Uitspraak 201906328/1/R4

201906328/1/R4.
Datum uitspraak: 8 december 2021

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

Tor Processing & Trade B.V. (hierna: TP&T), gevestigd te Hattem,

appellante,

en

de raad van de gemeente Hattem,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 1 juli 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Consmematerrein Hattem" vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft TP&T beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

TP&T en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 augustus 2020, waar TP&T, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door P.C.M. van der Horst, deskundige, bijgestaan door mr. F.R.H. Kuiper, advocaat te Hattem, en de raad, vertegenwoordigd door E. Haverkort, bijgestaan door mr. M.R. Kruisselbrink, advocaat te Zwolle, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord Consmema Vastgoed B.V. (hierna: Consmema), vertegenwoordigd door ir. G.W. Lassche.

Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend teneinde de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de STAB) te verzoeken om een deskundigenbericht uit te brengen. De STAB heeft vervolgens een deskundigenbericht uitgebracht. TP&T, de raad en Consmema hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.

TP&T heeft nadere stukken ingebracht.

De Afdeling heeft de zaak op een nadere zitting behandeld op 27 juli 2021, waar TP&T, vertegenwoordigd door A.W. Leenstra, bijgestaan door mr. D.F. Linnartz, advocaat te Hattem, en P.C.M. van der Horst en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.R. Kruisselbrink, advocaat te Zwolle, bijgestaan door S. Herder en ir. G.W. Lassche, deskundige, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord Consmema, vertegenwoordigd door J.H.J. Kooij, bijgestaan door J.T. Fuller, advocaat te Zwolle.

Na het sluiten van het onderzoek op de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend teneinde van de raad schriftelijke inlichtingen in te winnen. De raad heeft vervolgens de gevraagde inlichtingen verstrekt.

Consmema en TP&T hebben daarop in een nader stuk gereageerd.

Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht opnieuw op een zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Inleiding

1.       Het bestemmingsplan maakt woningbouw mogelijk op een perceel aan de Derde Industrieweg 5 en 7, dat onderdeel is van het bedrijventerrein ‘t Veen in het zuiden van Hattem. De raad wil al sinds circa 2013 een transformatie van het bedrijventerrein ‘t Veen naar een gemengd gebied voor wonen, werken, leren en recreëren.

Consmema is eigenaar van gronden op dit bedrijventerrein en was daar tot 2017 actief. Alle bedrijfsactiviteiten van Consmema zijn verplaatst naar bedrijvenpark Hattemerbroek (H2O). Consmema is nog eigenaresse van gronden in het plangebied. Zij wil daar 20 woningen te realiseren.

2.       In het plan is op een zuidelijk deel van het bedrijventerrein de bouw van woningen mogelijk gemaakt. Het plangebied kent gronden met de bestemming "Wonen", gronden met de bestemming "Verkeer - verblijfsgebied" en gronden met de bestemming "Groen".

TP&T kan zich niet met het bestemmingsplan verenigen. TP&T is een bedrijf dat minerale producten maakt die kunnen worden gebruikt in onder andere plastic, verven en coatings. Het bedrijfsperceel van TP&T ligt direct ten noorden van het plangebied. De Derde Industrieweg vormt de grens tussen het plangebied en het bedrijfsperceel van TP&T.

TP&T vreest dat het plan zal leiden tot een belemmering van haar bedrijfsactiviteiten. Hierbij wijst zij op het aspect geluid. TP&T meent dat haar geluidruimte kleiner wordt. Daarnaast vreest TP&T dat het plan een negatieve invloed op de verkeersveiligheid heeft ter plaatse van de Derde Industrieweg, ter hoogte van haar bedrijfsperceel, waar zich een laad- en losplaats bevindt.

