Uitspraak 201605556/1/R3

201605556/1/R3.
Datum uitspraak: 5 juli 2017

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:

Dunea N.V., gevestigd te Zoetermeer,
appellante,

en

1. de raad van de gemeente Lansingerland,
2. de raad van de gemeente Zoetermeer,
3. het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland,
verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 23 mei 2016 heeft de raad van de gemeente Zoetermeer het bestemmingsplan "Vervoersknoop Bleizo" (hierna: plan Zoetermeer) gewijzigd vastgesteld.
Bij besluit van 7 juli 2016 heeft de raad van de gemeente Lansingerland het bestemmingsplan "Vervoersknoop Bleizo" (hierna: plan Lansingerland) gewijzigd vastgesteld.
Bij besluit van 8 juli 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland (hierna: het college) een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk, uitvoeren van een werk of werkzaamheden, aanleggen c.q. veranderen van een weg en het handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening verleend.
Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekend gemaakt.

Tegen deze besluiten heeft Dunea beroep ingesteld.

Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.

Verweerders hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2017, waar Dunea, vertegenwoordigd door mr. C.L. Klapwijk en mr. A.J.G. Vegt, beiden advocaat te Rotterdam, de raad van Zoetermeer, vertegenwoordigd door drs. ir. B. ter Horst en drs. M.C.H.W. van Aubel, het college en de raad van Lansingerland, vertegenwoordigd door mr. B.V. Hendriks en drs. H. Korenneef, bijgestaan door mr. D.S.P. Roelands-Fransen, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. De plannen Zoetermeer en Lansingerland en de omgevingsvergunning voorzien in de ontwikkeling van de "vervoersknoop Bleizo", hetgeen inhoudt dat een NS-station "Bleizo" en een RandstadRail-halte "Bleizo" met bijbehorende voorzieningen en infrastructuur worden gerealiseerd.

Dunea is een drinkwaterbedrijf en eigenaar van een rivierwatertransportleiding die in het plangebied van beide plannen ligt. Dunea kan zich niet verenigen met de bestreden besluiten, omdat volgens haar onvoldoende rekening is gehouden met de ligging van de watertransportleiding "BAL-1" (hierna: BAL-1) en het belang van de watervoorziening in de omliggende gebieden.

Ontvankelijkheid

2. Ter zitting hebben verweerders zich op het standpunt gesteld dat Dunea geen procesbelang meer heeft, omdat de BAL-1 feitelijk inmiddels deels is vervangen door een stalen leiding. Dunea heeft aangevoerd belang te hebben bij een oordeel over het beroep tegen de bestreden besluiten, aangezien deze besluiten financiële schade veroorzaken. De Afdeling is van oordeel dat in de door Dunea gestelde schade van ongeveer € 4.000.000,00, te weten de kosten die zij heeft gemaakt voor de gedeeltelijke vervanging van BAL-1, een belang is gelegen bij een beoordeling van haar beroep. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding het beroep niet-ontvankelijk te verklaren.

Bestuurlijke lus

3. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

Leeswijzer

4. Hierna zullen eerst de beroepsgronden tegen de bestemmingsplannen en daarna de beroepsgronden tegen de omgevingsvergunning aan de orde komen.

Bestemmingsplannen

Toetsingskader

5. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Behoefte

6. Dunea betoogt dat de behoefte aan de vervoersknoop ten onrechte niet is onderzocht en onderbouwd. Hiervoor bestond volgens Dunea te meer aanleiding, nu de ontwikkeling van het bedrijventerrein Bleizo, waaraan de vervoersknoop volgens de plantoelichtingen een bijdrage zou gaan leveren, op losse schroeven staat.

