Invoeringsbesluit Omgevingswet


Brief van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van 17 december 2018 aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over consultatieverzoek Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Mw. Drs. K.H. Ollongren
Postbus 20011
2511 DP Den Haag

17 december 2018

Bij brief van 25 oktober 2018 heeft u de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling bestuursrechtspraak) verzocht om een reactie op het concept van het Invoeringsbesluit Omgevingswet. Graag voldoet de Afdeling bestuursrechtspraak met deze brief aan uw verzoek.

Deze reactie loopt niet vooruit op de advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State noch op de beantwoording van vragen waarvoor de Afdeling bestuursrechtspraak zich hij de behandeling van zaken gesteld zal zien.

De Afdeling bestuursrechtspraak zal zich in haar reactie hierna beperken tot punten die voor de rechtspleging en de rechtsbescherming in het bijzonder van belang zijn.

In paragraaf 1 gaat de Afdeling in op het overgangsrecht en de zogenoemde bruidsschat. In paragraaf 2 geeft zij haar reactie op de voorgestelde regeling van de vergunningplicht voor bouwen. In paragraaf 3 maakt zij een korte opmerking over het digitaal stelsel (DSO).

1. Het overgangsrecht en de bruidsschat

Wat betreft het reguliere deel van het overgangsrecht, zoals neergelegd in hoofdstuk 8 van de consultatieversie, zijn bij de Afdeling bestuursrechtspraak geen vragen gerezen, die haar aanleiding geven tot het maken van opmerkingen. Wat betreft de zogenoemde bruidsschat hecht de Afdeling bestuursrechtspraak er wel aan enkele opmerkingen te maken.

In artikel 7.1 van de consultatieversie staat dat aan het tijdelijk deel van het omgevingsplan twee hoofdstukken worden toegevoegd, zijnde de bepalingen van de bruidsschat. In artikel 7.3 staat dat aan de toelichting bij ieder omgevingsplan de tekst wordt toegevoegd die is opgenomen in bijlage 2 van de nota van toelichting bij dit besluit.

De bruidsschat en het tijdelijk deel van het omgevingsplan

De Afdeling begrijpt de gekozen systematiek van dit overgangsregime aldus dat op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet het dan bestaande planologische regime (ruimtelijke plannen en andere ruimtelijke ordeningsbesluiten, zoals beheersverordeningen en tracébesluiten) het omgevingsplan van rechtswege zal vormen, aangevuld met de overgangsregels van de bruidsschat. In de consultatieversie wordt dit ook wel aangeduid als het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

Het ruimtelijke regime moet daarna, in de periode tot 2029, geleidelijk worden omgezet in regels die tezamen een volwaardig omgevingsplan vormen. Dit kan op verschillende manieren, zo begrijpt de Afdeling de toelichtende stukken. Zo kunnen gemeenten ervoor kiezen om in één keer een nieuw omgevingsplan vast te stellen voor het gehele grondgebied, maar ook kan ervoor gekozen worden om de omzetting locatie voor locatie vorm te geven. Ook tussenvarianten zijn denkbaar.

De Afdeling leidt uit de Memorie van Toelichting af dat de gemeenteraad, wanneer het tot omzetting van regels tot een volwaardig omgevingsplan overgaat, daarbij steeds ook zal moeten beslissen over de vraag in hoeverre de regels van de bruidsschat nog van toepassing blijven op het desbetreffende deel van het omgevingsplangebied.

Op zichzelf is de Afdeling bestuursrechtspraak positief over deze gekozen systematiek. Voorkomen moet immers worden dat bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet onbedoelde lacunes ontstaan door het vervallen van allerlei rijksregels op het terrein van het omgevingsrecht. Desalniettemin vraagt zij de aandacht voor enkele aspecten, die hierna worden toegelicht.

