Uitspraak 201402641/5/R1

Datum van uitspraak: woensdag 2 december 2015
Tegen: de raad van de gemeente Zwolle
Proceduresoort: Conclusie
Rechtsgebied: RO - Overijssel
ECLI:

ECLI:NL:RVS:2015:3680

Bij deze conclusie is een persbericht uitgebracht.

CONCLUSIE

201402641/5/R1
Datum: 2 december 2015

Staatsraad Advocaat-Generaal
Mr. R.J.G.M. Widdershoven

Conclusie inzake het beroep van:

de besloten vennootschap Praxis Vastgoed B.V. en de besloten vennootschap Praxis Doe-het-zelf Center B.V. (hierna: Praxis)

tegen

het besluit van 3 februari 2014 van de raad van de gemeente Zwolle tot vaststelling van het bestemmingsplan "Blaloweg en Katwolderweg (voormalig Shell-terrein en omgeving)".

Deze conclusie betreft het beroep van Praxis tegen het besluit van 3 februari 2014, zoals nadien gewijzigd bij besluit van 15 december 2014, van de raad van de gemeente Zwolle tot vaststelling van het bestemmingsplan "Blaloweg en Katwolderweg (voormalig Shell-terrein en omgeving)". Het bestemmingsplan maakt een bouwmarkt met een tuincentrum mogelijk voor een concurrent van Praxis, Hornbach. Praxis, die op een afstand van ongeveer 5 km een bouwmarkt exploiteert, heeft daartegen verschillende beroepsgronden ingediend. De raad stelt zich op het standpunt dat enkele beroepsgronden vanwege het relativiteitsvereiste niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestemmingsplan. Praxis heeft in reactie daarop gesteld dat het relativiteitsvereiste haar niet kan worden tegengeworpen omdat zij aan het rechtszekerheids-, het zorgvuldigheids- en het gelijkheidsbeginsel de concrete verwachting mocht ontlenen dat het bevoegd gezag in overeenstemming handelt met het recht. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, mr. J.E.M. Polak, heeft mij bij brief van 14 juli 2015 verzocht een conclusie, als bedoeld in artikel 8:12a Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), te nemen over, kort gezegd, de toepasselijkheid van de zogeheten ‘correctie-Langemeijer’ of een op die correctie geïnspireerde redenering in het kader van het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste.
In deze conclusie wordt betoogd dat de Afdeling de toepassing van artikel 8:69a Awb in die zin zou moeten corrigeren dat de schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden, beginselen die wel de bescherming van de belangen van de belanghebbende kunnen beogen. Die schending is een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor het honoreren van het beroep, omdat daartoe ook moet worden voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden.
Beroep op het vertrouwensbeginsel kan zowel worden gedaan door een bedrijf in een beroepszaak tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit als door omwonenden. Voor honorering is het noodzakelijk dat door het bevoegde orgaan ten opzichte van hen concrete verwachtingen zijn gewekt dat zij door het geschonden voorschrift zouden worden beschermd. Burgers kunnen zich niet in algemene zin beroepen op het vertrouwen in de naleving van wettelijke regels. Beroep op het gelijkheidsbeginsel kan worden gedaan door een bedrijf in een beroepszaak tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit. Voor een succesvol beroep is nodig dat het eerste bedrijf daadwerkelijk is benadeeld doordat het in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van het wettelijke voorschrift niet hoeft te voldoen. De bewijslast om het beroep op (een van) beide beginselen voldoende aannemelijk te maken ligt bij degene die op deze beginselen beroep doet.
Verder wordt in deze conclusie gesteld dat het tegenwerpen van het relativiteitsvereiste aan een concurrent als Praxis niet strijdig is met (de EU-rechtelijke implementatie van) het Verdrag van Aarhus, met het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming (art. 47 Handvest van de grondrechten van de EU) of met artikel 2 juncto 13 EVRM of artikel 8 (juncto 13) EVRM.

Feiten en procesverloop

1.1 De raad van de gemeente Zwolle heeft bij besluit van 3 februari 2014 het bestemmingsplan "Blaloweg en Katwolderweg (voormalig Shell-terrein en omgeving)" vastgesteld. Het plan maakt de vestiging van een bouwmarkt met tuincentrum mogelijk op een braakliggend perceel op het bedrijventerrein Voorst A. Het plan is vastgesteld op verzoek van Katwolde Projecten B.V. die samen met Hornbach Holding B.V. ter plaatse een nieuwe Hornbach vestiging wil realiseren. De bouwmarkt zal een bedrijfsvloeroppervlak van 16.500 m2 hebben. Bij besluit van 15 december 2014 heeft de raad een planregel waarin een maximale parkeernormering was opgenomen geschrapt.

1.2 Praxis, een concurrent van Hornbach, exploiteert een bouwmarkt op het bedrijventerrein Marslanden B in Zwolle op een afstand van ongeveer 5 km van het plangebied. Praxis heeft bij brief van 1 april 2014 beroep ingesteld tegen het bestemmingsplan. Verder hebben omwonenden en de besloten vennootschap Van Neerbos Bouwmarkten B.V. en de besloten vennootschap Van Neerbos Groep B.V., die op het bedrijventerrein Voorst A een Gamma exploiteert, beroep ingesteld tegen het bestemmingsplan.

1.3 De omwonenden en Van Neerbos hebben bij brief van 21 juli 2014 een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Van Neerbos voerde in die procedure onder meer aan dat het plan in strijd met beleid over externe veiligheid is vastgesteld. De voorzitter oordeelde in de uitspraak van 22 augustus 2014 dat dit beleid erop gericht is om te voorkomen dat de op het bedrijventerrein gevestigde zware industrie beperkt wordt in de bedrijfsvoering door gevoelige bestemmingen en dat omgekeerd de gevoelige bestemmingen beschermd worden tegen de risico’s voor de externe veiligheid vanwege de zware industrie. (zie noot 1) De door Van Neerbos geëxploiteerde Gamma is geen zware industrie en ondervindt derhalve geen beperkende gevolgen van de nieuwe bouwmarkt als gevoelige bestemming. Evenmin voorziet het plan in zware industrie waardoor Gamma als gevoelige bestemming geconfronteerd wordt met risico’s voor de externe veiligheid. Het belang van Van Neerbos is erin gelegen dat zij gevrijwaard blijft van een nieuwe bouwmarkt in haar omgeving. Het ingeroepen beleid strekt naar het oordeel van de voorzitter niet tot de bescherming van de belangen waarvoor Van Neerbos in deze procedure bescherming zoekt. De voorzitter verwacht gelet daarop dat de Afdeling zal oordelen dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het besluit.

1.4 Praxis heeft bij brief van 28 augustus 2014 een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. In die procedure stelde Praxis dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening. Praxis stelde dat er geen actuele regionale behoefte bestaat aan een nieuwe bouwmarkt met tuincentrum, zodat voor leegstand, een verstoring van de voorzieningenstructuur en een verslechtering van het woon-, leef- en ondernemersklimaat moet worden gevreesd. Het verzoek om voorlopige voorziening is bij uitspraak van 3 oktober 2014 afgewezen. (zie noot 2) De voorzitter zag in hetgeen Praxis had aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het door hem gebruikte onderzoek over de regionale behoefte niet aan het besluit ten grondslag mocht leggen.

1.5 In beroep betoogt Praxis onder meer dat ten onrechte geen vormvrije milieueffectbeoordeling is gemaakt en dat het bestemmingsplan is vastgesteld in strijd met eisen omtrent externe veiligheid.
Volgens Praxis voorziet het bestemmingsplan in de ‘aanleg, wijziging of uitbreiding van een winkelcentrum of parkeerterrein’ als bedoeld in categorie D11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Voor de in onderdeel D aangewezen activiteiten moet worden onderzocht of kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Hoewel de omvang van het plangebied onder de grenswaarde blijft, had de raad op grond van de selectiecriteria van bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn moeten beoordelen of kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben en dat toepassing van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de Wet milieubeheer achterwege kon blijven. De raad heeft volgens Praxis deze beoordeling ten onrechte niet gemaakt.
Voorts stelt Praxis dat de voorziene bouwmarkt met tuincentrum een kwetsbaar object is als bedoeld in het Besluit externe veiligheid inrichtingen. De contour van het plaatsgebonden risico van de naast Hornbach gelegen risicovolle inrichting Argos Oil is volgens Praxis niet juist weergegeven. Het plangebied ligt bovendien in de invloedssfeer van verschillende risicobronnen, waardoor een verantwoording van het groepsrisico nodig is. Dit volgt volgens Praxis uit het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi), het Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb) en de Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen. Verder stelt Praxis dat de vestiging van een kwetsbaar object binnen een externe veiligheidscontour op het bedrijventerrein Voorst in strijd is met het gemeentelijke beleid dat is weergegeven in het Ontwikkelingsplan Bedrijventerrein Voorst, Plan van Aanpak Ruimte op Voorst en in het Gebiedsgericht beleidskader externe veiligheid.

1.6 De raad heeft op 17 juni 2014 en op 24 april 2015 verweerschriften uitgebracht. De raad stelt dat de m.e.r.-regelgeving gericht is op het realiseren van een hoog milieubeschermingsniveau, terwijl de belangen van Praxis zijn gericht op het kunnen voortzetten van haar bedrijf. De normen die voortvloeien uit de m.e.r.-regelgeving strekken volgens de raad niet ter bescherming van de belangen van Praxis, zodat een eventuele strijdigheid van het plan met deze normen, gelet op het relativiteitsvereiste, niet tot vernietiging van het plan kan leiden, aldus de raad.
Het voorgaande geldt volgens de raad ook voor de beroepsgronden over externe veiligheid. Het beleid en de regelgeving over externe veiligheid strekken niet ter bescherming van de concurrentiebelangen van Praxis, zodat een eventuele strijdigheid van het plan met dit beleid en regelgeving, niet kan leiden tot vernietiging van het plan, aldus de raad.

1.7 In de nadere memorie van 9 maart 2015 reageert Praxis op het standpunt van de raad. Zij wijst op de memorie van toelichting bij artikel 8:69a van de Awb, waaruit volgt dat de wetgever niet uitsluit dat een handeling in strijd met een geschreven rechtsregel die niet de belangen beschermt van degene die zich daarop beroept, tevens in strijd kan zijn met een ongeschreven rechtsbeginsel en/of zorgvuldigheidsnorm, die wel de belangen beschermt van degene die zich daarop beroept. Praxis stelt aan de normen van zorgvuldigheid en rechtszekerheid concrete verwachtingen te ontlenen, waarbij het gaat om de verwachting dat het bevoegd gezag in elke vergunning- of bestemmingsplanprocedure handelt conform de normen uit het Bevi. Praxis wijst er in dat verband op dat in een markt waar diverse bedrijven zoeken naar een gunstige positie ten opzichte van concurrenten het van groot belang is dat de voorwaarden voor toetreding tot de markt gelijk zijn. Een van de belangrijkste voorwaarden voor het creëren van gelijkheid is dat het bevoegd gezag elke beoogde ontwikkeling op eenzelfde wijze en op basis van gedegen onderzoek toetst. Deze zorgvuldigheidsnorm is volgens Praxis geschonden omdat de raad van een onjuiste ligging van de risicocontour van Argos Oil is uitgegaan. De raad maakt met het bestemmingsplan een ontwikkeling mogelijk terwijl niet duidelijk is of aan de wettelijke normen uit het Bevi wordt voldaan. Daarmee wordt de ontwikkeling van de beoogde Hornbachvestiging vergemakkelijkt en krijgt deze bouwmarkt een voorkeursbehandeling ten opzichte van concurrenten, aldus Praxis. De handelwijze van de raad leidt tot schending van concrete verwachtingen die Praxis aan die normen mocht ontlenen en raakt Praxis in haar concurrentiebelangen. Daarbij is van belang dat de normen uit het Bevi gebaseerd zijn op Richtlijn 96/82/EG. (zie noot 3) Het gaat om strenge eisen die in het kader van de bescherming van het milieu, volksgezondheid en veiligheid uit het Bevi voortvloeien en slechts bedrijven die aan die normen voldoen mogen hun bedrijf uitoefenen. Praxis is dan ook van mening dat in dit geval, ook waar het haar betoog over het ten onrechte niet verrichten van een m.e.r.-beoordeling betreft, toepassing dient te worden gegeven aan de door de Hoge Raad in het zogenoemde Tandartsarrest geïntroduceerde correctie Langemeijer. (zie noot 4)

1.8 De zaak is op 18 mei 2015 ter zitting van de Afdeling behandeld door een meervoudige kamer. In de kamer hebben zitting D.A.C. Slump (voorzitter), R. Uylenburg en G.T.J.M. Jurgens.
Voor Praxis was ter zitting aanwezig M. van Bruggen, werkzaam bij Praxis, en mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en drs. A. Hooft, werkzaam bij Bureau Stedelijke Planning. De raad van de gemeente Zwolle werd ter zitting vertegenwoordigd door mr. J. van den Berg, werkzaam bij de gemeente, G. Welten, werkzaam bij Rho adviseurs en ing. J.L.M. Eskens, werkzaam bij Antea. Hornbach werd vertegenwoordigd door G. van Heeren en J.P.F. Tijchon, beiden werkzaam bij Hornbach en mr. C.W. Kniestedt, advocaat te Amsterdam.
Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal gemaakt. Na de zitting is besloten een conclusie te vragen.

Het verzoek om een conclusie

2.1 Bij brief van 14 juli 2015 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak mij verzocht om een conclusie, als bedoeld in artikel 8:12a van de Awb, te nemen, en heeft hij mij het gehele dossier, waarover de Afdeling beschikt, doen toekomen. Bij een brief van dezelfde datum zijn partijen op de hoogte gesteld van het feit dat de zaak aanleiding heeft gegeven mij om een conclusie te verzoeken. De aan mij gerichte brief is in kopie bij deze aan partijen gerichte brief gevoegd. Naderhand zijn een afschrift van het proces-verbaal van de zitting en de daarbij gevoegde pleitnota’s en een reactie van Praxis op het verzoek om conclusie aan mij gezonden.

2.2 De aan mij gerichte brief bevat, behalve het verzoek om de conclusie te nemen, een korte beschrijving van het plan, de beroepsgronden van Praxis en de standpunten van de raad en Praxis over de toepasselijkheid van het relativiteitsvereiste. Daarbij is vermeld dat het betoog van Praxis de vraag oproept naar de toepasselijkheid van de zogeheten ‘correctie Langemeijer’ of een op die correctie geïnspireerde redenering in het kader van artikel 8:69a van de Awb. De inleiding naar de vraag en de concrete vraag zijn hierna volledig opgenomen:

"Het civiele recht kent in het kader van het relativiteitsvereiste in artikel 6:163 BW deze correctie die kort gezegd inhoudt dat een handeling die in strijd is met een geschreven rechtsregel die niet de belangen van eiser beschermt, tevens in strijd kan zijn met een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm die wél de belangen van eiser beschermt. Op de zitting is de vraag besproken of, gelet op materiële beginselen van behoorlijk bestuur, het relativiteitsvereiste niet mag worden tegen geworpen aan Praxis. De vraag is zowel in algemene zin besproken, maar ook is aan Praxis gevraagd of er omstandigheden zijn op grond waarvan in het concrete geval strijd met een materieel beginsel van behoorlijk bestuur aan de orde zou kunnen zijn. Voor het antwoord van Praxis op deze vraag verwijs ik u naar het proces-verbaal van de zitting.
De vraag naar de toepasselijkheid van de correctie Langemeijer in het kader van artikel 8:69a van de Awb speelt geregeld in zaken waarbij een concurrent tegen een besluit opkomt. Gelet hierop wordt u ten behoeve van de rechtsontwikkeling verzocht conclusie te nemen over de volgende rechtsvragen:
1. Kan een concurrent met een beroep op een materieel beginsel van behoorlijk bestuur, zoals het gelijkheids-, zorgvuldigheids- of het rechtszekerheidsbeginsel, bereiken dat de rechter een besluit toetst aan een wettelijke regel die strikt genomen niet ter bescherming van zijn belangen strekt?
2. Indien uw antwoord op vraag 1 bevestigend luidt, wenst de Afdeling van u te vernemen wat een concurrent over de gestelde schending van die materiële beginselen in relatie tot zijn belangen moet aanvoeren en aannemelijk maken om te bereiken dat de rechter het besluit alsnog aan die wettelijke regel toetst.
Voor zover de EU-rechtelijke achtergrond van de normen in het Bevi (Richtlijn 96/82/EG) en van artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit m.e.r. (Richtlijn 2011/92/EU) van belang is voor de toepassing van het relativiteitsvereiste en daarmee voor de beantwoording van deze vragen - gewezen zij in dat verband op de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2014 in zaak nr. 201307685/3/R2, artikel 11 van Richtlijn 2011/92/EU en artikel 9, eerste en tweede lid, van het Verdrag van Aarhus - wenst de Afdeling dat van u te vernemen".

In een reactie op deze vragen, daterend van 24 juli 2015, heeft Praxis de voorzitter verzocht om in de conclusie ook aandacht te besteden aan de volgende twee vragen:

"1. Kan het niet in achtnemen van essentiële wet- en regelgeving ertoe leiden dat artikel 8:69a Awb buiten toepassing moet worden gelaten gelet op artikel 2 en 13 EVRM?
2. Kan een op de correctie Langemeijer geïnspireerde redenering inhouden dat een materieel beginsel van behoorlijk bestuur, zoals het beginsel van rechtszekerheid, met zich brengt dat elke belanghebbende zich op die schending van wet- en regelgeving kan beroepen omdat schending ervan zozeer in strijd is met het recht dat de besluiten redelijkerwijze niet in stand kunnen blijven?"
Ter onderbouwing stelt Praxis onder meer het volgende: "Praxis heeft gesteld dat sommige normen, zoals in dit concrete geval normen omtrent externe veiligheid en m.e.r., van zo groot belang zijn voor de volksgezondheid en/of het milieu dat elke belanghebbende zich op die normen zou moeten kunnen beroepen. In dat kader heeft Praxis gewezen op artikel 2 en artikel 13 EVRM in samenhang met het arrest Öneryildiz (EHRM 30 november 2004, zaaknr. 48939/99 (M&R 2005/13)) en de daaruit af te leiden positieve verplichting voor Nederlandse bestuursorganen. Uit die verplichting volgt dat een belanghebbende in een bestuursrechtelijke procedure naleving van dergelijke normen effectief moet kunnen afdwingen. Een uitleg van artikel 8:69a Awb die inhoudt dat naleving van die normen niet effectief kan worden afgedwongen verdraagt zich niet met artikel 2 en 13 EVRM".

Op verzoek van de voorzitter heb ik deze door Praxis gesuggereerde vragen in de conclusie meegenomen.
De door mij genomen conclusie geeft voorlichting aan het college, maar bindt het college niet (art. 8:12a, achtste lid, Awb).

2.3 Uit de toelichting blijkt dat de vraag van de voorzitter naar de mogelijke toepassing van een door de correctie-Langemeijer geïnspireerde correctie in het kader van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb, is ingegeven door het feit dat zo’n correctie ook wordt toegepast in het kader van het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW. Om deze vraag te kunnen beantwoorden ligt daarom een vergelijking op hoofdlijnen tussen beide relativiteitsvereisten voor de hand. Deze vergelijking vindt plaats in paragraaf 3, waarin onder meer ook de correctie-Langemeijer wordt besproken. De informatie uit deze paragraaf wordt gebruikt in paragraaf 4, waarin de vragen van de voorzitter betreffende de wenselijkheid van een Langemeijerachtige correctie bij de toepassing van artikel 8:69a Awb aan de orde komen, maar ook in de paragrafen 5 en 6, waarin de conformiteit van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb met het EU-recht en het EVRM wordt besproken. Lezers die goed op de hoogte zijn van beide relativiteitsvereisten kunnen deze paragraaf grotendeels overslaan en alleen kennisnemen van de samenvattende bevindingen (punt 3.21).
In paragraaf 4 ga ik in op de vragen van de voorzitter. Als gezegd speelt de vergelijking van paragraaf 3 daarbij een rol, maar ook de opvattingen in de literatuur en de parlementaire geschiedenis over de vraag of, waarom en in hoeverre de toepassing van artikel 8:69a Awb zou moeten worden gecorrigeerd door een Langemeijerachtige correctie.
In paragraaf 5 is de vraag aan de orde in hoeverre het Unierecht grenzen stelt aan de toepassing van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb op een concurrent als Praxis. Daarbij besteed ik zowel aandacht aan de algemene Unierechtelijke eisen, meer in het bijzonder aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming, als aan (de Unierechtelijke codificatie van) het Verdrag van Aarhus. In paragraaf 6 bespreek ik het EVRM-perspectief, waarbij ik niet alleen inga op de mogelijke betekenis van artikel 2 juncto 13 EVRM voor de toepassing van artikel 8:69a Awb, maar ook op die van artikel 8 EVRM.
Omdat deze conclusie primair gaat over de wenselijkheid van de invoering van een door de correctie-Langemeijer geïnspireerde correctie bij de toepassing van artikel 8:69a Awb, worden het feit dat de wetgever een relativiteitsvereiste heeft opgenomen in de artikelen 8:69a Awb en 6:163 BW en de wijze waarop aan beide vereisten in de rechtspraak inhoud is gegeven in beginsel als gegeven beschouwd. (zie noot 5) Beschouwingen over nut en noodzaak van beide vereisten blijven dus achterwege. Verder wordt in deze conclusie slechts beperkte aandacht besteed aan de toepassing van het relativiteitsvereiste op rechtspersonen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb. De vraag van de voorzitter heeft daarop immers geen betrekking.

2.4 In de conclusie wordt ook niet ingegaan op de vraag of de betogen over het niet verrichten van een vormvrije milieueffectbeoordeling en de strijd met regelgeving en beleid over externe veiligheid terecht naar voren zijn gebracht.

Privaatrechtelijke relativiteit versus bestuursrechtelijke relativiteit

Inleiding

3.1 In deze paragraaf vindt een vergelijking op hoofdlijnen plaats tussen de privaatrechtelijke relativiteit van artikel 6:163 BW en de bestuursrechtelijke relativiteit van artikel 8:69a Awb. Ik doe dat aan de hand van drie thema’s. In de eerste plaats, het karakter van beide relativiteitsvereisten, mede gelet op hun wettelijk kader en doel. In de tweede plaats, de rechterlijke toepassing van beide vereisten op materieel-wettelijke normen. In de derde plaats, de rechterlijke toepassing van beide relativiteitsvereisten op - wat ik voor het gemak en niet helemaal correct aanduid als - normen van ongeschreven recht. (zie noot 6) Onder die normen valt zowel de zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:163 BW, als de bestuursrechtelijke algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De reden om onderscheid te maken tussen de relativiteit van materieel-wettelijke normen en van normen van ‘ongeschreven’ recht is, dat de correctie-Langemeijer binnen de zorgvuldigheidsnorm plaatsvindt en deze correctie doorgaans - en ook in de vraag van de voorzitter - in verband wordt gebracht met de beginselen van behoorlijk bestuur.
Hierna wordt per thema eerst de civiele relativiteit van artikel 6:163 BW besproken, (zie noot 7) daarna de bestuursrechtelijke van artikel 8:69a Awb. (zie noot 8) De paragraaf wordt afgesloten met samenvattende bevindingen (punt 3.21). Ten slotte past een opmerking van terminologische aard. Hiervoor is de relativiteit van artikel 6:163 BW aangeduid als privaatrechtelijke relativiteit, omdat zij is gebaseerd op het BW. Hoewel niet ongebruikelijk is dat mogelijk wel verwarrend, omdat deze relativiteit ook wordt toegepast door de bestuursrechter in zaken betreffende de aansprakelijkheid voor besluiten. Hierna wordt de aansprakelijkheidsrechtspraak van de bestuursrechter vermeld onder de privaatrechtelijke relativiteit van artikel 6:163 BW.

Het karakter van beide relativiteitsvereisten

a. De privaatrechtelijke relativiteit

3.2 De Hoge Raad heeft de relativiteitsleer in civiele aansprakelijkheidszaken aanvaard in 1928 in de zaak Marchant et d’Ansembourg. (zie noot 9) Daarvoor gold in Nederland de leer van de absolute onrechtmatigheid op grond waarvan alle schade die causaal voortvloeide uit een onrechtmatige daad in beginsel voor vergoeding in aanmerking kwam. (zie noot 10) In Marchant et d’Ansembourg ging de Hoge Raad om en oordeelde dat de aanwijzing ter onteigening van percelen van de graaf, zonder dat de door artikel 12 Onteigeningswet voorgeschreven terinzagelegging van de plannen had plaatsgevonden, geen onrechtmatige daad in de zin van artikel 1401 BW opleverde jegens de graaf, omdat "de strekking van art. 12 der onteigeningswet niet is om den eigenaar te beschermen tegen nadeelen, die mochten voortvloeien uit de aanwijzing van zijn goed ter onteigening", maar dat die terinzagelegging slechts een van de waarborgen is waarmee de wet de uitoefening van het recht op onteigening heeft omkleed.
Sinds 1992 is het relativiteitsvereiste gecodificeerd in het BW, en wel in artikel 6:162, eerste lid, en (vooral) artikel 6:163.

Artikel 162
1. Hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt, welke hem kan worden toegerekend, is verplicht de schade die de ander dientengevolge lijdt, te vergoeden.

Artikel 163
Geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden.

Beide bepalingen tezamen maken duidelijk dat niet elke onrechtmatige daad waardoor een ander schade wordt toegebracht een grond is voor een vordering tot schadevergoeding, maar dat voor die aansprakelijkheid is vereist dat die daad jegens benadeelde onrechtmatig is (relatieve onrechtmatigheid) en de geschonden norm strekt ter bescherming van de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. (zie noot 11) Bovendien blijkt uit beide artikelen dat de civiele relativiteitseis een oriëntatie kent op subjectieve rechten: (zie noot 12) de vraag is of een geschonden norm een persoon beschermt in diens vermogensrechten. De civiele relativiteit is derhalve een rechtenrelativiteit.
Volgens Hartkamp/Sieburgh biedt het civiele relativiteitsvereiste de mogelijkheid om een te uitgebreide aansprakelijkheid voor aan derden toegebrachte schade te voorkomen. Daaraan bestond (en bestaat) behoefte toen in de twintigste eeuw steeds meer (wettelijke) normen werden geformuleerd, waardoor het aantal gevallen toenam, "waarin weliswaar een causaal verband aanwezig is tussen de daad en de schade, maar slechts toevallig samentreffen bestaat tussen de onrechtmatigheid en de schade". (zie noot 13) Ook volgens andere auteurs is de relativiteitsleer een middel om de aansprakelijkheid binnen redelijke grenzen te houden en is het doel ervan derhalve beperking van de aansprakelijkheid. (zie noot 14)
Uit de zaak Astrazeneca/Menzis uit 2006 blijkt dat de Hoge Raad - anders dan de dubbele ontkenning in artikel 6:163 BW en de toelichting op die bepaling zouden kunnen suggereren (zie noot 15) - niet uitgaat van een ‘vermoeden’ van relativiteit, waarbij wordt aangenomen dat een wettelijke bepaling aan het vereiste voldoet, tenzij uit de wetsgeschiedenis het tegendeel blijkt. (zie noot 16) Deze opvatting is volgens de Hoge Raad "te beperkt en dus onjuist". Wel heeft de eiser een bewijsrechtelijk voordeel in die zin dat de gedaagde zal moeten stellen en bewijzen dat de geschonden norm niet aan het relativiteitsvereiste voldoet. (zie noot 17) Doet deze dat niet dan komt de relativiteitsvraag in het geding niet aan de orde. De relativiteit van de norm is in aansprakelijkheidszaken dus geen ambtshalve door de rechter te onderzoeken kwestie.

b. De bestuursrechtelijke relativiteit

3.3 Het relativiteitsvereiste is in het bestuursrecht geïntroduceerd in artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet die op 31 maart 2010 in werking trad. Voor die tijd kon iedere belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, Awb, zich beroepen op elke rechtsregel waarmee het bestreden besluit volgens hem in strijd was, ook op rechtsregels die niets te maken hadden met zijn belang, en leidde de gegrondheid van het beroep in beginsel tot vernietiging van het besluit. Vanaf 1 januari 2013 is het relativiteitsvereiste opgenomen in de Awb. Artikel 8:69a van de Awb luidt:

De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

De relativiteit van artikel 8:69a Awb is een belangenrelativiteit. Bij de toepassing van het relativiteitsvereiste gaat het immers om de vraag of de geschonden norm strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich op de norm beroept. Bovendien blijkt uit de bepaling dat het vereiste de vernietigingsbevoegdheid van de rechter beperkt. Toepassing van artikel 8:69a Awb heeft daarom tot gevolg dat een mogelijk onrechtmatig besluit deel blijft uitmaken van de rechtsorde. (zie noot 18)
Het hoofddoel van de relativiteitseis van artikel 8:69a Awb is vergroting van de slagvaardigheid van het bestuursprocesrecht. Dat blijkt uit de toelichting op het artikel, (zie noot 19) en is ook de opvatting van de Afdeling in een uitspraak van 21 januari 2015, waarin zij moet oordelen over toelaatbaarheid van de eis in het licht van het recht op toegang tot de rechter van artikel 6 EVRM. (zie noot 20) Volgens de Afdeling beoogt "de wetgever met artikel 8:69a Awb een slagvaardiger bestuursprocesrecht, waarin geschillen vaker definitief worden beslecht, hetgeen een rechtmatig doel is". Verder dient het relativiteitsvereiste ook ertoe om oneigenlijk gebruik van het Awb-beroep tegen te gaan. (zie noot 21) Situaties die het vereiste in dit verband zou moeten tegengaan zijn de (…)

"bewoners van een villawijk die zich verzetten tegen een besluit tot vestiging van een woonwagenkamp in de directe omgeving van deze wijk, met het argument dat de woonwagenbewoners teveel geluidsoverlast ondervinden van een nabijgelegen zwembad of spoorlijn" of "de ondernemer die opkomt tegen de bouwvergunning voor realisering van een supermarkt uit vrees voor daling van zijn omzet/winst, met het argument dat realisering van het bouwplan leidt tot verslechtering van de luchtkwaliteit ter plaatse." (zie noot 22)

Ten slotte wordt de invoering van het vereiste in verband gebracht met de ‘moderne’ opvatting dat bestuursrechtspraak niet meer zozeer strekt tot toezicht op rechtmatigheid van overheidshandelen (handhaving van het objectieve recht), maar veeleer tot rechtsbescherming van individuen en de beslechting van geschillen. (zie noot 23) In die trend past het niet dat een besluit wordt vernietigd wegens schending van een regel die evident niet strekt tot bescherming van de belangen van dat individu.

3.4 In artikel 8:69a Awb is het relativiteitsvereiste, als gezegd, geformuleerd als een vernietigingsvereiste en niet als een vereiste voor ontvankelijkheid. De ontvankelijkheid van appellant wordt nog steeds bepaald door artikel 1:2 Awb. Niettemin raakt het relativiteitsvereiste wel aan de toegang tot de rechter, aangezien beroepsgronden die regels betreffen die niet strekken tot bescherming van de belangen van appellant niet meer kunnen leiden tot vernietiging en de bestuursrechters deze gronden daarom, bij voorkeur, "buiten beschouwing" laten. (zie noot 24) Aldus zijn deze gronden materieel niet-ontvankelijk. Dat artikel 8:69a Awb het recht op toegang tot de rechter beperkt, blijkt ook uit de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 21 januari 2015, (zie noot 25) waarin zij de verenigbaarheid van het vereiste met artikel 6 EVRM beoordeelt in het licht van de EHRM-rechtspraak over de (mogelijkheden van) beperking van het recht tot toegang tot de rechter.
Omdat het om een toegangsvereiste gaat, is het voor de toepassing van het relativiteitsvereiste niet nodig dat de wederpartij daarop beroep heeft gedaan. In beginsel beoordeelt de bestuursrechter deze kwestie ambtshalve, (zie noot 26) althans als dat nodig is. Deze noodzaak ontbreekt, wanneer een beroepsgrond faalt. In dat geval laat de bestuursrechter de relativiteitsvraag in het midden en overweegt hij dat hij "zich niet heeft uitgesproken over de vraag of" artikel 8:69a "van toepassing is". (zie noot 27)
Ten slotte valt het op dat de bestuursrechter de vernietiging van een besluit pas achterwege kan en moet laten als de geschonden regel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Volgens de toelichting moet ‘kennelijk’ worden begrepen als "evident". (zie noot 28) De wetgever heeft deze extra eis toegevoegd, omdat het bepalen van het niet altijd even duidelijke beschermingsbereik van een norm "veel extra werk voor de rechter" meebrengt. Bovendien wordt het kennelijkheidsvereiste in verband gebracht met het voorkomen dat bij normen van "Europese oorsprong regelmatig prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie moeten worden gesteld, hetgeen een aanzienlijke vertraging van de procedure kan meebrengen". (zie noot 29) De boodschap lijkt te zijn dat bij twijfel over de precieze beschermingsomvang van een EU-rechtelijke norm het niet tegenwerpen van het relativiteitsvereiste de voorkeur heeft boven het stellen van een prejudiciële vraag.

Rechterlijke toepassing op materieel-wettelijke normen

a. Privaatrechtelijke relativiteit

3.5 Hoewel, zoals blijkt uit punt 3.2, het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW al een respectabele (voor)geschiedenis heeft, heeft de Hoge Raad pas in 2004 in de zaak Duwbak Linda een algemene maatstaf geformuleerd, waarmee kan worden bepaald of aan het vereiste is voldaan. (zie noot 30) Deze maatstaf is daarna vele malen herhaald en wordt ook door de bestuursrechters in zaken betreffende de aansprakelijkheid voor besluiten gehanteerd. (zie noot 31) Zij luidt als volgt.

"Bij de beantwoording van de vraag of voldaan is aan het in artikel 6:163 BW neergelegde vereiste dat de geschonden norm strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden, komt het aan op het doel en de strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt."

De relativiteitseis heeft betrekking op de drie onrechtmatigheidscategorieën van artikel 6:162, tweede lid, BW en geldt derhalve voor inbreuken op een (subjectief) recht, een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht en voor handelen in strijd met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt (zorgvuldigheidsnorm). (zie noot 32) De eerste categorie is voor de vergelijking met het bestuursrecht niet relevant. De derde wordt (apart) besproken vanaf punt 3.13. Hierna concentreer ik mij op de tweede categorie, het handelen in strijd met een wettelijke plicht.