6.1. De raden van Zoetermeer en Lansingerland (hierna: verweerders) stellen zich op het standpunt dat nut en noodzaak van de vervoersknoop voldoende zijn aangetoond door de voordelen die het biedt voor het openbaar vervoer in de regio. Zo treedt een reistijdwinst op voor veel inwoners van de beide gemeenten, worden de vervoersnetwerken van Den Haag, Rotterdam en Zoetermeer met elkaar verbonden, verbetert het openbaar vervoer naar Midden-Holland en kunnen automobilisten makkelijker overstappen op het openbaar vervoer door de aanleg van een P+R met 700 gratis parkeerplekken, hetgeen de A12 ontlast. De ontwikkeling van de vervoersknoop is dan ook een regionale wens die wordt ondersteund door het ministerie van Infrastructuur en Milieu, aldus verweerders. Voorts biedt de zogenoemde bedieningsovereenkomst met NS de zekerheid dat het station per december 2018 in gebruik wordt genomen als NS-station. Volgens verweerders staat de realisatie van de vervoersknoop los van de ontwikkeling van bedrijventerrein Bleizo. Een nader onderzoek naar de behoefte aan de vervoersknoop is volgens verweerders niet nodig.

6.2. De plannen Lansingerland en Zoetermeer voorzien in NS-station "Bleizo", RandstadRail-halte "Bleizo", voorpleinen aan de noord- en zuidzijde, P&R-voorzieningen, fietsvoorzieningen, een combibrug voor fietsers en voetgangers over de A12 en het hoofdspoor, een bushalte aan de noord- en zuidzijde en toeleidende bus- en autoinfrastructuur. De hiervoor door verweerders genoemde redenen voor de ontwikkeling van de vervoersknoop komen ook aan de orde in de plantoelichting van beide plannen. Zo zijn in paragraaf 4.2 van de toelichtingen de genoemde voordelen van de vervoersknoop voor de reizigers opgesomd. Verder staat in de plantoelichtingen dat vanuit het oostelijk deel van Zoetermeer de vervoersvraag al voldoende is om de vervoersknoop te realiseren. De bedieningsovereenkomst met de NS van 16 april 2014 is als bijlage bij de plantoelichtingen gevoegd. In paragraaf 1.2 van de plantoelichtingen staat verder dat de komst van de vervoersknoop een bijdrage zal gaan leveren aan de omgeving. Een concrete ontwikkeling betreft de gebiedsontwikkeling Bleizo met bedrijven, leisure, kantoren en Greenportfuncties, aldus de plantoelichtingen. Mogelijk worden volgens de plantoelichtingen ook in de andere gebieden rond de vervoersknoop op termijn andersoortige functies toegelaten die passen bij een stationsomgeving.

Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders zich gelet op deze motivering in de plantoelichtingen in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat behoefte bestaat aan de vervoersknoop en dat de plannen kunnen worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar. Hierbij betrekt de Afdeling dat de gebiedsontwikkeling Bleizo in de plantoelichtingen als voorbeeld is genoemd van een concrete ontwikkeling in de omgeving van de vervoersknoop. Uit de plantoelichtingen blijkt niet dat de ontwikkeling van de vervoersknoop afhankelijk is van de realisatie van de gebiedsontwikkeling Bleizo. Het betoog faalt.

Financiële uitvoerbaarheid

7. Dunea betoogt dat de financiële uitvoerbaarheid van de beide plannen niet is gewaarborgd. Een mogelijke oplossing voor BAL-1 zou zijn dat de leiding gedeeltelijk wordt vervangen door staal, maar de kosten daarvan zijn geraamd op € 4.000.000,00. Hoewel in de plantoelichtingen staat dat de kosten die samenhangen met de realisatie van de vervoersknoop, waaronder volgens Dunea de kosten voor vervanging van BAL-1 moeten worden begrepen, voor risico en rekening komen van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, de Metropoolregio Rotterdam Den Haag en de Gemeenschappelijke Regeling Bleizo, weigeren deze partijen volgens Dunea de kosten voor gedeeltelijke vervanging van de leiding te dragen. Zij willen deze kosten volledig voor rekening van Dunea laten komen. Dunea kan zich met dat standpunt niet verenigen en voert daartoe aan dat zij in elk geval voor het deel van het tracé waar zij een zakelijk recht van opstal op heeft schadeloos moet worden gesteld overeenkomstig de regels van de Onteigeningswet of op basis van minnelijke overeenstemming. Bovendien staat volgens Dunea niet vast dat zij de kosten zal kunnen dragen zonder de waterprijzen in de regio aanzienlijk te verhogen. Dunea voert aan dat zo’n kostendoorberekening aan inwoners van de regio niet redelijk zou zijn, te minder omdat nog maar de vraag is of wel behoefte bestaat aan de vervoersknoop.