In de eerste plaats wil de Afdeling de aandacht vestigen op het aspect van de kenbaarheid van regels. Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal nog betrekkelijk overzichtelijk zijn welke regels binnen het grondgebied van de gemeentes gelden. Op dat moment geldt immers voor het gehele gemeentelijke grondgebied het omgevingsplan van rechtswege, aangevuld met de bruidsschat. De Afdeling verwacht echter dat in de loop van de overgangsfase en gedurende een periode van mogelijk enkele jaren een behoorlijk divers beeld te zien zal zijn wat betreft de toepasselijkheid van onderdelen van de bruidsschat, totdat er volwaardige omgevingsplannen zijn. Er moeten immers in deze overgangsperiode vele besluiten worden genomen tot omzetting van tijdelijke omgevingsplannen in volwaardige omgevingsplannen, waarbij naar verwachting een veelheid aan varianten zal worden gebruikt. Steeds moet daarbij door de gemeentebesturen worden beslist over het al dan niet van toepassing blijven van onderdelen van de bruidsschat. De Afdeling acht het van groot belang dat klip en klaar is welke regels gelden voor de verschillende gebiedsdelen binnen een gemeente. Het moet duidelijk zijn welke regels op een bepaald moment van toepassing zijn op een concrete activiteit of locatie. In het bijzonder hecht de Afdeling er aan op te merken dat zij het uit rechtszekerheidsoogpunt ongewenst zou vinden dat uit een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan slechts impliciet zou kunnen worden afgeleid welke regels uit de bruidsschat van toepassing blijven. Het verdient daarom de voorkeur van de Afdeling dat in het Invoeringsbesluit wordt geregeld dat bij elk besluit waarbij een besluit wordt genomen over de vaststelling van een omgevingsplan uitdrukkelijk moet worden bepaald welke onderdelen van de bruidsschat van toepassing blijven. In dit verband zou de praktijk, en dus ook de rechter, overigens veel baat kunnen hebben bij een goede digitale ondersteuning. De Afdeling zou het dus toejuichen wanneer dit een hoge prioriteit zou krijgen bij het verder vorm geven van de digitale voorzieningen onder de Omgevingswet.

Voorkomen moet worden dat onnodige geschillen ontstaan over de vraag welk regelregime in de overgangsperiode op enig moment van toepassing is, waarbij de Afdeling nog de kanttekening plaatst dat in deze overgangsperiode de bewerkelijkheid van beroepszaken, juist ook door de diversiteit van toepasselijke regels, naar verwachting toch al niet gering zal zijn. Naar verwachting zullen beroepszaken in de overgangsperiode (en mogelijk ook daarna) bewerkelijker zijn dan onder het huidige recht.

Lopende procedures

De Afdeling wil in de tweede plaats enkele opmerkingen maken over de wisselwerking tussen het omgevingsplan en (lopende) procedures bij de Afdeling.

In het Algemeen deel van de Nota van Toelichting (deel 6) van de consultatieversie van het Invoeringsbesluit is vermeld dat 2025 het laatste moment is waarop nog wijzigingen en toevoegingen kunnen worden aangebracht in bestemmingsplannen die vóór 2021 in procedure zijn gebracht. Na 2025 kunnen derhalve geen wijzigingen meer plaatsvinden in het tijdelijke deel van het Omgevingsplan. Uit de passage op bladzijde 117 wordt overigens niet duidelijk of daarmee op 1 januari 2025 of op 31 december 2025 wordt gedoeld. Lopende procedures bij de Afdeling over bestemmingsplannen (of andere ruimtelijke plannen) kunnen ertoe leiden dat de inhoud van het tijdelijke deel van het omgevingsplan nog wijzigt. De Afdeling verwacht weliswaar dat in 2025 veel van de aanhangige procedures over bestemmingsplannen – ook in procedures waarin een bestuurlijke lus wordt toegepast – zullen zijn afgerond. Daarmee is echter nog niet gegeven dat er aan het eind van 2025 geen procedures over ruimtelijke plannen op grond van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) meer zullen zijn, net zomin als zeker is dat alle procedures over vergunningen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht volledig zullen zijn afgerond. In dit verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan zaken waarin prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie worden gesteld, wat regelmatig gepaard gaat met het aanhouden van soortgelijke zaken. Dergelijke zaken hebben doorgaans een behandelingsduur van enkele jaren. De verwachting dat in 2025, of in ieder geval aan het eind daarvan, alle procedures onder oud recht zijn afgerond vindt de Afdeling dan ook te optimistisch. Indien het noodzakelijk wordt gevonden dat aan de mogelijkheden om op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl wijzigingen aan te brengen een einddatum te koppelen, zou het wenselijk zijn om daarbij een latere datum dan 31 december 2025 aan te houden.

