Uitspraak 201600860/1/V2 en 201604637/1/V2
Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
201600860/1/V2 en 201604637/1/V2.
Datum uitspraak: 10 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Verwijzingsuitspraak in het kader van de hoger beroepen van:
1. [vreemdeling C],
2. [vreemdeling A]
appellanten,
tegen de hieronder genoemde uitspraken van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, in de gedingen tussen:
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
In zaak nr. 201600860/1/V2 (vreemdeling C)
Bij besluit van 2 februari 2015 heeft de staatssecretaris een aanvraag van vreemdeling C om wijziging van de beperking van een aan haar verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd afgewezen en de aan haar verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd ingetrokken.
Bij besluit van 24 juli 2015 heeft de staatssecretaris het daartegen door vreemdeling C gemaakte bezwaar, voor zover gericht tegen de intrekking, ongegrond verklaard en het gemaakte bezwaar, voor zover gericht tegen de afwijzing van de aanvraag, gegrond verklaard en aan haar een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend.
Bij uitspraak van 5 januari 2016 heeft de rechtbank het daartegen door vreemdeling C ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft vreemdeling C hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Vreemdeling C heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op 13 september 2016 ter zitting behandeld waar vreemdeling C, bijgestaan door mr. C.F. Wassenaar, advocaat te Rotterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.J. Hofland, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
In zaak nr. 201604637/1/V2 (vreemdeling A)
Bij besluit van 26 februari 2015 heeft de staatssecretaris een aanvraag van vreemdeling A om wijziging van de beperking van een aan hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd afgewezen.
Bij besluit van 21 september 2015 heeft de staatssecretaris het daartegen door vreemdeling A gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 mei 2016 heeft de rechtbank het daartegen door vreemdeling A ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft vreemdeling A, vertegenwoordigd door mr. C.F. Wassenaar, advocaat te Rotterdam, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Kenbaar maken voornemen prejudiciële vragen te stellen
De Afdeling heeft in zaak nr. 201600860/1/V2 het onderzoek heropend en heeft partijen in beide zaken bij brieven van 8 maart 2017 medegedeeld dat het voornemen bestaat om het Hof van Justitie (hierna: het Hof) te verzoeken bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de voor te leggen vragen. De tekst van de vragen was in concept bijgevoegd.
Bij onderscheiden brieven van 21 en 22 maart 2017 hebben de staatssecretaris en de vreemdelingen op de vragen een reactie gegeven.
Overwegingen
A. Inleiding en terminologie
1. De vreemdelingen waren in het bezit van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking verblijf als familie- of gezinslid als bedoeld in artikel 3.4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000). De staatssecretaris heeft aan de vreemdelingen deze vergunningen verleend onder de beperking (dat is: met als doel) verblijf bij hun echtgenoten. In het vervolg van deze uitspraak zal deze verblijfsvergunning worden aangeduid als: verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot / echtgenote.
2. Na een verblijf van vijf jaar als houder van een dergelijke vergunning kan een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking 'niet-tijdelijke humanitaire gronden' worden verleend. Dat volgt uit artikel 3.51, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000. Uit de nota van toelichting van dit artikel (Stb. 2010, 307, p. 110) blijkt dat de beperking 'niet-tijdelijke humanitaire gronden' de beperking 'voortgezet verblijf' omvat, zoals dat vóór de wijziging van artikel 3.51, eerste lid, van het Vb 2000 bestond. Het gaat daarbij om voortzetting van het verblijf op grond van een zelfstandige verblijfsvergunning die onafhankelijk is van het doel waarvoor oorspronkelijk een verblijfsvergunning is verleend, namelijk verblijf bij echtgenoot / echtgenote. In het vervolg van deze uitspraak zal deze verblijfsvergunning worden aangeduid als: verblijfsvergunning voortgezet verblijf. De verblijfsvergunning voortgezet verblijf is een autonome verblijfstitel als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van Richtlijn 2003/86/EG (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71; hierna: de Gezinsherenigingsrichtlijn).
3. De vreemdelingen hebben aanvragen gedaan om het doel van de hun verleende verblijfsvergunningen voor verblijf bij echtgenoot / echtgenote te wijzigen in voortgezet verblijf. De staatssecretaris heeft deze aanvragen afgewezen, omdat de vreemdelingen het inburgeringsexamen niet hebben behaald. Het geschil spitst zich toe op de vraag of artikel 3.80a, eerste lid, van het Vb 2000, waarin staat dat een vergunningaanvraag moet worden afgewezen als het inburgeringsexamen niet is behaald, in overeenstemming is met artikel 15 van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Daarnaast speelt in zaak nr. 201600860/1/V2 de vraag of artikel 26, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), waarin staat dat een verblijfsvergunning niet eerder kan worden verleend dan met ingang van de dag waarop de aanvraag is ontvangen, in overeenstemming is met artikel 15, eerste en vierde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn.
B. Overzicht van zaak nr. 201600860/1/V2 (vreemdeling C)
Feiten
4. Vreemdeling C bezit de Chinese nationaliteit en had sinds 5 november 2008 een verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot. De geldigheidsduur van deze vergunning liep tot 5 november 2014. Haar echtgenoot is in 1998 tot Nederlander genaturaliseerd. Vast staat dat vreemdeling C sinds 10 februari 2014 in de Basisregistratie Personen (hierna: de BRP) op een ander adres is ingeschreven dan haar echtgenoot. Op 20 augustus 2014 heeft vreemdeling C een aanvraag gedaan om het doel van de aan haar verleende verblijfsvergunning te wijzigen in voortgezet verblijf. Op 2 februari 2015 heeft de rechtbank de echtscheiding tussen vreemdeling C en haar echtgenoot uitgesproken.
Besluit
5. Bij besluit van 2 februari 2015 heeft de staatssecretaris de aanvraag om het doel van de verleende verblijfsvergunning te wijzigen in voortgezet verblijf afgewezen. De staatssecretaris heeft aan die afwijzing ten grondslag gelegd dat vreemdeling C geen stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij het inburgeringsexamen heeft behaald, dan wel dat zij van de verplichting daartoe is ontheven of vrijgesteld. Bij besluit van 24 juli 2015 heeft de staatssecretaris de gevraagde vergunning alsnog verleend met ingang van 16 februari 2015, omdat zij op die datum voldeed aan de voorwaarden voor de gevraagde vergunning. Uit een door vreemdeling C overgelegd advies van 15 februari 2015 van de Dienst Uitvoering Onderwijs (een agentschap van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; hierna: DUO), blijkt namelijk dat zij van de inburgeringsplicht is ontheven omdat zij minimaal vier keer heeft geprobeerd de examenonderdelen van het inburgeringsexamen te behalen en meer dan 600 uur aan taal- en inburgeringslessen heeft gevolgd.
6. Bij het besluit van 2 februari 2015 heeft de staatssecretaris daarnaast de aan vreemdeling C verleende verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot ingetrokken met terugwerkende kracht tot 10 februari 2014. De staatssecretaris heeft aan de intrekking ten grondslag gelegd dat vreemdeling C en haar echtgenoot sinds 10 februari 2014 in de BRP niet meer zijn ingeschreven op hetzelfde adres. Dit onderdeel van het besluit heeft de staatssecretaris bij voormeld besluit van 24 juli 2015 gehandhaafd.
7. Omdat de staatssecretaris de verleende verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot heeft ingetrokken met terugwerkende kracht tot 10 februari 2014 en de gevraagde verblijfsvergunning voortgezet verblijf heeft verleend met ingang van 16 februari 2015, moet de vreemdeling geacht worden voor de daar tussenliggende periode geen rechtmatig verblijf te hebben gehad. Dat betekent dat haar rechtmatig verblijf voor deze periode is onderbroken.
Aangevallen uitspraak
8. De rechtbank heeft overwogen dat het stellen van het inburgeringsvereiste in overeenstemming is met de Gezinsherenigingsrichtlijn. De rechtbank verwijst naar het arrest van het Hof van 9 juli 2015, K en A, ECLI:EU:C:2015:453, (hierna: het arrest K en A) waaruit volgt dat de Gezinsherenigingsrichtlijn toestaat dat een lidstaat van een derdelander verwacht dat hij met goed gevolg een inburgeringsexamen aflegt. Verder biedt artikel 15, vierde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn lidstaten de mogelijkheid om voorwaarden te stellen aan de verlening van een autonome verblijfstitel als bedoeld in artikel 15, eerste lid. Nederland was dan ook bevoegd het inburgeringsvereiste in artikel 3.80a, eerste lid, van het Vb 2000 op te nemen. Verder heeft de rechtbank overwogen dat pas aanspraak op een verblijfsvergunning voortgezet verblijf ontstaat vanaf het tijdstip dat de aanvrager heeft aangetoond aan alle vereisten voor verlening van die vergunning te voldoen. Vreemdeling C voldeed op 10 februari 2014 niet aan het inburgeringsvereiste, maar voldeed daaraan pas op 16 februari 2015. De staatssecretaris heeft de vergunning dan ook terecht verleend met ingang van die laatste datum, aldus de rechtbank.
9. De rechtbank heeft verder overwogen dat de staatssecretaris de aan vreemdeling C verleende verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot terecht met terugwerkende kracht heeft ingetrokken tot 10 februari 2014, omdat vreemdeling C vanaf die datum niet meer samenwoonde met haar echtgenoot en dus niet meer voldeed aan de vereisten voor die vergunning.
Grieven
10. Vreemdeling C klaagt in de grieven dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 15, vierde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn de mogelijkheid biedt om het inburgeringsvereiste als voorwaarde te stellen voor het verkrijgen van een autonome verblijfstitel. Zij betoogt dat dat niet volgt uit de tekst van artikel 15, vierde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, omdat die slechts betrekking heeft op formele voorwaarden en niet op inhoudelijke. Verder betoogt zij dat de rechtbank ten onrechte heeft verwezen naar het arrest K en A, omdat dat arrest betrekking heeft op inburgering in het buitenland in het kader van het uitoefenen van het recht op gezinshereniging en niet gaat over voortgezet verblijf na een rechtmatig verblijf van een periode van vijf jaar. Volgens vreemdeling C ontneemt het tegenwerpen van het inburgeringsvereiste het nuttig effect aan het recht op een autonome verblijfstitel en wordt haar rechtspositie daardoor ten onrechte niet versterkt. Artikel 15, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn heeft nu juist tot doel de afhankelijkheid van gezinsleden van gezinsherenigers in duur te beperken tot vijf jaar, aldus vreemdeling C. Verder betoogt zij dat zij voor de scheiding van haar ex-man al meer dan vijf jaar rechtmatig in Nederland verbleef. De verblijfsvergunning voortgezet verblijf had aan haar met ingang van 10 februari 2014 moeten worden verleend, omdat zij op dat moment al vijf jaar rechtmatig in Nederland verbleef.