7.1. Verweerders bevestigen dat de kosten die samenhangen met de realisatie van de vervoersknoop voor risico en rekening van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, de Metropoolregio Rotterdam Den Haag en de Gemeenschappelijke Regeling Bleizo komen. Hiertoe verwijzen zij naar de plantoelichtingen en de Realisatieovereenkomst Vervoersknoop Bleizo van 16 oktober 2014 (hierna: Realisatieovereenkomst). Ook de kosten die gemoeid zijn met de aanpassing van BAL-1 worden volgens verweerders door het projectbudget gedekt. Welk deel van deze kosten voor rekening van het project moeten komen en welk deel voor rekening van Dunea is, is tussen partijen nog in geschil, aldus verweerders. Daarover voeren Dunea en Prorail een civiele procedure. Zelfs als de kosten geheel voor rekening van het project zouden komen, dan volstaat volgens verweerders het projectbudget zoals vastgelegd in de Realisatieovereenkomst. Verweerders stellen zich op het standpunt dat de plannen hoe dan ook financieel uitvoerbaar zijn.

7.2. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financiële uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.

7.3. In de plantoelichtingen van de beide plannen staat dat de kosten die samenhangen met de realisatie van de vervoersknoop voor risico en rekening komen van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, de Metropoolregio Rotterdam Den Haag en de Gemeenschappelijke Regeling Bleizo. De projectbegroting vervoersknoop Bleizo is volgens de plantoelichtingen vertrouwelijk, omdat deze begroting inzicht geeft in alle kosten en opbrengsten. Op basis van de projectbegroting zijn de plannen financieel uitvoerbaar, aldus de plantoelichtingen. In de plantoelichtingen wordt daarnaast verwezen naar de Realisatieovereenkomst.

In artikel 8 van de Realisatieovereenkomst staat dat de kosten en bijdragen van partijen zijn opgenomen in bijlage 1 van de overeenkomst. In artikel 11 staat dat partijen zich inspannen om het project te realiseren binnen de financiële randvoorwaarden zoals opgenomen in bijlage 1. In bijlage 1 is het project begroot op een totaalbedrag van € 122.560.000,00. Ter zitting heeft Dunea gesteld dat op zichzelf niet wordt betwist dat bij deze begroting rekening is gehouden met de eventuele kosten van vervanging van BAL-1. Wat er ook zij van het civielrechtelijke geschil over de vraag wie de kosten voor gedeeltelijke vervanging van BAL-1 moet dragen, is de Afdeling van oordeel dat verweerders gelet op de Realisatieovereenkomst niet op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar. Dunea heeft met hetgeen zij naar voren heeft gebracht niet aannemelijk gemaakt dat de kosten voor gedeeltelijke vervanging van BAL-1 niet uit de projectbegroting voldaan kunnen worden, als deze geheel voor rekening van (een van) de partijen bij de Realisatieovereenkomst zouden komen. Het betoog faalt.