Wijze van toetsen

3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Beroepsgronden

Geluid

4.       TP&T kan zich niet verenigen met het plan, omdat zij in haar bedrijfsvoering zal worden beperkt. Volgens TP&T heeft het plan gevolgen voor de geluidsruimte die zij heeft. Hierbij wijst TP&T erop dat de raad zijn standpunt - dat TP&T niet zal worden belemmerd in haar bedrijfsvoering als gevolg van het plan - ten onrechte mede heeft doen steunen op het geluidsrapport "Herontwikkeling Consmema-terrein op bedrijventerrein 't Veen te Hattem - onderzoek mogelijkheid woningbouw" van 25 februari 2019, opgesteld door Peutz. TP&T heeft in dit verband gesteld dat het geluidsrapport van Peutz onzorgvuldigheden bevat. Ter onderbouwing van deze stelling, heeft TP&T onder meer verwezen naar het tegen onderzoek "Akoestisch onderzoek TP&T te Hattem in het kader van bestemmingsplan 'Consmematerrein'" (hierna: het tegenrapport) van 1 augustus 2019 van Aveco de Bondt, waaruit volgens TP&T blijkt dat Peutz onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd bij het akoestisch onderzoek.

4.1.    In het deskundigenbericht van de STAB is de bedrijfsvoering van TP&T toegelicht. Volgens de STAB staan in het bedrijf diverse maalmolens, centrifuges en autoclaven opgesteld en vindt opslag plaats. Voor het bedrijf is in 2009 een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend. In 2015 is voor het bedrijf een omgevingsvergunning verleend voor bouwen en milieuneutraal veranderen. Het bedrijf heeft toen in nieuwbouw voorzien, waarbij een losstaand productiegedeelte aan de noordkant en een opslaggedeelte aan de zuidkant met elkaar verbonden zijn, aldus de STAB. De Afdeling stelt vast dat deze bevindingen van de STAB niet zijn betwist.

4.2.    Sinds 1 januari 2016 valt TP&T onder de werking van het Activiteitenbesluit milieubeheer. In 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders besloten op het gebied van geluid maatwerkvoorschriften op te leggen aan TP&T met het oog op bestaande woningen aan de Burgemeester Moslaan. In de maatwerkvoorschriften is onder meer bepaald dat het laden en/of lossen van goederen niet mag plaatsvinden buiten de uren gelegen tussen 07.00 uur en 19.00 uur.

4.3.    De Afdeling stelt vast dat TP&T op 22 april 2020 een melding heeft gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer, waarin een wijziging van de laad- en lostijden is opgenomen. Uit de melding komt naar voren dat ook in de avondperiode (tot 22.00 uur) het laden en lossen plaatsvindt. De Afdeling merkt op dat de melding dateert van ná de vaststelling van het bestreden besluit. Daarom kon de raad daar geen rekening mee houden. Verder merkt de Afdeling op dat een melding op zichzelf geen verandering brengt in de maatwerkvoorschriften. Nu de maatwerkvoorschriften niet zijn gewijzigd, hoefde de raad alleen rekening te houden met de in de maatwerkvoorschriften opgenomen laad- en lostijden. Verder wijst de Afdeling erop dat TP&T op pagina 3 van de zienswijze heeft aangegeven dat er geen concrete uitbreidingsplannen zijn. De raad mocht zich alleen al daarom beperken tot de beoordeling van de bedrijfsvoering, zoals die ten tijde van de vaststelling van het plan plaatsvond.

4.4.    Verder heeft de STAB toegelicht hoe het vrachtverkeer verloopt. Daarbij heeft de STAB erop gewezen dat, naar aanleiding van klachten van bewoners aan de Burgemeester Moslaan over het zware vrachtverkeer, voor een route is gekozen, waarbij de Burgemeester Moslaan deels wordt vermeden om het zuidelijke deel van het bedrijf te bereiken. Vrachtauto’s worden daar middels verkeersborden op geattendeerd. Vrachtauto’s die aan het laaddock komen laden en lossen stoppen op de openbare weg en de chauffeur stapt dan uit en maakt eerst de achterdeuren open. Met de huidige route kan men niet direct achteruit het dock inrijden, omdat de chauffeurs geen zicht hebben op de wand van de kuil met openstaande rand en stalen balk. Bij aankomst moeten vrachtauto’s voor het dock daarom eerst omdraaien om vervolgens met goed zicht op wand/balk achteruit de kuil in te kunnen steken. Vrachtauto’s die aan de zuidkant van TP&T grondstoffen in bulk aanvoeren, stoppen aan de zuidkant van TP&T op de openbare weg en steken dan achteruit het terrein naast de laadkuil op en rijden via de geopende overheaddeur het gebouw in. Het lossen gebeurt vervolgens in het gebouw met de deur dicht, zo staat in het deskundigenbericht.