Gevolgen van vernietiging van omgevingsplannen

De Afdeling zou verder ook de vraag aan de orde willen stellen wat de consequenties zijn van een door de Afdeling uitgesproken vernietiging van (onderdelen van) een omgevingsplan. Voor zover de Afdeling heeft kunnen nagaan is in deel 5 en in deel 6 van de consultatieversie van het Invoeringsbesluit niets opgenomen over de rechtsgevolgen van een eventuele gehele of gedeeltelijke vernietiging van omgevingsplannen. Bestemmingsplannen worden bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet van rechtswege onderdeel van het omgevingsplan. Lopende beroepszaken kunnen er echter toe leiden dat een bestemmingsplan geheel of gedeeltelijk wordt vernietigd, wat tot gevolg heeft dat ook een deel van het omgevingsplan van rechtswege is vernietigd.

Onder het huidige recht heeft de vernietiging door de Afdeling van een (onderdeel van een) bestemmingsplan tot gevolg dat wordt teruggevallen op het voorafgaande planologische regime. Alleen als er niet op een voorafgaand regime kan worden teruggevallen, zodat er een gat dreigt te vallen, wordt in de uitspraak een voorlopige voorziening getroffen om te voorkomen dat een planologisch vacuüm ontstaat. Het is de Afdeling op basis van de stukken van de consultatieversie niet volledig duidelijk geworden welke consequenties onder de Omgevingswet moeten worden verbonden aan een vernietiging van een omgevingsplan van rechtswege door de Afdeling. Deze onduidelijkheid lijkt niet beperkt te zijn tot de omgevingsplannen van rechtswege, maar zou ook bij vernietiging van volwaardige omgevingsplannen aan de orde kunnen komen.

De vraag zal kunnen rijzen of de benadering, zoals die thans gangbaar is onder de Wro, zonder meer kan worden voortgezet onder de Omgevingswet. Vooralsnog lijkt het de Afdeling wenselijk dat deze benadering wel wordt voortgezet, zodat de vernietiging van een (onderdeel van een) omgevingsplan tot gevolg heeft dat wordt teruggevallen op de voordien geldende regels. Een omgevingsplan is weliswaar naar zijn aard niet hetzelfde als een ruimtelijk plan onder de Wro, maar de Afdeling is er beducht voor dat als gevolg van de vernietiging van een omgevingsplan voor het desbetreffende deel van het plangebied een vacuüm in de toepasselijke regels zal ontstaan (zogenoemde ‘witte vlekken’). Het is, zeker ook voor de Afdeling zelf, van belang dat duidelijkheid bestaat over hoe door de opstellers van de consultatieversie tegen deze fundamentele kwestie wordt aangekeken. Mocht het niet de bedoeling zijn van de opstellers dat bij vernietiging wordt teruggevallen op de voordien geldende regels, dan raakt dat nadrukkelijk aan de vraag wat de Afdeling, naast de vernietiging , moet doen om een geschil tussen partijen zo finaal mogelijk te beslechten (artikel 8:41a Awb). In de eerste plaats zou dit ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de beoordeling of gebruik moet of kan worden gemaakt van de in artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geregelde bevoegdheden voor de rechter om zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. De Afdeling zou zich verder genoodzaakt kunnen zien om veelvuldig gebruik te maken van de bevoegdheid tot het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb). De Afdeling vraagt zich af wat in dit verband de bedoeling van de opstellers is.

Gevolgen van vernietiging voor op het omgevingsplan gebaseerde besluiten

De uitkomst van een procedure over een omgevingsplan kan grote gevolgen hebben voor andere besluiten die hun grondslag vinden in het omgevingsplan of waarvoor het omgevingsplan een beoordelingskader vormt. De Afdeling vraagt in dat verband in het bijzonder de aandacht voor het volgende.

Gemeenten krijgen veel ruimte om in het omgevingsplan normen op te nemen, al dan niet met een vergunningplicht, voor activiteiten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Dit kan, zeker bij de eerste omgevingsplannen ter vervanging van het (van rechtswege geldende) tijdelijk deel van het omgevingsplan, leiden tot een aanzienlijke verzwaring of versoepeling van normen en vergunningplichten. Met name als daarbij een versoepeling plaatsvindt en dat deel van het omgevingsplan door de Afdeling later wordt vernietigd, zullen vragen rijzen over de betekenis van die vernietiging voor activiteiten die in de tussentijd hebben plaatsgevonden.