11. Vreemdeling C klaagt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatsecretaris de aan haar verleende verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot terecht met terugwerkende kracht heeft ingetrokken. Zij betoogt dat de Gezinsherenigingsrichtlijn niet toelaat dat een verblijfsvergunning met terugwerkende kracht wordt ingetrokken. Uit het arrest van het Hof van 29 september 2011, Baris Unal, ECLI:EU:C:2011:623 (hierna: het arrest Baris Unal), volgt dat een verblijfsvergunning slechts in geval van fraude met terugwerkende kracht mag worden ingetrokken, aldus vreemdeling C. Fraude heeft de staatssecretaris echter niet vastgesteld. Daarnaast betoogt vreemdeling C dat de aan haar verleende verblijfsvergunning pas kon worden ingetrokken met ingang van de datum waarop de rechtbank de echtscheiding tussen haar en haar echtgenoot heeft uitgesproken.
Vreemdeling C betoogt dat de intrekking met terugwerkende kracht van de verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot tot 10 februari 2014 en de verlening van de verblijfsvergunning voortgezet verblijf met ingang van 16 februari 2015 tot gevolg hebben dat zij in de daar tussenliggende periode geen rechtmatig verblijf had. Daardoor kan zij niet op korte termijn een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd aanvragen en komt zij evenmin op korte termijn voor naturalisatie tot Nederlander in aanmerking, aldus vreemdeling C.
Nadere toelichting door staatssecretaris ter zitting
12. Ter zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris betoogd dat integratie een belangrijk doel van de Gezinsherenigingsrichtlijn is. Van gezinsleden die langer in Nederland willen verblijven, mag worden verlangd dat zij over voldoende kennis van de Nederlandse taal en Nederlandse samenleving beschikken om aan de samenleving deel te kunnen nemen. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat het verlenen van een autonome verblijfstitel de rechtspositie van de vreemdeling versterkt en dat daarom van een aanvrager van die verblijfstitel mag worden verlangd dat hij laat zien dat hij inmiddels verder is geïntegreerd. In het kader van de Wet inburgering heeft een vreemdeling na toelating tot Nederland drie jaar de tijd het inburgeringsexamen te behalen. Daarna kan die termijn nog met twee jaar worden verlengd. Dat betekent dat het in artikel 3.80a, eerste lid, van het Vb 2000 opgenomen vereiste dat het inburgeringsexamen na vijf jaar dient te zijn behaald, niet onrealistisch is, aldus de staatssecretaris.
De staatssecretaris heeft zich ter zitting verder op het standpunt gesteld dat uit artikel 26, eerste lid, van de Vw 2000 volgt dat de aangevraagde vergunning pas kan worden verleend met ingang van de dag waarop vreemdeling C heeft aangetoond dat zij aan de integratievoorwaarden heeft voldaan.
C. Overzicht van zaak nr. 201604637/1/V2 (vreemdeling A)
Feiten
13. Vreemdeling A bezit de Congolese nationaliteit. Sinds 20 december 1997 had hij een verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenote. De geldigheidsduur van deze vergunning liep tot 15 oktober 2016. Zijn echtgenote heeft de Nederlandse nationaliteit. Op 11 november 2014 heeft vreemdeling A een aanvraag gedaan om het doel van de aan hem verleende verblijfsvergunning te wijzigen in voortgezet verblijf. Op 28 juli 2015 is de ontbinding van het huwelijk van vreemdeling A en zijn echtgenote ingeschreven in de BRP. Op 8 februari 2016 heeft de staatssecretaris vreemdeling A schriftelijk medegedeeld dat hij voornemens is de aan hem verleende verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenote in te trekken met terugwerkende kracht tot 3 september 2014. De reden daarvoor is dat vreemdeling A en zijn echtgenote sinds die datum in de BRP niet meer op hetzelfde adres zijn ingeschreven. Ten tijde van de aangevallen uitspraak had de staatssecretaris dit voornemen nog niet ten uitvoer gebracht.
Besluit
14. Bij besluit van 26 februari 2015 heeft de staatssecretaris de aanvraag om het doel van de verleende verblijfsvergunning te wijzigen in voortgezet verblijf afgewezen. De reden daarvoor is dat niet gebleken is dat vreemdeling A het inburgeringsexamen heeft behaald, dan wel dat hij van het inburgeringsvereiste is vrijgesteld of ontheven. Bij besluit van 21 september 2015 heeft de staatssecretaris dat afwijzende besluit gehandhaafd, omdat uit een door vreemdeling A overgelegde brief van 5 augustus 2015 blijkt dat hij wederom niet voor het examenonderdeel spreekvaardigheid van het inburgeringsexamen is geslaagd.
Aangevallen uitspraak
15. De rechtbank heeft overwogen dat artikel 15, vierde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn lidstaten de mogelijkheid biedt om voorwaarden te stellen aan de verlening van een autonome verblijfstitel. Nederland was dan ook bevoegd het inburgeringsvereiste in artikel 3.80a, eerste lid, van het Vb 2000 op te nemen. In dat kader heeft de rechtbank onder verwijzing naar het arrest K en A overwogen dat de Gezinsherenigingsrichtlijn toestaat dat een lidstaat van een derdelander verwacht dat hij met goed gevolg een inburgeringsexamen aflegt, mits de toepassingsvoorwaarden voor een dergelijke verplichting de uitoefening van het recht op gezinshereniging niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken. Niet valt in te zien dat in het kader van een autonome verblijfstitel, behoudens bijzondere individuele omstandigheden, niet eveneens van een derdelander mag worden verwacht dat hij met goed gevolg een inburgeringsexamen aflegt. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat uit punt 15 van de considerans bij de Gezinsherenigingsrichtlijn volgt dat de autonome verblijfstitel dient ter integratie van de gezinsleden van de gezinshereniger.
Grieven
16. Vreemdeling A klaagt in de grieven dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 15, vierde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn de mogelijkheid biedt om het inburgeringsvereiste als voorwaarde te stellen voor het verkrijgen van een autonome verblijfstitel. Hij betoogt dat dat niet volgt uit de tekst van artikel 15, vierde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, omdat die slechts betrekking heeft op formele voorwaarden en niet op inhoudelijke. Verder betoogt hij dat de rechtbank ten onrechte heeft verwezen naar het arrest K en A, omdat dat arrest betrekking heeft op inburgering in het buitenland in het kader van het uitoefenen van het recht op gezinshereniging en niet gaat over voortgezet verblijf na een verblijf van een periode van vijf jaar. Volgens vreemdeling A ontneemt het tegenwerpen van het inburgeringsvereiste het nuttig effect aan het recht op een autonome verblijfstitel en wordt zijn rechtspositie daardoor ten onrechte niet versterkt. Artikel 15, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn heeft nu juist tot doel de afhankelijkheid van gezinsleden van gezinsherenigers in duur te beperken tot vijf jaar, aldus vreemdeling A.
D. Toepasselijk wettelijk kader
Recht van de Unie
Gezinsherenigingsrichtlijn (Richtlijn 2003/86/EG)
Considerans
[…]
4. Gezinshereniging is een noodzakelijk middel om een gezinsleven mogelijk te maken en draagt bij tot de vorming van een sociaal-culturele stabiliteit die de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten bevordert,
[…].
15. De integratie van de gezinsleden dient te worden bevorderd. Daarom dienen zij een status te verkrijgen die onafhankelijk is van die van de gezinshereniger, met name in geval van echtscheiding en het beëindigen van een relatie. Zij moeten op dezelfde voorwaarden als de gezinshereniger toegang hebben tot onderwijs, werk en beroepsopleiding.
Artikel 1
Het doel van deze richtlijn is de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven.
Artikel 2
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
c) "gezinshereniger": onderdaan van een derde land die wettig in een lidstaat verblijft en die een verzoek indient of wiens gezinsleden een verzoek indienen tot gezinshereniging om met hem verenigd te worden;
d) "gezinshereniging": toegang tot en verblijf in een lidstaat van de gezinsleden van een wettig in die lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land, teneinde de eenheid van het gezin te behouden, ongeacht of de gezinsband tot stand is gekomen vóór of na de komst van degene die in de lidstaat verblijft;
[…].
Artikel 3
[…]
3. Deze richtlijn is niet van toepassing op gezinsleden van een burger van de Unie.
Artikel 4
1. De lidstaten geven uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV en artikel 16 gestelde voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf aan de volgende gezinsleden:
a) de echtgenoot van de gezinshereniger;
[…].
Met het oog op een betere integratie en teneinde gedwongen huwelijken te voorkomen, kunnen de lidstaten eisen dat de gezinshereniger en zijn echtgenote een minimumleeftijd hebben, en ten hoogste de leeftijd van 21 jaar hebben, alvorens de echtgenote zich bij hem kan voegen.
Artikel 7
[…]
2. De lidstaten kunnen van onderdanen van derde landen verlangen dat zij overeenkomstig het nationale recht aan integratievoorwaarden voldoen. […]
Artikel 15
1. Uiterlijk na vijf jaar verblijf, en voor zover aan de gezinsleden geen verblijfstitel is verleend om andere redenen dan gezinshereniging, hebben de echtgenoot of de niet-gehuwde partner en meerderjarige kinderen, indien zulks is vereist op aanvraag, recht op een autonome verblijfstitel, onafhankelijk van de gezinshereniger.
De lidstaten kunnen de verlening van de in de eerste alinea bedoelde verblijfstitel beperken tot de echtgenoot of niet gehuwde partner indien de gezinsband verbroken is.
2. De lidstaten kunnen een autonome verblijfstitel verlenen aan meerderjarige kinderen en bloedverwanten in rechtstreekse opgaande lijn, als bedoeld in artikel 4, tweede lid.
