Uitspraak 201500202/2/R6

201500202/2/R6.
Datum uitspraak: 11 maart 2015

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in het geding tussen:

[verzoeker A] en [verzoekster B] (hierna tezamen in enkelvoud: [verzoeker]), beiden wonend te Elst, gemeente Overbetuwe,

en

1. de raad van de gemeente Overbetuwe,
2. het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe,
verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 28 oktober 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Elst, Rijksweg Zuid 1-3-5" (hierna: het plan) vastgesteld.
Bij besluit van 20 november 2014 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor een aantal activiteiten in het plangebied.

Tegen deze gecoördineerde besluiten heeft [verzoeker] beroep ingesteld.
[verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.

[verzoeker], de raad en het college hebben nadere stukken ingediend.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 17 februari 2015, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. T. Brouwer, en de raad en het college, gezamenlijk vertegenwoordigd door H. Bos en R. Willemsen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord Project Consult Projecten B.V., vertegenwoordigd door C.H. de Beer.

Overwegingen

1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.

De bestreden besluiten

2. Het plan maakt de bouw mogelijk van een appartementencomplex met maximaal 14 woningen en op de begane grond ongeveer 400 m2 commerciële ruimten voor dienstverlening en kantoren.

De omgevingsvergunning is verleend voor een aantal activiteiten in verband met de uitvoering van het plan. Het betreft het bouwen van een bouwwerk, het slopen van bestaande bebouwing, het maken van een uitweg en het slopen, verstoren, verplaatsen, wijzigen, herstellen en/of gebruiken van een monument.

Ontvankelijkheid

3. De raad en het college betogen dat het beroep in de hoofdzaak niet-ontvankelijk moet worden verklaard, voor zover het de beroepsgronden over parkeren en de behoefte aan woningen betreft. [verzoeker] heeft deze beroepsgronden volgens hen niet in zijn zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht. Het verzoek dient in zoverre te worden afgewezen, aldus de raad en het college.

3.1. Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan of van het besluit tot verlening van een omgevingsvergunning waarover hij tegen het ontwerpplan of het ontwerpbesluit geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.

3.2. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben de beroepsgronden over parkeren en de behoefte aan woningen betrekking op een plandeel waarover [verzoeker] een zienswijze naar aanleiding van het ontwerpplan naar voren heeft gebracht, namelijk het plandeel met de bestemming "Wonen" en de aanduidingen "specifieke bouwaanduiding - meergezinswoning" en "dienstverlening", dat het appartementencomplex met commerciële ruimten op de begane grond mogelijk maakt. Deze beroepsgronden hebben tevens betrekking op een onderdeel van het besluit tot verlening van een omgevingsvergunning waarover [verzoeker] een zienswijze naar voren heeft gebracht, namelijk de verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk.

Gelet hierop bestaat geen grond voor de verwachting dat de Afdeling het beroep in de hoofdzaak in zoverre niet-ontvankelijk zal verklaren.

Aantasting monument

4. De uitvoering van het project heeft gevolgen voor het pand Rijksweg Zuid 3-5. Dit is een vrijstaand dubbel woonhuis uit 1904, dat als gemeentelijk monument is aangewezen. Van het pand Rijksweg Zuid 3-5 zal alleen de voorgevel behouden blijven.

5. [verzoeker] voert aan dat bij het nemen van de bestreden besluiten onvoldoende rekening is gehouden met de gevolgen van het project voor het monumentale pand Rijksweg Zuid 3-5. Volgens hem wordt het monument ernstig aangetast en hebben de raad en het college dit belang onvoldoende in de besluitvorming betrokken. In het bijzonder betoogt [verzoeker] dat de raad en het college niet hadden mogen uitgaan van het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: de CRK) van 2 april 2014. Volgens hem komen daarin alleen welstandsaspecten aan de orde en niet de gevolgen voor het gemeentelijke monument Rijksweg Zuid 3-5.

Daarnaast voert [verzoeker] aan dat het verlenen van de omgevingsvergunning en de vaststelling van het plan in strijd zijn met het gemeentelijke monumentenbeleid, zoals opgenomen in de Welstandsnota gemeente Overbetuwe 2010 (hierna: de Welstandsnota), omdat volgens dat beleid nieuwe gebruiksmogelijkheden en vernieuwende bouwplannen alleen mogelijk zijn voor zover de bebouwingskarakteristieken die de cultuurhistorische waarde van het monument bepalen behouden blijven.

6. De raad en het college betogen allereerst dat artikel 8:69a van de Awb op dit punt aan toewijzing van het verzoek in de weg staat.

6.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

6.2. De vergunningplicht voor het afbreken, verstoren, verplaatsen of wijzigen van een gemeentelijk monument is neergelegd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Erfgoedverordening gemeente Overbetuwe 2011 (hierna: de Erfgoedverordening). Ingevolge deze bepaling is het verboden zonder vergunning van het college of in strijd met de bij zodanige vergunning gestelde voorschriften een gemeentelijk monument, als bedoeld in artikel 1, onder a, sub 1, af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen.

