Advies W03.13.0127/II

Datum: vrijdag 28 juni 2013
Soort: Algemene maatregel van bestuur
Ministerie: Veiligheid en Justitie
Vindplaats: Staatscourant 2013, nr. 26480

​Ontwerpbesluit houdende aanpassing van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand, het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 en het Besluit tarieven ambtshandelingen gerechtsdeurwaarders in verband met aanpassingen van de eigen bijdrage voor de rechtzoekende in geval van verlening van gesubsidieerde rechtsbijstand en de vergoeding van rechtsbijstandverleners (Besluit aanpassingen eigen bijdrage rechtzoekenden en vergoeding rechtsbijstandverleners), met nota van toelichting.

Van dit advies is een samenvatting gemaakt.

Bij Kabinetsmissive van 7 mei 2013, no.13.000942, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende aanpassing van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand, het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 en het Besluit tarieven ambtshandelingen gerechtsdeurwaarders in verband met aanpassingen van de eigen bijdrage voor de rechtzoekende in geval van verlening van gesubsidieerde rechtsbijstand en de vergoeding van rechtsbijstandverleners (Besluit aanpassingen eigen bijdrage rechtzoekenden en vergoeding rechtsbijstandverleners), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit behelst een versobering van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. Deze versobering vloeit deels nog voort uit de structurele taakstelling op de gesubsidieerde rechtsbijstand van jaarlijks € 50 miljoen die in het regeerakkoord van oktober 2010 was opgenomen. Daarnaast is er een post van € 15 miljoen structureel voor additionele kosten vanwege benodigde piketrechtsbijstand naar aanleiding van de uitspraak van het Europese Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Salduz. (zie noot 1)
Omdat eerdere maatregelen ontoereikend zijn gebleken, worden in het ontwerpbesluit maatregelen voorgesteld die zien op een generieke verhoging van de eigen bijdrage, een verhoging van de eigen bijdrage bij verbreking van een huwelijkse of niet-huwelijkse relatie, het opnieuw heffen van een eigen bijdrage bij een tweede of volgend deskundigenoordeel, het opnieuw heffen van een eigen bijdrage in bewerkelijke zaken, een lagere vergoeding ingeval van een kennelijke afdoening van een zaak, een wijziging van de anticumulatieregeling en een verlaging van de vergoeding voor rechtsbijstandverleners. (zie noot 2)

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen met betrekking tot het ontbreken van een visie op de plaats van de maatregelen in relatie tot het recht op toegang tot de rechter alsmede betreffende de specifieke onderdelen van het ontwerpbesluit en de cumulatie van deze maatregelen. Zij is van oordeel dat in verband daarmee het ontwerpbesluit deels nader dient te worden overwogen.

1. Toegang tot de rechter

a. Visie op het stelsel van rechtsbijstand
De instandhouding van een toegankelijk stelsel van rechtsbijstand is een wezenskenmerk van een moderne rechtsstaat. Een dergelijk stelsel draagt niet alleen bij aan toegang tot de rechter voor minder draagkrachtigen, maar dient eveneens andere algemene belangen. Zo draagt die toegang bij aan de niet zelden bestaande mogelijkheid dat de rechter de wet uitlegt op een wijze die van belang is voor de samenleving als geheel doordat zij zich ook in andere gevallen dan die welke aan de rechter worden voorgelegd op die uitleg kan instellen.