3. In geval van weduwnaar- of weduwschap, echtscheiding, scheiding, of van overlijden van eerstegraads bloedverwanten in rechtstreekse opgaande of neergaande lijn, kan, indien zulks vereist is op aanvraag, een autonome verblijfstitel worden verleend aan personen die uit hoofde van gezinshereniging zijn toegelaten. De lidstaten stellen bepalingen vast om te waarborgen dat in geval van buitengewoon moeilijke omstandigheden een autonome verblijfstitel wordt verleend.
4. De voorwaarden betreffende de verlening en de geldigheidsduur van de autonome verblijfstitel worden in het nationale recht vastgesteld.
Artikel 16
1. De lidstaten kunnen in de volgende gevallen het verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen of, in voorkomend geval, de verblijfstitel van een gezinslid intrekken of weigeren te verlengen:
a) wanneer de in deze richtlijn gestelde voorwaarden niet of niet meer worden vervuld. […];
b) wanneer de gezinshereniger geen werkelijk huwelijks- of gezinsleven (meer) onderhoudt met het gezinslid of de gezinsleden;
[…].
2. De lidstaten kunnen tevens het verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen of de verblijfstitel van gezinsleden intrekken of weigeren te verlengen indien is vastgesteld dat:
a) er valse of misleidende informatie is verstrekt, valse of vervalste documenten zijn gebruikt, of anderszins fraude is gepleegd of onwettige middelen zijn gebruikt;
[…].
Richtlijn langdurig ingezetenen (Richtlijn 2003/109/EG)
Artikel 4
1. De lidstaten kennen de status van langdurig ingezetene toe aan onderdanen van derde landen die legaal en ononderbroken sedert de vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van het desbetreffende verzoek op hun grondgebied verblijven.
Artikel 5
[…]
2. De lidstaten mogen eisen dat onderdanen van derde landen voldoen aan integratievoorwaarden overeenkomstig het nationaal recht.
Nationaal recht
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 8
De vreemdeling heeft in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf:
a. op grond van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14;
[…].
Artikel 10
1. De vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, kan geen aanspraak maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan. […]
Artikel 14
1. Onze minister is bevoegd:
[…]
c. een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd op aanvraag of ambtshalve te wijzigen wegens veranderde omstandigheden;
[…].
3. Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd wordt verleend onder beperkingen, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan. […]
Artikel 16
1. Een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 kan worden afgewezen indien:
[…]
h. de vreemdeling, […], na verkrijging van rechtmatig verblijf in Nederland inburgeringsplichtig zou zijn op grond van de artikelen 3 en 5 van de Wet inburgering en niet beschikt over kennis op basisniveau van de Nederlandse taal en de Nederlandse maatschappij;
[…].
Artikel 16a
1. De aanvraag tot het wijzigen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 kan worden afgewezen op de gronden, bedoeld in artikel 16, eerste lid, onder b tot en met g en k, alsmede indien de vreemdeling het examen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de Wet inburgering, of een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c, van die wet niet heeft behaald.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de toepassing van de gronden, bedoeld in het eerste lid.
Artikel 18
1. Een aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 kan worden afgewezen indien:
[…]
f. niet wordt voldaan aan de beperking waaronder de vergunning is verleend of een voorschrift dat aan de vergunning is verbonden;
[…].
Artikel 19
De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd kan worden ingetrokken op de gronden bedoeld in artikel 18, eerste lid, […].
Artikel 21
1. De aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 20 van de vreemdeling die direct voorafgaande aan de aanvraag, gedurende vijf achtereenvolgende jaren rechtmatig verblijf heeft genoten als bedoeld in artikel 8, onder a, c, e, l, dan wel op grond van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen, kan slechts worden afgewezen indien de vreemdeling: […].
Artikel 26
1. De verblijfsvergunning, die van rechtswege rechtmatig verblijf inhoudt, wordt verleend met ingang van de dag waarop de vreemdeling heeft aangetoond dat hij aan alle voorwaarden voldoet, maar niet eerder dan met ingang van de dag waarop de aanvraag is ontvangen.
Artikel 45b
[…]
2. Onverminderd het eerste lid kan de aanvraag tot het verlenen van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen slechts worden afgewezen, indien de vreemdeling:
a. niet gedurende vijf jaren ononderbroken en direct voorafgaande aan de aanvraag rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8 heeft gehad, met inachtneming van het derde lid;
[…].
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 3.4
1. De in artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000 bedoelde beperkingen houden verband met:
a. verblijf als familie- of gezinslid;
[…]
r. niet-tijdelijke humanitaire gronden.
Artikel 3.13
1. De verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000, wordt onder een beperking verband houdend met verblijf als familielid- of gezinslid, verleend aan het in artikel 3.14 genoemde gezinslid van de in artikel 3.15 bedoelde hoofdpersoon, indien wordt voldaan aan alle in de artikelen 3.16 tot en met 3.22a genoemde voorwaarden.
Artikel 3.17
De verblijfsvergunning, bedoeld in artikel 3.13, eerste lid, wordt verleend, indien de vreemdeling en de hoofdpersoon samenwonen en een gemeenschappelijke huishouding voeren.
Artikel 3.51
1. De verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000, kan onder een beperking verband houdend met niet-tijdelijke humanitaire gronden worden verleend aan de vreemdeling, die:
a. vijf jaar in Nederland verblijft als houder van een verblijfsvergunning onder de beperking, genoemd onder 1º, […]:
1º. verblijf als familie- of gezinslid van een persoon met een niet-tijdelijk verblijfsrecht;
[…].
5. Artikel 3.80a is van toepassing op de in het eerste lid, onderdeel a, ten eerste, […] bedoelde vreemdelingen.
Artikel 3.71a
1. Een vreemdeling beschikt over kennis op basisniveau van de Nederlandse taal en de Nederlandse maatschappij als bedoeld in artikel 16, eerste lid, onder h, van de Vw 2000, indien hij binnen één jaar direct voorafgaand aan de aanvraag om de machtiging tot voorlopig verblijf het basisexamen inburgering, bedoeld in artikel 3.98a van het Vb 2000, met goed gevolg heeft afgelegd.
Artikel 3.80a
1. Een aanvraag tot het wijzigen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000 in een verblijfsvergunning onder een beperking verband houdend met niet-tijdelijke humanitaire gronden wordt afgewezen, indien de aanvraag is ingediend door een vreemdeling als bedoeld in artikel 3.51, eerste lid, aanhef en onderdeel a, subonderdeel 1, die het examen bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de Wet inburgering of een diploma, certificaat of ander document als bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c, van die wet, niet heeft behaald.
2. Het eerste lid niet van toepassing, indien de vreemdeling:
[…].
e. op grond van artikel 6, eerste lid, onder a of b, van de Wet inburgering of dan wel artikel 6, eerste lid, of artikel 31 tweede lid, van de Wet inburgering zoals die luidde voor de inwerkingtreding van de wet van 13 september 2012 tot wijziging van de Wet inburgering en enkele andere wetten in verband met de versterking van de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige (Stb. 2012, 430) van de inburgeringsplicht is ontheven; […].
4. Onze minister kan het eerste lid voorts buiten toepassing laten, voor zover toepassing daarvan naar zijn oordeel zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Artikel 3.98a
[…]
2. Het basisexamen inburgering omvat een onderzoek naar de Nederlandse lees-, luister- en spreekvaardigheid van de vreemdeling.
3. Onze minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid stelt een examenprogramma vast voor de vereiste lees-, luister- en spreekvaardigheid. Dit examenprogramma strekt tot waarborg dat de vreemdeling die het basisexamen inburgering met goed gevolg heeft afgelegd, beschikt over de volgende vaardigheden in de Nederlandse taal op het niveau A1 van het Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen:
a. leesvaardigheid;
b. luistervaardigheid; en
c. spreekvaardigheid.
[…]
5. Het basisexamen inburgering omvat tevens een onderzoek naar de kennis van de Nederlandse samenleving.
6. Onze minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid stelt een examenprogramma vast voor de vereiste kennis van de Nederlandse samenleving. Dit examenprogramma waarborgt dat de vreemdeling die het basisexamen inburgering met goed gevolg heeft afgelegd, beschikt over elementaire praktische kennis van:
a. Nederland, waaronder topografie, geschiedenis en staatsinrichting;
b. huisvesting, onderwijs, arbeid, gezondheidszorg en inburgering in Nederland;
c. zijn rechten en verplichtingen na aankomst in Nederland;
d. rechten en verplichtingen van anderen in Nederland, en
e. in Nederland gangbare omgangsregels.
Voorschrift Vreemdelingen 2000
Artikel 3.16
1. Bij een beroep op artikel 3.80a, tweede lid, onder e, of artikel 3.96a, tweede lid, onder e, van het Vb 2000 overlegt de aanvrager de beschikking, waarbij ontheffing van de inburgeringsplicht op grond van artikel 6, eerste lid, onderdeel a of b, van de Wet inburgering is verleend.
Wet inburgering
Artikel 3
1. Inburgeringsplichtig is de vreemdeling, die rechtmatig verblijf verkrijgt in de zin van artikel 8, onderdelen a en c van de Vw 2000, die:
a. anders dan voor een tijdelijk doel in Nederland verblijft, of
b. geestelijke bedienaar is.
Artikel 5
1. In afwijking van artikel 3 is niet inburgeringsplichtig degene die:
[…]
c. beschikt over een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen diploma, certificaat of ander document;
[…].
Artikel 6
1. Onze minister ontheft de inburgeringsplichtige van de inburgeringsplicht, indien:
a. de inburgeringsplichtige heeft aangetoond door een psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap, blijvend niet in staat te zijn het inburgeringsexamen te behalen;
b. hij op grond van door de inburgeringsplichtige aantoonbaar geleverde inspanningen tot het oordeel komt dat het voor de inburgeringsplichtige redelijkerwijs niet mogelijk is aan de inburgeringsplicht te voldoen.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan worden voorzien in:
a. verdere ontheffing van de inburgeringsplicht, en
b. nadere regels omtrent de toepassing van het eerste lid.
Artikel 7
1. De inburgeringsplichtige verwerft binnen drie jaar mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen en kennis van de Nederlandse samenleving.