3.6 Beziet men de relativiteitsrechtspraak van de Hoge Raad, dan valt op dat deze beoordeling veelal generiek plaatsvindt, (zie noot 33) in die zin dat Hoge Raad zich soms al op basis van het beschermingsdoel van een wettelijke norm, maar vaker op basis van dat doel in relatie tot een bepaalde groep personen, een bepaalde schadesoort en ontstaan ervan (beschermingsomvang) over de relativiteitsvraag uitspreekt. (zie noot 34) Bij deze generieke beoordeling speelt de bedoeling van de wetgever vaak, maar niet altijd een belangrijke rol. Bovendien valt deze beoordeling, zeker in zaken waarin de overheid betrokken is, vaak ten nadele van particulieren uit. Vanuit hun optiek is de generieke beoordeling door de Hoge Raad doorgaans streng.
In een beperkt aantal zaken doet de Hoge Raad de relativiteitskwestie af op basis van het beschermingsdoel van de wettelijke norm en bepaalt hij dat de norm überhaupt niet kan worden ingeroepen ter bescherming van een individueel belang omdat zij uitsluitend een algemeen belang beoogt te beschermen. Deze situatie is aan de orde in Duwbak Linda en in Pfizer/Cosmétique. (zie noot 35)

In Duwbak Linda stelt de Hoge Raad in verband met de relativiteit van de geschonden keuringsnormen - het Reglement onderzoek schepen op de Rijn - dat de daarin voorziene eis van een certificaat van onderzoek beoogt "de veiligheid in algemene zin van het scheepvaartverkeer te bevorderen". In zoverre beschermt de norm uitsluitend het algemeen belang. Vervolgens oordeelt de Hoge Raad ook nog over de relativiteit van de geschonden zorgvuldigheidsnorm. Zie hiervoor punt 3.14.
In Pfizer/Cosmétique is de Hoge Raad, met het gerechtshof, van oordeel dat de geschonden Wet Geneesmiddelenvoorziening "slechts ertoe strekt de volksgezondheid te beschermen en dat de geschonden bepalingen niet strekken tot bescherming tegen schade die producten van of handelaren in geneesmiddelen hebben geleden door oneerlijke concurrentie (…)".

Veel vaker is het beschermingsdoel van de geschonden norm niet negatief doorslaggevend voor de beoordeling van de relativiteit. In dat geval moet de rechter - conform het beoordelingskader van Duwbak Linda - aan de hand van dat doel de beschermingsomvang van de geschonden norm bepalen in relatie tot de personen (persoonlijke beschermingsomvang), de schade en de wijze van het ontstaan van de schade (zakelijke beschermingsomvang). (zie noot 36) In de rechtspraak worden de persoonlijke en zakelijke beschermingsomvang van de geschonden norm veelal in samenhang beoordeeld, maar ligt de nadruk doorgaans op een van beide. De beschermingsomvang wordt daarbij, zoals gezegd, meestal generiek bepaald voor een bepaalde groep personen en/of een bepaalde schadesoort of wijze van het ontstaan ervan. Soms valt deze beoordeling voor eisers positief uit, meestal niet.
Een generieke voor eisers positieve vaststelling van primair de persoonlijke beschermingsomvang van een norm is aan de orde in de zaak Vie d’Or. (zie noot 37) In die zaak stelt de Hoge Raad op basis van de bedoeling van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf, dat het wettelijk toezicht van de Verzekeringskamer op een verzekeraar,

"naast het algemeen belang van bescherming en bevordering van het vertrouwen in het verzekeringswezen, mede beoogt de individuele vermogensbelangen van degene die als verzekeringsnemers, verzekerden of gerechtigden tot uitkeringen betrokken zijn of zullen worden bij overeenkomsten van verzekering, gesloten of te sluiten met de verzekeraar zo goed mogelijk te beschermen tegen het gevaar dat de verzekeraar niet aan zijn verplichtingen tegenover de betrokken polishouders kan voldoen (…)". Het tekortschieten van de Verzekeringskamer in de uitoefening van het toezicht is daarom onrechtmatig jegens de polishouders, waarbij mede van belang is dat het gaat om "een in beginsel bepaalbare groep van (potentiële) benadeelden".

In andere zaken valt de generieke beoordeling van de relativiteit voor eisers negatief uit. Soms - bijvoorbeeld in Astrazeneca/Menzis (zie noot 38) - betreft dat negatieve oordeel vooral de persoonlijke beschermingsomvang van de geschonden norm. In andere zaken, bijvoorbeeld Iraanse Vluchteling en Van de Brink/Staat, (zie noot 39) ligt de nadruk op de zakelijke beschermingsomvang.

In Astrazeneca/Menzis stemt de Hoge Raad in met het oordeel van het gerechtshof dat het Reclamebesluit geneesmiddelen en de Wet tarieven gezondheidszorg strekken ter bescherming van de belangen van patiënten, zorgverleners en verzekeraars, en "niet tot bescherming van farmaceutische bedrijven tegen omzetverlies en daaruit resulterende schade als gevolg van bepaald voorschrijfgedrag van artsen".
In Iraanse vluchteling stelt de Hoge Raad: "Het recht in Nederland betaalde arbeid te verrichten vloeit voort uit de toelating als vluchteling, en ontstaat pas nadat hij in Nederland als vluchteling is toegelaten. De toelating vindt plaats om humanitaire redenen, ten einde hem te beschermen tegen vervolging in het land van herkomst. Zij strekt niet tot bescherming van enig vermogensrechtelijk belang van de vluchteling. (…) Als de Staat in het kader van de procedure tot toelating een voor die procedure geldende regel heeft geschonden, heeft de aanvrager toegang tot de rechter om deze schending te doen herstellen. Deze schending geeft in beginsel echter geen recht op vergoeding van schade als hier gevorderd."
In Van den Brink/Staat oordeelt de Hoge Raad dat de Ontgrondingenwet gelet op de parlementaire geschiedenis weliswaar strekt tot "bescherming van een veelheid van belangen", onder meer op het gebied van landbouw, scheepvaart, waterkering, en behoud van natuur en landschapsschoon, "welke belangen volgens de memorie van toelichting ook van betekenis zijn met het oog op de toestand waarin de grond na voltooiing van de ontgronding wordt achtergelaten, maar dat daaruit niet kan worden afgeleid dat tot die belangen mede behoort het belang dat de overheid wordt beschermd tegen het nadeel dat zij zou lijden doordat zij kosten voor sanering van door het storten van afvalstoffen vervuilde grond zou moeten maken. Dit ligt ook voor de hand, nu de overheid zich het saneringsbelang eerst is gaan aantrekken nadat de Ontgrondingenwet is tot stand gekomen."

3.7 In andere zaken beoordeelt de Hoge Raad de beschermingsomvang van een norm in de concrete omstandigheden van het geval. In deze zaken wordt doorgaans niet verwezen naar de bedoeling van de wetgever. Sommige zaken in deze categorie betreffen primair de persoonlijke beschermingsomvang van de norm. (zie noot 40) Een voorbeeld biedt Barneveld/Gasunie. (zie noot 41)

In de eerste zaak hadden b en w van Barneveld in strijd met art. 164 van een bestemmingsplan (bouwverbod bij aardgasleidingen) vergunning verleend voor het bouwen van een schuur op de aardgasleiding van Gasunie. Het bedrijf vorderde vergoeding van de schade die het bedrijf had geleden omdat de leiding daarom moest worden verlegd. In cassatie stemt de Hoge Raad in met het oordeel van het gerechtshof dat art. 164 weliswaar strekt tot bescherming van omwonenden en gebruikers, maar dat Gasunie "een daarvan afgeleid belang heeft dat daarmee zozeer samenhangt dat het onder deze bescherming moet worden begrepen."

Ten slotte vermeld ik een zaak waarin het concrete oordeel van de Hoge Raad de zakelijke beschermingsomvang van de norm betreft, namelijk de zaak Nabbe/Staalbankiers. (zie noot 42)

In die zaak oordeelt de Hoge Raad dat de in art. 28 Nadere Regeling toezicht effectenverkeer vervatte saldibewakingsplicht en marginverplichting van banken strekken "tot bescherming van de cliënt tegen relatief te grote financiële risico’s". Niettemin kan Nabbe, die op een deel van de in strijd met die bepaling verrichtte transacties grote verliezen heeft geleden, maar per saldo een positief beleggingsresultaat heeft behaald, zich hierop niet beroepen, omdat - aldus de Hoge Raad - deze bepaling niet strekt "tot een zodanig selectieve bescherming tegen elk (koers)verlies" dat een belegger op een transactie lijdt.

3.8 Tot nu toe is alleen aandacht besteed aan de relativiteitsrechtspraak van de Hoge Raad. Zoals opgemerkt onder punt 3.1, wordt het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW echter ook toegepast door de bestuursrechter in zijn rechtspraak over besluitenaansprakelijkheid. Uit de zaak Amelandse benzinepompen blijkt dat de Afdeling deze zaken beoordeelt volgens de maatstaf van de Hoge Raad in Duwbak Linda. (zie noot 43) Dat betekent dat het ook bij de bestuursrechter bij de vraag of aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW is voldaan aankomt op "het doel en de strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt."
Verder kan worden vastgesteld dat, voor zover de Hoge Raad zich over de beschermingsomvang van een geschonden norm al heeft uitgelaten, de Afdeling dit oordeel volgt. Dit geldt in het bijzonder voor de opvatting van de Hoge Raad in Iraanse Vluchteling, (zie noot 44) dat de toelating tot vluchteling niet strekt tot bescherming van enig vermogensrechtelijk belang van een vluchteling. Ook de Afdeling gaat hiervan in een reeks van uitspraken uit. (zie noot 45) Ook in de zaak Nuth ziet men een invulling van het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW door de Afdeling, die gelijkenis vertoont met die door de Hoge Raad, meer in het bijzonder met diens invulling van de persoonlijke relativiteit in Barneveld/Gasunie. (zie noot 46)

De zaak betrof het verzoek van een verhuurder van een pand tot vergoeding van de schade (de gederfde huur), die hij zou hebben geleden doordat het bestuur ten onrechte niet tijdig handhavend zou hebben opgetreden tegen de geluidoverlast van een bedrijf in de buurt van het pand. Volgens de Afdeling beschermen de overtreden geluidvoorschriften van het krachtens de Wet milieubeheer gestelde Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer "niet alleen tot bescherming tegen aantasting van het woongenot van omwonenden, maar ook van de daaruit voortvloeiende belangen, zoals die van een verhuurder. De huurprijs zal immers worden bepaald door het woon- en leefgenot van de bewoner. Hierbij is de leefomgeving een mede bepalende factor."

Ten slotte is de al genoemde zaak Amelandse benzinepompen van belang. Omdat de benadering in deze zaak kan worden opgevat als een toepassing van de correctie-Langemeijer, wordt zij besproken onder punt 3.18.

b. Bestuursrechtelijke relativiteit

3.9 Tot nu toe is het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb alleen toegepast door de Afdeling. Op één niet onbelangrijke uitzondering na betrof het steeds omgevingsrechtelijke zaken. Die ene uitzondering is de SNS-zaak, (zie noot 47) waarin de Afdeling aan de hand van het doel van de geschonden normen bepaalt dat bepaalde appellanten niet onder het beschermingsbereik ervan vallen.

In de procedure over de onteigening van SNS Reaal en SNS Bank hadden diverse houders van effecten en verstrekkers van leningen onder meer beroep gedaan op de concentratiecontrole regels van art. 34 Mw en art. 7 Concentratieverordening. Volgens de Afdeling strekken deze ertoe te voorkomen dat een concentratie van ondernemingen tot stand wordt gebracht zonder dat de NMa of de Commissie heeft vastgesteld of de concentratie de mededinging significant zal belemmeren. Zij strekken derhalve "tot bescherming van de belangen van degenen die nadelen kunnen ondervinden van belemmeringen van de mededinging als gevolg van een concentratie van ondernemingen, zoals concurrenten, afnemers en leveranciers van de betrokken onderneming", maar (kennelijk) niet "tot bescherming van houders van effecten (…) of van verstrekkers van leningen aan dergelijke ondernemingen".

De benadering in deze uitspraak is vergelijkbaar met de generieke (strenge) benadering door de Hoge Raad van de persoonlijke relativiteit onder artikel 6:163 BW.

3.10 In omgevingsrechtelijke zaken heeft de Afdeling niet gekozen voor een generieke benadering van artikel 8:69a Awb, maar past zij het relativiteitsvereiste specifiek toe in de omstandigheden van het geval. Daarbij is het de vraag of de desbetreffende appellant zich in het concrete geval kan beroepen op de geschonden norm. (zie noot 48) Deze specifieke benadering hangt samen met feit dat het omgevingsrecht zich kenmerkt door normen die een afweging vergen van een groot aantal (soms conflicterende) algemene belangen en belangen van vele personen. Het meest bekende voorbeeld is de open norm van een ‘goede ruimtelijke ordening’, de centrale norm waaraan bestemmingsplannen moeten voldoen, neergelegd in artikel 3.1 Wro, maar ook in het milieurecht komen dergelijke normen voor. Zou men de bestuursrechtelijke relativiteit van deze normen beoordelen op de generieke wijze die gebruikelijk is bij artikel 6:163 BW, dan zouden individuele personen mogelijk geen beroep kunnen doen op deze normen, omdat zij primair het algemeen belang beschermen en bovendien de omvang van de erdoor beschermde groep in termen van artikel 6:163 BW te onbepaalbaar is. (zie noot 49) Dat zou echter onaanvaardbaar zijn vanuit de optiek van de rechtsbescherming en die weg is de Afdeling - wat mij betreft terecht - niet opgegaan. In vaste rechtspraak heeft zij bepaald dat een norm als ‘goede ruimtelijke ordening’ mede het belang van individuele personen kan betreffen. (zie noot 50)
Door deze stap ontstaat echter een ander probleem. Als wordt aangenomen dat een norm als ‘goede ruimtelijke ordening’ mede het belang van vele personen beschermt en vervolgens de beschermingsomvang ervan wordt bepaald op basis van de norm als zodanig, dan staat het relativiteitsvereiste er niet aan in de weg dat een belanghebbende zich erop beroept dat belangen van anderen niet goed zijn meegewogen, omdat hij zich dan immers beroept op een norm die mede strekt tot bescherming van zijn eigen belang. (zie noot 51) Dit resultaat zou het relativiteitsvereiste uithollen en zou bovendien in strijd zijn met de uitdrukkelijke keuze van de wetgever voor een ‘strikte relativiteitsregel’. (zie noot 52) Om dit resultaat te voorkomen, heeft de Afdeling - zich mede baserend op de parlementaire geschiedenis van artikel 8:69a Awb - bij de toepassing van het vereiste een causaliteitstest geïntroduceerd, die in de volgende standaardoverweging tot uiting komt:

"Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet Aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/2010, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant." (zie noot 53)
Onder het regime van artikel 1.9 Chw luidde de standaardoverweging als volgt. (zie noot 54) "Uit de memorie van toelichting op het wetsvoorstel van de Chw (Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, blz. 49) kan worden afgeleid dat de wetgever met dit artikel de eis heeft willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten en dat de bestuursrechter een besluit niet moet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad." Met de overgang naar de nieuwe standaardoverweging lijkt materieel geen verschil beoogd.

Uit deze overweging kan worden afgeleid dat er om aan het relativiteitsvereiste te voldoen een oorzakelijk verband moet bestaan tussen de schending van het belang waaraan betrokkene zijn beroepsrecht ontleent en de beweerdelijke schending van de ingeroepen rechtsnorm. (zie noot 55) Meer precies betreft deze toets volgens De Poorter & Van Ettekoven zowel een congruentie- als een causaliteitstoets. (zie noot 56) Bij de congruentietoets gaat het om de vraag of "het belang waaraan eiser zijn beroepsrecht ontleent naar zijn aard congrueert met de aangevoerde grond". Daarvan is niet sprake als de ingeroepen beroepsgrond juist congrueert met de belangen van personen met een contrair (tegengesteld) belang. Is er wel sprake van congruentie dan moet er ook nog voldoende causaal verband bestaan tussen het "door appellant ingeroepen belang en de gevolgen die de met de aangevoerde beroepsgrond ingeroepen rechtsnorm beoogt te voorkomen" (voldoende causaal verband).
Een belanghebbende kan zich aldus alleen beroepen op rechtsnormen die strekken tot bescherming van het belang waaraan hij zijn beroepsrecht ontleent. Dat eigen belang wordt - zoals in punt 3.11 nader wordt aangegeven - voor omwonenden en hinder veroorzakende bedrijven ruim uitgelegd. De relativiteit van de mogelijk geschonden rechtsnorm wordt daarbij niet alleen bepaald door de wettelijke norm als zodanig maar, voor zover althans aanwezig, door de ‘regels’, waarin deze norm wordt geconcretiseerd. (zie noot 57) Deze concretiserende normen kunnen zijn opgenomen in een beleidsregel of in een ‘richtlijn’ (naar Nederlands recht) - zoals de VNG-brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’, die aan de orde was in de eerste relativiteitszaak Elzenbos Brummen (zie noot 58) - maar ook in gedelegeerde regelgeving - zoals de ‘ladder duurzame verstedelijking’ van artikel 3.1.6, tweede lid, Bro. (zie noot 59) De relativiteitsvraag wordt dan beantwoord aan de hand van deze specifieke concretiserende norm.

3.11 Omdat het voorgaande nogal abstract is, geef ik hierna aan hoe de toepassing van het relativiteitvereiste uitvalt bij vier veel voorkomende belangen: de individuele belangen van omwonenden (eigenaren en gebruikers), het bedrijfs- en concurrentiebelang van bedrijven en de algemene en collectieve belangen van rechtspersonen in de zin van artikel 1:2, derde lid, Awb. (zie noot 60) De door de Afdeling toegepaste correcties in verband met parallelle en verweven belangen worden apart besproken in punt 3.12.
Individuele omwonenden kunnen zich in verband met de ‘goede ruimtelijke ordening’ en specifieke milieunormen zoals geluidnormen beroepen op het ruime eigen belang van een ‘goed woon- en leefklimaat’. Daarom valt de toepassing van het relativiteitsvereiste voor hen vaak positief uit. Dat is anders wanneer een omwonende zich beroept op een ’contraire belang’, omdat dan niet aan het causaliteitsvereiste wordt voldaan.

Zo worden de volgende beroepsgronden niet getroffen door de toepassing van het relativiteitsvereiste:
- De beroepsgrond die ertoe strekt aan te tonen dat in een bestemmingsplan aan de belangen "gerelateerd aan gebruiksmogelijkheden van hun eigen grond en bouwwerken te weinig gewicht is toegekend", en ook de grond "dat aan hun belangen te weinig gewicht is toegekend bij het aanwijzen van bestemmingen voor gronden in hun directe omgeving en het vaststellen van daarop betrekking hebbende regels, gelet op de invloed die die bestemmingen en regels hebben op de gebruiksmogelijkheden of de waarde van hun eigen grond of bouwwerken". (zie noot 61)
- Een grond betreffende de geluidhinder van een ‘nieuwe ontwikkeling’, als het woon- en leefklimaat van betrokkene hierdoor nadelig wordt beïnvloed. (zie noot 62)
- Een grond betreffende geurhinder, voor zover de geurnormen gelden voor zijn eigen woning. (zie noot 63)
- Een grond betreffende externe veiligheid (Bevi) als het perceel van appellant is gelegen in de invloedssfeer van de bestreden gevaarlijke inrichting waardoor appellant direct veiligheidsrisico’s ondervindt. (zie noot 64)
Bij ‘contraire belangen’ worden beroepsgronden van omwonenden wel getroffen door het relativiteitsvereiste. Dit geldt bijvoorbeeld voor de volgende gronden:
- De grond van een omwonende die zich tegen een bestemmingsplan dat de oprichting van nieuwe woningen mogelijk maakt verzet, met de stelling dat de geluidhindernormen ter hoogte van de op te richten woningen niet in acht worden genomen. (zie noot 65)
- Idem, als een eigenaar of gebruiker van een perceel zich beroept op de overschrijding van normen van externe veiligheid bij een ander perceel dan zijn eigen. (zie noot 66)

Voor de consequentie van het relativiteitsvereiste voor beroepgronden van bedrijven moet onderscheid worden gemaakt tussen eigen bedrijfsbelangen en concurrentiebelangen. Voor de eigen bedrijfsbelangen geldt dat de Afdeling voor de norm van een ‘goede ruimtelijke ordening’ en voor diverse specifieke milieunormen (veelal afstandsnormen) heeft bepaald dat zij ook strekken tot bescherming van het belang van een hinderveroorzakend bedrijf op een ongehinderde bedrijfsuitoefening. In dat geval staat het relativiteitsvereiste niet in de weg aan het beroep door het bedrijf op deze normen.

In een uitspraak van 25 februari 2015 stelt de Afdeling dat de norm van een ‘goede ruimtelijke ordening’ beoogt "zowel de belangen van omwonenden bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat als de belangen van agrarische bedrijven bij een ongehinderde bedrijfsuitoefening te waarborgen". (zie noot 67) Het agrarisch bedrijf kan, "omdat hij geconfronteerd kan worden met klachten van de bewoners van een plattelandswoning over die milieugevolgen, aanvoeren dat in het plangebied vanwege de milieugevolgen van zijn bedrijf, waaronder geur- en geluidbelasting ter plaatse van die plattelandswoning, geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd".
Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor de normen voor externe veiligheid (Bevi), die niet alleen strekken tot bescherming van eigenaren en gebruikers binnen de veiligheidszone, maar ook "tot bescherming van het belang van het risicovolle bedrijf bij een zo min mogelijk belemmerde bedrijfsuitoefening". (zie noot 68) Daarom kan dat bedrijf beroep doen op die normen in verband met de vestiging van een kwetsbaar object in zijn buurt.

Voor concurrentiebelangen van bedrijven geldt dat deze vaak stuklopen op het relativiteitsvereiste, omdat er geen causaliteit bestaat tussen de geschonden norm en het belang waaraan het concurrerend bedrijf zijn beroepsrecht ontleent.

Dat geldt bijvoorbeeld voor:
- Artikel 2.5.30 Bouwverordening dat ertoe strekt te waarborgen dat voor een bouwplan voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn om zo parkeeroverlast in de directe omgeving van het perceel waarop het bouwplan is voorzien te voorkomen. (zie noot 69)
- De norm van artikel 3.1.2, eerste lid, Bro, betreffende de mogelijkheid om in een bestemmingsplan in verband met de uitvoerbaarheid regels op te nemen voor sociale huurwoningen, sociale koopwoningen of particulier opdrachtgeverschap. (zie noot 70)
- De ladder van duurzame verstedelijking van artikel 3.1.6, tweede lid, Bro, wanneer de concurrent niet heeft onderbouwd dat sprake is van relevante leegstand. (zie noot 71) Heeft zij dat wel gedaan dan wordt de concurrent wel beschermd door deze norm.
- De normen van externe veiligheid, althans voor zover het bedrijf uitsluitend een concurrentie- en geen eigen belang heeft. (zie noot 72)

Dat juist de concurrenten vaak worden getroffen door het relativiteitsvereiste is niet vreemd, nu in de parlementaire geschiedenis van artikel 8:69a Awb het beroep van concurrenten expliciet is genoemd als voorbeeld van een ‘oneigenlijk beroep’, dat door het relativiteitsvereiste zou moeten worden bestreden. (zie noot 73)
Ten slotte sta ik - om de reden genoemd in punt 2.3 kort (zie noot 74) - stil bij de toepassing van het relativiteitsvereiste op rechtspersonen die een algemeen of collectief belang behartigen, als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb. Volgens de Afdeling voldoen deze rechtspersonen aan het relativiteitsvereiste als het algemene of collectieve belang dat zij blijkens hun statuten behartigen geheel of ten dele samenvalt met het belang dat de ingeroepen norm beoogt te beschermen. (zie noot 75) Is dat niet het geval dan stuit de honorering van de ingeroepen norm af op het relativiteitsvereiste.

Zo kan een rechtspersoon van wie de statutaire (algemene) belangen "mede betrekking hebben op de bescherming tegen de aantasting van natuurwaarden" beroep doen op de Natuurbeschermingswet 1998, omdat die belangen samenvallen met de algemene belangen die die wet beoogt te beschermen. (zie noot 76) Ook kan een rechtspersoon die zich statutair inzet voor "de bescherming van bijzondere natuurwaarden", waaronder mede de "bescherming van diersoorten" wordt begrepen, zich beroepen op de Flora- en faunawet, ook al worden de diersoorten waarom het gaat niet expliciet in de statuten genoemd en past de gebiedsaanduiding in de statuten niet precies op het gebied waarvoor zij opkomt. (zie noot 77) Verder kan een rechtspersoon die statutair opkomt voor de belangen van het milieu, de gezondheid van de mens en een mens-, dier- en milieuvriendelijke veeteelt beroep doen op de geurnormen van de Wet geurhinder en veehouderij. (zie noot 78)
Een rechtspersoon die statutair opkomt voor de bescherming van vogels kan zich echter niet beroepen op normen ter bevordering van een goede verkeersafwikkeling in een gebied. (zie noot 79) Evenmin kan een rechtspersoon van wie de statuten de behartiging van het algemeen belang van de natuur- en cultuurlandschappelijke waarde van een gemeente beogen, beroep doen op de normen ter bescherming van de fysieke veiligheid van die gemeente. (zie noot 80)

Ook bij rechtspersonen ziet men aldus de toepassing van het causaliteitsvereiste. Wanneer er voldoende causaal verband is tussen de (mogelijk) geschonden norm en het (statutair) belang, waaraan de rechtspersoon haar beroepsrecht ontleent, stuit de aangevoerde grond niet af op het relativiteitsvereiste. Is dat niet het geval, dan wel.

3.12 Op het voorgaande past de Afdeling twee correcties toe, die ertoe leiden dat een belanghebbende soms toch beroep kan doen op een rechtsnorm waardoor hij strikt genomen niet wordt beschermd, namelijk de parallelle-belangencorrectie en de verwevenheidscorrectie. Beide gelden niet voor concurrentiebelangen.
De parallelle-belangencorrectie komt erop neer dat een omwonende die op zichzelf niet wordt beschermd door de geschonden rechtsnorm, maar die een belang heeft dat parallel loopt met een belang van anderen die wel door die norm worden beschermd, het relativiteitsvereiste niet zonder meer krijgt tegengeworpen. (zie noot 81) Deze correctie ziet men in de zaak Elzenbos Brummen, waarin de Afdeling als volgt overweegt: (zie noot 82)

"Wel kan een belanghebbende zich beroepen op de normen die de Wet geluidhinder stelt, indien een bestemmingsplan de aanleg of verbreding van een weg mogelijk maakt waarvan ook hij nadelige geluidseffecten voor zijn woonsituatie moet vrezen. Die mogelijkheid bestaat ook indien hij volstaat met aannemelijk te maken dat de aanleg of verbreding zal leiden tot overschrijding van de hoogst toelaatbare geluidbelasting van woningen in zijn directe omgeving en daarmee tot nadelige geluidseffecten op zijn woonsituatie."

In deze situatie ‘congrueert’ het belang waaraan eiser zijn beroepsrecht ontleent - het feitelijk ondervinden van geluidhinder als gevolg van het bestemmingsplan - met de aangevoerde grond - de overschrijding van de geluidnormen bij woningen in zijn directe omgeving. (zie noot 83) Daarom stuit de honorering van die grond niet af op het relativiteitsvereiste, ook al strekken de geluidnormen alleen ter bescherming van die woningen. Aldus vormt deze rechtspraak een correctie op een kennelijk te strikt geachte toepassing van het relativiteitsvereiste.
De verwevenheidscorrectie speelt een rol bij publiekrechtelijke regels die uitsluitend een algemeen belang lijken te behartigen en niet tevens een (parallel) belang van individuen. Het beste voorbeeld is de natuurbeschermingswetgeving die bedoeld is om natuurgebieden en diersoorten te beschermen. Hoewel denkbaar ware geweest dat de Afdeling zou hebben gesteld dat deze normen überhaupt niet de bescherming van individuele belangen beogen, heeft zij deze koers niet gevolgd, maar heeft zij bepaald dat de individuele belangen van individuele personen en zelfs van een bedrijf zo verweven kunnen zijn met het algemene natuurbeschermingsbelang, dat het relativiteitsvereiste niet in de weg staat aan het inroepen van die natuurbeschermingsnormen.

In de zaak [partij] stelt de Afdeling het als volgt: (zie noot 84) "De bepalingen van de Nbw 1998 hebben met name als doel om het algemeen belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. Maar de belangen van [appellant] bij het behoud van een goede kwaliteit van de leefomgeving, waarvan het Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zijn in dit geval zo verweven met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogt te beschermen dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen."
Uit de zaak Oosterschelde blijkt dat deze correctie soms ook ten gunste van een bedrijf wordt toegepast: omdat het mosselperceel ‘Hammen 10’ van het bedrijf [bedrijf] was gelegen binnen het Natura 2000-gebied Oosterschelde en het voortbrengend vermogen van dit mosselperceel mede wordt bepaald door de staat van instandhouding van de Oosterschelde, waar de mossel deel van uitmaakt, zijn "de bedrijfseconomische belangen van [bedrijf] zodanig verweven met het belang van het behoud van een goede staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied Oosterschelde, een belang dat de Nbw 1998 beoogt te beschermen, dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van [bedrijf]."

Deze overweging maakt duidelijk dat de belangen van een individuele persoon bij het behoud van de kwaliteit van zijn leefomgeving, of de bedrijfseconomische belangen van een bedrijf zo duidelijk verweven kunnen zijn met het algemeen belang van Nbw 1998, dat de relativiteitseis niet in de weg staat aan het inroepen van die wet. (zie noot 85) Ook deze correctie kan worden beschouwd als een toepassing van het congruentievereiste, in die zin dat het belang van de betreffende persoon of het betreffende bedrijf in dat geval ‘congrueert’ met het algemeen belang dat de Nbw 1998 beoogt te beschermen. (zie noot 86) Overigens is van verwevenheid geen sprake als de afstand tussen het beschermde natuurgebied en de woning van de individuele appellant te groot is, omdat dan niet meer kan worden gezegd dat het natuurgebied deel uitmaakt van zijn leefomgeving. (zie noot 87) In dat geval is niet voldaan aan de eis van voldoende causaal verband (en dus niet aan de relativiteitseis).
De verwevenheidscorrectie wordt door de Afdeling ook toegepast bij de monumentenwetgeving, zij het dat deze tot nu toe niet leidt tot het niet tegenwerpen van de relativiteitseis. Maatgevend is nog steeds de zaak Omega Proporties. (zie noot 88)

Die zaak betrof het beroep van het bedrijf Omega Proporties tegen de monumentenvergunning voor de verbouwing van het gemeentehuis te Zeist. Zijn belang was gelegen in het behoud van de commerciële aantrekkelijkheid van het door hem verhuurde kantoorpand tegenover het stadhuis. Volgens de Afdeling is dat "geen belang dat valt onder het beschermingsbereik van de normen uit de Monumentenwet (die wet strekt namelijk tot bescherming van de monumentale waarde van als beschermd monument aangewezen panden - RW) en evenmin een belang dat verweven is met de algemene belangen die de Monumentenwet beoogt te beschermen."

Ook deze zaak biedt een voorbeeld van de toepassing van het congruentievereiste, in die zin dat van verwevenheid tussen individuele en algemene belangen geen sprake kan zijn als het eerste belang, in casu het concurrentiebelang, naar zijn aard niet congrueert met het algemene belang van de norm (monumentenbescherming).

Rechterlijke toepassing op het ‘ongeschreven’ recht

a. Privaatrechtelijke relativiteit

3.13 Zoals aangegeven in punt 3.1 vallen onder dit vergelijkingsthema zowel de civiele zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:162, eerste lid, BW, als de bestuursrechtelijke beginselen van behoorlijk bestuur. Helemaal correct is de aanduiding ‘ongeschreven’ niet, omdat de beginselen van behoorlijk bestuur inmiddels grotendeels zijn gecodificeerd in de Awb, en de Hoge Raad de relativiteit ervan ook als wettelijk voorschrift beoordeelt. Omdat deze conclusie moet leiden tot een oordeel over de wenselijkheid van een Langemeijerachtige correctie op de toepassing van artikel 8:69a Awb, deze correctie binnen artikel 6:163 BW valt binnen de ‘zorgvuldigheidsnorm’ en zij in de vraag van de voorzitter in verband wordt gebracht met de beginselen van behoorlijk bestuur, behandel ik de zorgvuldigheidsnorm en de beginselen van behoorlijk bestuur toch gezamenlijk.
Voor zover het gaat om een gecodificeerd beginsel van behoorlijk bestuur, beoordeelt de Hoge Raad de privaatrechtelijke relativiteit van het beginsel, zoals gezegd, in het kader van de categorie ‘handelen in strijd met een wettelijke plicht’. Evenals bij de hiervoor - in punt 3.5 en verder - besproken materieel-wettelijke bepalingen, is deze beoordeling generiek. Het voorgaande ziet men in Prostitutiebedrijf Amsterdam, waarin de persoonlijke beschermingsomvang van het motiveringsbeginsel van artikel 7:12, eerste lid, Awb aan de orde is. (zie noot 89)

Deze zaak betrof de aansprakelijkstelling van de gemeente door de verhuurder van een prostitutiepand voor de schade die hij zou hebben geleden als gevolg van de - wegens schending van art. 7:12, eerste lid, Awb (deugdelijke motivering in bezwaar) - door de rechter vernietigde weigering van de burgemeester om voor het prostitutiebedrijf vergunning te verlenen. Het stond rechtens vast dat de verhuurder geen belanghebbende was in de zin van art. 1:2, lid 1, Awb. In cassatie stelt de Hoge Raad - onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis - dat de motiveringsplicht van art. 7:12 Awb, ertoe strekt dat "degene die tegen het besluit bezwaar heeft gemaakt en eventuele andere belanghebbenden uit de beslissing kunnen opmaken waarom aan de aangevoerde bezwaren niet is tegemoetgekomen", hetgeen onder meer van belang is voor "de beantwoording van de vraag of een vervolgprocedure met kans op succes gevoerd kan worden. Hoewel de gehoudenheid om een besluit toereikend te motiveren mede de kwaliteitsbevordering en -bewaking tot doel heeft, strekt zij niet ter bescherming van vermogensbelangen van personen die niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbende bij een besluit in de zin van de Awb".

3.14 Om de privaatrechtelijke relativiteit van de zorgvuldigheidsnorm te bepalen, moet principieel onderscheid worden gemaakt tussen zaken waarin het gaat om de zorgvuldigheidsnorm sec, en zaken waarin de correctie-Langemeijer aan de orde is. Typisch voor die laatste groep is - zoals onder punt 3.15 nader wordt uitgewerkt - dat in dat geval de overtreding van een wettelijk voorschrift, dat op zichzelf niet strekt tot bescherming tegen de geleden schade, een factor is bij het oordeel dat de gedraging onrechtmatig is wegens schending van de zorgvuldigheidsnorm, die wel strekt tot bescherming tegen de geleden schade. (zie noot 90)
Toepassingen van de zorgvuldigheidsnorm sec zijn aan de orde in de al meermalen besproken zaak Duwbak Linda en in de zaak Staat/Fabricom, (zie noot 91)

In Duwbak Linda moet de Hoge Raad, na te hebben geoordeeld dat de geschonden wettelijke normen uitsluitend het algemeen belang beschermen, nog oordelen over relativiteit van de geschonden zorgvuldigheidsnorm, te weten de "uit de algemene verantwoordelijkheid van de Staat voor een veilig scheepvaartverkeer voortvloeiende verplichting bij de keuring van schepen met het oog op de afgifte of verlenging van een certificaat van onderzoek zorgvuldig te werk te gaan". Volgens de Hoge Raad heeft deze norm "niet de strekking (…) een in beginsel onbeperkte groep van derden te beschermen tegen de vermogensschade die op een vooraf veelal niet te voorziene wijze kan ontstaan doordat de ondeugdelijkheid en onveiligheid van het schip ten onrechte niet aan het licht is gekomen".
In Staat/Fabricom stond vast dat de Staat onrechtmatig had gehandeld door op 28 oktober 2005 via zijn website mede te delen dat het na 9.00 uur zinloos was om een aanvraag om ESF-subsidie in te dienen, en door OTIB telefonisch en per e-mail mede te delen dat geen aanvragen meer konden worden gedaan. Fabricom, die zelf niet gerechtigd was om aanvragen in te dienen, maar dat via OTIB moest doen, had hierdoor schade geleden. In lijn met het gerechtshof oordeelt de Hoge Raad dat primair het belang van Fabricom betrokken was bij de aanvraag en dat "de Staat door het doen van die mededelingen jegens (ook) Fabricom een zorgvuldigheidsnorm heeft kunnen schenden". In dat verband is van belang dat "de Staat de mededelingen op een openbaar toegankelijke website heeft geplaatst en dat de Staat in verband met een door hemzelf teweeggebracht onderscheid erop bedacht diende te zijn dat achter de formele aanvrager partijen zoals Fabricom stonden".