In het deskundigenbericht van de STAB zijn de bestaande activiteiten van TP&T in kaart gebracht. Daarbij is vastgesteld dat nabij de laad- en losplaats van TP&T ter hoogte van het plangebied op de openbare weg laad- en losactiviteiten plaatsvinden die tot de directe hinder van de inrichting van TP&T worden gerekend. Dit betekent dat het geluidsniveau van deze activiteiten in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting ook moeten worden getoetst aan de grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en het maximale geluidsniveau, aldus de STAB. De STAB heeft vastgesteld dat in het rapport van Peutz deze geluiden niet zijn meegenomen.

4.5.    Gelet op de bovenstaande bevindingen van de STAB, die de Afdeling volgt, ziet de Afdeling grond voor de conclusie dat de raad zijn standpunt (dat het plan niet leidt tot (akoestische) belemmeringen voor TP&T, omdat het woon- en leefklimaat aanvaardbaar zou zijn in de toekomstige woningen) niet heeft mogen baseren op het geluidsrapport van Peutz, aangezien daarin niet het volledige geluid vanwege het (manoeuvrerende) vrachtverkeer is betrokken. Dat de raad, zoals hij heeft gesteld, pas na het STAB-advies wist van de feitelijke bedrijfssituatie moge zo zijn, maar het had naar het oordeel van de Afdeling in dit geval op de weg van de raad gelegen om al het relevante geluid bij de besluitvorming te betrekken en, zo nodig, daartoe zich tijdig op de hoogte te stellen van de daarvoor relevante bedrijfssituatie. De raad heeft er immers voor gekozen in een plan te voorzien dat van invloed kan zijn op de bedrijfsvoering van TP&T.

Het betoog slaagt.

Verkeersveiligheid

5.       TP&T betoogt dat het plan leidt tot verkeersonveilige situaties op de Derde Industrieweg in Hattem. De vrachtwagens die TP&T bezoeken moeten achteruit inparkeren om te kunnen laden en lossen. Met de voorziene woningen zal de verkeersintensiteit aan de Derde Industrieweg toenemen door onder andere schoolgaand verkeer en daardoor wordt de verkeerssituatie onveiliger, aldus TP&T. TP&T heeft erop gewezen dat het met name de combinatie is van personen (waaronder kinderen) en vrachtwagenverkeer die haar reden tot zorg geeft.

5.1.    Uit het deskundigenbericht van de STAB blijkt dat, uitgaande van 18 twee-onder-een-kapwoningen en 2 vrijstaande woningen in de koopsector, op basis van algemeen aanvaarde CROW kengetallen, maximaal circa 183 verkeersbewegingen van personenauto’s op een werkdag tussen het plangebied en de omgeving ontstaan. Gelet op de ligging van het plangebied ten opzichte van de voorzieningen en de omliggende wegenstructuur mag volgens de STAB worden verwacht dat slechts een beperkt aantal voertuigen een route via het bedrijventerrein kiest. De STAB geeft hierbij aan dat een dergelijke route op grond van de voorliggende planregeling niet uitgesloten kan worden. Verder merkt de STAB op dat als gevolg van het voorliggende plan conflicten tussen vrachtauto’s en andere voertuigen (onder andere fietsers) op de Derde Industrieweg, ter hoogte van TP&T, niet zijn uitgesloten. Dit heeft volgens de STAB een negatieve invloed op de verkeersveiligheid. Aanvullende maatregelen, om doorgaand verkeer te weren, kunnen conflicten beperken of voorkomen, aldus de STAB.

5.2.    De Afdeling stelt vast dat er een toename is van verkeer, als gevolg van het plan en dat het hierbij volgens de STAB in totaal om circa 183 verkeersbewegingen gaat. Ter zitting is gebleken dat TP&T dit aantal niet betwist. De Afdeling stelt verder vast dat dit verkeer als gevolg van het plan op verschillende manieren kan worden ontsloten. Eén van de mogelijkheden is een route via het bedrijventerrein, langs de Derde Industrieweg. De Afdeling stelt vast dat de STAB aangeeft dat slechts een beperkt aantal voertuigen voor die route zal kiezen. Gelet hierop houdt de Afdeling het ervoor dat als gevolg van het plan hooguit een beperkte toename van verkeer, waaronder fietsverkeer, op de Derde Industrieweg is te verwachten. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad in de gevolgen van het plan voor het aspect verkeersveiligheid aanleiding had moeten zien het plan niet vast te stellen. Hierbij merkt de Afdeling ten overvloede op dat door het college van burgemeester en wethouders is besloten dat op de Derde Industrieweg een 30 km-zone wordt ingesteld en dat ter zitting door de raad is toegelicht dat deze 30 km-zone is geëffectueerd, wat de verkeersveiligheid bevordert.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie beroep

6.       Gelet op wat TP&T heeft aangevoerd en hiervoor is behandeld in overweging 4.5. ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

Het beroep van TP&T is gegrond, zodat het bestreden besluit moet worden vernietigd.