Het door [verzoeker] bedoelde gemeentelijke monumentenbeleid is neergelegd in paragraaf 6.3 van de Welstandsnota.

Artikel 10 van de Erfgoedverordening en paragraaf 6.3 van de Welstandsnota strekken tot bescherming van de monumentale waarden van als beschermd monument aangewezen panden.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kunnen de individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een aangewezen beschermd monument wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving zo verweven zijn met het algemene belang dat de Erfgoedverordening en paragraaf 6.3 van de Welstandsnota beogen te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Erfgoedverordening en de Welstandsnota kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Gelet op de ligging van de woning van [verzoeker] ten opzichte van het gemeentelijke monument aan de Rijksweg Zuid 3-5 bestaat naar het oordeel van de voorzieningenrechter een verwevenheid van de individuele belangen van [verzoeker] bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn directe leefomgeving met de algemene belangen die de Erfgoedverordening en de Welstandsnota beogen te beschermen. Artikel 8:69a van de Awb staat naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter derhalve niet aan vernietiging van de bestreden besluiten in de bodemprocedure in de weg. Anders dan de raad en het college hebben betoogd, geeft het bepaalde in artikel 8:69a van de Awb daarom in dit geval geen grond om het verzoek af te wijzen.

7. Bij het nemen van de bestreden besluiten hebben de raad en het college zich op het advies van de CRK gebaseerd. Volgens hen heeft de CRK in haar advies van 2 april 2014 positief over het bouwplan geadviseerd. Het advies van de CRK is volgens de raad en het college een integraal advies, waarin de gevolgen voor het gemeentelijke monument zijn betrokken. De raad en het college stellen zich op het standpunt dat de monumentale aspecten hiermee voldoende in de besluitvorming zijn betrokken.

7.1. De CRK heeft tot taak zowel over welstands- als monumentale aspecten te adviseren. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter blijkt uit het advies van de CRK van 2 april 2014 niet dat de CRK de gevolgen van het project voor de monumentale waarde van het als gemeentelijk monument aangewezen pand Rijksweg Zuid 3-5 heeft onderzocht en in de advisering heeft betrokken. Dat het college ter zitting heeft gesteld dat dit aspect tijdens de besprekingen van de CRK ter sprake is gekomen, doet daaraan niet af, reeds omdat daarvan geen weerslag in het schriftelijke advies is te vinden. Bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor het slopen, verstoren, verplaatsen, wijzigen, herstellen en/of gebruiken van het gemeentelijke monument had het college zich dan ook niet uitsluitend op dit advies mogen baseren. Het college had inzichtelijk moeten maken wat de gevolgen van het project zijn voor de monumentale waarde van het gemeentelijke monument Rijksweg Zuid 3-5 en waarom deze gevolgen volgens hem aanvaardbaar zijn. Nu het college echter met een verwijzing naar het advies van de CRK heeft volstaan, berust het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning naar het oordeel van de voorzieningenrechter in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van de Awb, niet op een deugdelijke motivering.

De voorzieningenrechter overweegt verder dat in de plantoelichting niet is ingegaan op de gevolgen van het plan voor de monumentale waarde van het gemeentelijke monument Rijksweg Zuid 3-5 en de aanvaardbaarheid van die gevolgen. Ter motivering van het plan heeft de raad op dit punt volstaan met een verwijzing naar het advies van de CRK. Nu in dat advies niet is ingegaan op de gevolgen voor de monumentale waarde van het pand Rijksweg Zuid 3-5, berust ook het besluit tot vaststelling van het plan naar het oordeel van de voorzieningenrechter in zoverre niet op een deugdelijke motivering.

Parkeren

8. [verzoeker] voert aan dat het project onaanvaardbare parkeerhinder in de omgeving zal veroorzaken, omdat in het plangebied te weinig parkeerplaatsen worden gerealiseerd.

[verzoeker] betoogt in dat verband dat de raad en het college ten onrechte de parkeernormen uit het Programma van Eisen Rijksweg Zuid 1-3-5 (hierna: het Programma van Eisen) uit 2009 als uitgangspunt hebben gehanteerd. Het geldende gemeentelijke parkeerbeleid, zoals neergelegd in de Nota parkeernormen gemeente Overbetuwe 2014 (hierna: de Nota parkeernormen 2014), bevat weliswaar een overgangsregeling voor lopende projecten, maar volgens [verzoeker] konden de raad en het college in dit geval in redelijkheid niet uitgaan van het Programma van Eisen. Hij betoogt in dat verband dat het Programma van Eisen reeds uit 2009 dateert, dat de daarin opgenomen parkeernormen sterk afwijken van hetgeen in de Nota parkeernormen 2014 en de daarvoor geldende Nota parkeernormen gemeente Overbetuwe 2011 (hierna: de Nota parkeernormen 2011) is opgenomen en dat er in de directe omgeving reeds een tekort aan parkeerplaatsen bestaat. Als voor lopende projecten al minder strenge parkeernormen worden toegepast, dienen dat volgens [verzoeker] de parkeernormen uit de Nota parkeernormen 2011 te zijn. Bij toepassing daarvan zijn 6 parkeerplaatsen meer nodig dan waarin het plan en de omgevingsvergunning voorzien; bij toepassing van de parkeernormen uit de Nota parkeernormen 2014 bedraagt het tekort 10 parkeerplaatsen.