Omgevingsvergunning

Strijd met bestemmingsplannen

8. Dunea betoogt dat de omgevingsvergunning in strijd met de plannen Zoetermeer en Lansingerland is verleend. Hiertoe voert Dunea aan dat het tracé van BAL-1 in beide plannen als zodanig is bestemd, maar dat het bouwplan in strijd is met de planregels die gelden voor gronden met deze dubbelbestemming "Leiding-Water", omdat de realisatie van een station is beoogd op onbebouwde grond. Die strijdigheid heeft het college onderkend, aldus Dunea, en het college heeft daarom bij het verlenen van de omgevingsvergunning gebruik willen maken van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid die in beide plannen is opgenomen. Dunea voert aan dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van deze afwijkingsmogelijkheden, omdat het college ten onrechte geen advies heeft ingewonnen bij Dunea en het belang van BAL-1 door de bouwactiviteiten onevenredig wordt geschaad. Dunea heeft het college bij e-mail van 27 januari 2016 bericht dat over BAL-1 nog geen advies kon worden gegeven, omdat men op dat moment nog bezig was om tot een definitieve oplossing, zowel in technisch als financieel opzicht, te komen voor BAL-1. Daaruit heeft het college volgens Dunea ten onrechte afgeleid dat de leidingbelangen niet onevenredig worden geschaad. Volgens Dunea is het college ermee bekend dat de leidingbelangen wel onevenredig worden geschaad door de bouwactiviteiten, omdat de neerwaartse druk van die activiteiten en van de te realiseren bouwwerken zo groot zal zijn dat de BAL-1 dit niet aan zal kunnen en daardoor kan breken. Ter zitting heeft Dunea hieraan toegevoegd dat haar financiële belang in het bestreden besluit ten onrechte buiten beschouwing is gelaten, omdat artikel 3:4 van de Awb ertoe noopt dit belang mee te wegen. Dit geldt volgens Dunea te meer nu de kosten van gedeeltelijke vervanging van BAL-1 ongeveer € 4.000.000,00 bedragen.

8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat aan de voorwaarden voor het gebruik maken van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden is voldaan. Aan de voorwaarde van het inwinnen van advies bij Dunea is volgens het college voldaan, nu op 15 januari 2016 is gevraagd om binnen 15 werkdagen te adviseren over de aangevraagde omgevingsvergunning. Dunea heeft op 27 januari 2016 een advies uitgebracht, maar dit advies heeft geen betrekking op de BAL-1, aldus het college. Dat voor BAL-1 geen advies is uitgebracht, stond volgens het college niet in de weg aan het nemen van een besluit. Aan de voorwaarde dat het belang van de leiding door de bouwactiviteiten niet onevenredig wordt geschaad is volgens het college ook voldaan, omdat het college kon uitgaan van de technische oplossing om BAL-1 over een lengte van 350 meter te verwijderen en te vervangen door stalen leidingdelen. Het college wijst erop dat Dunea en ProRail eind augustus 2016 overeenstemming hebben bereikt over die oplossing en dat aan Dunea op 19 augustus 2016 een vergunning op grond van de Spoorwegwet is verleend voor het vervangen van BAL-1. Ter zitting is toegelicht dat de vervanging van BAL-1 door stalen leidingdelen inmiddels heeft plaatsgevonden. Voorts wordt volgens het college het belang van de leiding niet onevenredig geschaad, omdat het ter plaatse voorziene perron voor het nieuwe station met een aangepaste funderingsmethode wordt gebouwd. Verder heeft het college dezelfde voorwaarden aan de vergunning verbonden die Dunea in haar advies voor BAL-2 en een 500 mm-leiding had gesteld. Het financiële belang van Dunea is volgens het college in het kader van de omgevingsvergunningverlening niet doorslaggevend geacht, omdat de Spoorwegwet voor dit soort gevallen voorziet in een specifieke nadeelcompensatieregeling en het financiële geschil speelt tussen Dunea en Prorail, aldus het college ter zitting.

8.2. In zowel het plan Zoetermeer als het plan Lansingerland is aan de gronden waar BAL-1 zich bevindt de bestemming "Leiding-Water" toegekend. In de planregels van beide plannen, in artikel 14, lid 14.2 onder b, en artikel 8, lid 8.2, onder b, is bepaald dat:

"ten behoeve van de andere voor deze gronden geldende bestemming(en) mag - met inachtneming van de voor de betrokken bestemming(en) geldende (bouw)regels - uitsluitend worden gebouwd, indien het bouwplan betrekking heeft op vervanging, vernieuwing of verandering van bestaande bouwwerken, waarbij de oppervlakte, voor zover gelegen op of onder peil, niet wordt uitgebreid en gebruik wordt gemaakt van de bestaande fundering".

Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan niet aan deze planregels voldoet.

