Besluit beslagvrije voet.

Bij Kabinetsmissive van 19 oktober 2018, no.2018001874, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot vaststelling van een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet (Besluit beslagvrije voet), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit geeft nadere invulling aan de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet. (zie noot 1) Die wet wijzigt het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) en enkele andere wetten en vereenvoudigt daarmee de regels voor de beslagvrije voet. Met die wet is een stelsel ingevoerd, waarbij de beslagvrije voet zoveel mogelijk wordt vastgesteld op basis van reeds beschikbare gegevens. Daardoor is het opvragen van informatie bij de schuldenaar in beginsel niet nodig. In het bijzonder wordt gebruik gemaakt van de gegevens uit de polisadministratie van het UWV.

Het voorliggende ontwerpbesluit geeft uitvoering aan enkele delegatiebepalingen en heeft in sterke mate een technisch karakter. In de adviesaanvraag is aan de Afdeling advisering van de Raad van State in het bijzonder aandacht gevraagd voor de uitwerking van 475d, eerste lid, Rv in artikel 2, tweede lid, van het ontwerpbesluit. Het gaat om het bepalen van de indicatieperiode voor het berekenen van het relevante inkomen. In verband daarmee maakt zij een opmerking over duur waarvoor de vaststelling van de beslagvrije voet geldt. Zij is van oordeel dat aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

Bij het bepalen van de beslagvrije voet is uitgangspunt dat - bij reguliere inkomsten - de gegevens uit de polisadministratie van de meest recente maand waarover gegevens bekend zijn, worden gebruikt voor het bepalen van het inkomen, tenzij dit inkomen geen reële afspiegeling vormt van het inkomen van de schuldenaar (bijvoorbeeld als gevolg van fluctuaties in het inkomen of incidentele betalingen). Of dit inkomen een reële afspiegeling vormt, wordt beoordeeld aan de hand van de gegevens in de polisadministratie over de vier meest recente maanden. Praktisch gezien betekent dit dat altijd de gegevens van de vier meest recente maanden moeten worden bekeken om te beoordelen of het inkomen in de laatste maand een reële afspiegeling van het inkomen vormt. Het ontwerpbesluit geeft regels om de reële afspiegeling te kunnen bepalen, en geeft nadere rekenregels om de hoogte van het inkomen te bepalen.

Ingeval een schuldenaar inkomsten uit verschillende bronnen heeft en er bovendien van elkaar afwijkende tijdvakken worden gebruikt, bepaalt artikel 2, tweede lid, van het ontwerpbesluit dat in dat geval (alsnog) de gegevens van de laatste maand worden gebruikt. Volgens de toelichting is het antwoord op de vraag of de laatst beschikbare inkomensinformatie een reële afspiegeling vormt, in dat geval niet door uniforme regels te bepalen. Dan is maatwerk nodig. De gegevens van de laatste vier tijdvakken zijn dan in beginsel niet relevant, maar kunnen eventueel worden gebruikt in het overleg tussen de deurwaarder en de schuldenaar om tot het bepalen van een reëel inkomen te komen. De schuldenaar moet dan in actie komen en aan de deurwaarder duidelijk maken dat de laatste maand geen reële afspiegeling van zijn inkomen is.

De vraag is of de benadering in artikel 2, tweede lid, van het ontwerpbesluit voor deze specifieke situatie, in overeenstemming is met het wettelijk kader (artikel 475d, eerste lid, Rv). Artikel 475d, eerste lid, Rv luidt:

"Voor de vaststelling van de beslagvrije voet wordt gebruik gemaakt van het belastbaar inkomen van de schuldenaar en, indien de schuldenaar gehuwd is, de echtgenoot. De hoogte van het belastbaar inkomen wordt berekend op basis van het meest recente maandinkomen zoals dat blijkt uit de polisadministratie op het moment van beslaglegging, tenzij dit maandinkomen geen reële afspiegeling vormt van het belastbaar inkomen op het moment van beslaglegging omdat het maandinkomen fluctueert of er sprake is van een incidentele betaling. Of het meest recente maandinkomen een reële afspiegeling van het belastbaar inkomen vormt, wordt beoordeeld aan de hand van in de polisadministratie opgenomen gegevens over de vier meest recente maanden. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de wijze waarop in het geval dat het meest recente maandinkomen geen reële afspiegeling van het belastbaar inkomen vormt, het belastbaar inkomen wordt berekend." (zie noot 2)

De Afdeling overweegt het volgende. Uit de wettekst van artikel 475d, eerste lid, Rv blijkt dat de gegevens van de voorgaande vier maanden worden gebruikt om te beoordelen of het inkomen over de meest recente maand een reële afspiegeling van het inkomen vormt. Indien dat niet het geval blijkt te zijn, bepaalt de wet niet hoe het inkomen moet worden berekend, maar wordt dit aan de algemene maatregel van bestuur (amvb) overgelaten. De bijlage bij het ontwerpbesluit geeft daarvoor de nadere regels.