Artikel 18, tweede lid, van de Grondwet verplicht tot het stellen van regels omtrent het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen. Het recht op effectieve toegang tot de rechter is verankerd in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest). Door zowel het EHRM als het Hof van Justitie van de EU is het standpunt ingenomen dat het recht op toegang tot de rechter niet een absoluut recht betreft, maar dat daarop aangebrachte beperkingen wel een legitiem doel moeten dienen en de daarbij gebruikte middelen in een redelijke verhouding moeten staan tot dat doel, terwijl zij de toegang tot de rechter niet in de praktijk illusoir mogen maken. Bezuinigingen op zichzelf vormen geen legitiem doel in de hier bedoelde zin. (zie noot 3) Het betaalbaar houden van de rechtshulp is op zichzelf zeker een relevant element bij het goed functioneren van de rechtsbedeling, maar de beperking op de toegang tot de rechter, die daarvan het gevolg is, dient wel aan de hiervoor reeds genoemde voorwaarden te voldoen. Of aan deze voorwaarden is voldaan, staat uiteindelijk ter beoordeling van de (nationale en internationale) rechter. Het Hof van Justitie heeft dienaangaande met betrekking tot het recht op gratis rechtsbijstand overwogen dat de rechter bij de evenredigheidsbeoordeling tevens rekening kan houden met de vraag of de hoogte van de proceskosten mogelijk een onoverkomelijk obstakel voor de toegang tot de rechter vormt. (zie noot 4)

De nota van toelichting vermeldt dat de financiële druk op het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand blijft toenemen. (zie noot 5) De oorzaak van deze toename van de kosten ligt niet alleen in het toenemende beroep op rechtsbescherming, maar ook in de noodzaak - in verband met de jurisprudentie van het EHRM - deze rechtsbescherming uit te breiden. Aan deze oorzaken en aan de gevolgen van het voorstel in de context van andere maatregelen wordt verder weinig aandacht besteed, (zie noot 6) terwijl de verhogingen van de eigen bijdragen en overige maatregelen die nu worden voorgesteld korte tijd na eerdere verhogingen volgen. (zie noot 7) Voorts is ook nog een verhoging van de griffierechten aangekondigd. (zie noot 8) Bij dit alles komt dat het geheel van deze bezuinigingsmaatregelen vooruit loopt op de in de brief van 17 mei 2013 van de minister en staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de voorzitter van de Tweede Kamer (zie noot 9) toegezegde uitwerking van een nieuw stelsel van rechtsbijstand. In het licht van het recht op toegang tot de rechter en het daarbij behorende belang van een toegankelijk stelsel van rechtsbijstand voor minder draagkrachtigen acht de Afdeling het van groot belang dat de effecten van de cumulatie van de reeds plaatsgevonden hebbende bezuinigingsmaatregelen op het terrein van de rechtsbijstand met de onderhavige maatregelen inzichtelijk worden gemaakt. Voorts acht de Afdeling het van groot belang dat het geheel van deze maatregelen wordt bezien in het licht van de aangekondigde vernieuwing van het stelsel van rechtsbijstand. Eerst dan kan beoordeeld worden in hoeverre het recht op toegang tot de rechter als gevolg van alle maatregelen tezamen genomen in het gedrang kan komen.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de aangekondigde vernieuwing van het stelsel van rechtsbijstand en deze in samenhang met de gecumuleerde effecten van alle maatregelen op dit terrein te bezien.

b. Gevolgen van het onderhavige ontwerpbesluit
De toelichting stelt dat hoewel de in het ontwerpbesluit voorgestelde maatregelen leiden tot een versobering van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand, geenszins sprake is van een belemmering van de toegang tot het recht in zijn algemeenheid. (zie noot 10)
De Afdeling is evenwel van oordeel dat het risico van een zodanige belemmering wel aanwezig is. De rechtzoekenden dienen door de hogere eigen bijdrage een belangenafweging te maken die hen in een positie kan brengen waardoor zij per saldo niet anders kunnen dan afzien van de gang naar de rechter. Dit geldt te meer in situaties waarin zich een cumulatie van de voorgestelde maatregelen voordoet.