Daarom heeft het college gebruik gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid die is neergelegd in artikel 14, lid 14.3, van de planregels van het plan Zoetermeer en artikel 8, lid 8.3, van de planregels van het plan Lansingerland. Die bepaling luidt:

"Het bevoegd gezag kan door middel van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 8.2 onder b [respectievelijk lid 14.2 onder b] voor het bouwen van bouwwerken, ten dienste van de andere voor deze gronden geldende bestemming(en), indien:

a. de bij de betrokken bestemming(en) behorende bouwregels in acht worden genomen;

b. het belang van de leiding(en) door de bouwactiviteiten niet onevenredig wordt geschaad. Alvorens een omgevingsvergunning te verlenen wordt hierover advies ingewonnen bij de leidingbeheerder".

8.3. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt:

"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking".

8.4. Niet in geschil is of is voldaan aan het bepaalde in artikel 14, lid 14.3, aanhef en onder a, en artikel 8, lid 8.3, aanhef en onder a van de planregels. Het geschil spitst zich toe op de vraag of is voldaan aan het bepaalde in artikel 14, lid 14.3, aanhef en onder b, en artikel 8, lid 8.3, aanhef en onder b, van de planregels van beide plannen. Hierover overweegt de Afdeling het volgende.

8.5. In de omgevingsvergunning staat onder het kopje "Overwegingen ten aanzien van de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" dat advies is gevraagd aan Dunea en dat zij op 27 januari 2016 positief heeft geadviseerd op twee van de drie betreffende leidingen, mits een aantal voorwaarden worden opgenomen. Die voorwaarden zijn volgens de overwegingen integraal in de omgevingsvergunning overgenomen. Verder is overwogen dat Dunea de mogelijkheid om te adviseren over de derde leiding niet heeft gebruikt en dat Dunea hierdoor niet heeft aangegeven dat de belangen van die leiding onevenredig worden geschaad. Uit het oogpunt van zorgvuldig handelen heeft het college de (algemene) voorwaarden voor het werken aan de andere twee leidingen ook op de derde leiding van Dunea van kracht laten zijn, door deze (algemene) voorwaarden op te nemen als voorwaarden in de omgevingsvergunning. Het college heeft geconcludeerd dat uit de gegeven adviezen en de door de aanvrager aangeleverde stukken niet blijkt dat de diverse leidingbelangen onevenredig worden geschaad en dat daarom van de bevoegdheid om medewerking te verlenen aan het bouwplan gebruik kan worden gemaakt.

8.6. De Afdeling stelt vast dat aan de voorwaarde dat advies wordt ingewonnen bij de leidingbeheerder alvorens een omgevingsvergunning te verlenen, is voldaan. Hiertoe overweegt de Afdeling dat in een e-mail van 15 januari 2016 advies is gevraagd aan onder meer Dunea als leidingbeheerder van de BAL-1 en twee andere waterleidingen. In de e-mail is gevraagd om binnen 15 werkdagen te adviseren. Dunea heeft per e-mail van 27 januari 2016 advies gegeven over de twee andere waterleidingen. In deze e-mail staat:

"Zoals telefonisch al medegedeeld gaat dit advies alleen over BAL-2 en de TL. BAL-1 is hier nog bewust uitgelaten. Op dit moment zijn Dunea, Bleizo en Pro Rail nog hard bezig om tot een definitieve oplossing (technisch en financieel) te komen voor BAL-1. Als daar meer duidelijkheid over is dan kunnen we ook over BAL-1 en de bouw een advies geven".

Vast staat aldus dat over BAL-1 geen advies is gegeven in de e-mail van 27 januari 2016. Dit betekent echter anders dan Dunea betoogt niet dat hierover geen advies is ingewonnen. In artikel 3:6, tweede lid, van de Awb is bepaald dat indien het advies niet tijdig wordt uitgebracht het enkele ontbreken daarvan niet in de weg staat aan het nemen van het besluit.