8.1. In paragraaf 3.5 van de Nota parkeernormen 2014 is, voor zover van belang, het volgende vermeld:

"De in deze nota opgenomen parkeernormen zijn niet van toepassing in de volgende gevallen:

1. Initiatieven waarvoor het college van burgemeester en wethouders vóór de datum van inwerkingtreding van deze nota heeft ingestemd met een parkeernorm welke is vastgelegd in een door burgemeester en wethouders geaccordeerd document zoals een stedenbouwkundig plan c.q. programma van eisen / nota van uitgangspunten en/of in een intentie- of exploitatieovereenkomst. In deze gevallen gelden de parkeernormen zoals vastgelegd in het door burgemeester en wethouders geaccordeerde document."

8.2. De raad en het college hebben toepassing gegeven aan paragraaf 3.5, onder 1, van de Nota parkeernormen 2014. Op grond daarvan kunnen volgens hen in dit geval de parkeernormen uit het door het college geaccordeerde Programma van Eisen uit 2009 worden toegepast. Het aantal parkeerplaatsen dat in het plangebied zal worden gerealiseerd, is in overeenstemming met die parkeernormen. De raad en het college hebben toegelicht dat zij toepassing hebben gegeven aan paragraaf 3.5 van de Nota parkeernormen 2014, omdat zij de afspraken die in het verleden met de initiatiefnemer zijn gemaakt, willen respecteren.

8.3. In het plangebied wordt voorzien in 23 parkeerplaatsen. De voorzieningenrechter stelt vast dat dit aantal overeenkomt met hetgeen in het Programma van Eisen uit 2009 is neergelegd. Niet in geschil is dat bij toepassing van de parkeernormen uit de Nota parkeernormen 2014 33 parkeerplaatsen en bij toepassing van de parkeernormen uit de Nota parkeernormen 2011 29 parkeerplaatsen binnen het plangebied zouden moeten worden gerealiseerd.

De voorzieningenrechter acht het op zichzelf niet onredelijk dat de raad en het college gemaakte afspraken met initiatiefnemers van reeds lopende projecten willen respecteren. Het aantal parkeerplaatsen waarin binnen het plangebied wordt voorzien, wijkt echter zodanig af van het aantal parkeerplaatsen dat benodigd is indien toepassing wordt gegeven aan de parkeernormen uit bijlage 2 van de Nota parkeernormen 2014, dat de enkele verwijzing naar de in 2009 gemaakte afspraken met de initiatiefnemer onvoldoende is ter onderbouwing van het standpunt van de raad en het college dat zich geen onaanvaardbare parkeerhinder zal voordoen in de omgeving van het plangebied. Daarbij is mede van belang dat de raad en het college niet hebben onderbouwd waarom in dit geval met dit veel lagere aantal kan worden volstaan en, als daarmee niet kan worden volstaan, hoe overigens kan worden voorzien in het aantal parkeerplaatsen dat geldt indien toepassing wordt gegeven aan de parkeernormen uit bijlage 2 van de Nota parkeernormen 2014. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter berusten de bestreden besluiten, in strijd met artikel 3:46 van de Awb, in zoverre niet op een deugdelijke motivering.

Conclusie

9. Gelet op het voorgaande bestaat naar het oordeel van de voorzieningenrechter gegronde twijfel of de bestreden besluiten in de bodemprocedure in stand zullen blijven. Het gebruik maken van de verleende omgevingsvergunning kan bovendien tot onomkeerbare gevolgen leiden. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Vanwege de onderlinge samenhang tussen de verschillende besluitonderdelen dienen beide bestreden besluiten in hun geheel te worden geschorst. De overige gronden van het verzoek behoeven geen bespreking.

Proceskosten

10. De raad en het college dienen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Overbetuwe van 28 oktober 2014, kenmerk 14RB000099, en het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe van 20 november 2014;

II. veroordeelt de raad van de gemeente Overbetuwe en het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe tot vergoeding van bij [verzoeker A] en [verzoekster B] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,53 (zegge: duizendvierentwintig euro en drieënvijftig cent), waarvan € 980,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;

III. gelast dat de raad van de gemeente Overbetuwe en het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe aan [verzoeker A] en [verzoekster B] het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.

Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, griffier.

w.g. Van Diepenbeek w.g. Teuben
voorzieningenrechter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2015

483.