De vraag kan worden opgeworpen hoe de civiele zorgvuldigheidsnorm in beide zaken zich verhoudt tot het bestuursrechtelijke zorgvuldigheidsbeginsel. Naar mijn gevoel is in Duwbak Linda in elk geval sprake van een overlap, aangezien de eis van een zorgvuldig keuringsonderzoek ook kan worden gebaseerd op het bestuursrechtelijke beginsel. In Staat/Fabricom lijkt de onrechtmatige handeling mij ook bestuursrechtelijk onzorgvuldig, zij het wellicht niet jegens Fabricom, die geen belanghebbende is. Hoe dan ook, de civiele zorgvuldigheidsnorm raakt in beide zaken in elk geval wel aan het bestuursrechtelijke beginsel.

3.15 Thans besteed ik aandacht aan de civiele zorgvuldigheidsnorm, voor zover de beschermingsomvang ervan wordt bepaald door de correctie-Langemeijer. Omdat deze correctie de aanleiding is van de vragen van de voorzitter, ga ik daarop uitvoeriger in.
De correctie-Langemeijer doet haar intrede in het Nederlands recht in 1958, in de zaak van de Tilburgse tandartsen. (zie noot 92) In die zaak vorderden diverse gediplomeerde tandartsen, waaronder [tandarts A], schadevergoeding van [tandarts B] die zonder opleiding en diploma’s de tandheelkunde uitoefende. Daarbij beriepen zij zich op de schending van de Wet Tandheelkunde door Doorenbosch. De Hoge Raad stelt eerst vast dat die wet - en de daarin gestelde eisen van vakkundigheid via opleiding en diploma’s - strekt tot bescherming van de volksgezondheid en van het publiek tegen ondeskundige beroepsuitoefening en niet tot bescherming van de commerciële belangen van [partij B] c.s.. Anders dan voor het gerechtshof is voor de Hoge Raad de kous hiermee echter niet af. Geïnspireerd door het pleidooi van Advocaat-Generaal Langemeijer in diens conclusie, overweegt hij als volgt.

"O. dat het Hof aldus voorbijgaat aan de vraagstelling, waarop het aankomt ter beoordeling of in een geval zoals zich hier voordoet behalve de wettelijke norm ook een ongeschreven norm, die betrokken is op het geschonden belang der tandartsen, is overtreden, en miskent dat de omstandigheid dat zekere handeling moet worden nagelaten met het oog op het belang ter bescherming waarvan de wet haar verbiedt, geenszins uitsluit — behoudens het geval dat uit de wet anders volgt — dat bij niet nalaten der verboden handeling het feit der daarin gelegen wetsovertreding een factor kan zijn, die medeweegt om deze gedraging, waardoor anderen worden benadeeld, van uit het gezichtspunt ener betamelijke zorgvuldigheid in het verkeer ten opzichte van eens anders goed te veroordelen."

Deze overweging moet, zoals onder punt 3.14 al aangegeven, aldus worden begrepen dat de overtreding van een wettelijk voorschrift, dat op zichzelf niet strekt tot bescherming tegen de door benadeelde geleden schade, niettemin een factor kan zijn bij het oordeel dat de gedraging onrechtmatig is wegens schending van een (ongeschreven) zorgvuldigheidsnorm, die wel strekt tot bescherming tegen de geleden schade. (zie noot 93) De inhoud van die zorgvuldigheidsnorm wordt dan mede bepaald door het feit dat de geschreven norm overtreden is (reflexwerking). Deze uitleg wordt bevestigd in Astrazeneca/Menzis, waarin de Hoge Raad overweegt dat de correctie-Langemeijer daarin bestaat dat: (zie noot 94)

" (…) hoewel de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals benadeelde deze heeft geleden, en de schending van die norm dus op zichzelf genomen geen aansprakelijkheid voor die schade schept, nochtans daarvoor aansprakelijkheid bestaat omdat onder de omstandigheden van het geval die schending bijdraagt tot het oordeel dat een zorgvuldigheidsnorm is geschonden die wel bescherming biedt tegen die schade."

In Tilburgse tandartsen geeft de Hoge Raad ook aan op welke wijze moet worden beoordeeld of de correctie van toepassing is.

O. dat de vraag, waarvan het afhangt of dit laatste het geval zal zijn deze is, of, gelet op de betekenis die de overtreding van de betrokken wetsbepaling heeft in het gegeven samenstel van feiten dat tot de benadeling leidt, en gelet mede op de bijzondere omstandigheden die het geval kenmerken, aan dengeen die zich aan de wetsovertreding schuldig maakt, met het oog op de voor hem voorzienbare gevolgen van zijn handelwijze voor anderen, wier belangen daardoor worden aangetast, door die anderen van zijn met de wet strijdig handelen als te hunnen opzichte maatschappelijk onbehoorlijk een verwijt kan worden gemaakt.

Uit deze overweging kan worden afgeleid dat voor de toepassing van de correctie- Langemeijer van belang is de mate waarin de overtreder van de onzorgvuldigheid ten opzichte van gelaedeerden een verwijt kan worden gemaakt, gelet op de betekenis van de overtreding in het samenstel van feiten, de omstandigheden van het geval en de voorzienbaarheid voor de overtreder van de schade die hij hen toebrengt. Of - in de woorden van Wiggers-Rust - er moet een "zorgvuldige positionering én afweging van rechtmatige belangen van de betrokken partijen" plaatsvinden. (zie noot 95) Hoe deze factoren kunnen worden toegepast blijkt uit het vervolg van het arrest.

Daarin overweegt de Hoge Raad, kort gezegd, dat het door Doorenbosch overtreden wettelijk verbod deel uitmaakt van een wettelijke regeling, die in het belang van de volksgezondheid strenge eisen stelt voor de toelating tot het beroep van tandarts en daarmee van tandartsen vergt dat zij een tijdrovende en kostbare studie volbrengen. Daarom hebben laatstgenoemden een economische niet te verwaarlozen - en in het maatschappelijk verkeer te respecteren - belang erbij dat ook anderen die dit beroep kiezen zich naar de wet gedragen en dat zij niet worden beconcurreerd door onbevoegde tandartsen die zich deze opoffering niet hebben getroost. Na vervolgens overwogen te hebben dat de Beukers c.s. in hun praktijk schade ondervinden van de onbevoegde beroepsuitoefening door Doorenbosch en dat laatstgenoemde geacht moet worden te begrijpen dat het grote publiek onvoldoende onderscheidingsvermogen heeft om het verschil tussen bevoegd en onbevoegd uitoefenen van de tandheelkunst te beseffen, concludeert de Hoge Raad dat de vermelde feiten en omstandigheden "voldoende grond kunnen geven om te oordelen dat de gestelde handelwijze van Doorenbosch onrechtmatig is tegenover Beukers c.s. wegens strijd met een ongeschreven verkeersnorm, welke hen tegen zodanige mededinging van een onbevoegde beschermt."

Het voorgaande maakt duidelijk dat het plegen van concurrentievervalsing als gevolg van de niet-naleving van een wettelijke bepaling een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm is, die reden kan zijn om de correctie-Langemeijer toe te passen. Daardoor kan de rechter dit geval van ongelijke behandeling corrigeren. Of de correctie daadwerkelijk wordt toegepast, hangt af van de precieze omstandigheden van het geval. Als die iets anders liggen, kan het oordeel anders uitvallen.
Dat laatste blijkt uit de uitspraak van de Hoge Raad in het tweede Tandartsenarrest, (zie noot 96) waarbij het wederom ging om een schadeactie van bevoegde tandartsen, ditmaal tegen een tandprotheticus die onbevoegd tandheelkundige handelingen zou verrichten. In deze zaak acht de Hoge Raad - in navolging van het gerechtshof - het handelen van de tandtechnicus niet onrechtmatig jegens de bevoegde tandartsen, met name omdat de praktijken van de laatstgenoemden al optimaal bezet waren. In casu was het concurrentievoordeel van de onbevoegde tandtechnicus als zodanig dus onvoldoende om tot relatieve onrechtmatigheid te oordelen.

3.16 In de hiervoor genoemde en de hierna nog te behandelen uitspraken over de correctie-Langemeijer - geeft de Hoge Raad niet aan waarom hij de correctie noodzakelijk acht. In zijn conclusie bij Tilburgse tandartsen gaat Advocaat-Generaal Langemeijer wel in op dit punt. (zie noot 97)
In de beschouwingen van Langemeijer staat de zaak Lindenbaum/Cohen uit 1919, (zie noot 98) waarin de Hoge Raad voor het eerst erkende dat de onrechtmatigheid in de zin van (toen) artikel 1401 BW ook kan voortvloeien uit handelen in strijd met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, centraal. Bij de invulling van deze zorgvuldigheidsnorm mag, aldus Langemeijer,

"(…) niet worden vergeten dat, zolang men te doen heeft met een rechtsorde die haar normale maatschappelijke functie vervult, het gesteld zijn van die regel ook een bestanddeel is van het maatschappelijk leven in de ruimste zin van het woord". Daarbij is "het wettelijk verbod (…) een factor, die van belang is voor de gevoelens die inbreuk op dat verbod zullen begeleiden bij hem die die inbreuk pleegt en bij anderen; datzelfde verbod beïnvloedt de berekeningen van economisch en andere aard, die de rechtsgenoten bij de bepaling van hun gedrag zullen maken en wellicht nog meer. Dit moet naar mijn mening tot de gevolgtrekking leiden, dat het strijdig zijn van een handelwijze met een bepaalde geschreven rechtsregel altijd kán zijn een omstandigheid, die mede in aanmerking komt bij de vraag of die handelwijze, in verband allicht met nog andere omstandigheden, wellicht mede in strijd komt met de ongeschreven rechtsregel bedoeld in Uw arrest van arrest van 1919."
Vervolgens beoordeelt Langemeijer de specifieke situatie van de zaak en concludeert hij, dat "wanneer de wet voor de bevoegdheid om de tandheelkunst uit te oefenen ene zo moeilijke, langdurige en kostbare opleiding eist als die van tandarts thans is en wanneer ondervinding leert (…) dat toepassing van de strafwet geen tegenmotief van voldoende kracht tegen onbevoegde uitoefening is, de rechtsorde bij juiste waardering van belangen haar civiele bescherming aan de bevoegden behoort te verlenen. De erkenning van ongeschreven normen bij Uw arrest van 1919 heeft dan tengevolge dat de rechtsorde dit behoort te doen" en "een norm insluit, die dit inderdaad doet." Overigens stelt Langemeijer uitdrukkelijk dat hij "geenszins een stelling voor alle met wetskennis samenhangende concurrentie zou willen opstellen."

Deze argumentatie bevat twee elementen. Ten eerste, sinds Lindenbaum/Cohen is handelen in strijd met hetgeen maatschappelijk betamelijk is (zorgvuldigheidsnorm) erkend als zelfstandige grond voor onrechtmatige daad met een eigen beschermingsomvang. Ten tweede, omdat regels in een rechtsorde bestanddeel zijn van het maatschappelijk leven en mensen hun economisch en ander handelen daarop afstemmen, behoort de schending ervan in beginsel bescherming te kunnen vinden in deze norm. Of daarvoor in een concreet geval aanleiding bestaat hangt af van de omstandigheden van het geval.

3.17 Andere rechtspraak van de Hoge Raad, waarin de correctie-Langemeijer wordt toegepast, is schaars. In de zaak Limburgse scheepsbevrachter speelt de correctie opnieuw in de sfeer van oneerlijke concurrentie en dus van het gelijkheidsbeginsel. Bovendien kan uit de zaak worden afgeleid dat het vertrouwen dat de Staat heeft gewekt dat hij tegen de oneerlijke concurrentie zou optreden bij de toepassing van de correctie een relevante factor kan zijn. (zie noot 99)

In de zaak stond vast dat de Rijksinspecteur van het Verkeer in Limburg in strijd handelde met art. 38 van het Beursreglement door op de schippersbeurs ook tussenpersonen toe te laten die door de minister niet als scheepsbevrachter waren erkend. In de schadeprocedure van de erkende scheepsbevrachter Van Hooft tegen de Staat is het gerechtshof van oordeel dat de niet-nageleefde norm ertoe strekt een "zo billijk en doelmatig mogelijke verdeling van goederen te bewerkstelligen", en niet de bescherming van de mededingingsbelangen van erkende scheepsbevrachters tegen niet-erkende scheepsbevrachters beoogt.
De Hoge Raad stemt daarmee in, maar acht - met toepassing van de correctie-Langemeijer - het "niet uitgesloten dat (…) de Staat niettemin jegens een erkende scheepsbevrachter als Van Hooft onzorgvuldig heeft gehandeld door deze regels niet na te leven of te doen naleven." Of dat zo is "zal afhangen van de omstandigheden, waarbij bijvoorbeeld van belang is of de Staat bij de betreffende erkende bevrachter het vertrouwen heeft gewekt dat zijn positie (…) zou worden beschermd tegen eventuele concurrentie van niet-erkende bemiddelaars."

Recentelijk is de correctie-Langemeijer aan de orde in de zaak Amsterdam/Have. (zie noot 100) De zaak betreft een schadevergoedingsactie wegens het niet-tijdig beslissen op een aanvraag van een vergunning voor een prostitutiebedrijf door de burgemeester, ingesteld door onder meer de exploitant (Have) tegen de gemeente Amsterdam. De overschrijding van de beslistermijn is mede veroorzaakt, doordat de burgemeester heeft gewacht op een Bibob-advies.

In verband met de schadevordering overweegt de Hoge Raad dat een beslistermijn "in de eerste plaats ertoe strekt het bestuursorgaan met voortvarendheid te laten beslissen, en voor betrokkenen duidelijkheid te scheppen op welke termijn de beslissing is te verwachten", en die termijn daarom niet "zonder meer [beoogt] te beschermen tegen mogelijke schade die voor belanghebbende kan ontstaan bij uitblijven van de beslissing binnen die termijn." Daartoe - en dan stapt de Hoge Raad over op de correctie Langemeijer - zijn "bijkomende omstandigheden nodig (…) die meebrengen dat het bestuursorgaan" door de termijnoverschrijding "in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid." In het vervolg beoordeelt de Hoge Raad de omstandigheden op grond waarvan het gerechtshof heeft geoordeeld dat de gemeente de zorgvuldigheidsnorm heeft overtreden. Daarbij stelt hij onder meer vast dat het hof onvoldoende heeft meegewogen dat de burgemeester de beslistermijn binnen het wettelijke kader had kunnen verlengen en dat hij met het oog op het algemeen belang het Bibob-advies nodig had.

Ook in deze uitspraak spelen de omstandigheden van het geval een belangrijke rol. Zij is interessant, omdat zij duidelijk maakt dat de correctie-Langemeijer ook buiten het terrein van concurrentievervalsing een rol kan spelen.
Uit de rechtspraak van de Hoge Raad blijkt verder dat het aan de benadeelde is om voldoende concreet aan te geven waarom de correctie- Langemeijer zou moet leiden tot aansprakelijkheid. Of, zoals de Hoge Raad het stelt in de zaak Astrazeneca/Menzis: (zie noot 101)

"Voor zover onderdeel 6 in het bijzonder beoogt erover te klagen dat het hof heeft nagelaten aansprakelijkheid aan te nemen op grond van toepassing van die correctie, laat het na concreet aan te geven op grond waarvan het hof daartoe gehouden zou zijn geweest. De enkele verwijzing naar de omvang van de door Astrazeneca c.s. te lijden omzetverlies is onvoldoende."

Bij de correctie-Langemeijer heeft degene die zich op de correctie beroept derhalve een concrete stelplicht. (zie noot 102)

3.18 Ten slotte wordt in dit overzicht van rechterlijke toepassingen van de correctie-Langemeijer ook de zaak Amelandse benzinepompen van de Afdeling vermeld, (zie noot 103) ook al ‘framed’ de Afdeling zelf - anders dan de rechtbank Leeuwarden in eerste aanleg die stelde dat aan het relativiteitsbeginsel was voldaan, nu de (geschonden) zorgvuldigheidsnorm strekte tot bescherming tegen de schade van appellant - haar beoordeling niet in termen van die correctie.

Zoals bekend betrof de zaak de schadeclaim van een benzinepomphouder tegen het college van burgemeester en wethouders van Ameland, omdat dat in strijd met het bestemmingsplan een vrijstelling en bouwvergunning had verleend aan een ander benzinestation in de buurt. In verband met de relativiteit van het bestemmingsplan oordeelt de Afdeling als volgt: "[e]en bestemmingsplan wordt vastgesteld ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening in het desbetreffende gebied. Het bestemmingsplan biedt zo lang het geldt tevens rechtszekerheid aan belanghebbenden in dat gebied en bij dat plan, die hun handelen waar van belang op dat bestemmingsplan zullen afstemmen. In geval van afwijking van het bestemmingsplan wordt hun rechtsbescherming geboden in wettelijk voorgeschreven procedures, waarin zij hun bezwaren naar voren kunnen brengen. Het bestemmingsplan dient evenwel (…) niet om concurrentieverhoudingen te regelen." (…) In dit geval "is aannemelijk dat appellant sub 2 zijn bedrijfsvoering mede op het bestemmingsplan heeft afgestemd. Het college heeft inbreuk op die rechtszekerheid gemaakt door onrechtmatig aan een derde bouwvergunning te verlenen en heeft aldus een praktisch niet meer voor wijziging vatbare situatie in het leven geroepen". (…) De Afdeling concludeert: "[h]et bestemmingsplan en in dit verband het dwingende karakter van artikel 48, eerste lid, aanhef en onder b van de Woningwet (…) strekken er mede toe rechtszekerheid te verschaffen aan genoemde belanghebbenden en beschermen mede tegen schade die wordt veroorzaakt door een onrechtmatige inbreuk daarop."

Hoewel de Afdeling haar beoordeling niet betitelt als een toepassing van de correctie-Langemeijer komt zij daar in elk geval dicht in de buurt. (zie noot 104) Zij stelt immers dat een bestemmingsplan op zichzelf niet beschermt tegen concurrentieschade, maar een dergelijk plan en het dwingend karakter van het imperatief-limitatief stelsel van de (toenmalige) Woningwet, in samenhang met de eraan te ontlenen rechtszekerheid (zorgvuldigheidsnorm), wel. Los daarvan - en belangrijker dan dit ‘woordenspel’ - is dat de wetgever bij de totstandkoming van artikel 8:69a Awb de uitspraak met zoveel woorden aanmerkt als een "variant" van de correctie-Langemeijer en daarbij bovendien aangeeft dat de ruimte voor zo’n correctie in de context van het vernietigingsberoep beperkter is. (zie noot 105) Na een korte introductie van de correctie stelt zij:

"De Afdeling bestuursrechtspraak heeft onlangs een variant (van de correctie Langemeijer - RW) toegepast in de zaak van de Amelandse benzinepompen. In die zaak kon een concurrent zich weliswaar niet rechtstreeks beroepen op schending van het bestemmingsplan, maar wel op de rechtszekerheid die hij aan dat plan moest kunnen ontlenen. Dit betrof echter een schadevergoedingszaak; de onrechtmatigheid van de verleende bouwvergunning stond al vast. In de context van een vernietigingsberoep lijkt de ruimte voor een dergelijke correctie beperkter. Ieder wettelijk voorschrift beoogt per definitie mede de rechtszekerheid te dienen, maar het kan niet zo zijn dat het relativiteitsvereiste langs deze weg goeddeels van zijn werking zou kunnen worden beroofd. Het gaat er om wiens rechtszekerheid het voorschrift dient en welke concrete verwachtingen een belanghebbende daaraan mocht ontlenen."

De boodschap van de wetgever is duidelijk. Voor zover een correctie-Langemeijer moet worden toegepast bij het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb, kan dat niet de ruime correctie van de Afdeling in de zaak Amelandse benzinepompen zijn. In dat geval zou via de band van het rechtszekerheidsbeginsel immers elke wettelijke bepaling aan de toepassing van het vereiste voldoen, omdat "ieder wettelijk voorschrift per definitie mede de rechtszekerheid dient". (zie noot 106) In het vervolg kom ik op dit punt terug.

b. Bestuursrechtelijke relativiteit

3.19 Voor het bepalen van de bestuursrechtelijke relativiteit van de beginselen van behoorlijk bestuur moet onderscheid worden gemaakt tussen formele en materiële beginselen. Wat betreft de formele beginselen heeft de Afdeling in vaste rechtspraak bepaald, dat wanneer het beroep op een materieel-wettelijke rechtsnorm vanwege het relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het bestreden besluit kan leiden, hetzelfde heeft te gelden voor een met die materiële rechtsnorm samenhangend beroep op een formeel beginsel. (zie noot 107) In de literatuur wordt dit criterium wel aangeduid als samenhangcriterium. (zie noot 108) Of zoals de Afdeling het stelt in de zaak Omega Proporties: (zie noot 109)

"Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, komt bij de toepassing van het relativiteitsvereiste aan formele beginselen van behoorlijk bestuur geen zelfstandige betekenis toe. Voor de inroepbaarheid daarvan is het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm, in dit geval de normen van de Monumentenwet, bepalend."

Hetzelfde geldt - volgens een uitspraak van 21 januari 2015 - als appellant zich met zijn beroep "op de schending van het formele zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel" beroept op procedurele gebreken bij de verlening van een vergunning. (zie noot 110) Ook deze kunnen niet los worden gezien van de materiële normen waarop appellant zich beroept en delen qua relativiteit in het lot van die materiële normen. Omdat in de zaak het relativiteitsvereiste in de weg stond aan de vernietiging van het besluit op grond van de ingeroepen materiële normen, liet de Afdeling de beoordeling van het beroep op de formele beginselen achterwege. Omgekeerd kan een appellant wel beroep doen op het formele zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel als zijn belang wel wordt beschermd door de ingeroepen materiële norm. (zie noot 111)
Het voorgaande geldt ook voor de codificatie van formele beginselen in bijvoorbeeld artikel 3:2 Awb (formele zorgvuldigheid) en 3:46 Awb (motivering), en ook voor een procedureel voorschrift als artikel 3:11 Awb (de terinzagelegging van stukken met het ontwerpbesluit). Dat laatste blijkt duidelijk uit de zaak Motel Gilze Beheer van 3 juli 2014. (zie noot 112)

In die zaak had de Afdeling bepaald dat de norm van een goede ruimtelijke ordening voor zover deze ziet op het verkeers- en waterhuishoudingsaspect van een goed leefklimaat ter plaatse van de nieuwe horecaontwikkeling, niet strekt tot bescherming van het concurrentiebelang waarvoor appellant opkomt. Volgens de Afdeling kan de gestelde schending van artikel 3:11, eerste lid, Awb niet los worden gezien van het beschermingsbereik van deze norm. Omdat de bezwaren over verkeer en waterhuishouding niet kunnen leiden tot vernietiging, kan de "inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond dat stukken met betrekking tot verkeer en de waterhuishouding ten onrechte niet met het ontwerpplan ter inzage zijn gelegd, achterwege" blijven.

Omdat de beschermingsomvang van artikel 3:11 Awb als procedureel voorschrift deelt in dat van de materiële norm, stuit het beroep van een belanghebbende op dat artikel niet af op het relativiteitsvereiste als de niet ter inzage gelegde stukken een relatie hebben met een door hem ingeroepen materiële norm die beoogt zijn belangen te beschermen, ook al wordt hijzelf door die schending niet benadeeld (hij is in beroep gegaan en beschikt inmiddels over de stukken), maar anderen mogelijk wel. Of de schending ook tot vernietiging leidt hangt af van de vraag of zij kan worden gepasseerd op grond van artikel 6:22 Awb.

Aldus begrijp ik althans de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2014 in de zaak VAR-West 2013. (zie noot 113) In die zaak beoordeelt zij het beroep van belanghebbende op de schending van artikel 3:11 Awb, zonder enige aandacht te besteden aan de vraag of deze grond vanwege het relativiteitsvereiste wel kan leiden tot vernietiging. Volgens mij kan dit worden verklaard door het feit dat de niet ter inzage gelegde stukken (een anterieure overeenkomst tussen de gemeente Voorst en VAR) een relatie hebben met materiële gronden die wel mede strekken ter bescherming van de belangen van appellant. Vervolgens ziet de Afdeling geen aanleiding de schending te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Weliswaar heeft de belanghebbende inmiddels de beschikking over de stukken, maar niet aannemelijk is dat andere belanghebbenden niet zijn benadeeld als het gebrek zou worden gepasseerd.
Mijn lezing wijkt af van die van Van der Veen, (zie noot 114) die uit de uitspraak afleidt dat artikel 3:11 Awb een norm is die door elke belanghebbende zonder meer kan worden ingeroepen om daarmee recht te doen aan het belang dat anderen (die door de schending van de bepaling mogelijk niet in beroep zijn gegaan) bij de handhaving van de norm kunnen hebben. Ik volg deze opvatting niet, omdat zij in strijd zou zijn met de hiervoor genoemde uitspraak in Motel Gilze Beheer, terwijl die van een latere datum is. Op grond daarvan kan een belanghebbende artikel 3:11 Awb alleen inroepen als hij zich kan beroepen op een materiële grond die mede strekt tot de bescherming van zijn belangen. Tegelijkertijd kan wel worden vastgesteld dat de uitspraak in VAR-West 2013 niet uitblinkt in helderheid.

Ten slotte kan worden opgemerkt dat de Afdeling in de zaak Omega Proporties - anders de rechtbank in eerste aanleg - niet van mening is dat op de regel dat aan formele beginselen geen zelfstandige betekenis toekomt voor de toepassing van het relativiteitsvereiste in bijzondere omstandigheden een uitzondering moet worden gemaakt. (zie noot 115) Zij maakt van deze mogelijkheid in elk geval geen melding.

3.20 De Afdeling heeft tot nu toe uitdrukkelijk in het midden gelaten of de relativiteitsbenadering van de formele beginselen van behoorlijk bestuur ook heeft te gelden voor de materiële beginselen van behoorlijk bestuur. Dat geldt ook voor de vraag of bij de materiële beginselen wellicht behoefte bestaat aan een correctie-Langemeijer. De volgende twee uitspraken zijn in dit verband relevant.

In de zaak Heihorsten hadden appellerende concurrenten in verband met de in een bestemmingsplan voorziene uitbreidingsmogelijkheid van een recreatieve voorziening, die volgens hen in strijd was een de provinciale verordening, onder meer betoogd dat "zij zich aan de regels moet houden" en die regels de door hen gewenste uitbreiding niet toestaan. (zie noot 116) Voor zover appellanten in zoverre "een beroep op het gelijkheidsbeginsel met betrekking tot de door hen gewenste uitbreiding (…) hebben gedaan, overweegt de Afdeling, daargelaten welke betekenis aan een dergelijk beroep voor de toepassing van artikel 8:69a van de Awb zou moeten worden toegekend", dat niet aannemelijk is gemaakt dat de situatie van [appellanten] wat hun uitbreidingsplannen betreft overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie. Daarom faalt het betoog.
In een uitspraak van 11 september 2013 stelt First Class Sports onder meer dat de aan een concurrerende sportschool verleende ontheffing van de parkeernorm uit de Bouwverordening, een "een oneigenlijk en onrechtmatig concurrentievoordeel" betekent. (zie noot 117) De Afdeling oordeelt: "[v]oormeld artikel strekt evenwel kennelijk niet tot bescherming van het concurrentiebelang waarvoor First Class Sports in deze procedure bescherming zoekt. Gelet hierop kan het betoog van First Class Sports, wat hier verder ook van zij, ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het besluit. Het beroep op de zogenoemde correctie-Langemeijer is niet onderbouwd, zodat dit reeds daarom niet tot een ander oordeel leidt".

In Heihorsten beoordeelt de Afdeling het beroep op het gelijkheidsbeginsel wel (en wijst het af), maar laat zij de vraag naar de relativiteit van het beginsel uitdrukkelijk in het midden, in de tweede uitspraak kan het beroep op de correctie- Langemeijer worden ontweken, omdat het niet is onderbouwd.
Uit de lagere rechtspraak is één uitspraak bekend, waarin wel een oordeel wordt gegeven over de relativiteit van materiële beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder het vertrouwensbeginsel. Daaruit blijkt dat de rechtbank Noord-Holland van mening is dat ook aan deze beginselen bij de toepassing van het relativiteitsvereiste geen zelfstandige betekenis toekomt. (zie noot 118)

In de zaak doen eisers onder meer beroep op het vertrouwensbeginsel, stellende dat verweerder in een omgevingsvergunning en het verweerschrift de verwachting heeft gewekt dat het op te richten gebouw brandveilig zou zijn, maar dat uit de bij de vergunning behorende tekeningen blijkt dat dit niet zo is. Volgens de rechtbank strekken de door eisers ingeroepen voorschriften van het Bouwbesluit niet mede tot bescherming van de veiligheid van eisers, omdat zij te ver van het gebouw afwonen. Na te hebben overwogen dat volgens de Afdeling aan formele beginselen van behoorlijk bestuur bij de toepassing van de relativiteitseis geen zelfstandige betekenis toekomt, stelt de rechtbank "dat in dit kader evenmin zelfstandige betekenis toekomt aan materiële beginselen van behoorlijk bestuur als het vertrouwensbeginsel. Een andersluidende conclusie zou de werking van het relativiteitsvereiste naar het oordeel van de rechtbank te zeer uithollen. In het midden kan dan ook blijven of namens verweerder aan eisers ondubbelzinnige toezeggingen zij gedaan waaraan eisers gerechtvaardigde verwachtingen mocht ontlenen."

Deze uitspraak brengt ons bij het pièce de resistance van de conclusie, de vraag of - al dan niet via de erkenning van een met de correctie-Langemeijer vergelijkbare correctie - eisers met een beroep op materiële beginselen van behoorlijk bestuur, moeten kunnen bereiken dat de rechter mede toetst aan de wettelijke regel die strikt genomen niet ter bescherming van zijn belangen strekt.

Bevindingen

3.21 Uit het voorgaande blijkt dat er wat betreft het karakter en de rechterlijke toepassing tussen de relativiteitsvereisten van artikel 6:163 BW en artikel 8:69a Awb aanzienlijke verschillen bestaan. (zie noot 119) Ik vat de belangrijkste samen.
a. Karakter: de privaatrechtelijke relativiteit van artikel 6:163 BW is een (subjectieve) rechtenrelativiteit, die beoogt de aansprakelijkheid te beperken. De relativiteit van artikel 8:69a Awb is een belangenrelativiteit, die - ten einde de slagvaardigheid van het bestuursprocesrecht te vergroten en ‘oneigenlijke’ beroepen te voorkomen - de vernietigbaarheid van besluiten beperkt. De toepassing van artikel 8:69a Awb heeft daardoor tot gevolg dat een mogelijk onrechtmatig besluit deel blijft uitmaken van de rechtsorde, een gevolg dat artikel 6:163 BW niet kan hebben. Een volgend verschil is dat artikel 8:69a Awb het fundamentele recht op toegang tot de rechter beperkt, terwijl dat bij de toepassing van artikel 6:163 BW niet aan de orde is. Daarom beoordeelt de bestuursrechter in beginsel ambtshalve of aan het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb is voldaan (ook als de wederpartij daarover niets heeft gesteld). In het kader van artikel 6:163 BW is de relativiteit van de geschonden norm geen ambtshalve door de rechter te beoordelen kwestie. Gelet op deze verschillen zijn de beperkingen die artikel 8:69a Awb teweegbrengt fundamenteler en ingrijpender dan die van artikel 6:163 BW.
b. Rechterlijke toepassing op materieel-wettelijke normen: wellicht mede vanwege die ingrijpendheid - maar mogelijk ook vanwege het voor artikel 8:69a Awb geldende kennelijkheidsvereiste - wordt artikel 8:69a Awb minder streng toegepast dan artikel 6:163 BW. De toepassing door de Hoge Raad (en de bestuursrechter) van artikel 6:163 BW is generiek en doorgaans streng: op basis van soms het beschermingsdoel van een norm, maar vaker van dat doel in relatie tot een bepaalde groep personen en/of een bepaalde schadesoort (of het ontstaan ervan) wordt de beschermingsomvang van de geschonden norm veelal beperkt uitgelegd. Bij de toepassing van artikel 8:69a Awb ziet men deze benadering alleen in de SNS-zaak. In omgevingsrechtelijke zaken heeft de Afdeling gekozen voor een minder strenge, specifieke toepassing van artikel 8:69a Awb in de omstandigheden van het geval, waarbij het erom gaat of de volgens een concrete appellant in de desbetreffende zaak geschonden rechtsnorm strekt tot bescherming van het belang waaraan deze zijn beroepsrecht ontleent (causaliteit). Daarbij betreft het belang van omwonenden vaak het ruime eigen belang bij een ‘goed woon- en leefklimaat’, en van bedrijven het eigen belang bij een ‘ongestoorde bedrijfsuitoefening’. Voor zover een omgevingsrechtelijke norm daarop betrekking heeft - en dat is nogal eens het geval - staat de relativiteitseis van artikel 8:69a Awb niet in de weg aan een vernietiging op grond van die norm. Voor concurrerende bedrijven pakt de relativiteitseis wel vaak negatief uit, omdat zij veelal beroep doen op wettelijke bepalingen, die niet hun eigen belang, maar het belang van anderen (contraire belangen) beschermen. Ten slotte wordt de toepassing van artikel 8:69a Awb verder versoepeld doordat de Afdeling een parallelle-belangencorrectie en een verwevenheidscorrectie toepast.
c. Rechterlijke toepassing op het ’ongeschreven’ recht: ook de benadering van de relativiteit van de formele beginselen van behoorlijk bestuur is zeer verschillend. Terwijl de Hoge Raad bij de toepassing van het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW in Prostitutiebedrijf Amsterdam (motiveringseis in bezwaar), Duwbak Linda en Staat/Fabricom (zorgvuldigheid) de relativiteit van dergelijke beginselen zelfstandig beoordeelt - en aan de hand van het doel ervan bepaalt of zij strekken tot bescherming van bepaalde personen en/of bepaalde schade - is de Afdeling van oordeel dat aan al dan niet gecodificeerde formele beginselen van behoorlijk bestuur voor de toepassing van artikel 8:69a Awb geen zelfstandige betekenis toekomt en dat voor de inroepbaarheid ervan de beschermingsomvang van de onderliggende materiële norm bepalend is (samenhangcriterium). Wat betreft de relativiteit van materiële beginselen van behoorlijk bestuur ligt de zaak open. De Afdeling heeft zich tot nu toe uitdrukkelijk niet uitgelaten over de vraag of materiële beginselen voor de toepassing van artikel 8:69a Awb al dan niet een zelfstandige betekenis hebben. In het kader van het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW spelen materiële beginselen, meer in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel, een rol bij de toepassing van de correctie-Langemeijer. Op grond van deze correctie, die overigens een ruimere strekking heeft, kan de overtreding van een wettelijk voorschrift, dat op zichzelf niet strekt tot bescherming tegen de schade, zoals benadeelde deze heeft geleden, een factor zijn bij het oordeel dat de gedraging onrechtmatig is wegens schending van een (ongeschreven) zorgvuldigheidsnorm, die wel strekt tot bescherming tegen deze schade. De inhoud van de zorgvuldigheidsnorm wordt dan mede bepaald door het feit dat de geschreven norm overtreden is (reflexwerking). De toepassing van de correctie vereist een beoordeling van de omstandigheden van het geval. De bewijslast voor toepassing van de correctie ligt bij degene die zich erop beroept.