In het bijzonder moet in dit verband de aandacht worden gevestigd op een wellicht nog niet voorziene consequentie van de ‘knip’ in de vergunnningplicht voor bouwen. Als een gemeente er voor kiest om de in de bruidsschat opgenomen vergunningplicht voor bouwactiviteiten in het omgevingsplan te vervangen door een beperktere vergunningplicht, maar dat omgevingsplan in zoverre wordt vernietigd, zal de vraag rijzen wat dit betekent voor bouwwerken die in de tussentijd in overeenstemming met het omgevingsplan (en zonder vergunning) zijn gebouwd. Enerzijds pleit het belang van degene die in overeenstemming met het in werking getreden, maar nog niet onherroepelijke omgevingsplan heeft gebouwd ertegen dat een dergelijke vernietiging er zonder meer toe leidt dat het desbetreffende bouwwerk met terugwerkende kracht als illegaal wordt aangemerkt en moet worden afgebroken. Anderzijds pleit het belang van degene die met succes opkomt tegen de beperking van de vergunningplicht voor bouwactiviteiten in het omgevingsplan ertegen dat zonder meer wordt aangenomen dat het desbetreffende bouwwerk in stand mag blijven. De bestuursrechter zal zich voor de vraag gesteld zien of en hoe een compromis gevonden moet worden tussen die belangen. Met het vinden van dergelijke compromissen bestaat onder het huidige recht al ervaring, namelijk met de zogenoemde Tegelen‑jurisprudentie over de gevolgen van een vernietiging van een bestemmingsplan voor in de tussentijd, in overeenstemming met dat bestemmingsplan, ondernomen activiteiten of verleende vergunningen. Onder de Omgevingswet zullen zich nieuwe en thans niet volledig overzienbare situaties voordoen die tot nieuwe jurisprudentie nopen. Het genoemde voorbeeld over bouwactiviteiten die door de vernietiging van het omgevingsplan achteraf toch vergunningplichtig blijken te zijn, dat zich op grote schaal kan gaan voordoen, is op zichzelf al nieuw ten opzichte van de situaties die zich in de huidige Tegelen‑jurisprudentie voordoen. Dit zal, zeker in de eerste jaren na de inwerkingtreding van de Omgevingswet, tot een complicatie van geschillen in bouwzaken leiden en een taakverzwaring voor de rechtbanken en de Afdeling, alsmede voor bestuursorganen en andere partijen meebrengen.

De situatie na het verstrijken van de overgangsperiode in 2029

De Afdeling wil ten slotte de aandacht vragen voor de situatie na het verstrijken van de overgangsperiode in 2029.

In artikel 22.5, eerste lid, van de Omgevingswet, zoals dat is opgenomen in het wetsvoorstel voor de Invoeringswet, is bepaald dat het tijdelijke deel van een omgevingsplan – dat bestaat uit de bruidsschat en een groot aantal ruimtelijke plannen en andersoortige ruimtelijke besluiten – tot een nader te bepalen tijdstip niet hoeft te voldoen aan de eisen van de Omgevingswet. In Deel 6 van het Invoeringsbesluit is vermeld dat deze datum vermoedelijk 1 januari 2029 zal zijn. Voor gemeentelijke verordeningen volgt uit artikel 22.4 van de Omgevingswet, zoals opgenomen in het wetsvoorstel voor de Invoeringswet, dat na het verstrijken van de overgangstermijn artikel 122 van de Gemeentewet weer van toepassing wordt. Dit heeft tot gevolg dat na de beoogde datum van 1 januari 2029 de bepalingen in gemeentelijke verordeningen die niet zijn omgezet in het nieuwe deel van het Omgevingsplan van rechtswege vervallen. Er is niet voorzien in een vergelijkbare regeling voor de onderdelen van het omgevingsplan van rechtswege, inclusief de bruidsschat, die niet tijdig zijn overgeheveld van het tijdelijke naar het nieuwe deel van het Omgevingsplan, wat de Afdeling bestuursrechtspraak op zichzelf een gewenste benadering vindt.

Gelet op de grote omvang van het tijdelijke deel van het omgevingsplan is het echter niet ondenkbaar – ondanks de relatief lange overgangsperiode van 8 jaar – dat op 1 januari 2029, om wat voor reden dan ook, nog niet alle gemeenten gereed zijn met het omzetten van het tijdelijke deel in het nieuwe deel van het omgevingsplan.