2. De inburgeringsplichtige heeft aan de inburgeringsplicht voldaan indien hij:
a. het door onze minister vastgestelde examen heeft behaald, of
b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c, heeft behaald.
3. Onze minister verlengt de in het eerste lid bedoelde termijn:
a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft terzake van het niet voldoen aan de inburgeringsplicht, of
b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent:
a. de verdere verlenging van de termijn, bedoeld in het eerste lid, en de toepassing van het derde lid;
[…].
Artikel 31
1. Onze minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die niet binnen de in artikel 7, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7, derde lid, of van de krachtens artikel 7, vierde lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, aan de inburgeringsplicht heeft voldaan.
Besluit inburgering
Artikel 2.8b
1. Een aanvraag tot ontheffing van de inburgeringsplicht op grond van door de inburgeringsplichtige aantoonbaar geleverde inspanningen als bedoeld in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet inburgering, kan niet eerder worden ingediend dan zes maanden voor het verstrijken van de voor de inburgeringsplichtige geldende termijn als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering. […]
2. In bijzondere gevallen die de inburgeringsplichtige betreffen, kan onze minister ambtshalve besluiten tot het verlenen van de ontheffing.
3. Bij regeling van onze minister kunnen nadere regels worden gesteld omtrent het verlenen van de ontheffing.
Artikel 2.9
De inburgeringsplichtige verwerft de volgende vaardigheden in de Nederlandse taal op het niveau A2 van het Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen:
a. spreekvaardigheid;
b. luistervaardigheid;
c. schrijfvaardigheid;
d. leesvaardigheid.
Artikel 2.10
1. De inburgeringsplichtige verwerft kennis van de Nederlandse samenleving op het niveau van de bij regeling van onze minister vast te stellen eindtermen met betrekking tot de volgende onderdelen:
a. kennis van de Nederlandse maatschappij;
b. oriëntatie op de Nederlandse arbeidsmarkt.
2. Van de in het eerste lid, onderdeel b, bedoelde te verwerven kennis is vrijgesteld de persoon die inburgeringsplichtig is geworden voor 1 januari 2015.
Artikel 2.12
[…]
4. Bij regeling van onze minister kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de verlenging van de termijn.
Regeling inburgering
Artikel 2.4b
De minister verleent de ontheffing, bedoeld in artikel 2.8b van het Besluit inburgering, indien de inburgeringsplichtige:
a. ten minste 600 uur heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus bij een instelling met Blik op Werk Keurmerk en ten minste vier maal heeft deelgenomen aan de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen; of
b. ten minste 600 uren heeft deelgenomen aan een alfabetiseringscursus bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk en uit een door de minister afgenomen toets blijkt dat de inburgeringsplichtige niet het leervermogen heeft om het inburgeringsexamen te halen.
Artikel 2.4c
1. De minister verleent verlenging van de voor de inburgeringsplichtige geldende termijn op grond van artikel 7, derde lid, onder a, van de Wet inburgering, indien de inburgeringsplichtige ten minste 300 uren heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus bij een instelling met het Blik op Werk Keurmerk en ten minste twee maal heeft deelgenomen aan de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen.
2. De verlenging, bedoeld in het eerste lid, wordt voor ten hoogste twee jaar verleend.
Artikel 2.5
De eindtermen van het in artikel 2.10, eerste lid, van het Besluit inburgering bedoelde onderdeel kennis van de Nederlandse samenleving zijn voor wat betreft het onderdeel kennis van de Nederlandse maatschappij opgenomen in bijlage 5 en voor wat betreft het onderdeel oriëntatie op de Nederlandse arbeidsmarkt opgenomen in bijlage 5A.
Nationaal beleid
De staatssecretaris heeft met toepassing van artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de uitoefening van zijn bevoegdheid ingevolge 3.80a, vierde lid, van het Vb 2000 om het eerste lid daarvan buiten toepassing te laten beleidsregels vastgesteld in paragraaf B9/8.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000). Volgens artikel 4:84 van de Awb is de staatssecretaris gehouden in beginsel te handelen overeenkomstig deze beleidsregels.
Vreemdelingencirculaire 2000
Paragraaf B9/8.1
Op grond van artikel 3.51, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1, verleent de Immigratie- en naturalisatiedienst (dat is de organisatie die is belast met de uitvoering van het Nederlandse vreemdelingenbeleid; hierna: de IND) de verblijfsvergunning als:
[…].
2. De vreemdeling het inburgeringsexamen heeft behaald of hiervan is vrijgesteld of ontheven; en
[…].
Ad 2.
Op grond van artikel 3.80a, vierde lid, Vb 2000 past de IND in ieder geval de hardheidsclausule toe als:
a. de vreemdeling met voldoende inzet minimaal 600 uur heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus bij een instelling met het Blik op Werk Keurmerk en minimaal vier keer niet is geslaagd voor onderdelen van het inburgeringsexamen; of
b. de vreemdeling met voldoende inzet minimaal 600 uur heeft deelgenomen aan een alfabetiseringscursus bij een instelling met Blik op Werk Keurmerk en de vreemdeling aangetoond heeft met een door DUO afgenomen toets naar het leervermogen dat de vreemdeling niet het leervermogen heeft om het inburgeringsexamen te behalen; of
[…].
Vanaf 1 juli 2013 zal DUO advies geven of iemand voldoet aan de criteria genoemd onder a en b (naar aanleiding van de zogenaamde inspanningstoets). De IND gaat bij de beoordeling van deze ontheffingsgrond in beginsel uit van het door de vreemdeling overgelegd advies van DUO. De vreemdeling die in aanmerking wil komen voor deze ontheffingsgrond moet deze inspanningstoets zelf aanvragen bij DUO.
E. Het Nederlandse stelsel voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning voortgezet verblijf
17. Een vreemdeling die vijf jaar in Nederland verblijft als houder van een verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot / echtgenote kan een aanvraag doen om dat doel te wijzigen in voortgezet verblijf. Dat volgt uit artikel 3.51, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000. De staatssecretaris wijst een aanvraag om het doel te wijzigen in voortgezet verblijf in beginsel af, als de vreemdeling het inburgeringsexamen niet heeft behaald. Dit volgt uit artikel 16a, eerste lid, van de Vw 2000, gelezen in samenhang met artikel 3.80a, eerste lid, van het Vb 2000. Artikel 3.80a van het Vb 2000 kent wel uitzonderingen, in welk geval vergunningverlening toch mogelijk is. Uit artikel 3.80a, tweede lid, aanhef en onder e, van het Vb 2000 volgt dat de verplichting het inburgeringsexamen te behalen niet geldt voor de vreemdeling die daarvan is ontheven op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a of b, van de Wet inburgering. Uit artikel 6, eerste lid, aanhef en onder onder a, van de Wet inburgering volgt dat de minister ontheffing verleent als een vreemdeling heeft aangetoond door een psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap, blijvend niet in staat te zijn het inburgeringsexamen te behalen. Uit artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, volgt dat de minister ontheffing verleent als hij op grond van door de vreemdeling aantoonbaar geleverde inspanningen tot het oordeel komt dat het voor de vreemdeling redelijkerwijs niet mogelijk is aan de inburgeringsplicht te voldoen. Verder bepaalt artikel 3.80a, vierde lid, van het Vb 2000 dat de staatssecretaris het eerste lid buiten toepassing kan laten, voor zover de toepassing daarvan zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard (de hardheidsclausule). De staatssecretaris heeft ter uitvoering van dit vierde lid beleid vastgesteld, dat is neergelegd in paragraaf B9/8.1 van de Vc 2000.
18. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 16a van de Vw 2000 blijkt dat dit artikel beoogt om inburgering als voorwaarde te stellen voor het verlenen van een verblijfsvergunning voortgezet verblijf (Kamerstukken II 2005/06, 30 308, nr. 3, p. 30). Uit de totstandkomingsgeschiedenis blijkt dat deze voorwaarde met name is bedoeld voor vreemdelingen die zijn toegelaten in het kader van gezinshereniging of gezinsvorming (beide vallen onder gezinshereniging als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder d, van de Gezinsherenigingsrichtlijn). Omdat de verblijfsvergunning voortgezet verblijf niet kan worden ingetrokken als de betrokken vreemdeling niet meer in gezinsverband samenwoont met degene bij wie verblijf was toegestaan, heeft de vreemdeling met deze verblijfsvergunning een sterkere verblijfsrechtelijke positie dan hij daarvoor had. Hoewel die sterkere positie in het belang is van de emancipatie van de betrokken vreemdeling, kan dat de beoogde verblijfsrechtelijke prikkel tot verdere inburgering aantasten. Om dat te voorkomen, achtte de regering het onmisbaar om in bepaalde gevallen de wijziging van een verblijfsvergunning ook afhankelijk te maken van het behalen van het inburgeringsexamen (Kamerstukken II 2005/06, 30 308, nr. 3, p. 112/113). Een vreemdeling moet eerst zijn ingeburgerd voordat een sterkere verblijfsrechtelijke positie wordt gegund (Kamerstukken II 2005/06, 30 308, nr. 7, p. 120). De regering verwachtte dat van artikel 16a een stimulerende werking zou uitgaan om direct bij aanvang van de inburgeringsplicht daadwerkelijk met inburgeren te beginnen. De inburgeringsplichtige weet immers dat indien het inburgeringsexamen na verloop van enkele jaren nog steeds niet is behaald, als regel geen verblijfsvergunning voortgezet verblijf zal worden verleend (Kamerstukken II 2005/06, 30 308, nr. 3, p. 30).