Een Langemeijerachtige correctie in het bestuursrecht?

Inleiding

4.1 In deze paragraaf staan uiteindelijk de hoofdvragen van de voorzitter centraal, te weten of een concurrent, onder het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb, met een beroep op een materieel beginsel van behoorlijk bestuur moet kunnen bereiken dat de rechter een besluit toetst aan een wettelijke regel die strikt genomen niet ter bescherming van zijn belangen strekt, en - zo ja - hoe het dan zit met de bewijslast van degene die op die beginselen beroep doet. Deze vragen worden in de vraag in verband gebracht met de in het kader van artikel 6:163 BW toegepaste correctie-Langemeijer.
Hierna vermeld ik eerst, in punt 4.2, de voor de beantwoording van de vragen relevante passages uit de parlementaire geschiedenis van artikel 8:69a Awb. Vervolgens ga ik vanaf punt 4.3 in op de literatuur. Daarin kunnen twee (deels samenhangende) relevante lijnen worden onderscheiden. De eerste betreft de door sommigen, met het oog op eenheid tussen privaat- en bestuursrecht, gewenste congruentie tussen de civiele en bestuursrechtelijke relativiteit. De tweede betreft de betekenis die materiële beginselen van behoorlijk bestuur in het kader van artikel 8:69a Awb zouden moeten hebben. Ten slotte volgt vanaf punt 4.6 mijn eigen opvatting.

Parlementaire geschiedenis

4.2 De wenselijkheid van een door de correctie-Langemeijer geïnspireerde correctie bij de toepassing van artikel 8:69a Awb is tijdens de parlementaire behandeling van de bepaling enige malen aan de orde geweest. Tijdens de mondelinge behandeling van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in de Eerste Kamer stelt regeringscommissaris Scheltema, dat:

"de manier waarop de bepaling [art. 8:69a Awb - RW] is geformuleerd met het woord kennelijk (…) de bedoeling [heeft] die correctie mee te nemen." (zie noot 120)

Tegelijkertijd acht de regering, zoals al aangegeven in punt 3.18, de ruimte voor een correctie-Langemeijer in de context van het vernietigingsberoep beperkt en wijst zij een algemene rechtszekerheidscorrectie, zoals de Afdeling die lijkt toe te passen in de zaak van de Amelandse benzinepompen van de hand, omdat "het relativiteitsvereiste langs deze weg goeddeels van zijn werking zou kunnen worden beroofd". (zie noot 121) Deze opvatting wordt ook duidelijk verwoord in de reactie van de regering op vragen die tijdens de behandeling in de Tweede Kamer door leden van de CDA-fractie zijn gesteld: (zie noot 122)

"Het is in beginsel niet de bedoeling dat het relativiteitsvereiste wordt verzwakt door een beroep op een ongeschreven regel van behoorlijk bestuur. In de memorie van toelichting is gewezen op de zaak van de Amelandse benzinepompen, waarin de Afdeling bestuursrechtspraak een soort correctie-Langemeijer toepaste. Daarbij is er echter ook op gewezen dat dit een schadevergoedingszaak betrof en dat het in een gewoon vernietigingsberoep anders zou kunnen en moeten liggen."

Gelet op het voorgaande is de opvatting van de wetgever over de toepassing van een correctie-Langemeijer in het kader van artikel 8:69a Awb: ja, maar met mate en in elk geval niet leidend tot een algemene rechtszekerheidscorrectie op het relativiteitsvereiste.

Opvattingen in de literatuur

4.3 Voor de vraag of er behoefte bestaat aan de correctie-Langemeijer bij de toepassing van artikel 8:69a Awb is in de eerste plaats de literatuur relevant die de nadruk legt op de gewenste eenheid tussen privaat- en bestuursrecht en daarmee op de afstemming tussen artikel 8:69a Awb en artikel 6:163 BW in het kader van de besluitenaansprakelijkheid. Als men volledige congruentie wenst, ligt het immers voor de hand dat de correctie-Langemeijer ook moet worden toegepast in het kader van artikel 8:69a Awb. De discussie over congruentie is in de literatuur gevoerd in de aanloop naar - en ter verdediging van - de invoering van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht, maar wordt ook thans nog gevoerd.
Het congruentieargument ziet men bij Scheltema & Scheltema in 2003 ter verdediging van de invoering van een bestuursrechtelijke relativiteitseis, toen nog in te bouwen in het belanghebbendebegrip. Beiden zijn voorstander hiervan, omdat aldus onnodige verschillen tussen bestuursrecht en privaatrecht kunnen worden voorkomen. Volgens hen is het: (zie noot 123)

"(…) onlogisch om een onderscheid te maken tussen degene die als belanghebbende bij de bestuursrechter tegen een besluit kan opkomen, en degene die de door dat besluit veroorzaakte schade vergoed kunnen krijgen. Met andere woorden, het moet niet zo zijn dat degene die wel een recht op schadevergoeding heeft, toch niet tegen dat besluit kan opkomen, of dat degene die wel beroep kan instellen en daarmee ook succes heeft, toch zijn schade niet vergoed kan krijgen".

Dit standpunt wordt in 2006 uitdrukkelijk onderschreven door Verheij. (zie noot 124)
In een studie uit 2004 plaatsen De Poorter e.a. een kanttekening bij de opvatting van Scheltema & Scheltema. Zij zijn het overigens eens met het eerste deel van de slotzin van het hiervoor vermelde citaat, dat "degene die (volgens de civiele rechter) een recht op schadevergoeding heeft, in een bestuursrechtelijke procedure tegen het schadeveroorzakende besluit niet een gebrek aan belang zou moeten worden tegengeworpen". (zie noot 125) Het laatste deel van dat citaat vinden zij echter niet vanzelfsprekend. Zij stellen: (zie noot 126)

"Wij kunnen ons wel voorstellen dat er situaties zijn waarin geoordeeld kan worden dat er goede redenen zijn om iemand in het bestuursrecht een beroepsrecht toe te kennen, zonder dat die persoon aanspraak zou moeten kunnen maken op schadevergoeding in het geval het besluit onrechtmatig is. Onder de vigerende bestuursrechtelijke en civielrechtelijke regimes is dit in elk geval goed denkbaar. Het geldende bestuursrechtelijke regime gaat ervan uit dat aan iemand een beroepsrecht toekomt als diens belangen zullen worden geschonden door een jegens een ander genomen onrechtmatig besluit. De vraag dan of aan die persoon bovendien een recht op schadevergoeding moet toekomen kan heel wel worden gezien als een vervolgvraag. De tekst van de in boek 6 BW opgenomen regeling presenteert de relativiteitsvraag ook als een vraag die aan de orde komt nadat de onrechtmatigheid is vastgesteld."

In de daarop volgende jaren wordt het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste ingevoerd - zij het niet als een beperking op het belanghebbendebegrip, maar als een beperking op de rechterlijke vernietigingsbevoegdheid - en raakt de congruentiediscussie wat op de achtergrond. (zie noot 127) Recentelijk worden op dit punt wel weer standpunten ingenomen. In de eerste plaats kan de volgende stellige opvatting van Damen e.a. over de verhouding tussen artikel 8:69a Awb en artikel 6:163 BW worden vermeld: (zie noot 128)

"Sinds 1 januari 2013 kent artikel 8:69a een bestuursrechtelijk relativiteitvereiste. Na vernietiging van een besluit door de bestuursrechter mag worden aangenomen dat onrechtmatig is gehandeld jegens de burger op wiens beroep is vernietigd, als die vervolgens verzoekt om schadevergoeding. Het civielrechtelijke relativiteitsvereiste vormt dan geen aparte drempel voor toewijzing van de vordering meer."

In de tweede plaats kan melding worden gemaakt van de opvatting van Schlössels over de gewenste mate van congruentie in een bijdrage uit 2014, waarin hij ook de - in punt 3.21 gesignaleerde - aanzienlijke verschillen tussen beide relativiteitsvereisten bespreekt. Volgens hem is het, ondanks deze verschillen, "niet verstandig dat de rechtsvorming te veel uit elkaar drijft" en is meer afstemming tussen beide vereisten in de relatie tussen het vernietigingsberoep en de schadeprocedure gewenst. (zie noot 129) In dit verband doet hij drie voorstellen voor verdere discussie. In de eerste plaats zou de schadevergoedingsrechter bij de toepassing van artikel 6:163 BW (in mijn woorden) minder generiek te werk moeten gaan, en zou hij "bestuursrechtelijke voorschriften veel nauwkeuriger moeten onderzoeken op hun vermogensrechtelijke beschermingsbereik". (zie noot 130) In de tweede plaats bepleit hij, onder verwijzing naar de correctie-Langemeijer, dat de toepassing van artikel 8:69a Awb moet kunnen worden gecorrigeerd door materiële beginselen van behoorlijk bestuur en fundamentele rechten. In de derde plaats zou de komst van artikel 8:69a Awb kunnen uitnodigen tot "een verdere aanvulling of verfijning" van de rechtspraak betreffende artikel 6:163 BW, zodat het "denkbaar" zou zijn dat "in de toekomst wordt aanvaard dat met de vernietiging in beginsel ook de relativiteit van de geschonden norm vaststaat". (zie noot 131) In elk geval staat zijns inziens deze afstemmingsvraag op de agenda.

4.4 In de tweede relevante lijn in de literatuur staat de vraag welke betekenis materiële beginselen van behoorlijk bestuur zouden moeten hebben bij de toepassing van artikel 8:69a Awb, al dan niet in relatie met de wenselijkheid van een correctie-Langemeijer, centraal.
Startpunt van deze lijn is de oratie van Jurgens uit 2004, waarin zij de invoering van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht afwijst, omdat burgers aan de wet de gerechtvaardigde verwachting kunnen ontlenen dat de overheid zich aan de wet zal houden. (zie noot 132) Daarom is zij - zoals zij het stelt in 2006 - tegen een dergelijk vereiste omdat dat voorbij gaat "aan de verwachtingen die de burgers op grond van deze wettelijke voorschriften ten aanzien van het overheidsoptreden mogen koesteren". (zie noot 133) Vanwege deze verwachtingen zou bijvoorbeeld een zittende supermarkt tegen de bouwvergunningverlening aan zijn concurrent beroep moeten kunnen doen op de regels van de Woningwet, omdat anders voorbij wordt gegaan aan (…)

(…) het feit dat de procederende supermarkteigenaar zich op grond van de geldende regels - veronderstellenderwijs terecht - had ingesteld op het feit dat in zijn omgeving niet nog een supermarkt zou worden gevestigd." (zie noot 134)

In een bijdrage uit 2007 bespreken Van Ettekoven & Schueler de verhouding tussen relativiteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. (zie noot 135) Daarin bestrijden zij de opvatting van Jurgens, (zie noot 136) omdat burgers niet altijd "een afdwingbare aanspraak (…) op de zekerheid dat alle rechtsregels goed worden toegepast" hebben. Volgens hen verschilt het van "geval tot geval of het beroep op rechtszekerheid ergens op slaat". Wel moet het eiser worden toegestaan,

(…) om als beroepsgrond aan te voeren dat hij erop heeft vertrouwd dat het recht juist zou worden toegepast, dat hij daar zijn handelen op heeft afgestemd, in een slechtere positie is komen te verkeren door het besluit met de fout en dat hij beter af was geweest wanneer de fout niet was gemaakt. Een relativiteitseis verzet zich hier in het geheel niet tegen. Het rechtszekerheidsbeginsel kan dus reden zijn om een ruimere rechtsbescherming te bieden dan met het geschonden voorschrift zelf is beoogd." (zie noot 137)

Volgens hen kan ook het "gelijkheidsbeginsel reden zijn om ruimere bescherming te bieden dan men op het eerste gezicht zou denken". (zie noot 138)

"Daar kan bijvoorbeeld reden voor zijn in procedures tussen concurrerende ondernemingen over bijvoorbeeld een bouw- of milieuvergunning. Soms kan het concurrentenbelang een reëel punt zijn, bijvoorbeeld als het ene bedrijf wordt beperkt door voorschriften die aan het andere bedrijf, onder gelijke omstandigheden, ten onrechte niet worden opgelegd. Dan moet de rechter kunnen vernietigen. Dat kan ook na de invoering van een relativiteitseis. Het gaat hier eigenlijk om het gelijkheidsbeginsel. Daardoor worden ook de concurrentenbelangen beschermd. Uiteraard kan dat alleen tot vernietiging leiden indien het wettelijk kader waarop de vergunning berust daartoe ruimte laat. Concurrentievervalsing en het gelijkheidsbeginsel zijn als zodanig geen weigeringsgrond voor een bouw- of milieuvergunning. De vernietigingsgrond wordt gevonden in het wettelijk kader van milieu of bouw, op basis van de vooronderstelling dat dit kader in gelijke gevallen gelijkelijk moet worden toegepast. Die algemene gelijkheidsnorm trekt de concurrent binnen het beschermingsbereik van de wettelijke regeling. Het enkele feit dat hij een concurrent is, zou ook na invoering van een relativiteitseis onvoldoende zijn. Voorwaarde is dat de concurrent aannemelijk maakt dat sprake is van ongelijke wetstoepassing, dat zijn concurrentenbelangen worden geschaad indien de milieunormen niet met gelijke gestrengheid worden toegepast op zijn concurrent."

In de vermelde citaten wordt niet gesproken van een correctie-Langemeijer. Dat is wel het geval in het preadvies van Jurgens uit 2010. (zie noot 139) Daarin onderstreept zij opnieuw de "beschermingswaardige verwachtingen" die burgers "ten aanzien van het overheidsoptreden op grond van (…) wettelijke voorschriften mogen hebben". Burgers zullen immers vaak "hun verwachtingen ten aanzien van bijvoorbeeld hun woon- of leefsituatie of ten aanzien van hetgeen zij aan concurrentie kunnen verwachten, mede baseren op de mogelijkheden en beperkingen die het recht ten aanzien daarvan creëert." Het relativiteitsvereiste heeft als gevolg dat burgers de schending van die verwachtingen doordat het bestuur in strijd met de wettelijke voorschriften een andere burger iets vergunt, niet in rechte aan de orde kunnen stellen als die voorschriften niet strekken ter bescherming van hun belangen. Dit bezwaar, zo stelt Jurgens,

"(…) kan worden ondervangen door appellant in een dergelijk geval een beroep toe te staan op strijd met het rechtszekerheidsbeginsel of strijd met het vertrouwensbeginsel." Daarbij wordt het vertrouwen "ontleend aan een geldende wettelijke bepaling. Tot nu toe hadden we daarvoor in het bestuursrecht het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel niet nodig omdat het beroep op de wet als vanzelf relevant werd geacht. In wezen komt deze benadering neer op een vergelijkbare constructie als de correctie-Langemeijer in het burgerlijk recht. De uiteindelijke grond waarop de vernietiging wordt uitgesproken is dan immers niet de schending van een wettelijk voorschrift (…), maar de schending van het ongeschreven rechtsbeginsel, die mede wordt ingekleurd door het feit dat het handelen van het bestuur in strijd met de wet is." (zie noot 140)
Daarbij mag volgens haar van een appellant die zich beroept op de schending van het rechtszekerheidsbeginsel wel worden verwacht "dat hij ook concreet maakt waaruit die schending dan in zijn geval bestaat, hetgeen iets meer moet inhouden dan de stelling dat hij in het algemeen aan een wettelijke regime bepaalde verwachtingen mocht ontlenen". (zie noot 141) Daarbij verwijst zij naar de in punt 3.17 genoemde zaak van de Limburgse scheepsbevrachter. (zie noot 142)

De hiervoor bepleite rechtszekerheidscorrectie kan zowel van belang zijn voor omwonenden als voor concurrenten. In het citaat in de laatste alinea lijkt Jurgens haar opvatting uit 2004 en 2006 enigszins te nuanceren, in die zin dat zij thans geen algemene rechtszekerheidscorrectie op basis van het wettelijk regime meer lijkt voor te staan.
Daarnaast bespreekt Jurgens in dit verband het gelijkheidsbeginsel, dat met name in beeld komt bij concurrentiebelangen in de situatie dat een bedrijf in een procedure tegen een aan zijn concurrent verleende vergunning aanvoert dat "ten aanzien van zijn vergunning overeenkomstig het wettelijke kader strengere normen zijn gehanteerd dan ten aanzien van de vergunning voor zijn concurrent". (zie noot 143) In zo’n geval strekken de wettelijke normen doorgaans niet ter bescherming van de belangen van het eerste bedrijf, maar kan dat mogelijk wel beroep doen op het gelijkheidsbeginsel. Volgens Jurgens is daarbij wel van belang dat daarmee (…)

"(…) een iets andere invulling wordt gegeven aan het gelijkheidsbeginsel dan gangbaar is." "(…) in de hier geschetste casus zal vaak een probleem aan een beroep op het gelijkheidsbeginsel kleven: de gevallen zullen vaak niet zo vergelijkbaar zijn als doorgaans in de context van het gelijkheidsbeginsel wordt gevergd. Er dient aldus eigenlijk een iets abstractere invulling aan het gelijkheidsbeginsel te worden gegeven om het te kunnen toepassen op deze casus: de concurrent wil dat de toepasselijke regels voor zijn concurrent net zo hard zijn als voor hemzelf." (zie noot 144)

Ook De Poorter bespreekt in zijn preadvies van 2010 de relatie tussen relativiteit en het rechtszekerheids- en gelijkheidsbeginsel. (zie noot 145) Met behulp van het eerste beginsel zou volgens hem de beschermingsomvang van de geschonden norm kunnen worden verruimd, bijvoorbeeld in de situatie (…)

"(…) dat een supermarktondernemer die opkomt tegen een aan diens concurrent verleende bouwvergunning (…) aan de in het bestemmingsplan voorgeschreven bouwmassa de gerechtvaardigde verwachting [kan] ontlenen dat een eventueel concurrerend bedrijf in elk geval niet groter zal zijn dan in het bestemmingsplan aangegeven. Overigens (…) zou ik me wel kunnen voorstellen dat daarbij telkens wel de eis wordt gesteld dat de overtreden voorschriften ook daadwerkelijk van invloed zijn geweest op zijn positie van concurrent." (zie noot 146)

De hier bepleite verruiming wordt door De Poorter niet beschouwd als toepassing van een correctie-Langemeijer. Die correctie komt wel in beeld bij zijn bespreking van het gelijkheidsbeginsel of - zoals De Poorter het stelt - "de omgekeerde werking" van dat beginsel. (zie noot 147) Daarbij heeft hij bijvoorbeeld het oog op de situatie waarin een parkeergaragehouder die geen vergunning voor een uitbreiding heeft gekregen zich verzet tegen het wel verlenen van zo’n vergunning aan zijn concurrent met als grond dat dit in strijd is met de eisen van luchtkwaliteit. In dat geval acht hij het denkbaar, dat (…)

"(…) de schending van de eisen van luchtkwaliteit een zodanige inbreuk op het gelijkheidsbeginsel impliceert dat het bestuursorgaan daarmee handelt in strijd met een zorgvuldigheidsnorm." Anders dan bij het rechtszekerheidsbeginsel "wordt aldus niet het beschermingsbereik van de geschonden rechtsnorm (luchtkwaliteit) verruimd, maar wordt de betrokken concurrent via de band van het gelijkheidsbeginsel en de zorgvuldigheidsnorm wel een aanspraak op inachtneming van die normen toegekend. Met name in concurrentieverhoudingen zal zich dit wel vaker kunnen voordoen. Een reden om deze zogenaamde correctie-Langemeijer ook voor het bestuursrecht te hanteren, is dat we bij de toepassing van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht voortdurend het belang van een optimale afstemming met de jurisprudentie van de burgerlijke rechter voor ogen moeten houden." (zie noot 148)

In een bijdrage van 2011 stelt ook Verburg dat de benadering van de correctie Langemeijer "valt te exporteren naar het bestuursrecht". (zie noot 149) Volgens hem speelt dat dan bij "het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en mogelijk ook bij het algemene zorgvuldigheidsbeginsel". In het vervolg waarschuwt hij vooral tegen een te enthousiaste toepassing van het rechtszekerheids- en zorgvuldigheidsbeginsel, omdat dan "een bom onder het hele relativiteitsvereiste" zou worden gelegd. (zie noot 150)
De mogelijkheid van een correctie-Langemeijer in het bestuursrecht wordt in 2013 wederom besproken door Schueler in zijn recensie van de dissertatie van Wiggers-Rust. (zie noot 151) In die bijdrage wijst hij - in lijn met de hiervoor genoemde bijdrage van Van Ettekoven en hem uit 2007 - een toepassing van die correctie, die neerkomt op een algemene rechtszekerheidscorrectie (omdat burgers erop moeten kunnen vertrouwen dat de besluiten van de overheid aan alle rechtsnormen voldoen), van de hand, omdat dan "het relativiteitsvereiste meteen krachteloos [zou] zijn gemaakt" en de rechter "tegen de bedoeling van de wetgever" zou ingaan. (zie noot 152) Wel ziet hij mogelijkheden voor een minder ‘grove’ toepassing van de correctie bij het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Voor dat laatste beginsel denkt hij aan de situatie dat (…)

"(…) een bedrijf een vergunning heeft gekregen in strijd met een wettelijk voorschrift en een ander bedrijf, wiens concurrentiepositie daardoor verslechtert, daartegen opkomt met als argument dat het zelf genoegen moest nemen met een vergunning die aan alle voorschriften voldeed." (zie noot 153)

Ten slotte wordt melding gemaakt van de opvattingen van Schlössels over de "corrigerende werking" van materiële beginselen en fundamentele rechten bij de toepassing van artikel 8:69a Awb. (zie noot 154) Volgens hem (…)

"(…) heeft een beroep op bijvoorbeeld het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel in het licht van artikel 8:69a Awb zeker zelfstandige betekenis. Dit geldt ook voor een beroep op diverse fundamentele (grond)rechten. Deze rechten bieden naar hun aard subjectieve bescherming. Zo beschermt het vertrouwensbeginsel naar zijn aard de belangen van de fidens en het gelijkheidsbeginsel de belangen van de (potentieel) gediscrimineerde. Interessant is bovendien de vraag hoe de bestuursrechter moet oordelen als een appellant voor zowel een ‘wettelijk’ als een fundamenteelrechtelijk anker gaat liggen. Denk aan de situatie dat waarin een beroep wordt gedaan op (kennelijk niet beschermde) specifieke milieuhygiënische voorschriften maar tevens op het verdragsrechtelijk beschermde eigendomsrecht of op het recht op ‘family life’ (welke rechten mede in het omgevingsrecht zijn verdisconteerd)." (zie noot 155)

Hoe door hem opgeworpen vragen moeten worden beantwoord, laat hij in het midden.

4.5 In het voorgaande is vastgesteld dat in de literatuur, vanuit het belang van de eenheid tussen privaat- en bestuursrecht, pleidooien zijn gehouden voor meer of volledige afstemming of congruentie tussen beide relativiteitsvereisten van artikel 6:163 BW en artikel 8:69a Awb. Deze congruentie gaat twee kanten op. In de eerste plaats is door diverse auteurs - Damen e.a., Schlössels en qua strekking ook Scheltema & Scheltema - meer of minder stellig verdedigd dat beide vereisten zodanig op elkaar moeten worden afgestemd dat, als het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste niet in de weg staat aan vernietiging op grond van een bepaalde norm, deze norm ook moet voldoen aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW. In die opvatting staat met de vernietiging ook de civiele relativiteit van de geschonden norm vast. De Poorter e.a. hebben twijfels over deze afstemming, maar bepleiten - in lijn met de opvatting van Scheltema & Scheltema - wel de omgekeerde afstemming. Vertaald naar de huidige regeling van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb, komt deze erop neer dat als een norm voldoet aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW, deze ook zou moeten voldoen aan het vereiste van artikel 8:69a Awb. Deze opvatting ziet men ook bij Schlössels. In die laatste opvatting ligt het voor de hand dat de correctie-Langemeijer ook wordt toegepast bij de toepassing van artikel 8:69a Awb.
Verder is gesignaleerd dat alle auteurs die over de problematiek hebben geschreven (Jurgens, Van Ettekoven, Schueler, De Poorter, Verburg en Schlössels), van oordeel zijn dat bij de toepassing van het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste twee materiële beginselen een ruimere bescherming (moeten) kunnen bieden dan de bescherming die met het geschonden voorschrift is beoogd, namelijk het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. De meesten leggen daarbij een verband met de correctie-Langemeijer. Schlössels wijst bovendien op de mogelijke betekenis van fundamentele rechten, zonder dit punt nader uit te werken. Omdat deze mogelijkheid in het onderhavige geschil ook is opgeworpen door Praxis (zie punt 2.2) ga ik hierop wel in, maar pas vanaf punt 6.1. Over de mate waarin de genoemde beginselen ruimere bescherming moeten kunnen bieden, casu quo de toepassing van artikel 8:69a Awb moeten kunnen corrigeren, lopen de meningen uiteen. Jurgens lijkt op dit punt het meest ver te willen gaan en verdedigt in elk geval in 2004 en 2006 een algemene rechtszekerheidscorrectie. De andere auteurs staan een meer beperkte correctie voor.

Eigen opvatting

4.6 Na deze uitvoerige beschouwingen kom ik op de hoofdvraag van de voorzitter, te weten of een concurrent op grond van een door de civiele correctie- Langemeijer geïnspireerde correctie op het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb, met een beroep op een materieel beginsel van behoorlijk bestuur, moet kunnen bereiken dat de rechter een besluit toetst aan een wettelijke regel die strikt genomen niet ter bescherming van zijn belangen strekt. Het antwoord op die vraag is eigenlijk vrij eenvoudig. Ja, dat moet kunnen. Dit antwoord sluit aan bij de wetsgeschiedenis, waarin wordt gesteld dat een dergelijke correctie bij de toepassing van artikel 8:69a Awb in beginsel wenselijk is, en wordt in de literatuur door iedereen ondersteund.
Anders dan de vraag van de voorzitter suggereert, toetst de rechter het besluit dan overigens niet - althans niet direct - aan het (geschonden) wettelijke voorschrift. Dat strekt immers niet ter bescherming van de belangen van de concurrent. Overeenkomstig de ‘echte’ correctie-Langemeijer wordt het besluit primair getoetst aan de materiële beginselen, waarbij de invulling daarvan wel mede wordt bepaald door het feit dat de geschreven wettelijke norm overtreden is (reflexwerking). Aldus beoordeelt de rechter of die wettelijke norm, die niet strekt tot bescherming van de belangen van de concurrent, is geschonden maar is die schending ‘slechts’ een factor om te bepalen of ook het materiële beginsel is geschonden. In termen van de correctie Langemeijer draagt aldus de schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van de concurrent, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, bij tot het oordeel dat een beginsel is geschonden dat die belangen wel beoogt te beschermen. De schending van de wettelijke norm is derhalve een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor vernietiging. Alleen de schending van het beginsel kan tot vernietiging leiden.
Voor welke beginselen deze ‘correctie’ precies heeft te gelden en onder welke voorwaarden wordt hierna besproken, nadat ik mijn standpunt eerst nog nader onderbouw.

4.7 De belangrijkste reden voor mijn standpunt sluit aan bij de door Langemeijer gegeven argumentatie voor de ‘echte’ correctie-Langemeijer (zie punt 3.16). Analoog aan diens argumentatie over de zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:162, eerste lid, BW, geldt ook voor de (ongeschreven) materiële beginselen van behoorlijk bestuur dat zij in het bestuursrecht worden erkend als zelfstandige rechtsnormen voor de beoordeling van besluiten en daarom een eigen beschermingsomvang hebben. Daarom moet het in beginsel mogelijk zijn dat de schending hiervan tot vernietiging leidt, waarbij mede een rol speelt dat het bestuur in strijd heeft gehandeld met een wettelijke norm die de belangen van betrokkenen niet beschermt. Daarvoor moet de rechter wel vaststellen of die wettelijke norm geschonden is.
Mijn standpunt is deels ook ingegeven door het congruentieargument. Slechts ‘deels’, omdat er tussen de relativiteitsvereisten van artikel 8:69a Awb en artikel 6:163 BW aanzienlijke verschillen bestaan (punt 3.21). Het overbruggen van deze verschillen, is, voor zover al mogelijk, niet het doel van deze conclusie, waarin - zoals ik heb opgemerkt in punt 2.3 - de wijze waarop de rechters beide vereisten toepassen in beginsel als gegeven wordt beschouwd. Bovendien zou ik mij dan ook moeten uitspreken over de wijze waarop de Hoge Raad artikel 6:163 BW toepast, een terrein dat niet tot mijn competentie behoort. Al met al zal mijn conclusie geen einde maken aan de - mijns inziens niet hypothetische - situatie dat het beroep van een appellant als gevolg van de concrete en soepele toepassing van artikel 8:69a Awb wel tot vernietiging van een besluit leidt, terwijl een daarop volgend schadeverzoek wordt afgewezen op grond van de generieke en strenge toepassing van artikel 6:163 BW. Dit verschil kan in elk geval deels worden verklaard doordat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb principieel ingrijpender is dan het vereiste van artikel 6:163 BW, omdat het de toegang tot de rechter beperkt en het instandlaten van een met het objectieve recht strijdig besluit faciliteert (zie punt 3.21). Overigens betoog ik hiermee niet dat verdergaande afstemming tussen beide relativiteitseisen principieel moet worden uitgesloten.
Het congruentieargument acht ik meer valide voor de omgekeerde situatie en wel om, zo veel mogelijk, te voorkomen dat een norm die wel voldoet aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW, niet zou voldoen aan dat van artikel 8:69a Awb. Die uitkomst past immers slecht bij het principieel ingrijpender karakter van artikel 8:69a Awb. Niettemin bestaat ook in deze situatie al een essentieel verschil tussen beide vereisten en wel bij de formele beginselen van behoorlijk bestuur. Deze hebben voor de toepassing van het vereiste van artikel 8:69a Awb geen zelfstandige betekenis, terwijl zij in het kader van artikel 6:163 BW wel een eigen relativiteit hebben (punt 3.13 e.v.). Wel - en dat is op zich al winst - kan door erkenning van een Langemeijerachtige correctie bij de toepassing van artikel 8:69a Awb worden voorkomen dat een dergelijk verschil ook zou optreden bij de materiële beginselen van behoorlijk bestuur. In zoverre legt het congruentieargument naar mijn opvatting wel gewicht in de schaal.

4.8 Om te bepalen met beroep op welke beginselen een belanghebbende moet kunnen bewerkstelligen dat de rechter zich mede uitspreekt over de vraag of een wettelijke regeling die strikt genomen niet ter bescherming van zijn belangen strekt is geschonden, wordt hierna eerst bepaald voor welke beginselen dat volgens mij niet moet gelden.
Niet omstreden - en al geïmpliceerd in de vraag van de voorzitter - is dat dit niet geldt voor formele beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder het formele zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Dat laatste omvat de vereisten van een kenbare (art. 3:47 Awb) en deugdelijke (art. 3:46 Awb) motivering in primo en in bezwaar (art. 7:12 Awb). Zoals aangegeven in punt 3.19, heeft de Afdeling in vaste rechtspraak bepaald, dat deze beginselen voor de toepassing van artikel 8:69a Awb geen zelfstandige betekenis hebben en hun relativiteit daarom niet los kan worden gezien van die van de materiële norm. Deze benadering wordt in de literatuur over het algemeen ondersteund en door Schlössels - mijns inziens terecht - als volgt verdedigd: (zie noot 156)

"[d]eze benadering (van de Afdeling - RW) lijkt goed verdedigbaar omdat het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel ondersteunende beginselen zijn die een rol spelen binnen de context van een doelgebonden bestuursbevoegdheid. Zij faciliteren de rechtmatigheid van de besluitvorming, maar hebben los van de materiële (bevoegdheids)normen geen zelfstandige functie in het rechtsverkeer bij het beschermen van individuele belangen."

Ook voor sommige materiële beginselen heeft mijns inziens te gelden dat zij voor de toepassing van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb geen zelfstandige betekenis hebben en hun relativiteit daarom niet los kan worden gezien van die van de materiële norm. Daarbij denk ik in het bijzonder aan de beginselen die zijn gecodificeerd in artikel 3:4 Awb, (zie noot 157) namelijk het gebod van belangenafweging en specialiteit, het materiële zorgvuldigheidsbeginsel (ofwel het beginsel van de minste pijn) en het evenredigheidsbeginsel. Weliswaar zijn dit geen ondersteunende beginselen, maar hun betekenis in een concrete zaak is zo ‘verknoopt’ met de bevoegdheidsuitoefening waarvoor zij gelden, dat hun relativiteit opgaat in die van de bij die uitoefening toe te passen materiële norm.
Hiermee heb ik weer een (klein) deel van de eerste vraag van de voorzitter beantwoord, namelijk het bestuursrechtelijke zorgvuldigheidsbeginsel dient de toepassing van artikel 8:69a Awb mijns inziens niet te corrigeren. Dat geldt zowel voor de formele, als materiële variant van het beginsel.

4.9 Na deze reductie resteren de twee beginselen, die in het kader van de correctie op de toepassing van artikel 8:69a Awb door materiële beginselen van behoorlijk bestuur in de literatuur steeds worden genoemd, het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Beide beginselen spelen ook een rol bij de toepassing van de ‘echte’ correctie-Langemeijer in het kader van artikel 6:163 BW (punt 3.21).
Rechtszekerheid en vertrouwen zijn nauw met elkaar verbonden. Binnen dit ‘beginselenpaar’ kunnen diverse subbeginselen worden onderscheiden, die in het kader van relativiteit apart moeten worden besproken. (zie noot 158) In de eerste plaats is er het algemene materiële rechtszekerheidsbeginsel op grond waarvan burgers in algemene zin zouden moeten kunnen vertrouwen op wettelijke regels en op de juiste toepassing ervan door de overheid. Zoals hiervoor al aangegeven, heeft de wetgever een correctie op grond van algemene rechtszekerheid in het kader van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb uitdrukkelijk afgewezen. Volgens mij terecht, omdat het vereiste dan - in de woorden van de wetgever - "goeddeels van zijn werking zou kunnen worden beroofd". (zie noot 159) Bovendien zou een dergelijke generieke (rechtszekerheids)correctie afwijken van de omstandigheden-van-het-geval benadering die kenmerkend is voor de toepassing van de ‘echte’ correctie-Langemeijer. Zoals in punt 3.15 aangegeven is de overtreding van een wettelijk voorschrift slechts een factor die samen met andere omstandigheden kan leiden tot toepassing van de correctie.
In de tweede plaats is er het formele rechtszekerheidsbeginsel op grond waarvan besluiten duidelijk en ondubbelzinnig moeten zijn. Uit de hierna opgenomen uitspraken blijkt dat de Afdeling de relativiteit van dit formele beginsel in verband met rechtsonzekere bepalingen van een bestemmingsplan - anders dan van het motiverings- en formele zorgvuldigheidsbeginsel (punt 3.19) - zelfstandig vaststelt. Om de relativiteitsvraag positief te kunnen beantwoorden is vervolgens wel van belang dat appellanten in beide zaken eigenaar zijn van de gronden waarop die rechtsonzekere bepalingen betrekking hebben. (zie noot 160)

In de eerste zaak inzake Drechthoek stemde het dwarsprofiel van een in het bestemmingsplan voorziene ontsluitingsweg niet overeen met de verbeelding, zodat het plan in zoverre in strijd met de rechtszekerheid is vastgesteld. In verband met het beroep van de raad op art. 8:69a Awb, overweegt de Afdeling: "[d]e rechtszekerheid strekt mede tot het belang van [appellant] en anderen nu zij als eigenaren van gronden in het plangebied dit plan eventueel zelf willen gaan ontwikkelen."
In de tweede zaak stemde de bestemming van een stukje grond, in eigendom bij [appellant sub 2], in de verbeelding niet overeen met het plan zoals de raad dat had vastgesteld. De Afdeling oordeelt dat hierdoor een rechtsonzekere situatie is ontstaan. Daarom dient het vaststellingsbesluit in samenhang bezien met de verbeelding "voor zover het betrekking heeft op het in eigendom van [appellant 2] zijnde stukje grond (…) in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel te worden geacht. Voor zover de raad heeft verzocht om toepassing van artikel 8:69a Awb, overweegt de Afdeling dat in een geval als dit, het rechtszekerheidsbeginsel mede strekt ter bescherming van het belang van [appellant 2]."