Het gevolg zal dan zijn dat het overgangsregime van de bruidsschat ook na 2029 gelding zal houden, zo begrijpt de Afdeling het gekozen systeem. Dit zou ertoe kunnen leiden dat niet alleen tijdens de overgangsperiode van 2021 tot 2029 zowel het oude als nieuwe recht dient te worden toegepast, maar dat ook niet is uit te sluiten dat na 2029 het oude recht niet is uitgewerkt. De Afdeling zou het ongelukkig vinden dat gedurende een lange en onbepaalde periode het oude recht moet worden toegepast.

Conclusie over overgangsrecht en bruidsschat

Al met al lijkt het de Afdeling bestuursrechtspraak, naar zij thans kan overzien, reëel om te verwachten dat zich een aanzienlijke belasting van de rechter zal voordoen en dat ook bestuursorganen en andere partijen geconfronteerd zullen worden met aanzienlijke complicaties van omgevingsrechtelijke geschillen.

Ter afronding van deze paragraaf nog het volgende. Uitgangspunt in bestuursrechtelijke procedures is altijd geweest en is nog steeds dat daarvoor geen verplichte procesvertegenwoordiging geldt. Hoewel het omgevingsrecht sinds jaar en dag complex is, wordt door degenen die in hun belangen worden getroffen door een ruimtelijk besluit zoals een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning daartegen vaak zonder advocaat geprocedeerd. In de eerdere consultatie van 29 september 2016 over het Ontwerp omgevingsbesluit, het Ontwerpbesluit kwaliteit leefomgeving (hierna: Bkl), het Ontwerpbesluit bouwwerken leefomgeving (hierna: Bbl) en het Ontwerpbesluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal) heeft de Afdeling opgemerkt dat dit wetgevingstraject een systematisch en toegankelijk geheel van vier (ontwerp)besluiten heeft opgeleverd. Het is nog maar de vraag of dit straks ook kan worden gezegd van het omgevingsplan, in het bijzonder in de lange periode waarin het overgangsrecht en het gebruik van de bruidsschat doorwerken. De Afdeling vraagt zich daarom af of het voor rechtzoekenden mogelijk blijft om zonder rechtsbijstand op effectieve wijze rechtsbescherming te verkrijgen tegen wijzigingen in een omgevingsplan die directe en soms ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor hun leefomgeving, hun bedrijfsvoering of voor andere belangen. Het uitgangspunt van procederen zonder verplichte procesvertegenwoordiging dreigt hierdoor in het omgevingsrecht steeds meer onder druk te komen.

2. De vergunningplicht voor bouwen

Het nieuwe vergunningstelsel voor bouwen

In het Invoeringsbesluit Omgevingswet wordt de zogenoemde ‘knip’ verder uitgewerkt. Bij de Invoeringswet Omgevingswet waren daartoe al de eerste stappen gezet, in die zin dat artikel 5.1 Omgevingswet werd gewijzigd en een onderscheid is gemaakt in een vergunningplicht voor de technische bouwkwaliteit en de ruimtelijke regels uit het omgevingsplan.

Technische bouwkwaliteit

Op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet geldt er uitsluitend een vergunningplicht voor de technische bouwkwaliteit voor zover het gaat om een bij amvb aangewezen geval. Bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet worden die gevallen in het Bbl aangewezen. De regeling in bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) is hierbij als vertrekpunt gehanteerd. De ontkoppeling van ruimtelijke aspecten resulteert volgens de Nota van toelichting (hierna: NvT) in een aanzienlijke verruiming van de categorie van gevallen waarin geen voorafgaande technische toets aan de regels voor technische bouwkwaliteit meer vereist is. In afdeling 8.3 van het Bkl zijn de beoordelingsregels voor de vergunningplichtige bouwactiviteiten opgenomen. In artikel 8.3b is daarbij een onderscheid gemaakt tussen nieuw te bouwen bouwwerken en verbouwingen.

Ruimtelijke regels

Wat betreft de ruimtelijke regels is de bevoegdheid om te bepalen of er een vergunningplicht geldt neergelegd bij de gemeente. Dat volgt uit artikel 5.1, eerste lid, van de Omgevingswet in samenhang gelezen met de definitie van het begrip “omgevingsplanactiviteit” in de bijlage behorende bij de Omgevingswet. In het omgevingsplan wordt bepaald voor welke locatie en voor welke bouwwerken een vergunning voor het ruimtelijke aspect nodig is. Zodra er een vergunningplicht geldt, is sprake van een omgevingsplanactiviteit. Met het Invoeringsbesluit Omgevingswet zijn in het Bkl de beoordelingsregels opgenomen. In artikel 8.0a van het Bkl staan de algemene beoordelingsregels voor de binnenplanse omgevingsplanactiviteit (in het geval het project in overeenstemming is met het omgevingsplan, wordt de omgevingsvergunning verleend) en de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (in het geval dat het project afwijkt van het omgevingsplan wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties). De artikelen 8.0b tot en met 8.0d bevatten specifieke beoordelingsregels. In het omgevingsplan worden de (materiële) beoordelingsregels opgenomen.

