3) En in het omgekeerde geval: als een straf is opgelegd, kan geen verplichting tot deelname aan een alcoholslotprogramma meer worden opgelegd.
(4) Ook in situaties waarin alleen sprake is van een rijbewijs B kan de maatregel in bijzondere omstandigheden als punitief worden aangemerkt.
(5) Toelichting, paragraaf 3.5.
(6) Toelichting, paragraaf 3.5.
(7) Het komt als volgt te luiden: De houder van een rijbewijs waarvan het CBR de geldigheid overeenkomstig het tweede lid, onderdeel a, heeft geschorst, dient dat rijbewijs bij het CBR in te leveren.
(8) Kamerstukken II vergaderjaar 2017/18, 29 398, nr. 588.