Deze benadering van formele rechtszekerheid ligt voor de hand, nu dit beginsel niet (alleen) dient ter ondersteuning van een inhoudelijk rechtmatige ruimtelijke besluitvorming, maar een eigen waarde vertegenwoordigt, namelijk die van de duidelijkheid van besluiten. Tegelijkertijd beperkt de Afdeling de relativiteit van het beginsel tot hen die als eigenaar van de gronden ongetwijfeld ook worden beschermd door de materiële norm voor die besluitvorming, de goede ruimtelijke ordening. Hadden de gewraakte, rechtsonzekere regels betrekking gehad op een onderdeel van het bestemmingsplan waarvoor dat niet had gegolden, dan had de rechtszekerheid - naar ik aanneem - niet mede gestrekt tot bescherming van hun belangen. In die zin is er van samenhang met de materiële norm feitelijk wel sprake.
In de derde plaats is er het beginsel van materiële rechtszekerheid op grond waarvan een begunstigend besluit in beginsel niet ten nadele van de burger met terugwerkende kracht mag worden ingetrokken. Dit subbeginsel zal volgens mij nooit worden getroffen door het relativiteitsvereiste, omdat de belanghebbende burger die daarop beroep doet per definitie door het verbod van terugwerkende kracht wordt beschermd.
Ten slotte - en in de laatste plaats - is er het vertrouwensbeginsel. Het is dit beginsel dat zowel in de wetsgeschiedenis (punt 4.2) als in de literatuur (punt 4.4) wordt bedoeld in verband met een door de correctie-Langemeijer geïnspireerde correctie op de toepassing van artikel 8:69a Awb, ook al wordt het daarin ook aangeduid als rechtszekerheidsbeginsel. (zie noot 161) Het beginsel speelt ook een rol bij de toepassing van de correctie-Langemeijer in het kader van artikel 6:163 BW (punt 3.17). Ook ik ben van mening dat het vertrouwensbeginsel in beginsel de werking van artikel 8:69a Awb moet kunnen corrigeren, omdat het beginsel een zelfstandige betekenis heeft die los staat van de (geschonden) materiële norm en dus ook een eigen beschermingsomvang heeft. Voor een daadwerkelijke correctie is het natuurlijk wel noodzakelijk dat aan de eisen voor de honorering van een beroep erop wordt voldaan.

4.10 Op grond van het vertrouwensbeginsel moeten bestuursorganen vertrouwen dat zij hebben gewekt door hun handelen en dat heeft geleid tot gerechtvaardigde verwachtingen bij een burger in beginsel honoreren. Het beginsel beschermt niet alleen concurrenten - waarop de vraag van de voorzitter specifiek betrekking heeft - maar ook omwonenden. (zie noot 162) Om te bepalen of een verwachting door het vertrouwensbeginsel wordt beschermd, worden in de literatuur doorgaans vier factoren onderscheiden: (zie noot 163) wie heeft het vertrouwen gewekt? Waardoor is het vertrouwen gewekt? Is voldaan aan het dispositievereiste? Zijn er contra-indicaties die zich tegen de honorering verzetten? Hierna bespreek ik aan de hand van deze factoren de mogelijke corrigerende werking van het beginsel op artikel 8:69a Awb.
a. Wie heeft het vertrouwen gewekt? Om voor honorering in aanmerking te komen moet het vertrouwen zijn gewekt door een bevoegde ‘persoon’, doorgaans het bevoegde bestuursorgaan zelf, ook al kan onder omstandigheden vertrouwen gewekt door een lid van een collegiaal bestuur of een ambtenaar ook aan dat orgaan worden toegerekend. Deze eis geldt natuurlijk ook voor de toepassing van het beginsel in het kader van een correctie op artikel 8:69a Awb.
b. Waardoor is het vertrouwen gewekt? Bij de ‘gewone’ toepassing van het beginsel geldt dat vertrouwen gewekt door een formele ‘handeling’ - bijvoorbeeld een eerder besluit, een beleidsregel of een bevoegdhedenovereenkomst - eerder voor honorering in aanmerking komt dan vertrouwen gewekt door individuele toezeggingen en algemene informatie. Dat laatste is eigenlijk nooit voldoende voor honorering, toezeggingen mogelijk wel als ze "concreet en ondubbelzinnig" zijn. (zie noot 164) In het kader van de correctie op artikel 8:69a Awb geldt bij de toepassing van deze factor een belangrijke beperking, namelijk dat zij niet mag leiden tot een algemene rechtszekerheidscorrectie. Daarom kan vertrouwen gewekt door een algemene formele handeling - een wettelijk voorschrift, maar ook een algemene beleidsregel - op zich niet tot honorering leiden. Acht men dat wel mogelijk, dan zou het relativiteitsvereiste immers worden uitgehold. Mijns inziens is voor die honorering daarom meer nodig dan uitsluitend de schending van het vertrouwen dat door die algemene handeling is gewekt, ook al is die schending wel een noodzakelijke voorwaarde voor honorering. Voor daadwerkelijke honorering moet het bevoegde orgaan ten opzichte van degene die beroep doet op het beginsel concrete verwachtingen hebben gewekt dat hij door het geschonden voorschrift zou worden beschermd. Zo’n concrete verwachting kan in beginsel bijvoorbeeld worden ontleend aan een concrete en ondubbelzinnige toezegging of aan een tussen het bestuur en betrokkene gesloten bevoegdhedenovereenkomst. Op dit punt is er een analogie met de toepassing van de correctie-Langemeijer door de Hoge Raad in de zaak van de Limburgse scheepsbevrachter, (zie noot 165) waarin deze overweegt dat:

de toepassing van die correctie zal "afhangen van de omstandigheden, waarbij bijvoorbeeld van belang is of de Staat bij de betreffende erkende bevrachter het vertrouwen heeft gewekt dat zijn positie (…) zou worden beschermd tegen eventuele concurrentie van niet-erkende bemiddelaars."

Hieruit blijkt dat de schending van wettelijke voorschriften op zich onvoldoende is voor de toepassing van die correctie, maar dat die toepassing wel aan de orde kan zijn als de Staat ten opzichte van de betrokken persoon (concreet) vertrouwen heeft gewekt dat hij zou worden beschermd tegen de concurrentie van niet-erkende bemiddelaars.
c. Dispositie: voor honorering van een beroep op het vertrouwensbeginsel is het in beginsel van belang dat de betrokkene op grond van het gewekte vertrouwen handelingen heeft verricht, die hij anders achterwege zou hebben gelaten, en als gevolg waarvan hij bij niet-honorering van het vertrouwen in een nadeliger positie zou komen te verkeren. (zie noot 166) Deze eis geldt als regel ook bij de toepassing van het beginsel in het kader van de correctie op artikel 8:69a Awb. Daaraan is in elk geval voldaan als de betrokken burger aannemelijk kan maken dat hij daadwerkelijk schade heeft geleden, omdat hij bijvoorbeeld investeringen heeft verricht die door het niet nakomen van de gewekte verwachtingen nutteloos zouden zijn.
d. Contra-indicaties: in algemene zin geldt dat het - in elk geval bij de Afdeling geldende (zie noot 167) - verbod van contra legem werking van beginselen en het algemeen belang en belangen van derden zich tegen de honorering van gerechtvaardigd vertrouwen kunnen verzetten. Bij de toepassing van het beginsel als correctie op artikel 8:69a Awb hebben deze contra-indicaties volgens mij geen praktische betekenis. In dit verband is van belang dat het vertrouwensbeginsel wordt ingeroepen tegen het toestaan van activiteiten in strijd met de wettelijke voorschriften. Omdat die voorschriften niet strekken tot bescherming van de belangen van appellant, kan de rechter het besluit vanwege de relativiteitseis van artikel 8:69a Awb niet vernietigen wegens deze strijdigheid. In de hier verdedigde opvatting kan zo’n vernietiging wel worden gebaseerd op het vertrouwensbeginsel, dat mede wordt ingekleurd door het feit dat de wettelijke voorschriften zijn geschonden. Van contra legem werking is aldus geen sprake. Integendeel, die vernietiging leidt juist tot een situatie in overeenstemming met de wettelijke voorschriften. Mutatis mutandis is deze vernietiging daarmee ook in het algemeen belang. De belangen van derden betreffen in deze situatie de belangen van degene aan wie (mogelijk) in strijd met de wettelijke voorschriften een activiteit is toegestaan. Ook deze moeten daarom wijken voor het gewekte vertrouwen.
Ten slotte merk ik op dat de bewijslast of adstructieplicht voor het voldoende aannemelijk maken van het beroep op het vertrouwensbeginsel ligt bij degene die daarop een beroep doet. Dat is vaste rechtspraak van de Afdeling. (zie noot 168) Deze bewijslast geldt omdat het beginsel een ‘zelfstandige norm’ betreft (die door het bestuursorgaan niet aan zijn besluit ten grondslag is gelegd), die gunstig is voor de betreffende belanghebbende. In dat geval moet die belanghebbende die norm ‘bewijzen’. (zie noot 169) Deze bewijslast is overigens ook in overeenstemming met de bewijslast bij de ‘echte’ correctie-Langemeijer (punt 3.17). Kort en goed zal degene, die beroep doet op het beginsel dus voldoende aannemelijk moeten maken dat het bevoegde orgaan door bijvoorbeeld een concrete en ondubbelzinnige toezegging of bevoegdhedenovereenkomst, jegens hem concrete verwachtingen heeft gewekt dat de overtreden norm zou worden gehandhaafd. Bovendien moet hij, zo mogelijk, voldoende aannemelijk maken dat hij zich in vertrouwen daarop op een of andere wijze heeft gedispositioneerd.

4.11 Kom ik ten slotte op het gelijkheidsbeginsel. Kort gezegd moet de overheid op grond van dat beginsel burgers die in gelijke of rechtens vergelijkbare omstandigheden verkeren in beginsel gelijk behandelen. (zie noot 170) Conform de algemene opvatting in de literatuur (punt 4.4) ben ook ik van mening dat een beroep op dit beginsel door een bedrijf in een beroepszaak tegen zijn concurrent, ter correctie van de toepassing van artikel 8:69a Awb, in principe mogelijk moet zijn. Voor honorering van het beroep op het beginsel moet er dan wel sprake zijn van de situatie dat het eerste bedrijf wordt benadeeld doordat hij in vergelijkbare omstandigheden ongunstiger wordt behandeld dan zijn concurrent. Een ideaaltypisch voorbeeld biedt de situatie dat een bedrijf aannemelijk maakt dat aan een concurrerend bedrijf een vergunning is verleend, (zie noot 171) zonder dat daaraan de wettelijk voorgeschreven voorschriften zijn verbonden, terwijl in de vergunning voor het bedrijf zelf die voorschriften wel - conform de wettelijke voorschriften - zijn opgenomen en het investeringen heeft moeten verrichten om daaraan te voldoen. Deze situatie vertoont gelijkenis met de situatie waarin de Hoge Raad de correctie-Langemeijer toepaste in Tilburgse tandartsen (punt 3.15). Het voorbeeld maakt bovendien duidelijk dat in verband met de corrigerende werking van het gelijkheidsbeginsel - met De Poorter - beter kan worden gesproken van de "omgekeerde werking" van het beginsel, (zie noot 172) omdat het beginsel door een bedrijf niet wordt ingeroepen om de aan hem verleende vergunning ter discussie te stellen, maar om de - met de wettelijke voorschriften strijdige - vergunning van zijn concurrent aan te vechten. Conform hetgeen in punt 4.10 is gesteld over het vertrouwensbeginsel staat daarom ook bij het gelijkheidsbeginsel het verbod van contra legem werking van beginselen en het algemeen belang of belangen van derden mijns inziens niet in de weg aan honorering van het beroep.
Problematisch voor het beroep op het gelijkheidsbeginsel is in algemene zin dat situaties vaak niet voldoende vergelijkbaar zijn en dat geldt ook voor de toepassing van het beginsel als correctie op artikel 8:69a Awb. Of daarvan sprake is, hangt sterk af van de omstandigheden van het geval. Het is ondoenlijk om voor allerlei casussituaties aan te geven of zij al dan niet vergelijkbaar zijn. Wel kan ik dit punt bespreken voor een aantal situaties waarvan ik verwacht dat zij zich kunnen voordoen. Ik maak onderscheid tussen (vergelijkbaarheid betreffende) de wettelijke voorschriften, de feiten en het orgaan.
a. Wettelijke voorschriften: wil van voldoende vergelijkbaarheid sprake zijn dan moet aan het bedrijf dat beroep doet op het gelijkheidsbeginsel (destijds) een wettelijke verplichting zijn opgelegd die voldoende vergelijkbaar is met de verplichting die thans aan zijn concurrent, in strijd met de inmiddels geldende regels, niet is opgelegd. Mijns inziens hoeft die verplichting niet te zijn gebaseerd op precies dezelfde regels, omdat dan het beroep op het gelijkheidsbeginsel, vanwege hoge omloopsnelheid van het bestuursrecht in het algemeen, en het omgevingsrecht in het bijzonder, al snel een ‘dode mus’ zou zijn. Dat een verplichting destijds is opgelegd krachtens de Wet milieubeheer, nu krachtens de Wabo en straks krachtens de Omgevingswet maakt mij niets uit, als die verplichting maar voldoende vergelijkbaar is gebleven. Van dat laatste is mijns inziens ook sprake als de desbetreffende verplichting destijds wel gold, maar de daarbij te hanteren normen inmiddels strenger zijn geworden. Zo maakt het mij voor de correctie door het gelijkheidsbeginsel niet uit dat degene die beroep doet op het beginsel destijds een uitstootnorm van 2 moest naleven en de ten onrechte niet op de concurrent toegepaste norm inmiddels 0.1 is. Van voldoende vergelijkbaarheid is volgens mij echter geen sprake als de aan de concurrent ten onrechte niet opgelegde verplichting, destijds - toen het eerste bedrijf vergunning werd verleend - nog niet gold. In dit verband kan worden gedacht aan de situatie dat het bedrijf dat beroep doet op het beginsel stelt dat voor de vestiging van zijn concurrent ten onrechte geen milieueffectbeoordeling is uitgevoerd, terwijl deze verplichting nog niet bestond toen het eerste bedrijf zich vestigde. In dat geval is van ongelijke behandeling immers geen sprake en is dat bedrijf niet benadeeld.
b. Feitelijke situatie: voor voldoende vergelijkbaarheid moet de voor de toepassing van het wettelijke voorschrift relevante feitelijke situatie van beide bedrijven voldoende vergelijkbaar zijn. Daarvan is niet sprake als de feiten zodanig verschillen dat het wettelijke voorschrift dat ten onrechte niet zou zijn toegepast op het concurrerende bedrijf, voor het bedrijf dat beroep doet op het gelijkheidsbeginsel niet gold. Zo kan - en dit kan raken aan de onderhavige zaak, waarin de conclusie is gevraagd - in het geval een bedrijf stelt dat zijn concurrent in strijd met de regels over externe veiligheid niet mag worden gevestigd bij een gevaarlijke inrichting, het beroep op het gelijkheidsbeginsel alleen ergens toe leiden als het eerste bedrijf destijds ook in de buurt lag van zo’n gevaarlijke inrichting en het als gevolg daarvan aan extra voorschriften heeft moeten voldoen of anderszins extra investeringen heeft moeten verrichten. Van de andere kant maakt het mij voor honorering van het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet uit dat als gevolg van feitelijke verschillen de in concreto geldende verplichtingen (en de daarmee samenhangende investeringen) niet helemaal hetzelfde zijn.
c. Bestuursorgaan: voor voldoende vergelijkbaarheid acht ik het in beginsel niet van belang dat het bedrijf dat beroep doet op het gelijkheidsbeginsel en het concurrerend bedrijf te maken hebben met verschillende bestuursorganen, althans indien en voor zover die organen voldoende vergelijkbare wettelijke voorschriften moe(s)ten toepassen. Daarvan is in elk geval sprake als de verplichting in kwestie is gebaseerd op een (landelijk of provinciaal) wettelijk voorschrift waaraan beide organen zijn gebonden. Echter ook in de situatie dat die verplichtingen voortvloeien uit twee bestemmingsplannen vastgesteld door de raad van twee verschillende gemeenten, acht ik een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel ter correctie van artikel 8:69a Awb niet uitgesloten als die verplichtingen in beide plannen maar voldoende vergelijkbaar zijn. Is dat niet het geval dan loopt het beroep spaak. Dat geldt ook als voor beide organen wel hetzelfde wettelijke regime geldt, maar dit regime beleidsvrijheid laat, die door beide verschillend is ingevuld (althans voor zover als gevolg daarvan de verplichtingen niet meer vergelijkbaar zijn).
De bewijslast (adstructieplicht) om voldoende aannemelijk te maken dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden, ligt in eerste instantie bij het bedrijf dat daarop beroep doet, ook al draagt het - in de woorden van Schuurmans - niet de volledige bewijsvoeringslast. (zie noot 173) Het gelijkheidsbeginsel is evenals het vertrouwensbeginsel (punt 4.10) immers een ‘zelfstandige norm’. Bovendien sluit deze bewijslast aan bij de bewijslast voor de ‘echte’ correctie-Langemeijer (punt 3.17). Om hieraan te voldoen, moet het bedrijf feiten aanvoeren waardoor het voldoende aannemelijk maakt dat het is benadeeld doordat hem destijds verplichtingen zijn opgelegd die thans aan zijn concurrent in voldoende vergelijkbare wettelijke en feitelijke omstandigheden niet zijn opgelegd. Daartoe zal hij in elk geval de destijds verleende vergunning moeten overleggen, zodat duidelijk wordt dat hem die verplichtingen zijn opgelegd en op basis van welk wettelijk regime. De vraag of de wettelijke regimes voldoende vergelijkbaar zijn, zal door de rechter ook zonder dat partijen daarover iets stellen moeten worden beantwoord. Niettemin lijkt het mij verstandig dat het bedrijf ook op dit punt argumenten naar voren brengt.

4.12 Gelet op het voorgaande kom ik tot het volgende antwoord op de twee vragen van de voorzitter.

De rechter dient de toepassing van artikel 8:69a Awb in die zin te corrigeren dat de schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden, beginselen die wel de bescherming van de belangen van de belanghebbende kunnen beogen. Deze correctie kan worden beschouwd als een bestuursrechtelijke vertaling van de in het kader van artikel 6:163 BW - toegepaste correctie-Langemeijer. De schending is aldus een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor het honoreren van het beroep, omdat daartoe ook moet worden voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden.

- Beroep op het vertrouwensbeginsel kan zowel worden gedaan door een bedrijf in een beroepszaak tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit als door omwonenden. Voor honorering is het noodzakelijk dat het vertrouwen is gewekt door een bevoegde ‘persoon’ en dat ten opzichte van degene die beroep doet op het beginsel concrete verwachtingen zijn gewekt dat hij door het geschonden voorschrift zou worden beschermd. Bovendien is het als regel nodig dat betrokkene door de niet-honorering in een slechtere positie zou komen te verkeren (dispositie).
- Beroep op het gelijkheidsbeginsel kan worden gedaan door een bedrijf in een beroepszaak tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit. Voor een succesvol beroep is het nodig dat het eerste bedrijf daadwerkelijk is benadeeld doordat het in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van het wettelijke voorschrift niet hoeft te voldoen. Dat beide bedrijven te maken hebben met verschillende bestuursorganen hoeft op zichzelf niet tot afwijzing van het beroep te leiden.

De bewijslast om het beroep op (een van) beide beginselen voldoende aannemelijk te maken ligt bij degene die op deze beginselen beroep doet. Wat hij daartoe concreet aannemelijk moet maken is vermeld in punt 4.10 en 4.11.

4.13 Ten slotte het volgende. Ik ben me ervan bewust dat ik hoge eisen stel aan het met succes inroepen van het vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel ter correctie van artikel 8:69a Awb. Heel vaak zal dit beroep dan ook niet worden gehonoreerd. Dit is echter geheel in overeenstemming met de ‘echte’ correctie-Langemeijer, die immers ook maar zelden succesvol wordt ingeroepen.

Verhouding tot het Unierecht en de Aarhus-regelgeving

Inleiding

5.1 Met zijn tweede vraag wenst de voorzitter van mij te vernemen in hoeverre de EU-rechtelijke achtergrond van de - volgens Praxis geschonden - normen in het Bevi (Richtlijn 96/82/EG) en van artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit m.e.r. (Richtlijn 2011/92/EU) van belang is voor de toepassing van het relativiteitsvereiste. Daarbij wijst hij op de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2014 in zaak nr. 201307685/3/R2 (zie noot 174) - waarin de Afdeling heeft bepaald dat toepassing van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb niet in strijd is met de Unierechtelijke beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming - en naar artikel 11 van Richtlijn 2011/92/EU en artikel 9, eerste en tweede lid, van het Verdrag van Aarhus.
Het Europese beoordelingskader waaraan de Afdeling in de vraag refereert, is dat van het beginsel van procedurele autonomie. (zie noot 175) Toegespitst op rechtsbescherming betekent dat beginsel dat, tenzij het Unierecht ter zake specifieke bindende eisen voorschrijft, de bevoegde rechter en de toepasselijke procesregels in Unierechtelijke zaken in beginsel worden bepaald door het nationale recht van de lidstaat, mits dat recht voldoet aan de beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming. Het laatste beginsel is sinds eind 2009 bindend gecodificeerd in artikel 47 Handvest van de grondrechten van de EU. Het voorgaande betekent dat hierna eerst moet worden bepaald of de toepassing van het relativiteitsvereiste in overeenstemming is met de specifieke bindende regels die daarvoor van belang zijn, in het bijzonder (de EU-rechtelijke implementatie van) het Verdrag van Aarhus, waarnaar de voorzitter verwijst. Vervolgens is de vraag aan de orde of de toepassing van het vereiste in overeenstemming is met de beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming.
Beide testen zullen hierna worden verricht. Daarbij benader ik de vraag algemeen, maar spits het antwoord toe op de onderhavige zaak. Onderwerpen die daarvoor irrelevant zijn, zoals de toelaatbaarheid van de toepassing van het relativiteitsvereiste in het licht van de Aarhus-regels op milieu-ngo’s, behandel ik daarom, zoals al aangegeven in punt 2.3, niet.

5.2 Alvorens ik hieraan toekom, past een opmerking over de vraag in hoeverre het beginsel van effet utile (nuttig effect) van Unierecht van betekenis is voor de problematiek van de beperking van de toegang tot de rechter door de toepassing van een relativiteitsvereiste. Aanleiding voor deze vraag is de uitspraak van het Hof van Justitie in de Nederlandse zaak Kokkelvissers. (zie noot 176) Deze zaak betrof de mogelijke rechtstreekse werking van artikel 6, leden 2 en 3, van de Habitatrichtlijn, bepalingen die zien op het belang van de bescherming van de natuur en niet mede op de gezondheid van de mens en daarmee bepalingen die geen rechten beogen toe te kennen aan particulieren. In zijn antwoord overweegt het Hof als volgt.

"Met betrekking tot het recht van een particulier om zich op een richtlijn te beroepen en van een nationale rechter om daarmee rekening te houden, zou het met de dwingende werking die in artikel 249 EG (thans 288 VWEU) aan een richtlijn wordt toegekend, onverenigbaar zijn om principieel uit te sluiten dat de daarbij opgelegde verplichting kan worden ingeroepen door betroffen personen. Met name in gevallen waarin het gemeenschapsgezag de lidstaten bij richtlijn heeft verplicht een bepaalde gedragslijn te volgen, zou het nuttig effect van zodanige handeling worden verzwakt, wanneer justitiabelen zich daarop in rechte niet zouden mogen beroepen en de nationale rechterlijke instanties daarop geen acht zouden mogen slaan als op een element van het gemeenschapsrecht (….)."

Backes heeft op grond van deze overweging gesteld dat "een nationaalrechtelijk relativiteitsvereiste, inhoudende dat men zich voor de nationale rechter uitsluitend kan beroepen op bepalingen die beogen de belangen van de procederende partij te beschermen, niet te verenigen zou zijn met artikel 249 EG-Verdrag, voor zover EG-rechtelijke bepalingen aan de orde zijn die juist niet beogen de rechten van particulieren te beschermen". (zie noot 177) Als ik deze stelling aldus moet begrijpen dat het effet utile van een richtlijn in de weg staat aan de toepassing van een nationaal relativiteitsvereiste, die ertoe leidt dat binnen de nationale rechtsorde niemand beroep kan doen op een rechtstreeks werkende bepaling (omdat deze geen rechten beoogt toe te kennen aan particulieren), lijkt zij mij zeker verdedigbaar.
Veel meer betekenis voor de toegang tot de rechter heeft de overweging van het Hof mijns inziens echter niet, nu de zaak niet betrekking had op deze toegang - over de ontvankelijkheid van de in die zaak betrokken milieugroepen bestond naar Nederlands recht geen twijfel - maar op de mogelijke rechtstreekse werking van de genoemde bepalingen van de Habitatrichtlijn en dus op de vraag of deze bepalingen zich überhaupt lenen voor rechterlijke toepassing. Daarom kunnen uit de uitspraak geen conclusies worden getrokken over de vraag wie precies beroep moet kunnen doen op deze bepalingen en gebruikt het Hof in dit verband de non-descripte begrippen ‘betroffen personen’ en ‘justitiabelen’. (zie noot 178) Wie dat naar Unierecht zijn, wordt niet bepaald door het effet utile van de richtlijn, maar, zoals onder punt 5.1 al gesteld, door specifieke Unieregelgeving en de Unierechtelijke beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming.

De Aarhus-regelgeving

5.3 Eisen aan de toegang tot de rechter in milieurechtelijke aangelegenheden worden gesteld in het Verdrag van Aarhus, (zie noot 179) en wel in de artikelen 9, eerste, tweede en derde lid. Het Verdrag is opgesteld onder auspiciën van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties. Zowel Nederland als de Europese Unie zijn partij bij het verdrag. Artikel 9, eerste lid, van het verdrag - dat het recht op toegang tot de rechter in verband met de toegang tot milieu-informatie garandeert - laat ik hier rusten, omdat deze problematiek in de onderhavige zaak niet aan de orde is. Artikel 9, tweede en derde lid, zijn mogelijk wel van belang. Zij luiden:

2. Elke Partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat leden van het betrokken publiek
a. die een voldoende belang hebben
dan wel
b. stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een Partij dit als voorwaarde stelt,
toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 en, wanneer het nationale recht hierin voorziet en onverminderd het navolgende derde lid, andere relevante bepalingen van dit Verdrag.
Wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt wordt vastgesteld in overeenstemming met de eisen van nationaal recht en strokend met het doel aan het betrokken publiek binnen het toepassingsgebied van dit Verdrag ruim toegang tot de rechter te verschaffen. Hiertoe wordt het belang van elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de in artikel 2, vijfde lid, gestelde eisen voldoende geacht in de zin van het voorgaande onderdeel a. Dergelijke organisaties worden tevens geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het voorgaande onderdeel b. (…)

3. Aanvullend op en onverminderd de in het voorgaande eerste en tweede lid bedoelde herzieningsprocedures, waarborgt elke Partij dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privé-personen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu.

Voor het toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus hebben de verdragspartijen het Aarhus Convention Compliance Committee (ACCC) ingesteld. (zie noot 180) Het Committee heeft als taak om zich naar aanleiding van klachten van verdragspartijen, burgers of milieuorganisaties in concrete zaken uit te spreken over de uitleg en toepassing van het verdrag. Tot nu toe heeft het Committee zich niet uitgelaten over de vraag of het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb of een min of meer vergelijkbare beperking van de toegang tot de rechter van een andere verdragsstaat in overeenstemming is met artikel 9 van het verdrag. Ik besteed daarom geen verdere aandacht aan het Committee en ook niet aan de op zich interessante kwestie wat de juridische betekenis van een ‘uitspraak’ van het Committee zou zijn.
Binnen de Europese Unie is artikel 9, tweede lid, van het Aarhus-verdrag geïmplementeerd door middel van secundaire Unieregelgeving (zie punt 5.4). Bovendien heeft het Hof van Justitie bepaald dat ook de uitleg van artikel 9, derde lid, onder het Unierecht kan vallen (zie punt 5.7). (zie noot 181) Daarmee is de uitleg van (indirect) artikel 9, tweede lid, en deels ook van artikel 9, derde lid, een Unierechtelijke aangelegenheid geworden, waarover het Hof in laatste instantie bindend beslist. Daarom zal ik de toets van de toelaatbaarheid van de Nederlandse relativiteitseis van artikel 8:69a Awb primair verrichten via de band van het Unierecht. Voor zover de uitleg van artikel 9, tweede en derde lid, niet onder het Unierecht zou vallen, (zie noot 182) lijkt het mij - om redenen van rechtseenheid en coherentie - logisch om de rechtspraak van het Hof betreffende beide bepalingen analoog toe te passen. Voor zover de Unierechtelijke implementatie van artikel 9, tweede lid, een ruimere reikwijdte zou hebben dan die van het Verdrag van Aarhus, is Nederland daaraan gebonden op grond van het Unierecht.
Hierna ga ik eerst in op de betekenis van de Unierechtelijke implementatie van artikel 9, tweede lid, voor de toepassing van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb, daarna, in punt 5.7, op die van artikel 9, derde lid.

5.4 Artikel 9, tweede lid, Verdrag van Aarhus is, als gezegd, door de Europese Unie geïmplementeerd door middel van de Aarhus-richtlijn 2003/35, waarbij de bepaling bijna woordelijk is ingevoegd in richtlijn 85/337, betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, en in de IPPC-richtlijn 96/91. Richtlijn 85/337 is opnieuw gecodificeerd in richtlijn 2011/92, waardoor de implementatie van artikel 9, tweede lid, thans is te vinden in artikel 11, eerste t/m derde lid, van richtlijn 2011/92. Deze luiden als volgt.

1. De lidstaten zorgen ervoor dat, in overeenstemming met het toepasselijke nationale rechtsstelsel, leden van het betrokken publiek die:
a) een voldoende belang hebben, dan wel
b) stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een lidstaat dit als voorwaarde stelt,
in beroep kunnen gaan bij een rechtbank of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan om de materiële of formele rechtmatigheid van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen betreffende de inspraak van het publiek van deze richtlijn aan te vechten.
2. De lidstaten bepalen in welk stadium de besluiten, de handelingen of het nalaten kunnen worden aangevochten.
3. Wat als een voldoende belang en als een inbreuk op een recht geldt, wordt bepaald door de lidstaten in het licht van de doelstelling om het publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen. Te dien einde wordt het belang van een niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de vereisten van artikel 1, lid 2, geacht voldoende te zijn in de zin van punt a) van dit artikel. Tevens worden die organisaties geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van punt b) van dit artikel.’

De IPPC-richtlijn is opnieuw gecodificeerd in richtlijn 2010/75, betreffende industriële emissies. In artikel 25 van die richtlijn is artikel 9, tweede lid, op dezelfde wijze omgezet als in artikel 11 van richtlijn 2011/92. Omdat richtlijn 2010/75 in de zaak, waarover deze conclusie gaat, geen enkele rol speelt, beperk ik mij hierna tot richtlijn 2011/92.
Voordat ik toekom aan de vraag of de Nederlandse relativiteitseis al dan niet in overeenstemming is met artikel 11 richtlijn 2011/92 (en dus met artikel 9, tweede lid, Verdrag van Aarhus), moet eerst worden bepaald of de situatie in de onderhavige zaak wel binnen de reikwijdte van dat artikel valt. In de zaak heeft Praxis onder meer gesteld dat de raad van de gemeente Zwolle ten onrechte geen vormvrije milieueffectbeoordeling heeft gemaakt alvorens het gewraakte bestemmingsplan vast te stellen. Volgens de raad kan deze grond - vanwege het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb - niet tot vernietiging leiden, omdat de normen die voortvloeien uit de m.e.r.-regelgeving niet strekken tot bescherming van de concurrentiebelangen van Praxis, een stelling die de Afdeling, gelet op de aan mij gestelde vragen, lijkt te delen. Gelet hierop moet dus worden bepaald of de kwestie van de vormvrije milieueffectbeoordeling valt onder de bescherming van artikel 11 richtlijn 2011/92.
Om binnen die bescherming te vallen, moet het Zwolse besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, gelet op artikel 11, eerste lid, kwalificeren als ‘enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen betreffende de inspraak van het publiek’. Van belang voor die inspraak is vooral artikel 6, vierde lid, van de richtlijn, waarin is bepaald dat het betrokken publiek in een vroeg stadium reële mogelijkheden tot inspraak moet krijgen in de in artikel 2 van de richtlijn bedoelde milieubesluitvormingsprocedures. Volgens artikel 2 gelden deze procedures voor projecten die een ‘aanzienlijk milieueffect kunnen hebben’. Artikel 2 is nader uitgewerkt in artikel 4 van de richtlijn en twee bijlagen. Voor de vormvrije milieueffectbeoordeling is artikel 4, tweede lid, van belang, dat via artikel 4, derde lid, verwijst naar Bijlage II. Concreet zijn voor de onderhavige zaak de volgende artikelen van richtlijn 2011/92 van belang.

Ingevolge artikel 4, tweede lid, bepalen de lidstaten voor de in bijlage II genoemde projecten of het project al dan niet moet worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10, zulks:
a. door middel van een onderzoek per geval, of
b. aan de hand van door de lidstaten vastgestelde drempelwaarden of criteria.
De lidstaten kunnen besluiten om beide onder a en b genoemde procedures toe te passen.
Ingevolge artikel 4, derde lid, moeten bij het onderzoek per geval of bij de vaststelling van drempelwaarden of criteria bij de toepassing van lid 2 de relevante selectiecriteria van bijlage III in acht worden genomen.
Bijlage II, categorie 10 (Infrastructuurprojecten), onderdeel b, vermeldt: stadsontwikkelingsprojecten, met inbegrip van de bouw van winkelcentra en parkeerterreinen.

Deze bepalingen zijn in Nederland omgezet in de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r). De omzetting van artikel 4, tweede lid, van richtlijn 2011/92, heeft daarin als volgt plaatsgevonden.