In het Invoeringsbesluit Omgevingswet wordt verder voorgesteld om bepaalde categorieën bouwwerken omgevingsvergunningvrij te maken. Dat gebeurt onder bepaalde randvoorwaarden indien het bouwen betrekking heeft op monumenten en voor zover er eisen zijn met betrekking tot de externe veiligheid. De NvT spreekt over twee uitwerkingsvarianten:

1. Aanwijzing van bouwwerken waarvoor de vergunningplicht van artikel 5.1, eerste lid, van de Ow niet geldt (paragraaf 2.3.3 van het Bbl).
Deze bouwwerken mogen zonder ruimtelijke omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit worden gebouwd, in stand gelaten en gebruikt worden, ongeacht welke regels gelden in het omgevingsplan. De bouwwerken zijn aangewezen in artikel 2.15g. Het betreft min of meer een voortzetting van artikel 2 van bijlage II van het Bor.

2. Aanwijzing van kenmerken van bouwwerken waarvoor de vergunningplicht van artikel 5.1, eerste lid, van de Ow niet geldt (paragraaf 2.3.4 van het Bbl).

Voor deze bouwwerken geldt dat deze zonder ruimtelijke omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit mogen worden gebouwd, in stand gelaten en gebruikt worden, mits het bouwwerk aan alle voor dat bouwwerk gegeven kenmerken aan de daarbij gestelde eisen voldoet. De voor de bouwwerken gegeven kenmerken staan in artikel 2.15j van Bbl. Het gaat dan om bijbehorende bouwwerken. Hieraan worden eisen gesteld ten aanzien van onder meer plaatsing, omvang en gebruik. Volgens de NvT worden de regels van het omgevingsplan slechts gedeeltelijk buiten toepassing verklaard omdat eventuele regels in het omgevingsplan over niet expliciet genoemde kenmerken met betrekking tot het bouwen, in stand houden en gebruiken van bouwwerken van kracht blijven. Als voorbeelden worden hierbij gegeven de aansluitplicht op een riolering, de afvoer van hemelwater op eigen terrein en de sluitingstijden van horeca. Het omgevingsplan heeft dan aanvullende werking. De aanvullende werking kan volgens de NvT nooit zover gaan dat de mogelijkheden die de regeling in het Bbl geeft, worden belemmerd.

Reactie van de Afdeling bestuursrechtspraak op de voorgestelde regeling

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in zijn brief van 9 maart 2017 in het kader van de consultatie van de Invoeringswet Omgevingswet al een reactie gegeven op de splitsing van de vergunningplicht voor bouwactiviteiten. Zij heeft er onder meer op gewezen dat in verband met de te verwachten geschillen en procedures er rekening mee moet worden gehouden dat de vergunningstelsels in de omgevingsplannen van de verschillende gemeenten van elkaar zullen gaan verschillen als zij niet meer op rijksniveau worden opgesteld. Geschillen over de uitleg van de planregels zullen, net als nu het geval is, aan de rechter worden voorgelegd. De verschillende gemeentelijke vergunningstelsels kunnen aanleiding zijn tot een toename van het aantal procedures en de werklast van de rechter, omdat van elke (potentiële) bouwlocatie het al dan niet invoeren van een vergunningstelsel en de daarbij behorende regels ter discussie kunnen komen te staan. Naast de nu ook bestaande geschillen over de vraag of een bouwactiviteit vergunningplichtig is, zullen ook geschillen rijzen over de vraag of een bouwactiviteit vergunningplichtig of vergunningvrij mag (of juist moet) worden gemaakt. Bij afwezigheid van landelijke criteria voor de vergunningplicht zal een rechterlijke uitspraak in het ene geval minder vaak (dan onder het huidige recht) bruikbaar zijn in volgende gevallen, waardoor de vraag naar rechterlijke toetsing nog verder zal worden vergroot.