8.7. De vraag is of het college in redelijkheid op basis van de gegevens die hij tot zijn beschikking had op het moment van de vergunningverlening heeft kunnen concluderen dat het belang van BAL-1 door de bouwactiviteiten niet onevenredig wordt geschaad. Het college heeft een aantal feiten en omstandigheden genoemd op basis waarvan hij stelt die conclusie te hebben getrokken.

Zo stelt het college rekening te hebben gehouden met de aanwezigheid van BAL-1 door de funderingsmethode hierop aan te passen. Verder heeft het college dezelfde voorwaarden aan de omgevingsvergunning verbonden die Dunea voor de twee andere leidingen had gesteld.

Daarnaast stelt het college dat hij er op basis van het met Dunea en Prorail gevoerde overleg van uit kon gaan dat voor BAL-1 een technische oplossing bestaat die inhoudt dat deze over een lengte van 350 meter wordt verwijderd en wordt vervangen door stalen leidingdelen. Ter zitting is vastgesteld dat die oplossing ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bekend was, nu Dunea voor het vervangen van de leiding op 2 juni 2016 een vergunning op grond van de Spoorwegwet heeft aangevraagd. Ter zitting is voorts aan de orde geweest dat Dunea en Prorail van mening verschillen over de vraag wie de kosten van de feitelijk reeds uitgevoerde gedeeltelijke vervanging van BAL-1 moet dragen. Dunea heeft aangevoerd dat haar financiële belang ten onrechte niet is meegewogen bij het verlenen van de omgevingsvergunning, waarop het college heeft gesteld dat het financiële belang van Dunea in het kader van de omgevingsvergunningverlening niet doorslaggevend is geacht omdat de Spoorwegwet voor dit soort gevallen voorziet in een nadeelcompensatieregeling en het financiële geschil speelt tussen Dunea en Prorail en niet tussen Dunea en het college. Verder heeft het college ter zitting gesteld dat onder "belang van de leiding" in de planregeling moet worden verstaan dat die leiding in technisch opzicht moet kunnen blijven functioneren. De Afdeling overweegt dat het college op grond van artikel 8, lid 8.3, en artikel 14, lid 14.3, van de planregels van de beide plannen een omgevingsvergunning voor afwijken van het bepaalde in lid 8.2, onder b, en lid 14.2, onder b, kon verlenen, indien het belang van de leiding, in dit geval BAL-1, door de bouwactiviteiten niet onevenredig wordt geschaad. Naar het oordeel van de Afdeling kan uit deze planregels niet worden afgeleid dat van de afwijkingsbevoegdheid alleen gebruik kan worden gemaakt indien het financiële belang van de leidingbeheerder niet onevenredig wordt geschaad. De Afdeling vat de planregels evenals het college aldus op dat de leiding in technisch opzicht moet kunnen blijven functioneren. Zoals hiervoor is overwogen was het college er ten tijde van de besluitvorming mee bekend dat dit technisch gezien mogelijk is en van de uitvoering van die technische oplossing kon hij, mede gezien het feit dat daarvoor reeds een vergunning was aangevraagd, in redelijkheid uitgaan. In hetgeen Dunea heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich gelet op de genoemde feiten en omstandigheden niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van BAL-1 door de bouwactiviteiten niet onevenredig wordt geschaad en dat daarmee aan de afwijkingsregels uit de plannen is voldaan.

Het betoog faalt.