Instandlating rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit?

7.       De Afdeling ziet aanleiding om hierna te bezien of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. Hierbij betrekt de Afdeling de door de raad (na heropening van het onderzoek) gegeven schriftelijke inlichtingen en de reactie daarop van TP&T en Consmema. Ook neemt de Afdeling hierbij in ogenschouw dat de raad (in reactie op het deskundigenbericht van de STAB) een nader rapport van Peutz van 23 december 2020 heeft ingebracht.

8.       TP&T heeft in zijn reactie op de schriftelijke inlichtingen gesteld dat de raad geen antwoord heeft gegeven op de door de Afdeling gestelde vragen. Daarbij heeft TP&T erop gewezen dat het college van burgemeester en wethouders de brief, met daarin de inlichtingen heeft getekend en de raad zelf niet inhoudelijk heeft gereageerd. De Afdeling merkt hierover het volgende op.

In artikel 160, eerste lid, aanhef en onder e, van de Gemeentewet is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is te besluiten namens de gemeente, het college of de raad rechtsgedingen, bezwaarprocedures of administratief beroepsprocedures te voeren of handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten, tenzij de raad, voor zover het de raad aangaat, in voorkomende gevallen anders beslist.

In deze zaak is gesteld noch gebleken dat de raad anders heeft beslist als bedoeld in artikel 160, eerste lid, aanhef en onder e, van de Gemeentewet. De Afdeling leidt uit de gegeven inlichtingen af dat het college heeft besloten namens de raad de schriftelijke inlichtingen in te dienen. Anders dan TP&T ziet de Afdeling dan ook geen reden om de inlichtingen buiten beschouwing te laten. Het gestelde in de schriftelijke inlichtingen zal de Afdeling hierna beschouwen als standpunten van de raad.

8.1.    In de schriftelijke inlichtingen heeft de raad zich, met verwijzing naar het rapport van Peutz, op het standpunt gesteld dat sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat indien rekening wordt gehouden met het geheel van activiteiten op het terrein van TP&T inclusief de aan TP&T direct toe te schrijven laad- en losactiviteiten buiten het terrein van de inrichting.

In het Peutz rapport is een hernieuwde geluidsberekening gemaakt, waarbij de laad- en losactiviteiten in de onmiddellijke nabijheid van TP&T zijn meegenomen.

De conclusie van het Peutz rapport luidt onder meer dat zowel de equivalente geluidsbelasting als de maximale geluidsbelasting - vanwege de laad- en losactiviteiten buiten het terrein van de inrichting - voldoen aan de normen zoals die volgen uit de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening en het Activiteitenbesluit milieubeheer.

8.2.    Wat betreft de langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus merkt de Afdeling het volgende op.

Uit het Peutz rapport blijkt dat aan de gehanteerde etmaalwaarde voor de dag-, avond- en nachtperiode voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau wordt voldaan. De Afdeling ziet in wat TP&T (met verwijzing naar het rapport van Aveco de Bondt van 16 juli 2021) heeft aangevoerd geen redenen om aan de conclusies van Peutz hierover te twijfelen.

De Afdeling merkt hierbij op dat in het rapport van Aveco de Bondt is uitgegaan van de bedrijfsvoering, zoals die uit de eerdergenoemde melding van 22 april 2020 naar voren komt. De daarin opgenomen verruimde laad- en lostijden vormen evenwel niet de bedrijfssituatie waar de raad rekening mee diende te houden. Hierbij verwijst de Afdeling naar haar overweging hiervoor onder 4.3, dat de raad alleen rekening hoefde te houden met de in de maatwerkvoorschriften opgenomen laad- en lostijden. Onder deze omstandigheden komt aan het rapport van Aveco de Bondt van 16 juli 2021 niet de betekenis toe die TP&T daaraan toegekend wenst te zien.