Ingevolge artikel 7.2, vierde lid, worden ter zake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 en 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 2, vierde lid, van het Besluit m.e.r. worden als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, vierde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen de categorieën die in kolom 4 van onderdeel D van de bijlage zijn omschreven.
Ingevolge artikel 2, vijfde lid van het Besluit geldt, voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de Wet milieubeheer:
a. in zodanige gevallen en
b. in overige gevallen waarin op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.
In categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage is als activiteit aangewezen de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een oppervlakte van 100 ha of meer, een aaneengesloten gebied en 2000 of meer woningen omvat, of een bedrijfsvloeroppervlakte van 200.000 m2 of meer.
Het bestemmingsplan is in kolom 3 en kolom 4 aangewezen als besluit in het kader waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of de activiteit belangrijk nadelige gevolgen kan hebben voor het milieu.

Categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. zet categorie 10 (Infrastructuurprojecten) van Bijlage II bij artikel 4, tweede lid, van richtlijn 2011/92, om. In een uitspraak van 24 december 2014, (zie noot 183) waarin Praxis opkwam tegen een bestemmingsplan dat voorzag in de vestiging van Hornbach in Almelo, heeft de Afdeling bepaald dat "de vestiging van volumineuze detailhandel met een bedrijfsvloeroppervlakte van 17.000 m²" moet worden aangemerkt "als een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in onderdeel D, categorie 11.2 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage." Datzelfde heeft mijn inziens dan te gelden voor de vestiging van Hornbach met een bedrijfsvloeroppervlakte van ongeveer 16.500 m², die door het Zwolse bestemmingsplan in de onderhavige zaak wordt gefaciliteerd. Deze vestiging valt daarmee in beginsel ook onder artikel 4, tweede lid, richtlijn 2011/92.
Voor de toepassing van artikel 4, tweede lid, richtlijn 2011/92 heeft Nederland drempelwaarden vastgesteld die in casu niet worden overschreden. Dat betekent dat het bevoegd gezag op grond van artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit m.e.r. op basis van de selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij richtlijn 2011/92, moet bezien of de activiteit, ondanks dat de drempelwaarden niet worden overschreden, belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Deze beoordeling wordt de ‘vormvrije milieueffectbeoordeling’ genoemd. Leidt zij tot de conclusie dat het uitgesloten is dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, dan hoeft geen milieueffectbeoordeling te worden verricht. Leidt zij tot de conclusie dat dit niet kan worden uitgesloten, dan dient wel een milieueffectbeoordeling te worden verricht en wel volgens de procedure van paragraaf 7.6 van de Wet milieubeheer. Uit die beoordeling volgt vervolgens of al dan niet een milieueffectrapportage moet worden gemaakt.
Het voorgaande maakt duidelijk dat de vraag of in onderhavige zaak een vormvrije milieueffectbeoordeling had moeten worden gemaakt, een vraag is die uiteindelijk wordt bepaald door (de Nederlandse omzetting van) artikel 4, tweede lid, richtlijn 2011/92. Of dat ook betekent dat de eisen betreffende de toegang tot de rechter van artikel 11 richtlijn 2011/92 gelden voor de beslissing om al dan niet een vormvrije milieueffectbeoordeling te verrichten, staat daarmee nog niet vast, omdat zou kunnen worden verdedigd dat de inspraakverplichting van artikel 6, vierde lid, richtlijn 2011/92, voor deze beslissing nog niet geldt. Men zou kunnen stellen dat deze verplichting pas aan de orde is als is vastgesteld dat een project aanzienlijke milieueffecten kan hebben, bij de alsdan plaatsvindende milieueffectbeoordeling. Uit een uitspraak van de Afdeling van 27 mei 2015, (zie noot 184) en de uitspraak van het Hof in de zaak Gemeinde Altrip, (zie noot 185) leid ik echter af, dat deze redenering te formalistisch is.

In de uitspraak van 27 mei 2015 stelt de Afdeling onder meer dat "artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer gelezen in verbinding met artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder b, van het Besluit milieueffectrapportage, artikel 3.8 van de Wro en afdeling 3.4 van de Awb [mede] strekken […] ter uitvoering van artikel 6, vierde lid, van de MER-richtlijn". In deze overweging wordt de inspraakverplichting van artikel 6, vierde lid, van richtlijn 2011/92 derhalve ook gekoppeld aan de vormvrije milieueffectbeoordeling ingevolge artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder b, van het Besluit m.e.r..
In Gemeinde Altrip moest het Hof oordelen over de verenigbaarheid met artikel 11 van richtlijn 2011/92 van een Duitse regeling op grond waarvan een vergunning voor een project kon worden nietig verklaard, als de noodzakelijke milieueffectbeoordeling of ‘noodzakelijk voorafgaand onderzoek van het concrete geval ter zake van de verplichting om een milieueffectbeoordeling op te stellen’ (in Nederlandse termen: een vormvrije milieueffectbeoordeling) niet was uitgevoerd, maar was nietigverklaring niet mogelijk als die uitvoering gebreken vertoonden. Volgens het Hof was dat laatste in strijd met artikel 11 richtlijn 2011/92. Daarbij gaat het er - als vanzelfsprekend - vanuit dat artikel 11 van toepassing is op de beslissing om geen vormvrije milieueffectbeoordeling te verrichten.

Gelet op het voorgaande is artikel 11 richtlijn 2011/92 van toepassing op de beslissing om geen vormvrije milieueffectbeoordeling te verrichten. Daarom zijn ook de eisen die deze bepaling stelt aan de toegang tot de rechter op de onderhavige zaak van toepassing.

5.5 Daarmee kom ik op de vraag of de toepassing van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb verenigbaar is met de toegangseisen van artikel 11 van richtlijn 2011/92. Artikel 11, eerste lid, van de richtlijn bepaalt - zoals al aangegeven in punt 5.4 en voor zover van belang - dat leden van het betrokken publiek die (a) een voldoende belang hebben, dan wel (b) stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, in beroep moeten kunnen gaan bij een rechter om de materiële of formele rechtmatigheid van een milieubesluit aan te vechten.
In Nederland kunnen belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 Awb, ingevolge artikel 8:1 Awb, beroep bij de bestuursrechter instellen. Onder belanghebbende wordt verstaan ‘degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is’. Het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb betekent, zoals is opgemerkt in punt 3.4, een verdere beperking van de toegang tot de bestuursrechter in die zin dat gronden die niet strekken tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept, materieel niet-ontvankelijk zijn, omdat zij niet kunnen leiden tot vernietiging van het besluit.
Het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb is een belangenrelativiteit (punt 3.3) en moet volgens mij dan ook worden beoordeeld in het licht van ‘een voldoende belang hebben’, als bedoeld in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, richtlijn 2011/92. (zie noot 186) Anders dan bij het Duitse Schutznormvereiste, is de vernietigbaarheid op grond van artikel 8:69a Awb immers niet gerelateerd aan ‘het inbreuk maken op een recht’. Niettemin zal ik hierna - naar analogie - wel verwijzen naar de rechtspraak van het Hof over de Duitse bestuursrechtelijke ‘subjectieve rechtenrelativiteit’.
De eerste vraag die moet worden beantwoord is of de keuze in de Awb om de toepassing van het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a Awb te koppelen aan de rechterlijke vernietigingsbevoegdheid in overeenstemming is met artikel 11, eerste lid, richtlijn 2011/92, nu de in dat artikel toegestane beperkingen strikt genomen zijn geformuleerd als toegangs- en dus ontvankelijkheidsbeperkingen. Als zijn beroep ontvankelijk is, moet de betrokkene - zoals artikel 11, eerste lid, bepaalt - de ‘formele of materiële rechtmatigheid’ van een milieubesluit kunnen aanvechten en zou men kunnen stellen dat het dan niet meer mogelijk is om bepaalde gronden door middel van een relativiteitseis alsnog ‘uit te sluiten’. (zie noot 187) In een uitspraak van 15 oktober 2015, in de zaak Commissie versus Duitsland, (zie noot 188) heeft het Hof, in de context van artikel 11, eerste lid, onder b, richtlijn 2011/92, deze - mijns inziens te formalistische - redenering afgewezen.

In deze infractiezaak had de Commissie Duitsland onder meer verweten dat zij artikel 11 van de richtlijn 2011/92 had geschonden, doordat het Duitse recht niet alleen de ontvankelijkheid van beroepen, maar ook de gronden voor nietigverklaring van onder die richtlijn vallende besluiten beperkte tot bepalingen waarbij particulieren rechten worden toegekend. Ook volgens Advocaat-Generaal Wathelet, in diens conclusie van 21 mei 2015, (zie noot 189) was dat in strijd met artikel 11.
Het Hof oordeelt anders en stelt: "[i]n die omstandigheden moet worden beklemtoond dat de betrokken lidstaat bevoegd is om krachtens bovengenoemde bepalingen van richtlijn 2011/92 (…) voor de ontvankelijkheid van beroepen die door particulieren worden ingesteld tegen enig binnen de werkingssfeer daarvan vallend besluit, handelen of nalaten voorwaarden te stellen, zoals het vereiste dat inbreuk is gemaakt op een subjectief recht, hij tevens mag bepalen dat de voor de nietigverklaring van een overheidsbesluit door de bevoegde rechter vereist is dat jegens verzoeker een subjectief recht geschonden is."

Gelet op de door het Hof gekozen formulering - het Hof spreekt van voorwaarden voor de ontvankelijkheid van beroepen, zoals het vereiste dat inbreuk is gemaakt op een subjectief recht - heeft zij ook betrekking op de andere voorwaarde voor de beperking van beroepen, het ‘hebben van een voldoende belang’. Ook die beperkingsvoorwaarde mag dus zowel worden gesteld bij de ontvankelijkheid als bij de vernietiging. In zoverre is het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb niet problematisch.

5.6 De volgende vraag is of de Nederlandse ‘dubbele’ beperking van de toegang tot de rechter - op grond van het vereiste van belanghebbendheid en dat van relativiteit - voor individuele belanghebbenden toelaatbaar is binnen de Aarhus-beperkingsmogelijkheid, het ‘hebben van een voldoende belang’.
In de literatuur is deze vraag besproken door Schueler in het kader van artikel 9, tweede lid, Verdrag van Aarhus. (zie noot 190) Hij is van oordeel dat deze beperking toelaatbaar is. Daarbij is relevant dat de lidstaten op grond van die bepaling - en op grond van artikel 11, derde lid, richtlijn 2011/92 - primair mogen bepalen wat moet worden verstaan onder een ‘voldoende belang’ en dat dit begrip voldoende ruimte biedt voor een relativiteitsbeperking, die er, kort gezegd, op neerkomt dat een burger alleen kan opkomen voor zijn eigen belang. Dit is ook niet strijdig met de algemene Aarhus-doelstelling om een ruime toegang tot de rechter te verlenen. Ook de wetgever acht de relativiteitseis van artikel 8:69a Awb niet in strijd met het Verdrag van Aarhus, zoals blijkt uit het volgende citaat. (zie noot 191)

"Het Verdrag bevat geen bepaling die uitdrukkelijk verplicht tot het treffen van maatregelen die de rechter in staat stelt om per definitie alle door een eiser geponeerde stellingen te bespreken (…). Een dergelijke vergaande verplichting is evenmin af te leiden uit de «Implementation guide» bij en de strekking van het Verdrag."

Ik ben het met het voorgaande eens en kan daaraan inmiddels toevoegen dat, zoals is aangegeven in punt 3.10 t/m 3.12, de Afdeling artikel 8:69a Awb niet streng toepast. Een belanghebbende burger kan op grond van die bepaling opkomen voor het belang waaraan hij zijn ontvankelijkheid ontleent, waarbij dat belang ruim wordt geïnterpreteerd en de toepassing van artikel 8:69a Awb verder wordt versoepeld door een parallelle belangen- en verwevenheidscorrectie. Aldus bestaat bij mij over de toelaatbaarheid van de Nederlandse relativiteitseis in het licht van ‘voldoende belang’ te minder twijfel.
Als bijkomend argument wijs ik erop dat het Hof in de zaak Trianel in verband met de beperkingsmogelijkheid van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, richtlijn 2011/92, het ‘inbreuk maken op een recht’, uitdrukkelijk heeft gesteld dat het beroep van individuele personen kan worden beperkt tot "enkele publiekrechtelijke subjectieve rechten". (zie noot 192) Als het Hof een zo verregaande beperking van de toegang tot de rechter binnen het kader van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, mogelijk acht, is het mijns inziens zeer onwaarschijnlijk dat het een veel minder verregaande beperking in het kader van artikel 11, onder a, zal afwijzen.
Kort en goed, volgens mij is het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb, zoals dat wordt toegepast op individuele belanghebbenden, niet in strijd met artikel 11 richtlijn 2011/92.

5.7 Ten slotte wordt aandacht besteed aan de verenigbaarheid van artikel 8:69a Awb met artikel 9, derde lid, Verdrag van Aarhus. Voor zover relevant, bepaalt dat artikel dat de leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu (punt 5.3). Deze bepaling is niet geïmplementeerd door middel van secundaire EU-regelgeving. Niettemin heeft het Hof in de zaak Bruine beren bepaald dat de toepassing ervan onder het Unierecht kan vallen als zij aan de orde is bij een "materie die in ruime mate" onder het Unierecht valt, (zie noot 193) in de betreffende zaak de naleving van de Habitatrichtlijn. Of ook in de onderhavige zaak een materie aan de orde is die in ruime mate onder het Unierecht valt, laat ik in het midden, omdat de bepaling de toepassing van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb volgens mij hoe dan ook niet beperkt.
Ter toelichting het volgende. In Bruine beren heeft het Hof ook bepaald dat artikel 9, derde lid, Verdrag van Aarhus geen rechtstreekse werking heeft, omdat de bepalingen van dat artikel geen duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting bevatten die de rechtspositie van particulieren rechtstreeks regelt en de uitvoering of werking van die bepaling een verdere handeling vereist. Daaraan voegt het toe dat de lidstaten wel de verplichting hebben om het nationale procesrecht voor het instellen van beroep "zoveel mogelijk" uit te leggen in overeenstemming met het doel van artikel 9, derde lid, en het doel van een effectieve rechterlijke bescherming in Unierechtelijke zaken. In een uitspraak van 29 juli 2011, heeft de Afdeling - onder verwijzing naar Bruine beren - gesteld dat artikel 9, derde lid, evenmin een een-ieder-verbindende bepaling in de zin van de artikelen 93 en 94 Grondwet is. (zie noot 194)
Gelet hierop is rechtstreekse toetsing van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb aan artikel 9, derde lid, niet mogelijk. Evenmin kan de door het Hof voorgeschreven uitleg conform artikel 9, derde lid, Verdrag van Aarhus, volgens mij ertoe leiden dat artikel 8:69a Awb niet wordt toegepast, omdat dat een uitleg contra legem van de dwingende wettelijke verplichting van artikel 8:69a Awb zou zijn. Het verbod van contra legem uitleg, zoals dat beperkingen stelt aan de richtlijnconforme uitleg van nationaal recht, (zie noot 195) geldt volgens mij analoog ook voor verdragsbepalingconforme uitleg, omdat anders de niet-rechtstreekse werking van die bepaling zou worden omzeild. Vermoedelijk daarom stelt het Hof dat de nationale rechter (slechts) ‘zoveel mogelijk’ verplicht is om het nationale recht conform artikel 9, derde lid, uit leggen. Tot het onmogelijke - een contra legem uitleg van het nationale recht - is niemand gehouden. Een aanwijzing dat het Hof er zo over denkt, biedt ook de zaak Vereniging Milieudefensie. (zie noot 196)

In die zaak stelt het Hof dat de geldigheid van de beperkingen die de Aarhus-verordening stelt aan de in die verordening voorziene verruiming van het directe beroepsrecht voor milieu-ngo’s op het Hof niet kan worden beoordeeld in het licht van artikel 9, derde lid, Verdrag van Aarhus, omdat die bepaling niet voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk is en dus geen rechtstreekse werking heeft. Aan de mogelijke uitleg van de beperkingen in de verordening conform artikel 9, derde lid, besteedt het Hof geen aandacht, naar ik vermoed omdat die beperkingen daarvoor geen ruimte laten.

Met deze uitleg van Bruine beren wijk ik af van die van Backes, die van oordeel is dat de nationale rechter op grond van de zaak een resultaatsverplichting heeft om toegang tot de rechter te garanderen, ook als het nationale recht daarin niet zou voorzien. (zie noot 197) Mijns inziens is deze stelling niet correct, althans voor zover daartoe een uitleg contra legem noodzakelijk zou zijn.
Het voorgaande betekent overigens dat ik geen aandacht besteed aan de betekenis van het beginsel van effectieve rechtsbescherming, waarnaar het Hof in Bruine beren ook verwijst, voor de toepassing van artikel 8:69a Awb. Dat doe ik wel, maar pas in de volgende paragraaf.

Algemene Unierechtelijke eisen

5.8 Zoals aangegeven onder punt 5.1, moet het in Unierechtelijke zaken toepasselijke nationale procesrecht - en dus ook de toepassing van artikel 8:69a Awb in die zaken - niet alleen voldoen aan specifieke dwingende EU-rechtelijke voorschriften, maar ook aan de Unierechtelijke beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve of doeltreffende rechtsbescherming (inmiddels gecodificeerd in art. 47 Handvest). Aan het gelijkwaardigheidsbeginsel wordt voor wat betreft het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb voldaan, omdat dat zowel wordt toegepast in zaken, waarin (indirect) de effectuering van Unieregels aan de orde is, als in louter nationale zaken. Ik besteed daaraan geen verdere aandacht.
Op grond van het doeltreffendheidsbeginsel mag het nationale procesrecht de uitoefening van het Unierecht niet uiterst moeilijk of onmogelijk maken. Op grond van het beginsel van effectieve rechtsbescherming moet een particulier de bescherming van zijn door het Unierecht toegekende rechten in rechte kunnen afdwingen. Over de verhouding tussen beide beginselen is het nodige geschreven en is de rechtspraak van het Hof niet in alle opzichten coherent. (zie noot 198) In deze conclusie laat ik deze kwestie rusten, omdat voor de vraag naar de toelaatbaarheid van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb - een vraag die in termen van het Hof de toepassing van ‘nationale voorschriften inzake procesbevoegdheid en procesbelang’ betreft - de toetsing aan het doeltreffendheidsbeginsel in hoge mate opgaat in die aan het beginsel van effectieve of doeltreffende rechtsbescherming. Of zoals het Hof het kernachtig formuleert in de zaak Streekgewest Westelijk Noord Brabant: (zie noot 199)

"Wat de nationale voorschriften inzake procesbevoegdheid en procesbelang van een justitiabele betreft, heeft het Hof geoordeeld, dat die voorschriften ingevolge het gemeenschapsrecht niet mogen afdoen aan een doeltreffende rechterlijke bescherming bij de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde toegekende rechten."

Als gevolg van deze rechtspraak moeten particulieren op grond van het Unierecht toegang hebben tot de nationale rechter ter uitoefening van de rechten die de EU-rechtsorde hen toekent. Of te wel in vernederlands potjeslatijn: ibi (EU) ius, ubi (nationale) remedium. Als het EU-recht rechten toekent, mag deze toegang niet worden belemmerd door een relativiteitsvereiste. Of het Unierecht aan particulieren rechten toekent, hangt - volgens vaste rechtspraak van het Hof, waarvan hierna een aantal zaken wordt besproken - af van de personele beschermingsomvang van de Unieregeling, die op basis van de inhoud van die regeling en doelstelling ervan moet worden bepaald. (zie noot 200) Het vaststellen van hen die toegang moeten hebben tot de rechter, vereist aldus een analyse van de inhoud en doelstelling van de EU-regeling die de rechten toekent. Afhankelijk daarvan kan die groep beperkt, ruim of zeer ruim zijn. Ter illustratie vermeld ik hierna van deze drie varianten een voorbeeld.

Beperkte rechtentoekenning, beperkte toegang. Een beperkte rechtentoekenning door het EU-recht - en dus de mogelijkheid van een heel beperkte groep van beroepsgerechtigden - is aan de orde in de zaak Österreichischer Zuchtverband für Ponys, Kleinpferde und Spezialrassen. (zie noot 201) In die zaak was het beroep van het Zuchtverband, dat jarenlang de enige officieel erkende fokkersorganisatie voor Shetlandpony’s was, tegen het besluit van de Oostenrijkse autoriteiten om ook de ÖSZV als (nieuwe) fokkersorganisatie voor deze pony's te erkennen, volgens het naar Oostenrijks recht voor de toegang tot de bestuursrechter geldende ‘subjectieve rechten’-relativiteitsvereiste niet ontvankelijk, omdat het Zuchtverband geen afdwingbaar recht had op de weigering van de erkenning van de nieuwe organisatie.
Naar aanleiding van de prejudiciële vraag of dit in overeenstemming is met het Unierecht stelt het Hof eerst vast dat de weigeringsbevoegdheid ingevolge de geldende Unieregelgeving, de op richtlijn 90/427/EEG gebaseerde beschikking 92/353, een discretionaire bevoegdheid is en dat de autoriteiten, ook als aan de in die regelgeving genoemde weigeringsgronden is voldaan, het erkenningsverzoek van ÖSZV kunnen toewijzen. Daarom kent het Unierecht aan een bestaande vereniging als het Zuchtverband, geen "subjectief recht toe om van de betrokken autoriteiten te verlangen dat deze de door een nieuwe vereniging (...) aangevraagde erkenning weigeren wanneer een of meer van de (...) vermelde omstandigheden zich voordoen" (punt 36) en verzet dat recht zich niet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat, die een bestaande vereniging als het Zuchtverband "het recht ontzegt om beroep in rechte in te stellen tegen de door de bevoegde autoriteiten genomen erkenningsbeslissing" (punt 40).

Ruime rechtentoekenning, ruime toegang. Deze situatie is aan de orde in de al genoemde zaak Streekgewest Westelijk Noord Brabant. (zie noot 202) In die zaak ging het in essentie om de vraag of het Streekgewest zich in een beroepszaak tegen een heffing opgelegd op basis van een belastingregeling, die behalve die heffing ook de verlening van staatssteun regelde, kon beroepen op de standstillverplichting van (thans) artikel 108 lid 3 VWEU, nu het Streekgewest door die heffing op zich niet werd getroffen door de concurrentievervalsing als gevolg van die steunmaatregel.
Volgens het Hof kan "een justitiabele (…) er belang bij hebben zich voor de nationale rechter te beroepen op de rechtstreekse werking van het uitvoeringsverbod van artikel [108 lid 3 VWEU], niet alleen om de negatieve gevolgen ongedaan te laten maken van de door de onrechtmatige steunverlening teweeggebrachte concurrentievervalsing, maar ook om terugbetaling te verkrijgen van een heffing die in strijd met die bepaling was geïnd". In dat laatste geval doet "de vraag of de justitiabele wordt geraakt door de concurrentievervalsing die het gevolg is van de steunmaatregel, niet ter zake voor de beoordeling van zijn procesbelang", maar dient "enkel rekening te worden gehouden met het feit dat de justitiabele aan een heffing is onderworpen die integrerend onderdeel uitmaakt van een steunmaatregel die in strijd met het in deze bepaling neergelegde verbod tot uitvoering is gebracht". Om als integrerend onderdeel te worden aangemerkt, moet er een dwingend bestemmingsverband bestaan tussen de heffing en de steun, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van die steun wordt bestemd.
Uit deze uitspraak blijkt dat onder het beschermingsbereik van de standstill-verplichting van (thans) artikel 108, lid 3, VWEU, niet alleen particulieren vallen die als gevolg van de door de onrechtmatige steunverlening teweeggebrachte concurrentievervalsing worden geraakt, maar ook particulieren die aan een heffing zijn onderworpen die een integrerend onderdeel uitmaakt van die steunmaatregel. Op grond van het beginsel van effectieve rechtsbescherming moeten die laatsten dan ook toegang hebben tot de rechter. (zie noot 203)

Zeer ruime rechtentoekenning, zeer ruime toegang: deze situatie doet zich voor bij milieurichtlijnen, die kwaliteitseisen voor lucht en drinkwater voorschrijven. Een voorbeeld biedt de zaak Janecek, (zie noot 204) betreffende de verplichting van de lidstaten, ingevolge artikel 7 lid 3, luchtkwaliteitsrichtlijn 96/62, om in geval van een dreigende overschrijding van grenswaarden of alarmdrempels actieplannen op te stellen, waarin maatregelen worden vermeld om het risico van overschrijding te verkleinen en de duur ervan te beperken.
Het Hof oordeelt dat in alle gevallen, waarin de niet naleving van de door deze richtlijn "vereiste maatregelen die strekken ter bescherming van de volksgezondheid, gevaar kan opleveren voor de gezondheid van personen, de betrokkenen zich moeten kunnen beroepen op de daarin vervatte dwingende voorschriften". Daaruit volgt dat "natuurlijke en rechtspersonen die rechtstreeks worden getroffen door een dreigende overschrijding van de grenswaarden of alarmdrempels moeten kunnen bewerkstelligen, in voorkomend geval door beroep in te stellen bij de bevoegde rechterlijke instanties, dat de bevoegde autoriteiten, wanneer zich een dergelijke dreiging voordoet, een actieplan opstellen." Aldus is het recht op een actieplan een subjectief recht dat door een ieder die rechtstreeks wordt getroffen door een dreigende overschrijding voor de rechter moet kunnen worden geëffectueerd.

Het voorgaande maakt duidelijk dat de groep van personen die op grond van het Unierechtelijk beginsel van effectieve rechtsbescherming toegang moet hebben tot de rechter afhankelijk is van de personele beschermingsomvang van de EU-rechtelijke regeling in kwestie en dus van de vraag aan wie die regeling rechten toekent. De omvang wordt daarbij bepaald na analyse van die regeling in het licht van haar doelstelling, waarbij vooral milieurechtelijke Unieregelingen een zeer ruime beschermingsomvang kunnen hebben. Als een persoon blijkens die analyse tot die groep behoort, mag een relativiteitsvereiste, zoals dat van artikel 8:69a Awb, er niet toe leiden dat deze geen beroep kan doen op die regeling. Aldus hanteert het Hof voor de toegang tot de nationale rechter een (subjectieve) rechtenrelativiteit, die conceptueel vergelijkbaar is met de rechtenrelativiteit die de burgerlijke rechter in het kader van artikel 6:163 BW toepast. Tegelijkertijd wordt het begrip ‘rechten’ door het Hof veelal ruimer uitgelegd dan in het kader van artikel 6:163 BW, zodat bijvoorbeeld in milieukwaliteitszaken een grote groep particulieren toegang moet hebben, die voor de Linda-test van artikel 6:163 BW vermoedelijk te onbeperkt zou zijn om aan dat relativiteitsvereiste te voldoen. (zie noot 205)
Voor de onderhavige zaak betekent de rechtspraak van het Hof dat moet worden bepaald of Praxis valt binnen de personele beschermingsomvang van de Unierechtelijke regelingen, waarop het bedrijf - indirect, via de nationale omzettingswetgeving - beroep doet, richtlijn 2011/92/EU en richtlijn 96/82, betreffende de beheersing van gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken.

5.9 Voordat ik aan dit punt toekom, past enige aandacht voor de - in de vraag van de voorzitter genoemde - zaak Raamsdonk, (zie noot 206) waarin de Afdeling zich heeft uitgesproken over de toepassing van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb in het licht van de beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming. De zaak betrof een besluit tot salderingsreservering ingevolge de Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant, een verordening die is gebaseerd op artikel 19ke Natuurbeschermingswet 1998 en die daarom volgens de Afdeling een instrument ter omzetting van artikel 6, tweede lid, Habitatrichtlijn is. Het tegen het salderingsreserveringsbesluit door A en B ingestelde beroep was door de Afdeling afgewezen, nadat zij had vastgesteld dat de betrokken normen kennelijk niet strekten tot bescherming van hun belangen, omdat die normen primair het algemeen natuurbelang beschermden en hun belang evenmin duidelijk was verweven met dat algemene belang, aangezien zij op ruim vijf kilometer afstand van het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied woonden. In verzet voeren A en B aan dat de toepassing van het relativiteitsvereiste in strijd is met het Unierecht, omdat Natura 2000-gebieden daardoor vogelvrij zouden zijn, omdat - althans zo begrijpt de Afdeling de grond - vanwege dat vereiste niemand beroep zou kunnen doen op de aan het Unierecht (Habitatrichtlijn) ontleende (natuur)rechtsnorm en dus niet zou zijn voorzien in een doeltreffende rechtsbescherming van die norm.

De Afdeling stelt eerst vast dat "ten aanzien van een besluit omtrent salderingsreservering een Unierechtelijke regeling ontbreekt". Vervolgens beoordeelt zij deze kwestie, als gezegd, in het licht van de beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en doeltreffende rechtsbescherming. Aan het eerste beginsel is voldaan aangezien het relativiteitsvereiste "gelijkelijk van toepassing is op beroepen op grond van schending van het Unierecht en op beroepen van niet-inachtneming van het nationale recht".
Wat betreft het beroep op doeltreffende rechtsbescherming stelt de Afdeling - volgens haar vaste rechtspraak, waarnaar wordt verwezen (zie hiervoor punt 3.11 en 3.12) - dat rechtspersonen in de zin van artikel 1:2, derde lid, Awb, die voor de algemene belangen van bescherming van de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden opkomen, en natuurlijke personen van wie het belang van een goede kwaliteit van directe leefomgeving duidelijk verweven is met het algemeen belang van natuurbescherming het relativiteitsvereiste niet krijgen tegengeworpen, zodat niet kan worden gesteld dat "geen enkele beroepsgerechtigde zich in rechte op een aan de Habitatrichtlijn ontleende rechtsnorm kan beroepen". Het voorgaande betekent voorts "dat de toepassing van het relativiteitsvereiste niet tot gevolg heeft dat de effectuering van de aan de Habitatrichtlijn ontleende rechten in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk is, zodat tevens aan het doeltreffendheidsbeginsel wordt voldaan".

Het valt op dat de Afdeling de Unierechtelijke toelaatbaarheid van het relativiteitsvereiste - anders dan het Hof in de hiervoor vermelde rechtspraak - niet slechts beoordeelt in het licht van het beginsel van effectieve rechtsbescherming, maar uitdrukkelijk ook in het licht van het beginsel van doeltreffendheid. Gelet op de door A en B aangevoerde grond is dit echter geen ‘overbodige’ stap. Hadden beiden alleen aangevoerd dat het relativiteitsvereiste hen niet kan worden tegengeworpen, omdat dan jegens hen het beginsel van effectieve rechtsbescherming zou zijn geschonden, dan had de Afdeling - in lijn met de uitspraak van Hof in de zaak Zuchtverband - Unierechtelijk kunnen volstaan met vaststelling dat de Habitatrichtlijn hen geen rechten toekent en dat zij op grond van dat beginsel dan ook geen toegang tot de rechter hoeven te hebben om deze af te dwingen.
A en B hebben echter aangevoerd dat Natura 2000-gebieden vanwege de toepassing van het relativiteitsvereiste vogelvrij zouden zijn omdat niemand beroep zou kunnen doen op de natuurnormen van de Habitatrichtlijn. Daarmee hebben zij impliciet beroep gedaan op de onder punt 5.2 vermelde rechtspraak betreffende het effet utile van de rechtstreeks werkende richtlijnbepalingen, zoals in casu artikel 6, tweede lid, Habitatrichtlijn. In dat punt is vastgesteld dat op grond van de effet utile-redenering niet kan worden bepaald wie precies beroep moet kunnen doen op een richtlijn, maar wel dat iemand die richtlijn in rechte moet kunnen afdwingen en daartoe dus toegang tot de rechter moet hebben. In de zaak Raamsdonk stelt de Afdeling vast dat in Nederland, ook al wordt aan A en B het relativiteitsvereiste tegengeworpen, aan die eis wordt voldaan omdat anderen wel beroep kunnen doen op de (Nederlandse omzetting van de) Habitatrichtlijn. Dat zij die test verricht in het kader van de toetsing aan het doeltreffendheidsbeginsel, lijkt mij alleszins verdedigbaar, nu het effet utile van richtlijnen en het beginsel van doeltreffendheid nauw met elkaar zijn verbonden.
In de onderhavige zaak speelt dit alles niet, omdat - zoals hierna wordt aangegeven - het relativiteitsvereiste er niet aan in de weg staat dat de richtlijnen in kwestie, richtlijn 2011/92 en richtlijn 96/82, kunnen worden ingeroepen door individuele belanghebbenden, van wie de belangen door die richtlijnen wel worden beschermd, en bovendien door rechtspersonen in de zin van artikel 1:2, derde lid, Awb (met de juiste statutaire doelstelling). (zie noot 207) De extra toets aan het effet utile van deze richtlijnen, casu quo het beginsel van doeltreffendheid kan daarom achterwege blijven.

5.10 Gelet op het voorgaande is de kernvraag of een concurrent als Praxis valt binnen de beschermingsomvang van richtlijn 2011/92 en richtlijn 96/82, en dus of deze richtlijnen, gelet op hun doelstellingen, aan het bedrijf rechten toekennen. Voor zover dat het geval is, kan het relativiteitsvereiste aan Praxis niet worden tegengeworpen.
Over richtlijn 96/82 - en het ter omzetting ervan vastgestelde Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) - kan ik relatief kort zijn. Deze richtlijn heeft, voor zover relevant, als doel de preventie van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn en de beperking van de gevolgen daarvan voor mens en milieu. (zie noot 208) Daartoe schrijft artikel 12 van de richtlijn, kort gezegd, voor dat de lidstaten bij het beleid inzake de bestemming of het gebruik van gronden voldoende afstand laten bestaan tussen inrichtingen waarin die gevaarlijke stoffen aanwezig zijn en (onder meer) woongebieden en door het publiek bezochte gebouwen en gebieden (kwetsbare objecten). Ter uitvoering hiervan bepaalt het Bevi dat bij de verlening van een individuele omgevingsvergunning aan een gevaarlijke inrichting of bij vaststelling van een bestemmingsplan voor een gebied waarin zo’n inrichting voorzien is aan de hand van een risicoanalyse moet worden bepaald wat de veilige afstand is tussen de gevaarlijke inrichting en nabijgelegen kwetsbare objecten. Voor veel eenvoudige gevallen is een individuele analyse niet nodig, maar zijn door de Bevi-regelgever vaste afstanden vastgesteld die bij het nemen van besluiten ofwel in acht moeten worden genomen of waarmee rekening moet worden gehouden.
In haar rechtspraak heeft de Afdeling bepaald dat de hiervoor genoemde externe veiligheidsnormen enerzijds strekken ter bescherming van de belangen van gevoelige bestemmingen om gevrijwaard te blijven van de veiligheidsrisico’s vanwege de vestiging of uitbreiding van risicovolle inrichtingen, (zie noot 209) en anderzijds ter bescherming van de belangen van risicovolle bedrijven om gevrijwaard te blijven van nieuwe gevoelige bestemmingen in de nabijheid van het bedrijf waardoor de bedrijfsvoering kan worden belemmerd. (zie noot 210) Dat lijkt mij, mede gelet op de doelstelling van richtlijn 96/82, zeker verdedigbaar. Volgens de Afdeling hebben de normen voor externe veiligheid niet de strekking het belang te beschermen van een concurrent. Zo overwoog de Afdeling in het kader van een beroep van een concurrent tegen een bestemmingsplan dat voorzag in de vestiging van een elektronicawarenhuis: (zie noot 211)

"Zoals hiervoor (…) is overwogen gaat het voor [appellante] om haar concurrentiebelang en meer in het algemeen om het belang om gevrijwaard te blijven van de vestiging van een nieuw pand voor perifere detailhandel in de nabijheid van haar panden. De normen waarop [appelante] zich beroept, te weten de voorschriften uit het Besluit externe veiligheid inrichtingen betreffende het beheersen van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, strekken niet tot bescherming van die belangen. Het slagen van deze beroepsgrond kan er gelet op artikel 8:69a van de Awb niet toe leiden dat het bestreden besluit om die reden wordt vernietigd".