8.8. Voor zover Dunea daarnaast betoogt dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden omdat haar financiële belang niet is meegewogen, ook al wordt voldaan aan de afwijkingsregels uit de plannen, overweegt de Afdeling het volgende. In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1, van de Wabo is bepaald dat een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en met toepassing van de afwijkingsregels uit het bestemmingsplan waarmee de activiteit in strijd is. Dit betekent dat bij het beoordelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan, naast de toets aan de afwijkingsregels uit dat plan, wordt getoetst of de activiteit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. In dat kader vindt een belangenafweging plaats. In dit geval is het financiële belang van Dunea een van de mee te wegen belangen, nu zij als gevolg van het verlenen van de omgevingsvergunning aanzienlijke kosten heeft moeten maken. Dat dit belang van Dunea moet worden meegewogen, heeft het college in het bestreden besluit niet onderkend. In het bestreden besluit is uitsluitend getoetst of aan de afwijkingsregels uit de plannen is voldaan. Dit leidt de Afdeling onder meer af uit de onder 8.5 genoemde overwegingen uit het bestreden besluit en uit de zienswijzennota die behoort bij dit besluit. Daarin staat dat: "het in artikel 14.3 bedoelde advies enkel betrekking kan hebben op de bescherming van het belang van de (BAL-1)leiding en niet strekt ter bescherming van de financiële belangen van indiener. Het uitblijven van een negatief advies op basis van financiële overwegingen van indiener kan niet leiden tot de conclusie dat het leidingbelang onevenredig wordt geschaad". In hetgeen Dunea heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de omgevingsvergunning, mede gelet op de (financiële) belangen van Dunea, verleend kon worden.

Het betoog slaagt.

Strijd met Bouwverordening 2011

9. Dunea betoogt dat het bouwplan waarvoor omgevingsvergunning is verleend in strijd is met artikel 2.4.1 van de Bouwverordening gemeente Lansingerland 2011 (hierna: Bouwverordening 2011). Hiertoe voert Dunea aan dat, anders dan het college heeft gesteld, in het te realiseren gebouw wel voortdurend of nagenoeg voortdurend mensen zullen verblijven, nu hier personeel werkzaam zal zijn.

9.1. Het college stelt zich primair op het standpunt dat artikel 8:69a van de Awb op dit punt in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit, omdat de genoemde bepaling strekt tot bescherming van de gezondheid van gebruikers van een bouwwerk dat wordt gebouwd op verontreinigde bodem en Dunea als leidingbeheerder niet als gebruiker van zo’n bouwwerk kan worden aangemerkt.

9.2. Artikel 2.4.1 van de Bouwverordening 2011 luidt:

"Op een bodem die zodanig is verontreinigd dat schade of gevaar is te verwachten voor de gezondheid van de gebruikers, mag niet worden gebouwd voorzover dat bouwen betrekking heeft op een bouwwerk:

a. waarin voortdurend of nagenoeg voortdurend mensen zullen verblijven;

b. voor het bouwen waarvan een omgevingsvergunning voor het bouwen is vereist; en

c.

1. dat de grond raakt, of

2. waarvan het bestaande, niet-wederrechtelijke gebruik niet wordt gehandhaafd".

9.3. Artikel 8:69a van de Awb luidt:

"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept".

9.4. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

9.5. Artikel 2.4.1 van de Bouwverordening 2011 strekt ertoe de gezondheid van gebruikers van een bouwwerk dat wordt gebouwd op een bodem die zodanig is verontreinigd dat schade of gevaar is te verwachten voor de gezondheid van die gebruikers te beschermen. Dunea zal geen gebruiker zijn van een zodanig bouwwerk waarop de omgevingsvergunning betrekking heeft. Artikel 2.4.1 van de Bouwverordening 2011 strekt dan ook kennelijk niet tot bescherming van het belang van Dunea. Gelet hierop kan het betoog van Dunea niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit en blijft dit buiten beschouwing.

Conclusie

10. In hetgeen Dunea heeft aangevoerd ziet de Afdeling gelet op hetgeen onder 8.8 is overwogen aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot het verlenen van een omgevingsvergunning van 8 juli 2016 is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb het college op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Het college dient daartoe met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 8.8 alsnog deugdelijk te motiveren waarom de omgevingsvergunning gelet op de (financiële) belangen van Dunea verleend kon worden, dan wel een ander besluit te nemen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.

Proceskosten

11. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het door Dunea betaalde griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

draagt het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland op:

- om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen onder 8.8 en 10 is overwogen het daar omschreven gebrek in het besluit van 8 juli 2016, kenmerk W-2015-0359, te herstellen,

- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst zo spoedig mogelijk mede te delen, en

- een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.

Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Poppelaars, griffier.

w.g. Van der Wiel w.g. Poppelaars
lid van de enkelvoudige kamer griffier

Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017

780.