Inhoud inburgeringsvoorwaarden
19. Uit artikel 16a, eerste lid, van de Vw 2000, gelezen in samenhang met artikel 3.80a, eerste lid, van het Vb 2000 volgt dat de staatssecretaris een aanvraag afwijst als de vreemdeling het inburgeringsexamen bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de Wet inburgering niet heeft behaald. Artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering regelt aan welke vereisten de vreemdeling dient te voldoen. De vreemdeling moet in de eerste plaats binnen drie jaar mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen verwerven. Die vaardigenheden bestaan uit spreek-, luister-, schrijf- en leesvaardigheid. Dat volgt uit artikel 2.9 van het Besluit inburgering. In de tweede plaats moet de vreemdeling binnen die drie jaar ook kennis van de Nederlandse samenleving verwerven. Uit artikel 2.10 van het Besluit inburgering volgt dat die kennis bestaat uit de onderdelen kennis van de Nederlandse maatschappij en oriëntatie op de Nederlandse arbeidsmarkt. Uit artikel 2.10, tweede lid, volgt dat het onderdeel oriëntatie op de Nederlandse arbeidsmarkt niet geldt voor vreemdelingen die voor 1 januari 2015 inburgeringsplichtig zijn geworden. Wat betreft het niveau van de te verwerven kennis van de Nederlandse samenleving dient de minister in een regeling eindtermen (dat zijn normen waarin is vastgelegd welke kennis en vaardigheden een inburgeringsplichtige moet bezitten) vast te stellen. Deze eindtermen zijn opgenomen in artikel 2.5 van de Regeling inburgering.
20. De onder 19 weergegeven inburgeringsvoorwaarden gaan verder dan de inburgeringsvoorwaarden die worden gesteld in het kader van de eerste toelating tot Nederland bij gezinshereniging. Een vreemdeling dient in dat geval over kennis op basisniveau van de Nederlandse taal en Nederlandse maatschappij te beschikken. Dat volgt uit artikel 16, eerste lid, aanhef en onder h, van de Vw 2000. Het gaat daarbij om lees-, luister- en spreekvaardigheid in de Nederlandse taal op niveau A1 van het Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen en elementaire praktische kennis over Nederland. Dat volgt uit artikel 3.71a, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 3.98a van het Vb 2000 (deze bepalingen waren ook aan de orde in de punten 14, 19, 20, 25 en 26 van het arrest K en A).
21. De termijn van drie jaar waarbinnen een vreemdeling aan de inburgeringsplicht moet voldoen, wordt verlengd indien de vreemdeling geen verwijt treft dat hij daaraan niet heeft voldaan. Dat bepaalt artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet inburgering. Uit artikel 2.4c van de Regeling inburgering volgt dat de minister de termijn verlengt, als de vreemdeling ten minste 300 uur heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus bij een instelling die in het bezit is van het 'Blik op Werk Keurmerk' (dat is een kwaliteitskeurmerk) en ten minste twee maal heeft deelgenomen aan de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen. Uit het tweede lid volgt dat de termijn met ten hoogste twee jaar wordt verlengd. Als de vreemdeling niet binnen drie jaar of niet binnen de verlengde termijn aan de inburgeringsplicht heeft voldaan en niet van die verplichting is vrijgesteld of ontheven, dient de minister hem een bestuurlijke boete op te leggen. Dat volgt uit artikel 31, eerste lid, van de Wet inburgering.
F. Beoordeling grieven in de hoofdgedingen
Belang vreemdeling C bij haar hoger beroep
22. De staatssecretaris heeft aanvankelijk de aanvraag van vreemdeling C om het doel van de aan haar verleende verblijfsvergunning te wijzingen in voortgezet verblijf afgewezen. Hoewel de staatssecretaris bij besluit van 24 juli 2015 deze aanvraag alsnog heeft ingewilligd, heeft vreemdeling C toch belang bij een inhoudelijke beoordeling van haar hoger beroep. Omdat de staatssecretaris de aan haar eerder verleende verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot heeft ingetrokken met terugwerkende kracht tot 10 februari 2014 en de verblijfsvergunning voortgezet verblijf heeft verleend met ingang van 16 februari 2015, is een onderbreking ontstaan in de periode van rechtmatig verblijf van vreemdeling C.
23. Deze onderbreking heeft voor vreemdeling C gevolgen voor de verkrijging van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd dan wel een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen, omdat een vreemdeling direct voorafgaand aan een aanvraag voor deze vergunningen gedurende vijf achtereenvolgende jaren rechtmatig verblijf moet hebben. Dat volgt uit artikel 21, eerste lid, van de Vw 2000 of artikel 45b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 (als omzetting van artikel 4 van Richtlijn 2003/109/EG (PB 2004 L 16), zoals gewijzigd bij Richtlijn 2011/51/EU (PB 2011 L 132); in het vervolg: de Richtlijn langdurig ingezetenen). Ook heeft deze onderbreking gevolgen voor het tijdstip waarop vreemdeling C voor naturalisatie in aanmerking komt. Voor het moment van het verlenen van het Nederlanderschap is de ingangsdatum van de aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd bepalend (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:693). Verder impliceert de onderbreking van het rechtmatig verblijf dat vreemdeling C gedurende die periode geacht moet worden geen rechtmatig verblijf te hebben gehad. Artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 bepaalt dat een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, geen aanspraak heeft op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan (bijvoorbeeld huurtoeslag of zorgtoeslag). Mocht de vreemdeling die verstrekkingen en voorzieningen wel hebben genoten, dan bestaat de mogelijkheid dat die worden teruggevorderd.
Aanleiding eerste vraag: Bevoegdheid Hof van Justitie
24. De vreemdelingen in beide zaken zijn afkomstig uit een derde land en hebben gebruik gemaakt van het recht op gezinshereniging. De staatssecretaris heeft aan hen verblijfsvergunningen verleend voor verblijf bij echtgenoot / echtgenote. Op het tijdstip waarop de vreemdelingen hun aanvragen hebben ingediend om het doel van die verleende verblijfsvergunningen te wijzigen in voortgezet verblijf, verbleven zij meer dan vijf jaar in Nederland op basis van die verleende vergunningen. Volgens artikel 3.51, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 kan de staatssecretaris de vreemdelingen dan een verblijfsvergunning voortgezet verblijf verlenen.
25. Vast staat dat de echtgenoten van de vreemdelingen in beide zaken de Nederlandse nationaliteit bezitten. Volgens artikel 3, derde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn is deze richtlijn niet van toepassing op gezinsleden van een burger van de Unie.
26. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4650) volgt uit jurisprudentie van het Hof dat, indien de Nederlandse wet- en regelgeving geen onderscheid maakt tussen enerzijds een zuiver interne situatie waarin de feiten van het hoofdgeding buiten de werkingssfeer van het Unierecht vallen, en anderzijds een door het Unierecht beheerste situatie, deze situaties in zoverre gelijk worden behandeld dat de desbetreffende Unierechtelijke bepalingen rechtstreeks en onvoorwaardelijk van toepassing zijn op de interne situatie (zie de arresten van het Hof van 17 juli 1997, Leur-Bloem, ECLI:EU:C:1997:369 en van 7 november 2013, Giuseppa Romeo, ECLI:EU:C:2013:718; hierna: het arrest Giuseppa Romeo).
27. Uit de toelichting op het besluit van 29 september 2004 tot wijziging van het Vb 2000 in verband met de implementatie van de Gezinsherenigingsrichtlijn (Stb. 2004, 496) blijkt dat de verblijfsvergunning voortgezet verblijf, als bedoeld in artikel 3.51 van het Vb 2000, een uitwerking is van de autonome verblijfstitel als bedoeld in artikel 15 van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Aanvankelijk kon de staatssecretaris vreemdelingen na een verblijf van drie jaar een verblijfsvergunning voortgezet verblijf verlenen. Bij besluit van 27 maart 2012 tot wijziging van het Vb 2000 (Stb. 2012, 148) is de termijn in artikel 3.51, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 echter gewijzigd van drie naar vijf jaar. De toelichting op deze wijziging vermeldt dat de verlenging van deze termijn valt binnen de bandbreedte van artikel 15 van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Uit de toelichting blijkt verder dat deze aanscherping zowel geldt voor de situatie dat de gezinshereniger een derdelander is, als voor de situatie dat de gezinshereniger een Nederlander is die als EU-burger geen gebruik heeft gemaakt van het recht op vrij verkeer.
Een aanvraag om een verleende verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot / echtgenote te wijzigen in een verblijfsvergunning voortgezet verblijf moet worden afgewezen, als de vreemdeling het inburgeringsexamen niet heeft behaald. Dat bepaalt artikel 3.80a, eerste lid, van het Vb 2000. Deze bepaling maakt geen onderscheid tussen de situatie dat de vreemdeling in het kader van gezinshereniging is toegelaten als echtgenoot / echtgenote van een derdelander of van een Nederlander die geen gebruik heeft gemaakt van het recht op vrij verkeer. Dat betekent dat een door het Unierecht beheerste situatie en een zuiver interne situatie gelijk worden behandeld. Artikel 15 van de Gezinsherenigingsrichtlijn is dan ook van overeenkomstige toepassing op de vreemdelingen in de hoofdgedingen. Om de grieven te kunnen bespreken, zal de Afdeling artikel 15 van de Gezinsherenigingsrichtlijn moeten uitleggen.
28. Uit de jurisprudentie van het Hof volgt dat het Hof bevoegd is uitspraak te doen op verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffende bepalingen van Unierecht in situaties waarin de feiten van het hoofdgeding weliswaar buiten de werkingssfeer van het Unierecht vallen, maar de bepalingen van Unierecht intern toepasselijk waren gemaakt doordat het nationale recht naar de inhoud ervan verwees (vergelijk het arrest Giuseppa Romeo, punt 21, en de arresten van het Hof van 18 oktober 2012, Nolan, ECLI:EU:C:2012:638, punt 45; van 16 juni 2016, Consum Sociedad Cooperativa Valenciana, ECLI:EU:C:2016:447, punt 60; en van 15 november 2016, Fernand Ullens de Schooten, ECLI:EU:C:2016:874, punt 53; hierna: het arrest Ullens de Schooten).
29. De reden daarvoor is dat de Unie er belang bij heeft dat de overgenomen bepalingen of begrippen van het Unierecht op uniforme wijze worden uitgelegd wanneer een nationale wettelijke regeling zich voor haar oplossingen voor situaties die niet binnen de werkingssfeer van de betrokken Uniehandeling vallen, conformeert aan de in deze handeling gekozen oplossingen, teneinde een gelijke behandeling te verzekeren van interne en Unierechtelijke situaties (vergelijk de arresten Nolan, punt 46, Giuseppa Romeo, punt 22 en Consum Sociedad Cooperativa Valenciana, punten 61 en 62).
30. Gelet hierop lijkt het Hof bevoegd te zijn om de vragen in de hoofdgedingen over de uitleg van artikel 15 van de Gezinsherenigingsrichtlijn te beantwoorden (vergelijk het arrest Ullens de Schooten, punt 53).