Uit de toelichting bij het voorgestelde artikel 2, tweede lid, volgt dat in het specifieke geval dat er verschillende inkomensbronnen zijn en van elkaar afwijkende tijdvakken worden gebruikt, niet kan worden vastgesteld of het inkomen over de laatste maand een reële afspiegeling vormt van het inkomen. In dat geval is er geen duidelijk aanknopingspunt welk inkomen een reële afspiegeling vormt van het inkomen. Er wordt dan teruggevallen op het inkomen over de laatste maand. Deze maand wordt fictief als de meest reële afspiegeling van het inkomen beschouwd.

De Afdeling onderkent dat er sprake lijkt te zijn van spanning tussen artikel 475d, eerste lid, Rv en het voorgestelde artikel 2, tweede lid, nu in het geval dat het meest recente maandinkomen achteraf geen reële afspiegeling blijkt te zijn van het inkomen, dit inkomen tóch wordt gebruikt als maatstaf. Artikel 475d, eerste lid, Rv schrijft echter niet voor op welke wijze in dat geval het inkomen moet worden bepaald, maar laat dit over aan de amvb. De fictie dat het inkomen van de laatste maand als reële afspiegeling van het inkomen wordt beschouwd, wordt toegepast omdat geen betere alternatieven voorhanden zijn. Daarbij moet worden onderkend dat het hanteren van het meest recente maandinkomen onverlet laat, dat - al dan niet in overleg met of naar aanleiding van informatie van de schuldenaar - aanpassingen kunnen plaatsvinden (op de voet van artikel 475d, derde en vierde lid, Rv) om te komen tot de vaststelling van het inkomen. Het hanteren van het meest recente maandinkomen is, zoals ook de toelichting vermeldt, niet het eindpunt van het traject om het inkomen te bepalen, maar het startpunt.

De Afdeling merkt hierbij nog het volgende op. Artikel 475d, tweede lid, Rv bepaalt dat de vaststelling van de beslagvrije voet geldt voor de duur van twaalf maanden, maar dat bij amvb voor bepaalde categorieën betalingen een kortere termijn kan worden bepaald. Van deze delegatiemogelijkheid is in het ontwerpbesluit geen gebruik gemaakt. De Afdeling merkt op dat juist in de situaties als bedoeld in artikel 2, tweede lid, (en ook in andere situaties waarin sprake is van sterk fluctuerende inkomsten) het gebruik voor een duur van twaalf maanden tot gevolg kan hebben dat een niet-realistisch bepaalde beslagvrije voet wordt gebruikt. Van de deurwaarder mag worden gevraagd dat hij (en niet de burger) met een grotere frequentie het initiatief neemt tot een herbeoordeling om tot een zo reëel en actueel mogelijke beslagvrije voet te komen.

De Afdeling concludeert dat de ruime grondslag voor de amvb in artikel 475d, eerste lid, Rv niet in de weg staat aan de thans in artikel 2, tweede lid, voorgestelde werkwijze. Wel adviseert de Afdeling om in het ontwerpbesluit alsnog ter uitvoering van artikel 475d, tweede lid, Rv te voorzien in een kortere duur van de beslagvrije voet, in ieder geval in de situaties die vallen onder artikel 2, tweede lid, van het ontwerpbesluit.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 5 februari 2019

Het voorstel geeft de Afdeling aanleiding tot het maken van een inhoudelijke opmerking met betrekking tot het niet gebruiken in het ontwerpbesluit van de mogelijkheid van de in artikel 475d, tweede lid, Rv gecreëerde delegatiemogelijkheid. Daarnaast gaat de Afdeling in op de specifiek gestelde vraag over de grondslag in artikel 2, tweede lid.

Grondslag artikel 2, tweede lid

Aan de Afdeling was de specifieke vraag voorgelegd of het bepaalde in artikel 2, tweede lid, van het ontwerpbesluit binnen de in de wet (artikel 475d, eerste lid, Rv) gecreëerde grondslag bleef. Artikel 2, tweede lid, voorziet in een regeling voor de situatie dat een schuldenaar inkomsten uit verschillende bronnen heeft en er bovendien van elkaar afwijkende aangiftetijdvakken worden gebruikt. De regeling bepaalt dat in dat geval de gegevens binnen het laatste aangiftetijdvak worden gebruikt. Reden hiervoor is, zo de toelichting bij het ontwerpbesluit, dat het antwoord op de vraag of de laatst beschikbare inkomensinformatie een reële afspiegeling vormt, in dat geval niet door uniforme regels is te bepalen. Maatwerk is nodig. De gegevens van de laatste vier aangiftetijdvakken zijn dan in beginsel niet relevant, maar kunnen eventueel worden gebruikt in het overleg tussen de deurwaarder en de schuldenaar om tot het bepalen van een reëel inkomen te komen.

Vraag aan de Afdeling was of de grondslag van artikel 475d, eerste lid, Rv ruimte bood voor een dusdanige regeling. Artikel 475d gaat er standaard vanuit dat op basis van de informatie binnen de laatste vier maanden wordt bepaald of in de laatste maand sprake is van een reëel inkomen. Artikel 2, tweede lid, wijkt daar vanaf doordat er feitelijk geen beoordeling op basis van de laatste vier maanden wordt gemaakt, maar de stelregel wordt gehanteerd dat de laatst beschikbare aangiftetijdvakken in de berekening worden betrokken.