Ook dat lijkt mij in overeenstemming met (de doelstelling van) de richtlijn 96/82.
De onderhavige zaak gaat over de in een bestemmingsplan voorziene vestiging van een bouwmarkt van Hornbach. Dat is geen gevaarlijke inrichting. Op het perceel naast deze bouwmarkt is zo’n inrichting wel gevestigd, namelijk Argos Oil. De bouwmarkt van Hornbach is een kwetsbaar object, omdat daarin veel personen tegelijkertijd aanwezig kunnen zijn. Gelet op de hiervoor vermelde rechtspraak van de Afdeling, zouden de regels van het Bevi en richtlijn 96/82 in de hypothetische situatie, waarin de bouwmarkt al gevestigd zou zijn en Argos Oil zich zou willen vestigen ongetwijfeld ertoe strekken de belangen van de bouwmarkt te beschermen. In de huidige omgekeerde situatie, waarin Argos Oil al gevestigd is en bouwmarkt zich wil vestigen, strekken deze regels - gelet op die rechtspraak - ter bescherming van het belang van Argos Oil op een ongehinderde bedrijfsuitoefening.
Praxis is gevestigd op 5 kilometer van het plangebied en heeft dus geen eigen (veiligheids)belang bij de handhaving van de externe veiligheidsregels binnen dat gebied. Haar enige belang is dat van een concurrent die zich verzet tegen het faciliteren door het bestemmingsplan van een nieuw kwetsbaar object (de bouwmarkt van Hornbach). Dat belang wordt zonder twijfel niet beschermd door richtlijn 96/82 en het Bevi.
De conclusie is dat Praxis als concurrent, gelet op (het doel van) richtlijn 96/82, niet valt onder de beschermingsomvang van die richtlijn. Aangezien de richtlijn daarmee geen rechten aan Praxis toekent, staat het beginsel van effectieve rechtsbescherming in zoverre niet in de weg aan de toepassing van het relativiteitsvereiste jegens Praxis.

5.11 Richtlijn 2011/92 dient volgens punt 4 van de preambule ter verwezenlijking "van de doelstellingen van de Unie op het gebied van de bescherming van het milieu en de kwaliteit van het bestaan". De in die richtlijn voorgeschreven beoordeling van milieueffecten van bepaalde projecten vindt - aldus punt 14 van de preambule - plaats ten einde "rekening te houden met het streven de gezondheid van de mens te beschermen en via een beter milieu bij te dragen aan de kwaliteit van het bestaan". Mede op basis van - en onder verwijzing naar - deze overweging heeft de Afdeling in een uitspraak van 24 december 2014, naar aanleiding van de beroepsgrond van een omwonende en Praxis dat ten onrechte geen vormvrije mer-beoordeling was gemaakt voor de vaststelling van een bestemmingsplan dat voorzag in een Hornbach-vestiging in de gemeente Almelo, over de beschermingsomvang van de mer-beoordeling, als volgt geoordeeld. (zie noot 212)

"Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer worden onder gevolgen voor het milieu in ieder geval verstaan gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem, lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen. (…)
Ingevolge artikel 3 worden bij de milieueffectbeoordeling de directe en indirecte effecten van een project overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 12 per geval op passende wijze geïdentificeerd, beschreven en beoordeeld op de volgende factoren: a) mens, dier en plant; b) bodem, water, lucht, klimaat en landschap; c) materiële goederen en het culturele erfgoed; d) de samenhang tussen de onder a), b) en c) genoemde factoren. (…).
Hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, waarin de wettelijke regeling van de milieueffectenrapportage is vastgelegd, strekt tot bescherming van het milieu. Blijkens artikel 1.1, tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer maakt het belang van de bescherming van mensen deel uit van het milieubelang. Dit volgt eveneens uit de richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling. De verplichting om aan de hand van een (vormvrije) m.e.r.-beoordeling de gevolgen van een project voor het milieu inzichtelijk te maken strekt derhalve tevens tot bescherming van het belang van [omwonende] tot behoud van een goed woon- en leefklimaat. Gelet hierop staat artikel 8:69a van de Awb in zoverre niet in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit.
De Afdeling laat, gezien hetgeen hierna onder 20 tot en met 20.5 en 22 is overwogen (zie noot 213), de bespreking van de vraag of de beroepsgrond van Praxis dat ten onrechte geen vormvrije m.e.r.-beoordeling is verricht kan leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit achterwege".

Volgens de Afdeling strekt (thans) richtlijn 2011/92 onder meer tot bescherming van de mens als onderdeel van de bescherming van het milieu, en daarmee tot bescherming van het belang van omwonenden tot behoud van een goed woon- en leefklimaat. Ervan uitgaande dat onder dat belang, conform punt 14 van de preambule, ook de gezondheid van de mens en de kwaliteit van zijn bestaan valt, is deze opvatting mijns inziens correct.
In de uitspraak van 24 december 2014 laat de Afdeling de vraag of Praxis als concurrent door richtlijn 2011/92 wordt beschermd uitdrukkelijk in het midden. Op grond van (de doelstelling van) richtlijn 2011/92 kan volgens mij zonder twijfel worden gesteld dat deze richtlijn geen rechten aan particulieren in hun hoedanigheid als concurrent toekennen. In die hoedanigheid zijn de doelen van de richtlijn, het beschermen van de menselijke gezondheid en het via een beter milieu bijdragen aan de kwaliteit van zijn bestaan, immers niet aan de orde.
Een sterke aanwijzing dat het Hof er ook zo over denkt, biedt de zaak Leth, (zie noot 214) ook al speelt die zaak niet in de context van de toegang tot de rechter, maar in die van de aansprakelijkheid voor schade als gevolg van de schending van (thans) richtlijn 2011/92.

De zaak betreft de claim van mevrouw Leth dat zij vermogensschade heeft geleden door de waardevermindering van haar woning als gevolg van het lawaai van vliegtuigen, afkomstig van het vliegveld Wien-Schwechat. Voor de inrichting en uitbreiding daarvan zijn vergunningen verleend zonder dat daarbij de door de richtlijn voorgeschreven milieueffectbeoordeling heeft plaatsgevonden. In de zaak stelt de Oostenrijkse rechter prejudicieel aan de orde of de omstandigheid dat in strijd met de richtlijn geen milieubeoordeling heeft plaatsgevonden particulieren het recht verleent op vergoeding van vermogensschade door vermindering van de waarde van hun onroerende zaken als gevolg van de milieueffecten van het betrokken project.
Het Hof stelt dat daartoe moet worden onderzocht of artikel 3 Richtlijn 85/337 juncto artikel 2 ervan, ingeval geen milieueffectbeoordeling is uitgevoerd, tot doel heeft particulieren een recht te verlenen op vergoeding van vermogensschade zoals die welke door Leth aangevoerd. Daartoe stelt het eerst, onder verwijzing naar de considerans, vast dat - zoals in het begin van dit randnummer ook al is aangegeven - de richtlijn het doel heeft om "via een beter milieu bij te dragen aan de kwaliteit van het bestaan". Vervolgens overweegt het als volgt:
"35. In omstandigheden waarin de blootstelling aan lawaai dat terug te voeren is op [het vliegveld] aanzienlijke gevolgen voor de mens heeft, in die zin dat een door dit lawaai getroffen woning haar functie minder goed kan vervullen en dat het milieu van de mens, de kwaliteit van zijn bestaan en eventueel zijn gezondheid worden aangetast, kan een vermindering van de waarde van de woning immers een rechtstreeks economisch gevolg van dergelijke milieueffecten zijn (…).
36. Bijgevolg valt de voorkoming van vermogensschade onder de beschermingsdoelstelling van Richtlijn 85/337 voor zover deze schade het rechtstreekse economische gevolg van de milieueffecten van een openbaar of particulier project is. Voor zover dergelijke economische schade het rechtstreekse gevolg van dergelijke effecten is, moet zij worden onderscheiden van economische schade die niet rechtstreeks voortspruit uit milieueffecten en dus niet valt onder de beschermingsdoelstelling van deze richtlijn, zoals onder meer bepaalde concurrentienadelen."
Vervolgens stapt het Hof over op de aansprakelijkheidsvraag, geeft het aan dat een van de daartoe door het Unierecht gestelde voorwaarden is dat het geschonden voorschrift van Unierecht ertoe strekt particulieren rechten toe te kennen (punt 41) en stelt in dat kader - onder verwijzing naar het voorgaande - opnieuw vast dat "vermogensschade valt onder de beschermingsdoelstelling van deze richtlijn voor zover deze schade het rechtstreekse economische gevolg van de milieueffecten van een openbaar of particulier project is." (punt 44).

Uit het voorgaande blijkt dat in de context van aansprakelijkheid vermogensschade die het rechtstreeks economisch gevolg van de milieueffecten van een openbaar of particulier project is, binnen de beschermingsdoelstelling van de mer-richtlijn valt, maar economische schade die niet rechtstreeks uit die milieueffecten voorspruit, zoals concurrentienadelen, niet. Deze overweging is in de zaak Leth van belang voor de toepassing van de Unierechtelijke voorwaarde voor het ontstaan van in het Unierecht gefundeerde aansprakelijkheid, dat de geschonden voorwaarde ertoe moet strekken aan particulieren rechten toe te kennen. (zie noot 215) Deze voorwaarde staat bekend als de Europese relativiteitsvoorwaarde en is conceptueel vergelijkbaar met de rechtenrelativiteit van artikel 6:163 BW. In het kader van die Europese relativiteitsvoorwaarde betekent de opvatting van het Hof dat de mer-richtlijn wel rechten beoogt toe te kennen, voor zover het schade betreft als gevolg van de milieueffecten van het project, maar niet voor zover het gaat om concurrentieschade.
Bij de vraag wie op grond van het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming toegang moet hebben tot de nationale rechter, hanteert het Hof, zoals aangegeven onder punt 5.8, een rechtenrelativiteit die heel vergelijkbaar is met de rechtenrelativiteit in het kader van aansprakelijkheid. In dat verband is immers ook bepalend aan wie een Unierechtelijke regeling rechten toekent en daarom binnen de beschermingsomvang van die regeling valt. Gelet op deze vergelijkbaarheid lijkt mij een analoge toepassing van Leth in de context van de toegang tot de rechter zeer wel verdedigbaar. Vertaald naar die context kan uit die zaak - naar analogie - worden afgeleid dat particulieren van wie de rechten zijn gerelateerd aan de milieueffecten van een project wel vallen binnen de beschermingsdoelstelling van de richtlijn 2011/92, maar particulieren van wie de rechten daarmee niets te maken hebben, zoals concurrenten, niet.
De conclusie van het voorgaande is dat een concurrent als Praxis niet valt onder de beschermingsomvang van richtlijn 2011/92. Dit standpunt is primair gebaseerd op de vaststelling dat bij een concurrent de doelen van die richtlijn, het beschermen van de menselijke gezondheid en het via een beter milieu bijdragen aan de kwaliteit van zijn bestaan, niet aan de orde zijn. Een aanwijzing voor dit standpunt - niet meer, maar ook niet minder - kan bovendien worden gevonden in de zaak Leth, waarin het Hof in het kader van aansprakelijkheid heeft bepaald dat concurrentienadelen niet vallen binnen de beschermingsdoelstelling van richtlijn 2011/92. Hetzelfde geldt mijns inziens analoog in de context van de toegang tot de rechter. Hoe dan ook, omdat de richtlijn daarmee geen rechten aan Praxis toekent, staat het beginsel van effectieve rechtsbescherming niet in de weg aan de toepassing van het relativiteitsvereiste jegens Praxis.

Conclusie

5.12 De conclusie uit het voorgaande is dat het Unierecht niet in de weg staat aan de toepassing van het relativiteitsvereiste op een concurrent als Praxis. De toepassing is niet in strijd met (de Unierechtelijke implementatie van) het Verdrag van Aarhus, omdat deze eis toelaatbaar is binnen de beperkingsmogelijkheid van het ‘hebben van een voldoende belang’ (punt 5.6). Evenmin is het in strijd hiermee dat het relativiteitsvereiste volgens de tekst van artikel 8:69a Awb niet wordt getoetst in het kader van de ontvankelijkheid van het beroep, maar bij toepassing van de bevoegdheid tot vernietiging (punt 5.5).
De toepassing van het relativiteitsvereiste op Praxis is ook niet strijdig met het beginsel van effectieve rechtsbescherming, omdat Praxis als concurrent niet valt onder de beschermingsomvang van de richtlijnen waarop het bedrijf (indirect) beroep doet, richtlijn 96/82 en richtlijn 2011/92, en deze richtlijnen het bedrijf dus geen rechten toekennen, die het voor de rechter zou moeten kunnen afdwingen (punt 5.10 en 5.11). Wellicht ten overvloede merk ik ten slotte op dat ook het effet utile van beide richtlijnen er niet toe noopt om het relativiteitsvereiste ten opzichte van Praxis buiten toepassing te laten, omdat andere belanghebbenden het vereiste niet wordt tegengeworpen (punt 5.9).

Verhouding tot het EVRM

Inleiding

6.1 Ten slotte ga ik in verband met het daartoe strekkende verzoek van Praxis in op de vraag of gelet op artikel 2 en 13 EVRM het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb buiten toepassing zou moeten blijven, dan wel de toepassing ervan zou moeten worden gecorrigeerd, ten einde essentiële wet- en regelgeving zoals de normen voor externe veiligheid en de m.e.r. effectief te kunnen afdwingen. Volgens Praxis zou de - uit onder meer EHRM 30 november 2004 (Öneryildiz) af te leiden - op beide artikelen te baseren positieve verplichting in dit verband met zich brengen dat elke belanghebbende deze normen, die van groot belang zijn voor de volksgezondheid en het milieu, in rechte moeten kunnen afdwingen.
Hierna ga ik, in punt 6.2, eerst in op de door Praxis bedoelde positieve verplichting op grond van artikel 2 EVRM, al dan niet in relatie tot artikel 13 EVRM. Artikel 2 bevat het recht op leven, artikel 13 het recht op een effectief rechtsmiddel bij de rechter in geval van schendingen van de rechten van het EVRM. Daarna besteed ik in punt 6.3 aandacht aan de positieve verplichtingen op grond van artikel 8 EVRM (het recht op familie- en privéleven), al dan niet in relatie tot artikel 13 EVRM, een bepaling die ook van belang kan zijn in milieuzaken. Vervolgens bespreek ik de vraag of Praxis zich in verband met op de genoemde artikelen gebaseerde positieve verplichtingen moet kunnen beroepen op de normen van externe veiligheid en de m.e.r. (punt 6.4). Ten slotte ga ik kort in op de door Schlössels opgeworpen vraag in hoeverre fundamentele rechten in het kader van de toepassing van het relativiteitsvereiste een bijzondere positie moeten hebben (zie punt 6.5).

6.2 Dat het EVRM betekenis heeft voor het omgevings- en milieurecht is algemeen bekend. (zie noot 216) De meest relevante artikelen in dit verband zijn, zoals uit punt 6.1 al blijkt, artikel 2, het recht op leven, en vooral artikel 8 EVRM, het recht op familie- en privéleven. (zie noot 217) Op grond van beide artikelen heeft de Staat niet alleen de negatieve verplichting zich te onthouden van inbreuken, maar ook positieve verplichtingen om - in algemene zin - de effectieve naleving van de betreffende rechten door derden te verzekeren.
Artikel 2 beschermt het recht op leven. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM impliceert dit recht (ook) een positieve verplichting van de Staat om in het geval de autoriteiten op de hoogte zijn of hadden kunnen zijn van het bestaan van een ‘real and immediate risk to the life of an identified individual or individuals’, alle maatregelen te nemen die van hen redelijkerwijs gevergd kunnen worden om de verwerkelijking van dat risico te vermijden. (zie noot 218) In de context van het milieu is - zoals bepaald in de zaak Öneryildiz, waarnaar Praxis verwijst - deze verplichting aan de orde als de autoriteiten op de hoogte (konden) zijn van een geval van reële en direct levensbedreigende milieurisico’s. (zie noot 219)
Tot de bedoelde preventieve maatregelen behoren het vaststellen van regelgeving, het houden van toezicht, het nemen van handhavings- en andere maatregelen ter voorkoming van de verwerkelijking van het risico en het verstrekken van informatie over het risico. (zie noot 220) Uit de rechtspraak van het Hof blijkt - aldus Sanderink - minder duidelijk of de overheid op grond van artikel 2 EVRM ook de positieve verplichting heeft om voorafgaand aan de verlening van een vergunning voor een gevaarlijke activiteit onderzoek te laten verrichten naar de gevolgen ervan, een verplichting die wel bestaat op grond van artikel 8 EVRM. (zie noot 221)
Indien, ondanks alle preventieve maatregelen, het risico zich toch heeft verwerkelijkt, heeft de overheid op grond van artikel 2 EVRM de positieve verplichting om onderzoek naar de (milieu)ramp te verrichten. (zie noot 222) Bovendien moet de Staat - op grond van artikel 2 juncto artikel 13 EVRM - voor getroffenen of hun nabestaanden voorzien in effectieve vormen van genoegdoening. (zie noot 223) In de rechtspraak is - bij mijn weten - nog niet uitgemaakt of nationale rechtsstelsels op grond van beide bepalingen ook moeten voorzien in effectieve rechtsmiddelen waarmee de Staat kan worden gedwongen om in het geval van levensbedreigende milieurisico’s preventief in te grijpen. In de literatuur wordt aangenomen dat deze verplichting wel bestaat en dat lijkt mij ook verdedigbaar. (zie noot 224)

6.3 In de praktijk beoordeelt het EHRM veruit de meeste milieukwesties in het licht van artikel 8 EVRM. Dit heeft vermoedelijk te maken met de ruimere beschermingsomvang van artikel 8 EVRM, omdat onder die bepaling niet alleen reële en direct levensbedreigende milieurisico’s vallen, maar ook situaties waarin dergelijke risico’s afwezig of onzeker zijn. Bovendien overlappen - zoals hierna ook zal blijken - de positieve verplichtingen op grond van beide artikelen elkaar in de context van gevaarlijke activiteiten grotendeels. (zie noot 225) Artikel 2 EVRM lijkt in milieugerelateerde zaken door het EHRM te worden gereserveerd voor nogal extreme situaties, zoals aan de orde in Öneryildiz (waarin door ontploffing van een vuilnisbelt onder meer negen familieleden van de klager waren omgekomen) en in Budayeva (waarin de man van klaagster was overleden door een ‘voorspelbare’ modderstroom). (zie noot 226) ‘Gewone’ milieurisico’s, zoals het gevaar voor iemands gezondheid als gevolg van een extreem vervuilende staalfabriek of de risico’s van de vestiging van een terminal voor vloeibaar aardgas, worden door het EHRM niet beoordeeld in het kader van artikel 2 - omdat niet sprake is van reële en direct levensbedreigende risico’s - maar in het kader van artikel 8 EVRM. (zie noot 227)
Volgens vaste rechtspraak van het EHRM - ingezet in de zaak Lopez Ostra - voorziet artikel 8 EVRM niet in de "general protection of the environment as such" en beschermt het daarom niet tegen "the general detoriation of the environment". (zie noot 228) Voor deze bescherming acht het EHRM andere internationale instrumenten en het nationale recht meer aangewezen. Wel beschermt artikel 8 EVRM tegen de situatie dat:

" (..) severe environmental pollution may affect individuals’ well-being and prevent them from enjoying their homes in such way as to affect their private and family life adversely, without, however, seriously endangering their health."

Wil daarvan sprake zijn dan moet de milieuvervuiling een "harmfull effect on a person’s private or family sphere" hebben en moet er bovendien een "direct and immediate link between the impugned situation and the applicants’ home or private or family life" bestaan. (zie noot 229) Verder moeten de nadelige effecten "a certain minimum level" bereiken. (zie noot 230) Om te bepalen of aan deze eisen voldaan is, hanteert het EHRM de bewijsstandaard "beyond reasonable doubt". (zie noot 231) Met behulp van deze eisen heeft het EHRM voor talloze omgevingsrechtelijke besluiten bepaald of zij al dan niet binnen de bescherming van artikel 8 EVRM vallen. (zie noot 232) Uit die rechtspraak blijkt in algemene zin dat door de bepaling geboden bescherming niet alleen de gezondheid en het welzijn of de kwaliteit van leven van betrokkene omvat, maar ook diens lichamelijk en psychische integriteit. (zie noot 233)
Zoals aangegeven, heeft het EHRM ook in het kader van artikel 8 EVRM positieve verplichtingen voor de Staat geformuleerd, (zie noot 234) zoals het vaststellen van regelgeving die voorziet in een effectieve bescherming van de door het artikel beschermde belangen, de verplichting om toezicht te houden, het nemen van handhavings- of andere concrete maatregelen tegen (dreigende) schendingen van de bepaling, de plicht om voorafgaand aan de verlening van een vergunning voor belastende activiteiten onderzoek te laten verrichten naar de gevolgen ervan, en de plicht om te voorzien in procedures waarbinnen een zorgvuldige afweging mogelijk is tussen alle (algemene en individuele) belangen. Bovendien impliceert artikel 8 EVRM de positieve verplichting van de Staat om te voorzien in effectieve rechtsbescherming, opdat individuen in beroep kunnen gaan tegen "any decision, act or omision where they consider that their interests or their comments have not been given sufficient weight in the decision-making process". (zie noot 235) Aldus is het recht op een effectief rechtsmiddel van artikel 13 EVRM geïncorpereerd in artikel 8 EVRM. (zie noot 236) In andere uitspraken waarin artikel 8 EVRM aan de orde is, wordt de gestelde schending van artikel 13 EVRM overigens apart beoordeeld. (zie noot 237)

6.4 Uit het voorgaande blijkt dat particulieren in milieukwesties beschermd kunnen zijn door artikel 2 en/of 8 EVRM en dat zij in dat geval, op grond van artikel 13 EVRM (of op grond van een positieve verplichting), die bescherming ook moeten kunnen afdwingen met behulp van een effectief rechtsmiddel, maar is de vraag welke particulieren binnen de beschermingsomvang van deze bepaling vallen, zorgvuldig vermeden. Dat is in casu wel de essentiële vraag, nu Praxis heeft gesteld dat elke belanghebbende, en dus ook Praxis, op grond van artikel 2 juncto artikel 13 EVRM de eventuele schending van de normen van externe veiligheid of de m.e.r. voor de rechter moet kunnen inroepen (en het relativiteitsvereiste in zoverre niet mag worden toegepast). Op deze vraag wordt thans ingegaan.
Volgens artikel 34 EVRM kunnen particulieren alleen klachten indienen bij het EHRM als zij zelf ‘slachtoffer’ zijn van de beweerdelijke schending van een EVRM-recht. Deze slachtoffereis geldt mutatis mutandis ook voor klachten over een schending voor de nationale rechter. Om als slachtoffer te kwalificeren stelt het EHRM geen heel hoge eisen, maar moet de betrokkene wel op een of andere wijze "personally affected" zijn "by the act or omission at issue". (zie noot 238) In elk geval kunnen klagers geen actio popularis instellen of abstracte klachten indienen. (zie noot 239) Of zoals Vijlder & Haeck het stellen: (zie noot 240)

"Het EVRM laat (…) geen actio popularis toe, waarbij een algemeen belang wordt ingeroepen zonder dat de klager een eigen, individueel of collectief nadeel heeft ondervonden. Een privépersoon kan dus niet in abstracto klagen dat een nationale wet of bestuurspraktijk die betrekking heeft op andere particulieren, in strijd is met het EVRM, indien hij niet kan aantonen in concreto het slachtoffer te zijn geweest van de toepassing van die wet."

Verder is van belang dat het EHRM in verband artikel 13 EVRM een en ander maal heeft gesteld dat een effectief rechtsmiddel niet hoeft te bestaan "in respect of any supposed grievance under the Convention that a person may have, no matter how unmeritorious", maar dat daarvoor de klacht "an arguable one in terms of the Convention" moet zijn. (zie noot 241)
Gelet op het voorgaande en hetgeen is opgemerkt onder punt 6.2, wordt een individu - volgens mij - alleen beschermd door artikel 2 juncto 13 EVRM als deze een ‘arguable claim’ heeft dat hij of zij (ook) zelf het slachtoffer kan worden van de verwerkelijking van een reëel en direct levensbedreigend milieurisico en dat hij of zij op een of andere wijze hierdoor kan worden geraakt. Stelt men die eis niet, dan zou immers iedereen beroep op deze bepalingen kunnen doen en zou er sprake zijn van een actio popularis, hetgeen uitdrukkelijk niet de bedoeling van het EHRM is. Dat ook het EHRM hiervan uitgaat, blijkt ook uit zijn rechtspraak betreffende artikel 2 EVRM in milieugerelateerde kwesties, waarin het steeds gaat om klachten van personen die zelf zijn (of dreigen te worden) geraakt door het levensbedreigende risico of om hun nabestaanden. (zie noot 242)
Het beroep van Praxis betreft de voorziene vestiging van een bouwmarkt van Hornbach naast de gevaarlijke inrichting van Argos Oil (zie punt 1.2 en 5.10). De vestiging van Praxis ligt op 5 kilometer van het plangebied. Het is duidelijk dat Praxis niet opkomt voor haar eigen recht op leven of het recht op leven van haar werknemers of klanten. Voor deze groepen bestaat ook geen enkel reëel en direct levensbedreigend risico door de vestiging van Argos Oil (die overigens ook niet in geding is). Enig risico als gevolg van Argos Oil zou mogelijk kunnen bestaan voor de toekomstige werknemers en klanten van Hornbach, maar van een reëel en direct levensbedreigend risico, zoals vereist voor de toepasselijkheid van artikel 2 EVRM, lijkt mij ook voor hen geen sprake. Wat daar ook van zij, nu Praxis zelf niet (ook) op een of andere wijze wordt geraakt door dat risico, ontleent het bedrijf aan het EVRM niet het recht om als zaakwaarnemer in rechte op te komen voor de bescherming van het recht op leven van die groepen. Evenmin is het daarom juist dat - zoals Praxis heeft gesteld - het bedrijf zich op grond van artikel 2 juncto 13 EVRM zou moeten kunnen beroepen op de normen voor externe veiligheid en de m.e.r., omdat het kwalificeert als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb. Daarvoor is op grond van het EVRM meer nodig, namelijk, zoals al gesteld, dat de betrokkene ook zelf kan worden geraakt door het reële en direct levensbedreigende milieurisico. Wat betreft de m.e.r. kan daaraan nog worden toegevoegd, dat het - zoals opgemerkt onder punt 6.2 - op grond van de rechtspraak van het EHRM niet vaststaat dat de overheid op grond van artikel 2 EVRM de positieve verplichting heeft om voorafgaand aan de verlening van een vergunning voor een gevaarlijke activiteit onderzoek te laten verrichten.

6.5 Die onderzoeksverplichting geldt wel in het kader van artikel 8 EVRM. Bovendien eist artikel 8, anders dan artikel 2 EVRM, niet de aanwezigheid van een reëel en direct levensbedreigend milieurisico, maar heeft het een ruimere beschermingsomvang. Daarom bespreek ik ten slotte de vraag of de stelling van Praxis wellicht kan worden gebaseerd op artikel 8 EVRM (juncto artikel 13 EVRM), ook al is dit punt door Praxis niet aangevoerd.
Naar mijn opvatting kan deze stelling niet worden gebaseerd op artikel 8 EVRM - ook al worden bedrijven op zichzelf wel door de bepaling beschermd (zie noot 243) - omdat de vestiging van Hornbach niet leidt tot ernstige milieuvervuiling die zou kunnen raken aan het ‘privé- en familieleven’ van Praxis of diens ‘woning’. Dat wordt door Praxis overigens ook niet gesteld. Verder kan (ook) onder artikel 8 EVRM een betrokkene alleen opkomen voor zijn eigen privé- en familieleven, zodat Praxis evenmin toegang tot de rechter hoeft te hebben om op te komen tegen de mogelijke - ik laat dat uitdrukkelijk in het midden - dreigende aantasting van het privé- en familiebelang van (de klanten en werknemers van) de toekomstige vestiging van Hornbach. In dit verband kan nog worden opgemerkt dat het EHRM in de zaak Atanasov, in het kader van artikel 8 EVRM, heeft bepaald dat het feit dat een individu naar nationaal recht als belanghebbende toegang tot de rechter heeft, niet betekent dat hij of zij ook wordt beschermd door artikel 8 EVRM. (zie noot 244) Volgens het EHRM zijn de voorwaarden voor beroepen op het EVRM niet noodzakelijkerwijs "the same as the national criteria relating to locus standi in domestic proceedings", en beschermt artikel 8 EVRM (alleen) hen die "personally affected" zijn door een schending van die bepaling.

6.6 De conclusie is dat Praxis aan artikel 2 juncto 13 EVRM en aan artikel 8 (juncto 13) EVRM geen recht tot toegang tot de rechter kan ontlenen. Evenmin staan die bepalingen er daarom aan in de weg dat de Afdeling met toepassing van het relativiteitsvereiste de bespreking van de door Praxis aangevoerde gronden betreffende externe veiligheid en de m.e.r, achterwege laat (omdat die gronden niet tot vernietiging kunnen leiden).
Het voorgaande wil uitdrukkelijk niet zeggen dat ik van mening zou zijn dat het relativiteitsvereiste de bescherming in rechte van fundamentele rechten, zoals die van het EVRM, zou mogen beperken. Dat is niet het geval en dat gevaar bestaat mijns inziens ook niet, omdat, als een belanghebbende beroep doet op een fundamenteel recht waardoor hij wel wordt beschermd, dat fundamentele recht evident strekt tot bescherming van zijn belangen, zodat het relativiteitsvereiste niet in de weg staat aan de beoordeling daarvan. (zie noot 245) Anders dan Schlössels heeft gesuggereerd (punt 4.5), is het daarvoor niet nodig is dat de toepassing van het relativiteitsvereiste wordt ‘gecorrigeerd’ door een Langemeijerachtige correctie. (zie noot 246) Integendeel, fundamentele rechten, inclusief de daaruit afgeleide positieve verplichtingen, strekken per definitie tot bescherming van de belangen van een burger, mits deze althans door de schending ervan op een of andere wijze persoonlijk wordt geraakt. In de zaak van Praxis is dit volgens mij niet het geval, in andere zaken mogelijk wel.

Conclusie

Gelet op het voorgaande concludeer ik over de in punt 2.2 opgeworpen vragen als volgt.

De rechter dient de toepassing van artikel 8:69a Awb in die zin te corrigeren dat de schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden, beginselen die wel de bescherming van de belangen van de belanghebbende kunnen beogen. Die schending is een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor het honoreren van het beroep, omdat daartoe ook moet worden voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden.

- Beroep op het vertrouwensbeginsel kan zowel worden gedaan door een bedrijf in een beroepszaak tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit als door omwonenden. Voor honorering is het noodzakelijk dat het vertrouwen is gewekt door een bevoegde ‘persoon’ en dat ten opzichte van degene die beroep doet op het beginsel concrete verwachtingen zijn gewekt dat hij door het geschonden voorschrift zou worden beschermd. Bovendien is het als regel nodig dat betrokkene door de niet-honorering in een slechtere positie zou komen te verkeren (dispositie).
- Beroep op het gelijkheidsbeginsel kan worden gedaan door een bedrijf in een beroepszaak tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit. Voor een succesvol beroep is nodig dat het eerste bedrijf daadwerkelijk is benadeeld doordat het in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van het wettelijke voorschrift niet hoeft te voldoen. Dat beide bedrijven te maken hebben met verschillende bestuursorganen hoeft op zichzelf niet tot afwijzing van het beroep te leiden.

De bewijslast om het beroep op (een van) beide beginselen voldoende aannemelijk te maken ligt bij degene die op deze beginselen beroep doet.

De toepassing van het relativiteitsvereiste op een concurrent als Praxis is niet in strijd met (de Unierechtelijke implementatie van) het Verdrag van Aarhus, omdat deze eis toelaatbaar is binnen de beperkingsmogelijkheid van het ‘hebben van een voldoende belang’. Deze toepassing is evenmin in strijd met het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming, zoals inmiddels gecodificeerd in artikel 47 Handvest, omdat Praxis als concurrent niet valt onder de beschermingsomvang van de richtlijnen waarop het bedrijf (indirect) beroep doet, richtlijn 96/82 en richtlijn 2011/92.

De toepassing van het relativiteitsvereiste op een concurrent als Praxis is niet in strijd met artikel 2 juncto 13 EVRM of met artikel 8 (juncto 13) EVRM, omdat het bedrijf niet valt onder de beschermingsomvang van artikel 2 of 8 EVRM.

w.g. mr. R.J.G.M. Widdershoven
Staatsraad Advocaat-Generaal


1) Vz. ABRvS 22 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3254.

2) Vz. ABRvS 3 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3654.

3) Richtlijn 96/82/EG van de Raad betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (PbEU 1997, L 10).

4) HR 17 januari 1958, ECLI:NL:HR:1958:AG2051.

5) Tenzij vastgesteld wordt dat de toepassing van het relativiteitsvereiste in strijd is met het Unierecht of het EVRM.

6) Niet geheel correct omdat, zoals hierna zal blijken, zowel de zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:163 BW, als diverse beginselen van behoorlijk bestuur (inmiddels) zijn gecodificeerd.

7) Daarvoor is gebruik gemaakt van: G.H. Lankhorst, De relativiteit van de onrechtmatige daad, Deventer: Kluwer 1992; A.S. Hartkamp & C.H. Sieburgh, Assers Handleiding tot de beoefening van het Nederlands Burgerlijk Recht, nr. 6. Verbintenissenrecht. Deel IV. De verbintenis uit de Wet, Deventer: Wolters Kluwer 2015. p. 136-158; J. Spier, T. Hartlief, A.L.M. Keirse, G.E. van Maanen, R.D. Vriesendorp, Verbintenissen uit de wet en Schadevergoeding, Deventer: WoltersKluwer 2012. p. 71-80; L.F. Wiggers-Rust, Belang, belanghebbende en relativiteit in bestuursrecht en privaatrecht. Eenheid en verschil, in het bijzonder bij milieubelangen, Den Haag: BJu 2011; W. den Hollander, ‘Het bestuursrechtelijk en het privaatrechtelijk relativiteitsvereiste als twee-eiige tweeling’, AAe 2012, p. 443-454.