31. Echter, uit het arrest Nolan volgt ook dat de Unie geen belang heeft bij een eenvormige uitleg van een handeling van de Unie, indien het een situatie betreft die uitdrukkelijk is uitgesloten van de werkingssfeer van deze handeling (zie punten 53 tot en met 56). Artikel 3, derde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn sluit gezinsleden van een burger van de Unie uitdrukkelijk uit van de werkingssfeer van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Uit het arrest Nolan zou dus kunnen worden afgeleid dat het Hof in de hoofdgedingen niet bevoegd is de prejudiciële vragen te beantwoorden. Nu was in het arrest Nolan echter om te beginnen geen sprake van een situatie waarin het Unierecht rechtstreeks en onvoorwaardelijk van toepassing was gemaakt (punt 52). De betreffende overwegingen uit het arrest Nolan zijn in latere arresten bovendien niet meer aangehaald, ook niet in het recente arrest van de Grote Kamer Ullens de Schooten. Het is de Afdeling daarom niet duidelijk of het gestelde in de punten 53 tot en met 56 van het arrest Nolan ook in de hoofdgedingen leidt tot onbevoegdheid van het Hof.
32. De uitsluiting van gezinsleden van een burger van de Unie in artikel 3, derde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn lijkt vooral te dienen ter afbakening van de werkingssfeer van deze richtlijn ten opzichte van Richtlijn 2004/38/EG (PB 2004 L 158; hierna: de Verblijfsrichtlijn). Omdat de gezinsherenigers in de hoofdgedingen Nederlanders zijn die geen gebruik hebben gemaakt van het recht op vrij verkeer, is de Verblijfsrichtlijn in deze zaken echter niet van toepassing op de vreemdelingen in de hoofdgedingen. Indien het Hof in deze zaken niet bevoegd zou zijn om uitleg te geven aan artikel 15 van de Gezinsherenigingsrichtlijn, is de Afdeling genoodzaakt deze bepaling zelf uit te leggen. Dat heeft mogelijk tot gevolg dat de voorwaarden waaronder vreemdelingen met een Nederlandse (ex-)echtgenoot een autonome verblijfstitel kunnen verkrijgen niet in overeenstemming zijn met de Gezinsherenigingsrichtlijn. In dat geval worden vreemdelingen die in het kader van gezinshereniging zijn toegelaten als echtgenoot van een Nederlander, anders dan de wetgever heeft beoogd, niet hetzelfde behandeld als vreemdelingen die zijn toegelaten als echtgenoot van een derdelander. De Afdeling acht dat onwenselijk.
33. Nu het voor de beantwoording van de grieven in de hoofdgedingen noodzakelijk is artikel 15 van de Gezinsherenigingsrichtlijn uit te leggen en er gelet op het arrest Nolan onduidelijkheid bestaat of het Hof bevoegd is prejudiciële vragen te beantwoorden, ziet de Afdeling aanleiding het Hof te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende bevoegdheidsvraag:
Eerste prejudiciële vraag:
Is het Hof, gelet op artikel 3, derde lid, van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71) en het arrest Nolan (ECLI:EU:C:2012:638), bevoegd prejudiciële vragen van de Nederlandse rechter te beantwoorden over de uitleg van bepalingen van deze richtlijn in een geding betreffende het verblijfsrecht van gezinsleden van gezinsherenigers die de Nederlandse nationaliteit bezitten, indien deze richtlijn in het Nederlandse recht op rechtstreekse en onvoorwaardelijke wijze van toepassing is verklaard op deze gezinsleden?
Aanleiding tweede vraag: Integratievoorwaarden voor voortgezet verblijf
34. De Afdeling heeft eerder prejudiciële vragen gesteld over integratievoorwaarden in het kader van artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Deze vragen heeft het Hof beantwoord in het arrest K en A (reeds aangehaald in overwegingen 8, 10, 15 en 16). Daarin heeft het Hof overwogen dat de verplichting om het inburgeringsexamen met goed gevolg af te leggen, op zich in beginsel geen afbreuk doet aan het met de Gezinsherenigingsrichtlijn nagestreefde doel van gezinshereniging (zie punt 55). In het verlengde daarvan heeft het Hof geoordeeld dat lidstaten van derdelanders mogen verlangen dat zij, voordat hun toestemming voor toegang tot en verblijf op hun grondgebied wordt verleend uit hoofde van gezinshereniging, met goed gevolg een inburgeringsexamen afleggen, mits de toepassingsvoorwaarden voor een dergelijke verplichting de uitoefening van het recht op gezinshereniging niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (zie punt 71).
35. Verder heeft de Centrale Raad van Beroep eerder vragen gesteld over integratievoorwaarden in het kader van artikel 5, tweede lid, van de Richtlijn langdurig ingezetenen. Volgens de tekst van deze bepaling zijn lidstaten bevoegd om het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene afhankelijk te maken van het eerst hebben voldaan aan integratievoorwaarden. De Centrale Raad van Beroep had de vraag gesteld of het opleggen van de inburgeringsplicht in de Wet inburgering, gesanctioneerd door een boetestelsel, aan onderdanen van derde landen die reeds in het bezit zijn van de status van langdurig ingezetene, verenigbaar is met onder andere artikel 5, tweede lid, van de Richtlijn langdurig ingezetenen.
Het Hof heeft deze vraag beantwoord in het arrest van 4 juni 2015, P en S, ECLI:EU:C:2015:369 (hierna: het arrest P en S). Het Hof heeft daarin overwogen dat de Richtlijn langdurig ingezetenen en in het bijzonder de artikelen 5, tweede lid, en 11, eerste lid, ervan zich niet verzet tegen een nationale regeling waarbij aan derdelanders die reeds de status van langdurig ingezetenen hebben verworven, de verplichting wordt opgelegd om, op straffe van een geldboete, een inburgeringsexamen te behalen, mits de wijze waarop daaraan uitvoering wordt gegeven de verwezenlijking van de met deze richtlijn nagestreefde doelen niet in gevaar kan brengen (zie punten 38 en 56).
36. Uit de arresten K en A, en P en S, kan niet met zekerheid worden afgeleid of integratievoorwaarden ook mogen worden gesteld voor het verkrijgen van een autonome verblijfstitel na een rechtmatig verblijf van meer dan vijf jaar. Het verkrijgen van een autonome verblijfstitel is geregeld in artikel 15 van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Het vierde lid daarvan bepaalt dat de voorwaarden betreffende de verlening van de autonome verblijfstitel in het nationale recht worden vastgesteld. De in de Nederlandse taalversie gebruikte formulering 'voorwaarden betreffende de verlening' wijkt niet af van in verschillende andere taalversies gebruikte formuleringen. Zo staat in de Franse versie les conditions applicables à l'octroi, in de Duitse die Bedingungen für die Erteilung en in de Engelse the conditions relating to the granting. Anders dan in artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, waarover het Hof in het arrest K en A uitleg heeft gegeven, en artikel 5, tweede lid, van de Richtlijn langdurig ingezetenen, waarover het Hof in het arrest P en S uitleg heeft gegeven, geeft de tekst van artikel 15, vierde lid, geen indicatie waarop de voorwaarden betrekking mogen hebben. De Afdeling bespreekt hierna of het doel, de systematiek en de totstandkoming van de Gezinsherenigingsrichtlijn aanknopingspunten geven voor de nadere uitleg van dit artikel.
37. De bevordering van de integratie van onderdanen van derde landen en hun gezinsleden is een doelstelling van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Dat blijkt uit de punten 4 en 15 van de considerans daarvan. In punt 4 staat dat gezinshereniging een middel is dat gezinsleven mogelijk maakt en bijdraagt tot de vorming van een sociaal-culturele stabiliteit die de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten bevordert. In punt 15 staat dat de integratie van gezinsleden dient te worden bevorderd. Daarom dienen gezinsleden een status te verkrijgen die onafhankelijk is van de gezinshereniger en moeten zij op dezelfde voorwaarden als de gezinshereniger toegang hebben tot onderwijs, werk en beroepsopleiding. Verder bepaalt artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn dat lidstaten van onderdanen van derde landen kunnen verlangen dat zij aan integratievoorwaarden voldoen. De Gezinsherenigingsrichtlijn kent dus verschillende middelen om de integratie van onderdanen van derde landen en hun gezinsleden te bevorderen. Hoewel deze middelen onder omstandigheden, zoals in de hoofdgedingen, op gespannen voet met elkaar kunnen staan omdat het stellen van integratievoorwaarden het verkrijgen van een autonome verblijfstitel kan belemmeren, lijkt het doel van de Gezinsherenigingsrichtlijn zich er zo bezien niet tegen te verzetten artikel 15, vierde lid, aldus uit te leggen, dat de voorwaarden op integratie betrekking mogen hebben.
38. Artikel 15, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn bepaalt dat de echtgenoot van de gezinshereniger uiterlijk na een verblijf van vijf jaar recht heeft op een autonome verblijfstitel. Die verblijfstitel maakt dat gezinsleden voor hun verblijfsrecht niet meer afhankelijk zijn van de gezinshereniger, bijvoorbeeld in geval van vertrek van de gezinshereniger uit de lidstaat waar hij met het gezinslid verblijft, zijn overlijden of het beëindigen van het huwelijk of de relatie tussen de gezinshereniger en het gezinslid. De autonome verblijfstitel heeft tot doel de rechtspositie van het gezinslid van de gezinshereniger te versterken en dat gezinslid meer rechtszekerheid te verschaffen. Dat blijkt uit punt 15 van de considerans, uit de toelichting op het door de Europese Commissie ingediende voorstel (COM (1999) 638 definitief; p. 22-23) en uit een document van de Raad van ministers van de Europese Unie (hierna: de Raad) van 9 augustus 2002, nr. 10857/02.
De autonome verblijfstitel is het sluitstuk van de uitoefening van het recht op gezinshereniging. Deze verblijfstitel heeft tot doel de rechtspositie van het gezinslid van de gezinshereniger te versterken en de afhankelijkheid van de gezinshereniger in duur te beperken tot maximaal vijf jaar. Dit alles pleit voor een strikte uitleg van artikel 15, vierde lid. Dit zou kunnen betekenen dat de voorwaarden, anders dan bij eerste toelating, geen betrekking zouden mogen hebben op integratie.
39. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 15, vierde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn blijkt niet dat daarbij ook is gedacht aan integratievoorwaarden. Artikel 15, vierde lid, was al in het voorstel opgenomen, voordat aan artikel 7 het tweede lid werd toegevoegd waarin wel expliciet de term integratievoorwaarden is opgenomen (zie het document van de Raad van 26 november 2002, nr. 14272/02). Die toevoeging heeft geen aanleiding gevormd om artikel 15, vierde lid, van het voorstel te wijzigen.
40. De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 15, eerste, derde en vierde lid, bezien in onderlinge samenhang, bevat enige aanwijzingen die steun kunnen bieden voor de uitleg dat met 'voorwaarden betreffende de verlening' vooral formele voorwaarden zijn beoogd. In deze uitleg zouden de voorwaarden betrekking mogen hebben op de mogelijkheid voor lidstaten te eisen dat een autonome verblijfstitel moet worden aangevraagd, welke gegevens daarbij moeten worden verstrekt en hoe de aanvraag moet worden ingediend. In het door de Europese Commissie ingediende, gewijzigd voorstel voor een Gezinsherenigingsrichtlijn was artikel 15, eerste lid, zo geformuleerd, dat een autonome verblijfstitel van rechtswege wordt verkregen (zie COM (2002) 225 definitief). Bij beraadslagingen over dat voorstel heeft het Verenigd Koninkrijk de kanttekening geplaatst dat de autonome verblijfstitel na afloop van de termijn van vijf jaar niet automatisch zou moeten worden verkregen, maar zou moeten worden aangevraagd. Deze kanttekening heeft geleid tot een gewijzigd voorstel, waarin in artikel 15, eerste en derde lid, de mogelijkheid is opgenomen het verkrijgen van een autonome verblijfstitel afhankelijk te stellen van het indienen van een aanvraag daartoe. Deze wijziging heeft vervolgens geleid tot het toevoegen van het vierde lid aan artikel 15 (zie de documenten van de Raad van 9 augustus 2002, nr. 10857/02, van 30 september 2002, nr. 11787/02, en van 23 oktober 2002, nr. 13053/02).
Daarnaast zijn er aanknopingspunten voor de uitleg dat 'voorwaarden betreffende de verlening' ook zien op welke categorieën gezinsleden voor een autonome verblijfstitel in aanmerking kunnen komen. In een later stadium van de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 15 is in het eerste lid daarvan een tweede alinea toegevoegd. Daarin is opgenomen dat indien de gezinsband is verbroken, lidstaten de verlening van een autonome verblijfstitel kunnen beperken tot bepaalde gezinsleden. Tegelijkertijd is in de tekst van het vierde lid ook de term 'verlening' ingevoegd (zie het document van de Raad van 23 januari 2003, nr. 5508/03). Ook de mededeling van de Europese Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende richtsnoeren voor de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging COM (2014) 210 final biedt enige steun voor deze uitleg. In het kader van de bespreking van artikel 15, vierde lid, wordt verwezen naar de in het derde lid beschreven gevallen waarin de lidstaten een autonome verblijfstitel kunnen verlenen.
41. In de hoofdgedingen heeft de staatssecretaris de aanvragen van de vreemdelingen om hun een autonome verblijfstitel te verlenen afgewezen, omdat zij niet hadden voldaan aan de gestelde integratievoorwaarden. Dat betekent dat zij, ondanks een rechtmatig verblijf van meer dan vijf jaar als gezinslid van een gezinshereniger, niet in aanmerking komen voor een autonome verblijfstitel. De vraag is of de gestelde integratievoorwaarden verenigbaar zijn met artikel 15 van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Naar het voorlopig oordeel van de Afdeling dient deze vraag, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 36 tot en met 40, ontkennend te worden beantwoord. Bij gebrek aan eenduidige aanknopingspunten acht zij deze uitleg van artikel 15 echter niet buiten twijfel. De Afdeling ziet daarom aanleiding het Hof te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vraag:
Tweede prejudiciële vraag:
Dient artikel 15, eerste en vierde lid, van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71) aldus te worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regel als aan de orde in de hoofdgedingen, op grond waarvan een aanvraag voor een autonome verblijfstitel van een vreemdeling die langer dan vijf jaar uit hoofde van gezinshereniging rechtmatig op het grondgebied van een lidstaat verblijft, kan worden afgewezen wegens het niet hebben voldaan aan in het nationale recht gestelde integratievoorwaarden?
Intrekking met terugwerkende kracht van verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot
42. Ingeval het Hof vraag 2 bevestigend beantwoordt, had de aanvraag niet mogen worden afgewezen wegens het niet voldoen aan de integratievoorwaarden. Dat betekent dat in het geding dat betrekking heeft op vreemdeling C nog moet worden ingegaan op haar betoog dat de staatssecretaris de verblijfsvergunning voortgezet verblijf ten onrechte niet met ingang van 10 februari 2014 heeft verleend. De staatssecretaris heeft de aan vreemdeling C verleende vergunning voor verblijf bij echtgenoot met terugwerkende kracht ingetrokken tot 10 februari 2014, omdat sinds die datum niet meer werd voldaan aan het doel waarvoor de vergunning was verleend. Vreemdeling C betoogt in haar grieven ook dat de staatssecretaris de aan haar verleende vergunning ten onrechte met terugwerkende kracht heeft ingetrokken. Als dit betoog slaagt, behoeft het betoog dat de verblijfsvergunning met ingang van 10 februari 2014 had moeten worden verleend geen bespreking meer. Daarom wordt eerst ingegaan op het betoog dat de verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot ten onrechte met terugwerkende kracht is ingetrokken.
43. Vast staat dat vreemdeling C sinds 10 februari 2014 in de BRP niet meer is ingeschreven op hetzelfde adres als haar echtgenoot. Verder staat vast dat de rechtbank op 2 februari 2015 de echtscheiding van vreemdeling C en haar echtgenoot heeft uitgesproken.
44. Het betoog dat de verleende verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot niet met terugwerkende kracht had mogen worden ingetrokken, slaagt niet. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 26 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA3399, heeft overgewogen, volgt uit het stelsel van de Vw 2000 dat de wetgever met het toekennen van de bevoegdheid aan de staatssecretaris om een verblijfsvergunning in te trekken omdat niet meer wordt voldaan aan het doel waarvoor de vergunning is verleend, tevens heeft beoogd een besluit tot intrekking te kunnen laten terugwerken tot het tijdstip waarop niet meer aan dat doel werd voldaan.
45. Het betoog dat de verleende verblijfsvergunning slechts met terugwerkende kracht had mogen worden ingetrokken tot de datum van de echtscheiding, slaagt evenmin. Uit artikel 3.17 van het Vb 2000 volgt dat een verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot slechts wordt verleend als de vreemdeling en de gezinshereniger samenwonen en een gemeenschappelijke huishouding voeren. Vanaf het tijdstip dat vreemdeling C en haar echtgenoot niet meer op hetzelfde adres woonden, werd aan dat vereiste niet meer voldaan. Dat op dat tijdstip de echtscheiding nog niet was uitgesproken, maakt dat niet anders. Volgens het Nederlandse recht kon de verblijfsvergunning dan ook met terugwerkende kracht worden ingetrokken.
46. Uit artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gezinsherenigingsrichtlijn volgt dat de lidstaten bevoegd zijn een aan een gezinslid uit hoofde van gezinshereniging verleende verblijfstitel in te trekken, wanneer de gezinshereniger en het gezinslid geen werkelijk huwelijks- of gezinsleven (meer) onderhouden. De Nederlandse taalversie wijkt niet af van verschillende andere taalversies. Zo staat in de Franse n'entretiennent pas ou plus une vie conjugale ou familiale effective, in de Duitse bestehen keine tatsächlichen ehelichen oder familiären Bindingen, oder sie bestehen nicht mehr en in de Engelse do not or no longer live in a real marital or family relationship. Anders dan de vreemdeling betoogt, volgt uit de zinsnede 'geen werkelijk huwelijksleven meer onderhouden' niet dat het artikelonderdeel aldus dient te worden uitgelegd dat de bevoegdheid tot intrekking pas ontstaat op het moment dat de echtscheiding formeel wordt uitgesproken.
47. Uit de tekst van artikel 16 van de Gezinsherenigingsrichtlijn volgt niet dat een aan een gezinslid uit hoofde van gezinshereniging verleende verblijfstitel niet met terugwerkende kracht mag worden ingetrokken. De bevoegdheid tot intrekking ontstaat op het moment waarop de gezinshereniger en het gezinslid geen werkelijk huwelijks- of gezinsleven meer onderhouden. Dat duidt erop dat een uit hoofde van gezinshereniging verleende verblijfstitel zo nodig met terugwerkende kracht mag worden ingetrokken tot het tijdstip waarop het werkelijke huwelijks- of gezinsleven is beëindigd.
48. Het betoog dat uit het arrest Baris Unal volgt dat slechts in geval van fraude een verleende verblijfstitel met terugwerkende kracht mag worden ingetrokken, slaagt naar het oordeel van de Afdeling niet. Daartoe wordt het volgende overwogen. Dat arrest is gewezen in de specifieke context van de Associatie-Overeenkomst met Turkije, waarin op grond van artikel 6 van Besluit nr. 1/80 een Turkse werknemer geleidelijk aan via het verrichten van arbeid sterkere rechten op de arbeidsmarkt en daarmee gepaard gaande verblijfsrechten verwerft. In die context achtte het Hof het met terugwerkende kracht ontnemen van deze rechten strijdig met artikel 6 van Besluit nr. 1/80, behalve in geval van fraude bij het verkrijgen van de (initiële) verblijfstitel. Deze context is in de onderhavige zaak niet aan de orde.
Artikel 16, eerste en tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn geeft expliciet de bevoegdheid de verblijfstitel van het gezinslid in te trekken zowel wanneer geen werkelijk huwelijks- of gezinsleven meer wordt onderhouden als wanneer is vastgesteld dat er fraude is gepleegd om een verblijfstitel te verkrijgen. De tekst van artikel 16, eerste en tweede lid, is op eenzelfde wijze geformuleerd voor de situatie dat de intrekkingsbevoegdheid wordt uitgeoefend in geval van fraude en in geval van het niet meer onderhouden van werkelijk huwelijks- of gezinsleven. Dat pleit ook voor een uitleg dat in beide situaties een verblijfstitel met terugwerkende kracht mag worden ingetrokken.