De Afdeling onderkent dat er sprake lijkt te zijn van spanning tussen artikel 475d, eerste lid, Rv en het voorgestelde artikel 2, tweede lid, nu in het geval dat het meest recente maandinkomen achteraf geen reële afspiegeling blijkt te zijn van het inkomen, dit inkomen tóch wordt gebruikt als maatstaf. Artikel 475d, eerste lid, Rv schrijft, zo de Afdeling, echter niet voor op welke wijze in dat geval het inkomen moet worden bepaald. De fictie dat het inkomen van de laatste maand als reële afspiegeling van het inkomen wordt beschouwd, wordt toegepast omdat geen betere alternatieven voorhanden zijn. Daarbij moet worden onderkend dat het hanteren van het meest recente maandinkomen onverlet laat, dat - al dan niet in overleg met of naar aanleiding van informatie van de schuldenaar - aanpassingen kunnen plaatsvinden (op de voet van artikel 475d, derde en vierde lid, Rv) om te komen tot de vaststelling van het inkomen. Het hanteren van het meest recente maandinkomen is, zoals ook de toelichting vermeldt, niet het eindpunt van het traject om het inkomen te bepalen, maar het startpunt. De Afdeling is daarom van mening dat artikel 2, tweede lid, van het Besluit binnen de in de wet gecreëerde grondslag blijft.

De Afdeling merkt daarbij wel op dat juist in de situaties als bedoeld in artikel 2, tweede lid, (en ook in andere situaties waarin sprake is van sterk fluctuerende inkomsten) de standaard termijn van 12 maanden voor herberekening van de beslagvrije voet tot gevolg kan hebben dat een niet-realistisch bepaalde beslagvrije voet wordt gebruikt. De Afdeling geeft in overweging om - juist voor deze situaties - invulling te geven aan de in artikel 475d, tweede lid, Rv gecreëerde delegatiemogelijkheid. Artikel 475d, tweede lid, Rv biedt de mogelijkheid om voor bepaalde categorieën betalingen een kortere termijn voor herberekening bij algemene maatregel van bestuur  vast te stellen. Van de deurwaarder mag in boven beschreven situatie, zo de Afdeling, worden gevraagd dat hij (en niet de burger) met een grotere frequentie het initiatief neemt tot een herbeoordeling om tot een zo reëel en actueel mogelijke beslagvrije voet te komen.

Het door de Afdeling naar voren gebrachte risico heeft de aandacht van het kabinet. Binnen het implementatietraject worden verschillende analyses op de data binnen de polisadministratie uitgevoerd. Een en ander juist om te bepalen of de beschreven regels geen onwenselijke situatie creëren voor bepaalde aanwijsbare groepen schuldenaren. Deze analyses, waarin ook de regeling van artikel 2, tweede lid, wordt betrokken, geven tot op dit moment geen aanleiding om invulling te geven aan de in artikel 475d, tweede lid, gecreëerde bevoegdheid. Het kabinet neemt daarbij mee dat een verkorte herberekeningstermijn in bredere zin impact heeft op de keten. Het is immers niet alleen de beslagleggende partij die dient her te berekenen, maar ook de derde-beslagene die - ook bij marginale correcties - de beslagvrije voet binnen kortere termijnen zal moeten aanpassen. En ten slotte kan dit ook een extra belasting voor de schuldenaar vormen indien hem in verband met extra correcties bij herberekening steeds zal worden gevraagd deze te updaten. Laat onverlet dat het kabinet de effecten van de wet en specifiek de effecten van het bepaalde in het ontwerpbesluit als het gaat om de bepaling van een reëel inkomen zal monitoren en zo hieruit mocht blijken dat invulling van de in artikel 475d, tweede lid, gecreëerde bevoegdheid wenselijk is, hieraan met de nodige prioriteit uitvoering zal geven.

Ten slotte is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele technische en redactionele aanpassingen op te nemen. Zo is in artikel 2, eerste lid, van het ontwerpbesluit geëxpliciteerd dat enkel aangiftetijdvakken waarvan de aangiftetermijn is verstreken in de bepaling van de indicatieperiode worden betrokken. Aan deze keuze ligt ten grondslag dat - zeker wanneer de schuldenaar over meerdere inkomstenbronnen beschikt - dit de betrouwbaarheid van de gebruikte data verhoogd. Een en ander is ook in de toelichting verder beargumenteerd. Daarnaast zijn een aantal vragen in de bijlage redactioneel gewijzigd, om zo te voorkomen dat zij voor meerdere uitleg vatbaar zijn.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Voetnoten

(1) Stb. 2017/110. In de Verzamelwet SZW 2018 (Kamerstukken II 2017/18, 34766, A) is een aanzienlijk aantal technische wijzigingen voorzien (Artikel XXIXA).

(2) Zoals dit artikellid ingevolge de Verzamelwet SZW 2018 (Kamerstukken II 2017/18, 34766, A) zal gaan luiden.