8) Daarvoor is gebruik gemaakt van: J.C.A. de Poorter, Doel en functie van de toegang tot de bestuursrechter: bespiegelingen over ontwikkelingen in het bestuursprocesrecht, in: J.C.A. de Poorter e.a., De toegang tot de rechter beperkt, VAR-reeks 144, Den Haag; BJu 2010, p. 7-74; G.T.J.M. Jurgens, ‘De bestuursrechtelijke relativiteitseis, in: J.C.A. de Poorter e.a. 2010, p. 75-153; B.J. Schueler, ‘Een relativiteitsleer in wording’, NTB 2011/38, p. 265-271 (Schueler 2011a); B.J. Schueler, ‘Het gaat u om iets anders. Het relativiteitsvereiste toegepast’, in: A.A.J. de Gier e.a. (red.) Goed verdedigbaar. Liber Amicorum Van Buuren, Deventer: Kluwer 2011, p. 159-174 (Schueler 2011b); D.A. Verburg, ‘Relativiteit in de Crisis- en Herstelwet en in het voorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht of: hoe moet het nou met het zeggekorfslakje’, NTB 2011/3, p. 10-17; J.C.A. de Poorter & B.J. van Ettekoven, ‘Het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht: de ene relativiteitseis is de andere niet’, NTB 2013/20, p. 109-120; B.J. Schueler, ‘Belang, belanghebbende en relativiteit in bestuursrecht en privaatrecht’, M en R 2013/3; A.G.A. Nijmeijer, Dynamiek in relativiteit. De rechterlijke toetsing aan het relativiteitsvereiste in omgevingsrechtelijke zaken, Trema 2014, p. 226-233; R.J.N. Schlössels ‘Systeemwaarde of medicamentum probatum’, in: T.W. Fransen e.a. (red.), Op het grensvlak. Liber Amicorum Van Ravels, Den Haag: Stichting Instituut voor Bouwrecht 2014, p. 197-210; P.M.J.J. Swagemakers, ‘Het relativiteitsvereiste bezien vanuit vier groepen belanghebbenden’, Bedrijfsjuridische berichten, 2015/3; G.A. van der Veen, ‘Het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb: stand van zaken’, JBplus 2015/3, p. 160-179 (Van der Veen 2015a); G.A. van der Veen, ‘De moeizame verhouding tussen artikel 8:69a Awb en artikel 6:163 BW’, in: A.T. Marseille e.a. (red.), Behoorlijk bestuursprocesrecht, Liber Amicorum De Waard, Den Haag: BJu 2015, p. 213-222 (Van der Veen 2015b); B.J.P. Stamrood, ‘Vijf jaar relativiteit. Een overzicht van de toepassing van het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State’, TBR 2015/440, afl. 9, p. 828-840.

9) HR 25 mei 1928 (Marchant et d’Ansembourg), NJ 1928, p. 1688.

10) HR 30 maart 1917 (Raalterweg), NJ 1917, p. 502.

11) Hartkamp/Sieburgh 2015, p. 136-137.

12) Schlössels 2014, p. 206.

13) Hartkamp/Sieburgh 2015, p. 137.

14) Lankhorst 1992, p. 47; Wiggers-Rust 2011, p. 125.

15) Vgl. Den Hollander 2012, p. 444-445.

16) HR 10 november 2006, (Astrazeneca/Menzis), ECLI:NL:HR:2006:AY9317.

17) Lankhorst 1992, p. 43.

18) Schlössels 2014, p. 199.

19) Kamerstukken II 2009/2010, 32450, nr. 3, p. 20.

20) ABRvS 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:96.

21) Kamerstukken II 2009/2010, 32450, nr. 3, p. 18.

22) Kamerstukken II 2009/2010, 32450, nr. 3, p. 18, alsmede p. 53.

23) Kamerstukken II 2009/2010, 32450, nr. 3, p. 10 en 19.

24) Bijv. ABRvS 30 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU6354; ABRvS 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4622; ABRvS 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:82.

25) ABRvS 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:96.

26) Aldus de regering in Kamerstukken I 2009/2010, 32127, C, p. 30-31. Zo ook Jurgens 2010, p. 107, en Schlössels 2014, p. 199.

27) Bijv. ABRvS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4360; ABRvS 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1001; ABRvS 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:965.

28) Kamerstukken II 2009/2010, 32450, nr. 3, p.18-22.

29) Kamerstukken II 2009/2010, 32450, nr. 3, p. 20.

30) HR 7 mei 2004 (Duwbak Linda), ECLI:NL:HR:2004:AO6012.

31) ABRvS 24 december 2008 (Amelandse benzinepompen), ECLI:NL:RVS:2008:BG8294.

32) Hartkamp/Sieburgh, p. 144-145; Lankhorst 1992, p. 65-73; Spier e.a. 2012, p. 74-80.

33) In deze richting ook Den Hollander 2012, p. 446-448, ook al gebruikt hij de term ‘algemeen’.

34) De termen ‘beschermingsdoel’ en ‘beschermingsomvang’ zijn ontleend aan de Duitse doctrine. Vgl. Lankhorst 1992, p. 102-103. In de vooral bestuursrechtelijke literatuur wordt in plaats van de term ‘beschermingsomvang’ ook wel de term ‘beschermingsbereik’ gebruikt. Daarmee wordt hetzelfde bedoeld.

35) HR 7 mei 2004 (Duwbak Linda), ECLI:NL:HR:2004:AO6012, respectievelijk HR 24 maart 2006 (Pfizer/Cosmétique), ECLI:NL:HR:2006:AU7935. Zie een voorbeeld uit een wat grijzer verleden, HR 23 november 1939 (Zuiderhaven), NJ 1940, p. 242, waarin de Hoge Raad oordeelt dat de plicht van het gemeentebestuur van art. 209, onder h, Gemeentewet (oud), om zorg te dragen voor de bruikbaarheid van publieke wateren niet tot doel heeft eisers een aanspraak op schadevergoeding toe te kennen.

36) Onder de ‘zakelijke beschermingsomvang’ valt hierna zowel de omvang in relatie tot de schade, als in relatie tot de wijze van het ontstaan van de schade, ook al kan tussen beide onderscheid worden gemaakt. Voor de vergelijking met het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste is dit onderscheid niet relevant.

37) HR 13 oktober 2006 (Vie d’Or), ECLI:NL:HR:2006:AW2077.

38) HR 10 november 2006, (Astrazeneca/Menzis), ECLI:NL:HR:2006:AY9317.

39) HR 13 april 2007 (Iraanse Vluchteling), ECLI:NL:HR:2007:AZ8751; HR 30 september 1994 (Van den Brink/Staat), ECLI:NL:HR:1994:ZC1463.

40) Tot deze categorie behoren ook de – nogal ver van het bestuursrecht afstaande - civiele klassiekers, HR 27 januari 1984 (Verstekeling), ECLI:NL:HR:1984:AG4748, en HR 8 oktober 2010 (Hangmat), ECLI:NL:HR:2010:BM6095.

41) HR 13 juli 2007 (Barneveld/Gasunie), ECLI:NL:HR:2007:AZ1598.

42) HR 4 december 2009 (Nabbe/Staalbankiers), ECLI:NL:HR:2009:BJ7320.

43) ABRvS 24 december 2008 (Amelandse benzinepompen), ECLI:NL:RVS:2008:BG8294.

44) HR 13 april 2007 (Iraanse Vluchteling), ECLI:NL:HR:2007:AZ8751.

45) Bijv. ABRvS 20 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA7572; ABRvS 3 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5902; ABRvS 29 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1101.

46) ABRvS 28 juli 2010 (Nuth), ECLI:NL:RVS:2010:BN2670. Zie voor de gelijkenis tussen Nuth en Barneveld/Gasunie, B.J.M. van Ravels in zijn noot onder de zaak Nuth in AB 2011/240, punt 14.

47) ABRvS 25 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2265.

48) Den Hollander 2012, p. 453; Nijmeijer 2014, p. 233.

49) Vgl. Schueler 2011a, p. 267; Schueler 2011b, p. 165.

50) Zie ABRvS 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1352. Vgl. Schueler 2011a, p. 267; Schueler 2011b, p. 165.

51) Jurgens 2010, p. 131-132; Schueler 2011b, p. 170.

52) Kamerstukken II, 2009/2010, 32 450, nr. 3, p. 52.

53) Bijv. ABRvS 31 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1134; ABRvS 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1776.

54) Bijv. ABRvS 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1352; ABRvS 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:PB776.

55) De Poorter & Van Ettekoven 2013, p. 111-112; Schueler 2011a, p. 269-270; Schueler 2011b, p. 170-171.

56) De Poorter & Van Ettekoven 2013, p. 118-119. De noodzaak van een congruentietoets werd al voorspeld in De Poorter 2010, p. 49, en Jurgens 2010, p. 132.

57) Schueler 2011a, p. 268-269; Schueler 2011b, p. 168; De Poorter & Van Ettekoven 2013, p. 114; Van der Veen 2015a, p. 166-168.

58) ABRvS 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1352.

59) ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648; ABRvS 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585.

60) Zie voor een vergelijkbare indeling, onder vermelding van veel meer rechtspraak, Stramrood 2015; Van der Veen 2015a, p. 171-173, en Swagemakers 2015.

61) ABRvS 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1352.

62) Bijv. ABRvS 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:72.

63) Bijv. ABRvS 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1495.

64) Bijv. ABRvS 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2732.

65) Bijv. ABRvS 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1352.

66) Bijv. ABRvS 29 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2382.

67) ABRvS 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:588.

68) Bijv. ABRvS 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1419.

69) ABRvS 11 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1146.

70) ABRvS 23 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6383. In die uitspraak heeft de Afdeling ook bepaald wanneer van relevante leegstand sprake is. Kritisch hierover, Stramrood 2015, p. 832-833.

71) ABRvS 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585.

72) ABRvS 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1744.

73) Kamerstukken II 2009/2010, 32450, nr. 3, p. 18. Zie reeds punt 3.3.

74) Uitvoeriger Van der Veen 2015a, p. 175-176.

75) Of zij het algemene of collectieve belang ook blijkens hun feitelijke werkzaamheden behartigen, wordt, voor zover ik kan overzien, in het kader van de relativiteitseis niet meer apart beoordeeld, omdat dat al gebeurd is bij het bepalen van de ontvankelijkheid. Vgl. Van der Veen 2015a, p. 175.

76) ABRvS 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1634.

77) ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1284.

78) ABRvS 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1530.

79) ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2505

80) ABRvS 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:345.

81) Vgl. De Poorter & Van Ettekoven 2013, p. 110, en Van der Veen 2015a, p. 173. Ook Schueler 2011a, p. 267, en 2011b, p. 165, gebruikt de term ‘parallelle belangen’, zij het op andere wijze, namelijk ter aanduiding van alle individuele belangen die parallel lopen met algemene belangen van een norm. Daaronder vallen dus ook de eigen belangen van omwonenden, bedrijven en rechtspersonen.

82) ABRvS 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1352. Zie voor een andere toepassing ABRvS 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1530.

83) De Poorter & Van Ettekoven 2013, p. 110.

84) ABRvS 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412. Daarna vele malen herhaald, bijv. in ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4124, en ABRvS 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1650.

85) Een vergelijkbare, zij het wat restrictievere benadering kiest de Afdeling bij de toetsing aan de Flora- en faunawet. Zie ABRvS 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1470, waarin zij overweegt “dat niet bij voorhand in alle gevallen uitgesloten behoeft te worden geacht dat de Ffw met de bescherming van diersoorten tevens de bescherming biedt aan het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe leefomgeving van omwonenden.”

86) De Poorter & Van Ettekoven 2013, p. 118.

87) ABRvS 27 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW9568.

88) ABRvS 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1859.

89) HR 12 juni 2014 (Prostitutiebedrijf Amsterdam), ECLI:NL:HR:2014:767.

90) Vgl. Lankhorst 1992, p. 26-27; Hartkamp/Sieburgh 2015, p. 147; Wiggers-Rust 2011, p. 139.

91) HR 7 mei 2004 (Duwbak Linda), ECLI:NL:HR:2004:AO6012; HR 9 december 2014 (Staat/Fabricom), ECLI:NL:HR:2014:3073. Enigszins vergelijkbaar met de laatste uitspraak, HR 3 februari 2006 (European Club Support Foundation Rijnmond/SFR), ECLI:NL:HR:2006:AU3253. Beide zaken kunnen mijns inziens niet worden opgevat als een correctie-Langemeijer. Duwbak Linda niet - ook al speelt de geschonden wettelijke norm daarin wel een rol – omdat de generieke beoordeling van de beschermingsomvang van de zorgvuldigheidsnorm haaks staat op de omstandigheden-van-het-geval-toetsing die kenmerkend is voor de correctie-Langemeijer (zie punt 3.15). Staat/Fabricom niet, omdat de geschonden wettelijke norm geen enkele rol lijkt te spelen.

92) HR 17 januari 1958 (Tilburgse tandartsen), ECLI:NL:HR:1958:AG2051.

93) Vgl. Lankhorst 1992, p. 26-27; Hartkamp/Sieburgh 2015, p. 147.

94) HR 10 november 2006, (Astrazeneca/Menzis), ECLI:NL:HR:2006:AY9317.

95) Wiggers-Rust 2011, p. 143.

96) HR 1 juli 1977 (Tandartsen II), ECLI:NL:HR:1977:AB7067. Met dezelfde strekking, HR 16 september 1988 (Tandartsen III), ECLI:NL:HR:1988:AD5711.

97) Opgenomen in HR 17 januari 1958 (Tilburgse tandartsen), ECLI:NL:HR:1958:AG2051.

98) HR 30 januari 1919 (Lindenbaum/Cohen), ECLI:NL:HR:1919:AG1776.

99) HR 1 juli 1982 (Limburgse Scheepsbevrachter), ECLI:NL:HR:1982:AG4426.

100) HR 11 januari 2013 (Amsterdam/Have), ECLI:NL:HR:2013:BX7579.

101) HR 10 november 2006, (Astrazeneca/Menzis), ECLI:NL:HR:2006:AY9317.

102) Wiggers-Rust 2011, p. 143.

103) ABRvS 24 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8294.

104) Zo ook bijv. Verburg 2011, p. 16.

105) Kamerstukken II, 2009/2010, 32450, nr. 3, p. 54.

106) Zie B.J.M. van Ravels in zijn noot onder Amelandse benzinepompen in AB 2009/213, punt 10, en Schlössels 2014, p. 209, voor vergelijkbare kritiek, maar dan in de context van het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW. Zie overigens Schueler 2011b, p. 173, en Verburg 2011, p. 16, die erop wijzen dat het oordeel van de Afdeling alleen betrekking heeft op het strikt gebonden limitatief-imperatieve stelsel van de (toenmalige) Woningwet en niet beoogt om het rechtszekerheidsbeginsel een algemene aanvullende werking toe te kennen.

107) Verburg 2011, p. 16; Schueler 2011b, p. 169-170; De Poorter & Van Ettekoven 2013, p. 115-116; Van der Veen 2015a, p. 168-170.

108) Van der Veen 2015a, p. 169-170.

109) ABRvS 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1859.

110) ABRvS 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:96.

111) Bijv. ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3092.

112) ABRvS 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2838.

113) ABRvS 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:780.

114) Van der Veen 2015a, p. 169-170.

115) ABRvS 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1859.

116) ABRvS 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4537.

117) ABRvS 11 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1146.

118) Vzr en MK Rechtbank Noord Holland 24 augustus 2015, ECLI:NL:RBNHO:2015:7093.

119) Zie Den Hollander 2012, p. 453-454, Schlössels 2014; Van der Veen 2015b, voor vergelijkbare observaties betreffende de verschillen tussen beide relativiteitsvereisten.

120) M. Scheltema, Handelingen EK 11 december 2012, EK 11, p. 11-9-74, in antwoord op vragen van het CDA-kamerlid Lokin.

121) Kamerstukken II, 2009/2010, 32 450, nr. 3, p. 54.

122) Kamerstukken II, 2010/2011, 32 450, nr. 7, p. 28.

123) M.W. Scheltema & M. Scheltema, Gemeenschappelijk recht. De wisselwerking tussen publiek- en privaatrecht, Deventer: Kluwer 2003, p. 303. In latere drukken hebben zij dit standpunt overigens wat afgezwakt.

124) N. Verheij, Uit zuinigheid naar relativiteit. Naar een Schutznormvereiste in het bestuursrecht, in: A.W. Heringa e.a. (red.), Het bestuursrecht beschermd, Liber Amicorum Stroink, Den Haag: Sdu Uitgevers 2006, p. 99-112.

125) J.C.A. de Poorter, B.W.N. de Waard, A.T. Marseille, M.J. Zomer, Herijking van het belanghebbendebegrip. Een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht?, Den Haag: BJu 2004, p. 98.

126) De Poorter e.a. 2004, p. 98.

127) Zo besteden de VAR-preadviezen van Jurgens 2010 en De Poorter 2010 aan deze kwestie geen aandacht.

128) L.J.A. Damen e.a., Bestuursrecht 2, Rechtsbescherming tegen de overheid, Bestuursprocesrecht, Den Haag: BJu 2013, p. 440.

129) Schlössels 2014, p. 206.

130) Schlössels 2014, p. 206.

131) Schlössels 2014, p. 209.

132) G.T.J.M. Jurgens, Relativiteit in het bestuursrecht, oratie UU 10 november 2004 (niet gepubliceerd).

133) G.T.J.M. Jurgens ‘Rechtsbescherming voor aan de wet ontleende verwachtingen’, NTB 2006/13, afl. 3, p. 85-86.

134) Jurgens 2006, p. 86.

135) B.J. van Ettekoven en B.J. Schueler, Ben ik mijn broeders hoeder? Over relativiteit in het bestuursrecht, NTB 2007/34, afl. 7, p. 248-250.

136) Zie voor vergelijkbare kritiek Verheij 2006, p. 105.

137) Van Ettekoven & Schueler 2007, p. 249-250.

138) Van Ettekoven & Schueler 2007, p. 250.

139) Jurgens 2010, p. 136-139.

140) Jurgens 2010, p. 137.

141) Jurgens 2010, p. 139.

142) HR 1 juli 1982 (Limburgse Scheepsbevrachter), ECLI:NL:HR:1982:AG4426.

143) Jurgens 2010, p. 139-140.

144) Jurgens 2010, p. 140.

145) De Poorter 2010, p. 37 en 46-47.

146) De Poorter 2010, p. 46.

147) De Poorter 2010, p. 36-37 en 46.

148) De Poorter, p. 46-47.

149) Verburg 2011, p. 15-16.

150) Verburg 2011, p. 16.

151) Schueler 2013/3.

152) Schueler 2013/3.

153) Schueler 2013/3.

154) Schlössels 2014, p. 208-209.

155) Schlössels 2014, p. 208-209.

156) Schlössels 2014, p. 208.

157) Zo ook Schueler 2011a, p. 269.

158) Zie voor deze (of vergelijkbare indelingen), L.J.A. Damen e.a., Bestuursrecht I, Den Haag: BJu 2013 (vierde druk), p. 57-61; H.D. van Wijk/W. Konijnenbelt & R.M. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 315-324; R.J.N. Schlössels & S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Deventer: Kluwer 2010, p. 425-445.

159) Kamerstukken II, 2009/2010, 32 450, nr. 3, p. 4. Aldus, zoals al vermeld in punt 4.4, ook Verburg 2011, en Schueler 2013.

160) ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4222; ABRvS 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1634.

161) Ik prefereer de term ‘vertrouwensbeginsel’, omdat – zoals uit het voorgaande blijkt - er te veel varianten van rechtszekerheid zijn.

162) Aldus ook Jurgens 2010, p. 137.

163) Damen e.a. 2013, p. 417-438; Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2014, p. 315-324; Schlössels & Zijlstra 2010, p. 425-445.

164) ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5102.

165) HR 1 juli 1982 (Limburgse Scheepsbevrachter), ECLI:NL:HR:1982:AG4426.

166) ‘In beginsel’ en ‘als regel’, omdat het dispositievereiste – zoals Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2014, p. 321, het stellen – in veel gevallen van belang of zelfs noodzakelijk is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, maar niet altijd. In deze conclusie neem ik geen standpunt in over de ‘status’ die het vereiste zou moeten hebben.

167) Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2014, p. 354-357; Damen e.a. I 2013, p. 442.

168) Zie bijv. ABRvS 30 juni 1994, ECLI:NL:RVS:1994:AN4074 en ABRvS 31 juli 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE5950. Zo ook Y.E. Schuurmans, Bewijslastverdeling in het bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2005, p. 112-119, i.h.b. p. 117; Damen e.a. II 2013, p. 301.

169) Schuurmans 2005, p. 112-119; Damen e.a. II 2013, p. 301.

170) Zie bijv. Damen e.a. I 2013, p. 154; Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2014, p. 322; Schlössels & Zijlstra 2010, p. 420-425.

171) Of anderszins, bijv. door de vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan, een bepaalde activiteit wordt toegestaan.

172) De Poorter 2010, p. 36-37 (zie reeds punt 4.4).

173) Vgl. Schuurmans 2005, p. 118. Met deze nuancering maakt zij duidelijk dat degene die beroep doet op het gelijkheidsbeginsel weliswaar moet beargumenteren waarom het beginsel is geschonden, maar dat vervolgens aan het bestuursorgaan is om deze stelling gemotiveerd te betwisten. Het orgaan draagt aldus de bewijsvoeringslast voor het zelfstandige verweer.

174) ABRvS 25 maart 2014 (Raamsdonk), ECLI:NL:RVS:2014:1155.

175) J.H. Jans, S. Prechal, R.J.G.M. Widdershoven, Inleiding tot het Europees bestuursrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2011 (3de druk), p. 35 e.v..

176) Zaak C-127/02 (Kokkelvissers), ECLI:EU:C:2004:482.

177) Ch.W. Backes, ‘Europeesrechtelijke implicaties van een eventuele introductie van het relativiteitsvereiste in het Nederlands bestuursprocesrecht’, in: G.H. Addink e.a. (red.), Grensverleggend bestuursrecht, Alphen a/d Rijn: Kluwer 2008, p. 297-308. Zie ook diens annotatie onder de zaak Kokkelvissers in AB 2004/65. In dezelfde richting, J.H. Jans, Doorgeschoten? Enkele opmerkingen over de gevolgen van de Europeanisering van het bestuursrecht voor de grondslagen van de bestuursrechtspraak (oratie RUG), Groningen: Europa Law Publishing 2005, p. 6.

178) Zo ook S. Prechal, Directives in EC Law, Oxford: OUP 2005, p. 99 e.v.; B.J. Schueler, ‘Tussen te veel en te weinig. Subjectivering en finaliteit in de bestuursrechtspraak, in: Rechtsbescherming in het omgevingsrecht, preadviezen Vereniging voor Bouwrecht, Den Haag: Instituut voor Bouwrecht 2009, p. 51-53; Jurgens 2010, p. 93-96; J.C.A. de Poorter, ‘Subjectiveringstendensen rond het beroepsrecht in Europeesrechtelijk perspectief’, in: T. Barkhuysen e.a. (red.), Europees recht effectueren, Alphen a/d Rijn: Kluwer 2007, p. 36; Jans e.a. 2011, p. 289.

179) Trb. 2001, 73.

180) Aarhus Convention Meeting of Parties, Decision 1/7 Review of Compliance, ECE/MP.PP/2/Add.8.

181) Zaak C-240/09 (Lesoochranárske zoskupenie, Bruine beren), ECLI:EU:C:2011:125.

182) Voor artikel 9, tweede lid, zou dat het geval kunnen zijn als de Unierechtelijke implementatie van die bepaling de materie van artikel 9, tweede lid, niet helemaal zou ‘afdekken’. Voor artikel 9, derde lid, is dat het geval als de aan de orde zijnde materie niet ‘in ruime mate onder het Unierecht’ valt. Vgl. punt 5.7.

183) ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648. In dezelfde zin ABRvS 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3241, waarin het ging om een bouwmarkt met een bedrijfsvloeroppervlakte van 15.500 m².

184) ABRvS 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1702.

185) Zaak C-72/12 (Gemeinde Altrip), ECLI:EU:C:2013:712.

186) Aldus ook Schueler 2009, p. 38 en Jurgens 2010, p. 102-103, beiden in de context van artikel 9, tweede lid, Verdrag van Aarhus.

187) Aldus in de context van artikel 9, tweede lid, Verdrag van Aarhus, Jurgens 2010, p. 102-103, alsmede de Commissie en Advocaat-Generaal Wathelet in de hierna te bespreken zaak C-137/14.

188) Zaak C-137/14 (Commissie tegen Duitsland), ECLI:EU:C:2015:683.

189) Conclusie Wathelet van 21 mei 2015, in zaak C-137/14, ECLI:EU:C:2015:344, punt 56 t/m 62.

190) Schueler 2009, p. 38-39.

191) Kamerstukken II 2009/2010, 32450, nr. 3, p. 22.

192) Zaak C-115/09 (Trianel), ECLI:EU:C:2011:289, punt 45, en herhaald in de hiervoor genoemde zaak C- 137/14 (Commissie tegen Duitsland), ECLI:EU:C:2015:683, punt 33.

193) Zaak C-240/09 (Lesoochranárske zoskupenie, Bruine beren), ECLI:EU:C:2011:125.

194) ABRvS 29 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR4025.

195) Onder meer zaak C-212/04 (Adeneler), ECLI:EU:C:2006:443. Vgl. Jans e.a. 2011, p. 65-66.

196) Zaak C-401-403/12 P (Vereniging Milieudefensie), ECLI:EU:C:2015:4.

197) Zie diens noot onder Bruine beren in AB 2011/2013, punt 8.

198) Zie bijv. S. Prechal & R.J.G.M. Widdershoven, ‘Redefining the Relationship between ‘Rewe-effectiveness’ and Effective Judicial Protection’, REALaw 2011, p. 31-50.

199) Zaak C-174/02 (Streekgewest Westelijk Noord-Brabant), ECLI:EU:C:2005:10. Zie voor dezelfde lijn gevoegde zaken C-87-89/90 (Verholen), ECLI:EU:C:1991:314 , en vooral ook zaak C-13/01 (Safalero), ECLI:EU:C:2003:447.

200) Zie Jans e.a. 2011, p. 285-288, waarop het navolgende in hoge mate is gebaseerd. Om reden van transparantie meld ik dat ik de eerste auteur van dit hoofdstuk in Jans e.a. ben.

201) Zaak C-216/02 (Österreichischer Zuchtverband für Ponys, Kleinpferde und Spezialrassen), ECLI:EU:C:2004:703.

202) Zaak C-174/02 (Streekgewest Westelijk Noord-Brabant), ECLI:EU:C:2005:10.

203) Zie voor deze uitleg behalve Jans e.a. 2011, p. 287, ook De Moor-van Vugt in haar noot onder de uitspraak in AB 2005/118.

204) Zaak C-237/07 (Janecek), ECLI:EU:C:2008:447. Zie voor zaken met een vergelijkbare strekking, zaak 361/88 (Commissie tegen Duitsland, TA Luft), ECLI:EU:C:1991:224; zaak C-59/89 (Commissie tegen Duitsland), ECLI:EU:C:1991:225; zaak C-298/95 (Commissie tegen Duitsland), ECLI:EU:C:1996:501.

205) Deze vergelijking is overigens niet helemaal ‘eerlijk’, omdat de rechtenrelativiteit in de rechtspraak van het Hof betrekking heeft op de toegang tot de rechter, en relativiteit van artikel 6:163 BW op de toewijzing van een schadevordering.

206) ABRvS 25 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1155.

207) Vergelijk de rechtspraak van de Afdeling, vermeld in punt 3.11.

208) Vgl. punt 1 van de preambule bij richtlijn 96/82, Pb. 1997, L10/13.

209) Vgl. ABRvS 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2732; ABRvS 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1043. Zie hiervoor ook punt 3.11.

210) ABRvS 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:588. Zie hiervoor ook punt 3.11.

211) ABRvS 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:743; ABRvS 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1744. Zie ook ABRvS 31 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6316, ABRvS 12 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT7441, ABRvS 24 oktober 2012, ECI:NL:RVS:2012:264.

212) ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648. Vergelijkbaar ABRvS 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:50, en ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3554.

213) In die overwegingen wordt geoordeeld dat het betoog dat ten onrechte geen vormvrije milieueffectbeoordeling is gemaakt slaagt. Dat gebrek is echter inmiddels door de raad na het bestreden besluit hersteld en de beroepsgronden daartegen falen.

214) Zaak C-420/11 (Leth/Oostenrijk), ECLI:EU:C:2013:166. Zo ook A.G.A. Nijmeijer & M.A. Soppe in hun noot onder ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648, in TBR 2015/113.

215) Zie Jans e.a. 2011, p. 337-356, voor de rechtspraak van het Hof betreffende de nationale aansprakelijkheid voor schendingen van Unierecht in algemene zin, en p. 348-354, voor de in casu relevante voorwaarde ‘toekennen van rechten’. Zie hierover ook Raymond Schlössels, Francovich in een versnipperd rechtscultureel landschap, in Ben Schueler & Rob Widdershoven, Europeanisering van het algemeen bestuursrecht, Den Haag: BJu 2014, p. 199-214, en J.H. Jans, S. Prechal, R.J.G.M. Widdershoven (eds.), Europeanisation of Public Law, Groningen: Europa Law Publishing 2015 (2de druk), p. 451-460.

216) Hierover onder meer: T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, ‘Het EVRM en het Nederlandse milieurecht’, JBplus 2004, p. 234-244; J.M. Verschuuren, ‘De invloed van het EVRM op het materiële omgevingsrecht in Nederland’, Preadvies VAR 2004, VAR-reeks 132, Den Haag: BJu 2004, p. 253-311; T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, Het EVRM en het Nederlands bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2011; D.G.J. Sanderink, Het EVRM en het materiële omgevingsrecht, Deventer: WoltersKluwer 2015. Zie over het EVRM in meer algemene zin, Pieter van Dijk, Fried van Hoof, Arjan van Rijn, Leo Zwaak (eds.), Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Antwerpen-Oxford: Intersentie 2006 (fourth edition); Janneke Gerards, EVRM – Algemene beginselen, Den Haag: Sdu Uitgevers 2011.

217) Daarnaast kunnen ook artikel 3, 10 en vooral 1 Eerste Protocol bij het EVRM van belang zijn. Daarop ga ik in deze conclusie niet in.

218) EHRM 28 oktober 1998 (Osman), nr. 87/1997/871/1083. Vgl. Van Dijk e.a. (eds.), p. 358-359.

219) EHRM 30 november 2004, nr. 48939/99 (Öneryildiz/Turkije). Zie bijv. ook EHRM 20 maart 2008, nrs. 15339/02, 21166/02, 20058/02, 11673/02, 15343/02 (Budayeva e.a./Rusland); EHRM 28 februari 2012, nrs. 17423/05, 20534/05, 20678/05, 23263/05, 24283/05, 35673/05 (Kolyadenko/Rusland). Vgl. Van Dijk e.a. (eds.) 2006, p. 363; Barkhuysen & van Emmerik 2004, p. 239; Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 81; Sanderink 2015, p. 126-134.

220) Vgl. Sanderink 2015, voor deze positieve verplichtingen en de situaties waarin zij op artikel 2 EVRM kunnen worden gebaseerd.

221) Sanderink 2015, p. 201-202.

222) EHRM 30 november 2004, nr. 48939/99 (Öneryildiz/Turkije)

223) EHRM 30 november 2004, nr. 48939/99 (Öneryildiz/Turkije)

224) Barkhuysen en Van Emmerik 2011, p. 81.

225) Sanderink 2015, p. 201.

226) EHRM 30 november 2004, nr. 48939/99 (Öneryildiz/Turkije), respectievelijk EHRM 20 maart 2008, nrs. 15339/02 e.v. (Budayeva e.a./Rusland).

227) Zie voor de vervuilende staalfabriek, EHRM 9 juni 2005, nr. 55723/00 (Fadeyeva/Rusland), waarin een schending van artikel 8 EVRM werd aangenomen, nadat in EHRM 16 oktober 2003, nr. 55723/00, de klacht over de schending van artikel 2 EVRM niet ontvankelijk was verklaard. Vgl. EHRM 14 februari 2012, nr. 31965/07 (Hardy & Maile) voor een artikel 8 EVRM-klacht over de vestiging van een terminal voor vloeibaar aardgas.

228) EHRM 9 december 1994, nr. 16798/90 (Lopez Ostra/Spanje), waaraan de navolgende citaten zijn ontleend. Deze standaardoverwegingen zijn sindsdien vele malen herhaald, bijv. in EHRM 8 juli 2003, no. 36022/97 (Hatton/Verenigd Koninkrijk); EHRM 10 november 2004, nr. 46117/99 (Taskin/Turkije); EHRM 14 februari 2012, nr. 31965/07 (Hardy & Maile/Verenigd Koninkrijk), EHRM 24 februari 2011, nr. 12853/03 (Atanasov/Bulgarije). De laatste uitspraak bevat in de punten 66 t/m 74 een mooie samenvatting van de rechtspraak.

229) EHRM 24 februari 2011, nr. 12853/03 (Atanasov/Bulgarije), onder verwijzing naar EHRM 24 februari 1998, nr. 153/1996/772/973 (Botta/Italië). Zie ook EHRM 10 januari 2012, nr. 30765/08 (Di Sarno e.a./Italië).

230) Zie EHRM 9 juni 2005, nr. 55723/00 (Fadeyeva). Vgl. over de toepassing van dit criterium, Sanderink 2015, p. 48-52.

231) EHRM 24 februari 2011, nr. 12853/03 (Atanasov/Bulgarije).

232) Zie Sanderink 2015, p. 48-51, voor een overzicht van de besluiten die in de rechtspraak van het EHRM aan de orde zijn geweest.

233) Aldus Sanderink 2015, p. 46-47.

234) Sanderink 2015; Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 87-89.

235) EHRM 8 juli 2003, no. 36022/97 (Hatton/Verenigd Koninkrijk); EHRM 10 november 2004, nr. 46117/99 (Taskin/Turkije); EHRM 14 februari 2012, nr. 31965/07 (Hardy & Maile/Verenigd Koninkrijk).

236) Gerards 2011, p. 176.

237) Bijv. EHRM 24 februari 2011, nr. 12853/03 (Atanasov/Bulgarije).

238) Onder meer in algemene zin EHRM 15 juni 1992, nr. 12433/86 (Ludi); EHRM 23 maart 1999, nr. 36358/97 (Valmont); EHRM 6 april 2004, nr. 41152/98 (Skubenko), en – in het kader van het milieu - EHRM 24 februari 2011, nr. 12853/03 (Atanasov/Bulgarije). Zie ook Van Dijk e.a. (eds.) 2006, p. 58.

239) Van Dijk e.a. (eds.) 2006, p. 55, onder verwijzing naar onder meer EHRM 6 september 1978, nr. 5029/71 (Klass), EHRM 13 juni 1979, nr. 6833/74 (Marckx), en EHRM 27 juni 2000, nr. 22273/93 (Ilhan).

240) Vgl. H. de Vylder & Y. Haeck, in het digitale Sdu-commentaar op artikel 34 EVRM, onderdeel C-2.1.6 (bijgewerkt tot 15 juni 2015).

241) EHRM 27 april 1988, nr. 9659/82 (Boyle & Rice/Verenigd Koninkrijk), en – in de context van artikel 8 EVRM - EHRM 24 februari 2011, nr. 12853/03 (Atanasov/Bulgarije).

242) Zie vooral EHRM 30 november 2004, nr. 48939/99 (Öneryildiz/Turkije); EHRM 20 maart 2008, nr. 15339/02 e.v. (Budayeva e.a./Rusland); EHRM 28 februari 2012, nr. 17423/05 e.v. (Kolyadenko/Rusland).

243) EHRM 16 december 1992, nr. 13710/88 (Niemietz/Duitsland).

244) EHRM 24 februari 2011, nr. 12853/03 (Atanasov/Bulgarije).

245) Zo ook Schueler 2009, p. 61.

246) Schlössels 2014, p. 208-209.