49. Anders dan in het arrest Baris Unal, strekte de intrekking met terugwerkende kracht zich in het hoofdgeding niet uit tot een tijdstip dat ligt vóór afloop van de periode van verblijf van vijf jaar als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Dat betekent dat de intrekking met terugwerkende kracht het recht op een autonome verblijfstitel niet heeft aangetast (vergelijk het arrest van het Hof van 21 april 2016, Khachab, ECLI:EU:C:2016:285, punt 45). Naar het oordeel van de Afdeling staat de Gezinsherenigingsrichtlijn er niet aan in de weg dat de aan vreemdeling C verleende verblijfstitel in dit geval met terugwerkende kracht kon worden ingetrokken tot 10 februari 2014.
Aanleiding derde vraag: Ingangsdatum autonome verblijfstitel
50. Omdat de staatssecretaris de verleende verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot met terugwerkende kracht heeft mogen intrekken, blijft een onderbreking in het rechtmatig verblijf van vreemdeling C bestaan. Dat betekent dat alsnog op het betoog van vreemdeling C moet worden ingegaan dat zij op 10 februari 2014 al voldeed aan de vereisten voor het verkrijgen van een autonome verblijfstitel, omdat zij op die datum al meer dan vijf jaar rechtmatig in Nederland verbleef uit hoofde van gezinshereniging.
51. Uit artikel 26, eerste lid, van de Vw 2000 volgt dat de verblijfsvergunning voortgezet verblijf dient te worden verleend met ingang van de dag waarop de vreemdeling heeft aangetoond dat hij aan alle voorwaarden voldoet, maar niet eerder dan met ingang van de dag waarop de aanvraag is ontvangen. De staatssecretaris heeft op 20 augustus 2014 de aanvraag van vreemdeling C om haar een autonome verblijfstitel te verlenen, ontvangen. Dat betekent dat de staatssecretaris de autonome verblijfstitel niet eerder dan met ingang van die datum zou mogen verlenen. In dat geval zou nog steeds een onderbreking in de periode van rechtmatig verblijf van vreemdeling C blijven bestaan, namelijk van 10 februari 2014 tot 20 augustus 2014. Deze onderbreking heeft juridische consequenties, zoals hiervoor onder overweging 23 is uiteengezet.
52. Artikel 15, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn bepaalt dat de echtgenoot van een gezinshereniger uiterlijk na een verblijf van vijf jaar recht heeft op een autonome verblijfstitel. Verder maakt het eerste lid het voor lidstaten mogelijk te bepalen dat een autonome verblijfstitel slechts op aanvraag kan worden verkregen. In Nederland volgt dit uit artikel 26, eerste lid, van de Vw 2000.
53. Uit artikel 15, eerste lid, volgt dat als een lidstaat niet heeft bepaald dat een autonome verblijfstitel moet worden aangevraagd, de vreemdeling na een rechtmatig verblijf van vijf jaar van rechtswege een autonome verblijfstitel verkrijgt. Uit de tekst van artikel 15 blijkt niet eenduidig met ingang van welke datum een autonome verblijfstitel dient te worden verleend, als deze alleen op aanvraag kan worden verkregen.
54. Het is volgens artikel 15, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn aan de lidstaat om te bepalen of een autonome verblijfstitel moet worden aangevraagd. Verder volgt uit artikel 15, vierde lid, dat de lidstaten de voorwaarden betreffende de verlening en geldigheidsduur van die verblijfstitel in het nationale recht dienen vast te stellen. Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat artikel 15, eerste en vierde lid, bezien in onderlinge samenhang, aldus dient te worden uitgelegd dat de lidstaten in nationaal recht ook mogen vaststellen op welke datum een autonome verblijfstitel ingaat.
55. De staatssecretaris heeft in zijn reactie van 21 maart 2017 gewezen op het arrest van het Hof van 17 juli 2014, Marjan Noorzia, ECLI:EU:C:2014:2092. Daarin heeft het Hof overwogen dat artikel 4, vijfde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn zich niet verzet tegen een nationale regeling waarin is bepaald dat op de datum van de indiening van de aanvraag de leeftijd van 21 jaar moet zijn bereikt om te kunnen worden aangemerkt als gezinslid die recht heeft op gezinshereniging (zie punt 19). Het beoordelen of op de datum van de aanvraag aan het leeftijdsvereiste is voldaan, strookt met de beginselen van gelijke behandeling en rechtszekerheid (zie punt 17). De vreemdeling heeft het zelf in de hand wanneer hij een autonome verblijfstitel aanvraagt.
56. Een andere, mogelijke uitleg is de volgende. Het recht op een autonome verblijfstitel ontstaat ingevolge artikel 15, eerste lid, uiterlijk na een verblijf van vijf jaar. Ook als een vreemdeling pas na een rechtmatig verblijf van meer dan vijf jaar een autonome verblijfstitel aanvraagt, laat dat onverlet dat het recht op die autonome verblijfstitel al is ontstaan. In situaties waarin een onderbreking van de periode van rechtmatig verblijf is ontstaan, zoals in het hoofdgeding, wordt de rechtspositie van de vreemdeling verzwakt. Dat lijkt niet verenigbaar met het doel en de systematiek van artikel 15. Ook met betrekking tot de rechtsvraag met ingang van welke datum een autonome verblijfstitel dient te worden verleend, heeft de Afdeling daarom twijfels over welke uitleg de juiste is. De Afdeling ziet daarom aanleiding het Hof te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vraag:
Derde prejudiciële vraag:
Dient artikel 15, eerste en vierde lid, van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71) aldus te worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, op grond waarvan de autonome verblijfstitel niet eerder kan worden verleend dan met ingang van de datum van de aanvraag?
G. Samenvatting
57. Gelet op artikel 3, derde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, gelezen in samenhang met het arrest Nolan, acht de Afdeling niet zonder meer duidelijk of het Hof bevoegd is de gestelde prejudiciële vragen te beantwoorden. Mocht het Hof zich bevoegd achten, dan wordt toegekomen aan de tweede vraag. De Afdeling acht het niet zonder meer duidelijk waarop de in nationaal recht te stellen 'voorwaarden betreffende de verlening' als bedoeld in artikel 15, vierde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn betrekking mogen hebben, in het bijzonder of deze ook betrekking mogen hebben op integratievoorwaarden. Als artikel 15 aldus dient te worden uitgelegd dat het zich verzet tegen het stellen van integratievoorwaarden, dan wordt in de zaak van vreemdeling C toegekomen aan de derde vraag. In dat geval heeft de staatssecretaris de aanvraag om een autonome verblijfstitel te verlenen ten onrechte afgewezen. De Afdeling acht niet duidelijk met ingang van welke datum een autonome verblijfstitel dient te worden verleend, als de vreemdeling die titel pas heeft aangevraagd op een tijdstip dat hij reeds meer dan vijf jaar rechtmatig verblijf uit hoofde van gezinshereniging in een lidstaat heeft. Omdat voor de beoordeling van de grieven nadere uitleg van artikel 15, eerste en vierde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, bezien in onderlinge samenhang, nodig is, ziet de Afdeling zich genoodzaakt het Hof te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:
Vraag 1 (in beide zaken):
Is het Hof, gelet op artikel 3, derde lid, van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71) en het arrest Nolan (ECLI:EU:C:2012:638), bevoegd prejudiciële vragen van de Nederlandse rechter te beantwoorden over de uitleg van bepalingen van deze richtlijn in een geding betreffende het verblijfsrecht van gezinsleden van gezinsherenigers die de Nederlandse nationaliteit bezitten, indien deze richtlijn in het Nederlandse recht op rechtstreekse en onvoorwaardelijke wijze van toepassing is verklaard op deze gezinsleden?
Vraag 2 (in beide zaken):
Dient artikel 15, eerste en vierde lid, van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71) aldus te worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regel als aan de orde in de hoofdgedingen, op grond waarvan een aanvraag voor een autonome verblijfstitel van een vreemdeling die langer dan vijf jaar uit hoofde van gezinshereniging rechtmatig op het grondgebied van een lidstaat verblijft, kan worden afgewezen wegens het niet hebben voldaan aan in het nationale recht gestelde integratievoorwaarden?
Vraag 3 (in zaak nr. 201600860/1/V2, vreemdeling C):
Dient artikel 15, eerste en vierde lid, van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71) aldus te worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, op grond waarvan de autonome verblijfstitel niet eerder kan worden verleend dan met ingang van de datum van de aanvraag?
58. De behandeling van de hoger beroepen wordt geschorst, totdat het Hof uitspraak heeft gedaan.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:
Vraag 1 (in beide zaken):
Is het Hof, gelet op artikel 3, derde lid, van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71) en het arrest Nolan (ECLI:EU:C:2012:638), bevoegd prejudiciële vragen van de Nederlandse rechter te beantwoorden over de uitleg van bepalingen van deze richtlijn in een geding betreffende het verblijfsrecht van gezinsleden van gezinsherenigers die de Nederlandse nationaliteit bezitten, indien deze richtlijn in het Nederlandse recht op rechtstreekse en onvoorwaardelijke wijze van toepassing is verklaard op deze gezinsleden?
Vraag 2 (in beide zaken):
Dient artikel 15, eerste en vierde lid, van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71) aldus te worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regel als aan de orde in de hoofdgedingen, op grond waarvan een aanvraag voor een autonome verblijfstitel van een vreemdeling die langer dan vijf jaar uit hoofde van gezinshereniging rechtmatig op het grondgebied van een lidstaat verblijft, kan worden afgewezen wegens het niet hebben voldaan aan in het nationale recht gestelde integratievoorwaarden?
Vraag 3 (in zaak nr. 201600860/1/V2):
Dient artikel 15, eerste en vierde lid, van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71) aldus te worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, op grond waarvan de autonome verblijfstitel niet eerder kan worden verleend dan met ingang van de datum van de aanvraag?
II. schorst de behandeling en houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A.M.J. Graat, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Graat
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2017
307.