Ter illustratie (zie noot 11) van de verhoging van de kosten bij het inschakelen van een rechtsbijstandverlener wijst de Afdeling op de situatie van de stopzetting van de bijstandsuitkering van een alleenstaande. Indien daartegen bezwaar wordt gemaakt dient een eigen bijdrage van € 193,00 te worden betaald (of € 141,00 bij toepassing van de korting van € 52,00 na een bezoek aan het juridisch loket) - een verhoging van € 64,00 ten opzichte van de bestaande situatie. Een persoon met een maandelijks bruto maandinkomen van € 1500,00 die wil scheiden van zijn/haar partner die daaraan geen medewerking verleent, moet een eigen bijdrage van € 335,00 betalen (€ 283,00 na een bezoek aan het juridisch loket; een verhoging van € 206,00 ten opzichte van de bestaande situatie). Verder kunnen door het afschaffen van de cumulatieregeling de meerkosten van rechtsbijstand ten opzichte van de huidige situatie fors oplopen, bij voorbeeld met € 1265,50 (zie noot 12) bij de derde inkomenscategorie (een jaarinkomen tussen € 18.400,00 en € 19.400,00 voor alleenstaanden en tussen de € 25.700,00 en € 27.000,00 in andere gevallen) ingeval sprake is van vier toevoegingen achter elkaar binnen zes maanden. In totaal zou de rechtszoekende dan € 2028,00 zelf moeten betalen (€ 1820,00 bij toepassing van de korting van € 52,00).

Zowel in absolute zin als ten opzichte van de bestaande situatie is sprake van substantiële bedragen, die voor rechtzoekenden een onder omstandigheden moeilijk te nemen drempel kunnen opwerpen voor de toegang tot de rechter.
In de in de brief van 1 maart 2013 van de staatssecretaris aan de voorzitter van de Tweede Kamer opgenomen quickscan wordt de inschatting gegeven dat de verhoging van de eigen bijdrage zoals voorzien in het ontwerpbesluit zal leiden tot een afname van het beroep op gesubsidieerde rechtsbijstand - bovenop de effecten van de eerdere verhogingen van de eigen bijdrage - van circa 5%. (zie noot 13) Hieruit volgt dat de effecten op de toegang tot de rechter aanzienlijk kunnen zijn.
Daarnaast kunnen de maatregelen die een lagere vergoeding voor de rechtsbijstandverlener realiseren, tot gevolg hebben dat er een beperkter aantal rechtsbijstandverleners beschikbaar zal zijn.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de effecten die het ontwerpbesluit kan hebben voor het recht op toegang tot de rechter en meer in het bijzonder op de vraag of de voorgestelde maatregelen nog in redelijke verhouding staan tot de doelstellingen en zo nodig het voorstel aan te passen.

2. Specifieke maatregelen

a. Verhoging generieke bijdrage
Het ontwerpbesluit voorziet in de verhoging van de eigen bijdrage in artikel 2 van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand. In de laagste inkomenscategorie (voor alleenstaanden een jaarinkomen lager dan € 17.000 en voor gehuwden, samenwonenden of éénoudergezinnen met minderjarig(e) kind(eren) een jaarinkomen lager dan € 24.800) (zie noot 14) stijgt het bedrag van € 129 naar € 193. De categorie daarboven gaat van € 188 naar € 355, de derde van € 305 naar € 507. In de vierde categorie is sprake van een verhoging van € 516 naar € 659 en in de vijfde van € 796 naar € 811.

In de toelichting (zie noot 15) staat vermeld dat de grootste verhoging van de bedragen voor de eigen bijdrage voor de laagste inkomenscategorieën noodzakelijk is, omdat de minst draagkrachtigen ruim 80% van het gebruik van gesubsidieerde rechtshulp voor hun rekening nemen. Dat bij de hoogste inkomenscategorie het bedrag het minst wordt verhoogd, is omdat aan de rechtzoekende geen eigen bijdrage gevraagd kan worden die hoger is dan de vergoeding die de rechtsbijstandverlener van de overheid ontvangt. De vergoeding was in 2011 gemiddeld € 852 per zaak, aldus de toelichting. Daarbij bestaan er volgens de toelichting voldoende mitigerende maatregelen om de eigen bijdrage betaalbaar te houden. Daarvoor wordt onder meer verwezen naar de korting die wordt verkregen (€ 52) bij een bezoek aan het juridisch loket (dit wordt gestimuleerd vanwege de filterfunctie) en een korting in geval een proces van mediation is doorlopen. Verder wordt in de toelichting gewezen op de hardheidsclausule in het in het ontwerp opgenomen artikel 2, zesde lid, van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand, en op de mogelijkheden van reductie/nihilstelling uit de artikelen 4 en 6 van dat besluit en artikel 34c van de Wet op de rechtsbijstand.