Voor wat betreft de langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus is er reden om aan te nemen dat ter plaatse van de in het plan voorziene woningen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De toetsing aan de langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus geeft daarom geen aanleiding om aan te nemen dat het plan onaanvaardbare gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van TP&T.

8.3.    Over de maximale geluidniveaus ('piekgeluiden') merkt de Afdeling het volgende op. De Afdeling stelt voorop dat, gelet op de maatwerkvoorschriften, de piekgeluiden van laden- en lossen alleen in de dagperiode van werkdagen aan de orde zijn.

Volgens het Activiteitenbesluit milieubeheer gelden de grenswaarden voor het maximale geluidniveau in de dagperiode niet voor laad- en losactiviteiten. De raad heeft in zijn brief van 30 september 2021 toegelicht dat hij, met het oog op een goede ruimtelijke ordening (meer bijzonder een goed woon- en leefklimaat in de toekomstige woningen op het Consmematerrein), de piekgeluiden van laad- en losactiviteiten in de dagperiode wel heeft meegewogen. Daarbij heeft de raad piekgeluiden van 70 dB(A) in de dagperiode aanvaardbaar geacht, in aansluiting op de normering in het Activiteitenbesluit milieubeheer.

De raad heeft, met verwijzing naar een brief van Peutz van 28 september 2021 en het rapport van Peutz van 23 december 2020, gesteld dat ter plaatse van de toekomstige woningen op het Consmematerrein de piekgeluiden van het laden en lossen gedurende de dagperiode niet hoger zullen zijn dan 70 dB(A). Hierbij heeft de raad erop gewezen dat ook rekening is gehouden met het afblazen van remlucht door vrachtwagens. Uit de brief van 28 september 2021 van Peutz komt naar voren dat de vraag naar de locatie waar remlucht wordt afgeblazen minder relevant is, omdat bij de berekeningen is uitgegaan van geluidbronnen op de kortst mogelijke afstand. De Afdeling ziet geen concrete aanknopingspunten om aan de juistheid van deze toelichting te twijfelen.

Ook wat de maximale geluidniveaus betreft, heeft de raad mogen concluderen dat ter plaatse van de beoogde woningen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De toetsing aan de maximale geluidniveaus geeft daarom evenmin aanleiding om aan te nemen dat het plan onaanvaardbare gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van TP&T.

8.4.    Voor zover TP&T heeft aangevoerd dat het bestemmingsplan ertoe zal leiden dat vrachtwagens de laad- en losplaats niet meer kunnen gebruiken, omdat vrachtwagens voor het manoeuvreren thans gebruik maken van een deel van de gronden van het Consmematerrein, overweegt de Afdeling het volgende. De raad heeft er terecht op gewezen dat, voor zover sprake is van beperkingen in de mogelijkheden voor TP&T om de laad- en losplaats te gebruiken, die niet kunnen worden toegerekend aan het bestemmingsplan. Feit is namelijk dat de gronden van het Consmematerrein niet aan TP&T toebehoren en dat de eigenaar van de gronden - ook zonder het voorliggende bestemmingsplan - van TP&T zou kunnen verlangen het gebruik van de gronden van het Consmematerrein te beëindigen. Ook in dit opzicht brengt het plan geen onaanvaardbare gevolgen met zich mee voor TP&T.

Conclusie - Instandlating rechtsgevolgen

9.       De Afdeling ziet, nu het plan geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van TP&T, aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb geheel in stand te laten.

Dit betekent dat het bestemmingsplan geldig blijft en de woningbouw kan doorgaan.

10.     De raad moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het beroep van Tor Processing & Trade B.V. gegrond;

II.       vernietigt het besluit van 1 juli 2019, waarbij de raad van de gemeente Hattem het bestemmingsplan "Consmematerrein Hattem" heeft vastgesteld;

III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 1 juli 2019 geheel in stand blijven;

IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Hattem tot vergoeding van bij Tor Processing & Trade B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.202,56, waarvan € 2.992,- is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

V.       gelast dat de raad van de gemeente Hattem aan Tor Processing & Trade B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,- vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.

w.g. Daalder
voorzitter

w.g. Van Loo
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2021.