Geconcludeerd kan worden dat de wetgever heeft vastgehouden aan zijn voornemen de vergunningplicht voor bouwactiviteiten op decentraal niveau te laten regelen en dat het Invoeringsbesluit Omgevingswet een nadere uitwerking hiervan bevat. De hierboven weergegeven reactie van de Afdeling bestuursrechtspraak uit de brief van 9 maart 2017 blijft dan ook onverkort relevant.

Bouwen en de bruidsschat

De bruidsschat voorziet onder meer in het aanwijzen van een categorie bouwwerken waarvoor op grond van het omgevingsplan geen binnenplanse ruimtelijke vergunning hoeft te worden aangevraagd. De materiële regels uit het omgevingsplan blijven voor deze categorie bouwwerken wel gelden. Het gaat hier om de voortzetting van vergunningvrij bouwen als bedoeld in artikel 3 van bijlage II van het Bor. Gemeenten mogen deze categorie bouwwerken uitbreiden of beperken, mits bij het beperken geen strijd ontstaat met de regeling van omgevingsvergunningvrij bouwen in het Bbl.

In het Algemeen deel van NvT wordt opgemerkt dat het voor de hand ligt dat deze afzonderlijk gereguleerde categorie in het nieuwe deel van het omgevingsplan een andere vorm krijgt. Het bouwen, in stand houden en gebruiken van bouwwerken zal in het nieuwe deel veel meer locatiegewijs worden gereguleerd. Per locatie kunnen de bouwmogelijkheden verschillen. Afhankelijk van de regels en het type bouwwerk zal het gaan om rechtstreeks werkende regels (al dan niet in combinatie met een meldingsplicht of andere informatieplicht) of een vergunningplicht met beoordelingsregels. Dit zal volgens de toelichting het aantal gevallen waarin geen ruimtelijke vergunningplicht meer geldt aanmerkelijk kunnen vergroten.

Verder zijn enkele regels uit het Bouwbesluit 2012 in het tijdelijke deel gezet. Zo gelden er algemene regels voor het verrichten van bouw- en sloopwerkzaamheden, het bouwen en in stand houden van bouwwerken, het gebruik van bouwwerken, het in stand houden en gebruik van open erven en terreinen. Verder zijn er specifieke zorgplichten opgenomen voor bescherming van de omgeving bij bouw- en sloopwerkzaamheden, voor het gebruik van bouwwerken en de staat en gebruik van open erven en terreinen. Ook is het stellen van maatwerkvoorschriften voor bouwen geïntroduceerd.

De Afdeling bestuursrechtspraak kan, als men ervan uit moet gaan dat er met een ‘knip’ in de vergunningplicht gewerkt gaat worden, de noodzaak van de bruidsschat (op dit punt) onderschrijven. De Afdeling bestuursrechtspraak vestigt er de aandacht op dat de regelgeving met de introductie van het tijdelijk deel van het omgevingsplan nog complexer wordt. Naast de gekozen systematiek dat per locatie en per bouwwerk in het algemene deel van het omgevingsplan een vergunningstelsel met beoordelingsregels gaat gelden dan wel algemene regels met of zonder meldingsplicht, gaat een tijdelijk deel van het omgevingsplan gelden met andere regels. Dat tijdelijke deel fluctueert vervolgens indien de gemeenten delen van het tijdelijke deel van het omgevingsplan omzetten in het algemene deel. Door deze complexiteit zal de werklast voor de bestuursrechter toenemen en zullen de verhoudingen en geschillen tussen bestuursorganen en andere partijen juridisch ingewikkelder worden.

3. Het Digitaal Stelsel Omgevingsrecht (DSO)

Momenteel vindt overleg plaats met het programma “Eenvoudig beter” van uw Ministerie over het DSO. Onderzocht wordt of botsproefachtige sessies kunnen worden gehouden over de werking van het DSO, waarbij meerdere aspecten aan de orde komen, waaronder de (digitale) verstrekking door het verwerende bestuursorgaan van de op de zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 8:42 van de Awb en de verwerking in het DSO van vernietiging van besluiten of het zelf in de zaak voorzien door de rechter. De Afdeling bestuursrechtspraak acht het niet opportuun om in deze consultatiereactie vooruit te lopen op de resultaten van dat overleg en zal daarom op dit punt geen inhoudelijke reactie geven.

De Afdeling bestuursrechtspraak vertrouwt erop u met deze reactie op uw verzoek tot consultatie van dienst te zijn geweest.

Met vriendelijke groet en hoogachting,

mr. B.J. van Ettekoven
voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State