De Afdeling merkt op dat voornoemde verhogingen in de eerste inkomenscategorie een verhoging van ongeveer 50% betreffen, en in de tweede en derde categorie zelfs aanzienlijk meer dan dat. Dat binnen deze categorie de grootste besparing te behalen valt, doet er niet aan af dat de voorgestelde bedragen betaalbaar moeten zijn voor rechtzoekenden binnen die categorieën, ook als gebruik gemaakt wordt van de genoemde mitigerende maatregelen. (zie noot 16) De kortingen die worden verkregen bij een bezoek aan het juridisch loket en in geval mediation is doorlopen, worden thans ook al toegepast, zodat dit per saldo geen verschil maakt voor de effecten van de verhoging van de eigen bijdrage. Verder ziet de in het ontwerpbesluit in artikel 2, zesde lid, opgenomen hardheidsclausule alleen op de eigen bijdrage bij echtscheiding, die kan worden gereduceerd naar het reguliere tarief. Ten slotte betreffen de mogelijkheden van reductie/nihilstelling uit de artikelen 4 en 6 van het besluit en art 34c van de Wet op de rechtsbijstand afgebakende categorieën van gevallen. (zie noot 17)
Alle genoemde mitigerende maatregelen zijn dus dermate beperkt naar bedrag of naar situatie dat de vraag daarmee blijft of de toegang tot de rechter van de reguliere rechtzoekenden in de laagste inkomenscategorieën hiermee niet te zeer wordt belemmerd. (zie noot 18) Een zodanig grote verhoging van de vereiste bijdrage biedt, zeker in combinatie met de overige maatregelen, een grotere kans op schending van dit recht.

b. Verhoging eigen bijdrage bij scheiding
Het ontwerpbesluit voorziet met het nieuwe artikel 2a in het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand in een hogere eigen bijdrage bij verbreking van een huwelijkse of niet-huwelijkse relatie en daarmee samenhangende verzoeken.
Volgens de toelichting (zie noot 19) kan gezien de hoge aantallen vervolgzaken worden geconcludeerd dat afspraken die tussen partijen met het oog op de echtscheiding of verbreking van de relatie zijn gemaakt regelmatig opnieuw ter discussie worden gesteld. Door een extra verhoging van de eigen bijdrage wordt verwacht dat partijen vanaf het begin van de verbreking van de relatie zich meer dan voorheen toeleggen op het realiseren van een duurzame oplossing. Daarbij wordt gewezen op diverse hulpmiddelen, zoals het juridisch loket en diverse websites. (zie noot 20) Daarnaast vermeldt de toelichting dat de eigen bijdrage voor mediation niet extra wordt verhoogd.

De motivering voor de korting in deze groep is naar het oordeel van de Afdeling beperkt. Dat een verhoging van de bijdrage zal leiden tot meer gebruik van alternatieven die tot een adequate oplossing van het geschil kunnen leiden, acht de Afdeling onvoldoende onderbouwd. Daarbij zij opgemerkt dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen een rechtzoekende die zelf een procedure wil beginnen en een rechtzoekende die partij is in een procedure die door een ander is gestart. Juist in dit type zaken is de wederzijdse afhankelijkheid van de bereidheid van de ander om alternatieve wegen te bewandelen, groot.

c. Vervallen anticumulatieregeling
Met het ontwerpbesluit wordt artikel 5 van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand ingetrokken, waarin was opgenomen dat indien binnen een half jaar na verlening van een toevoeging opnieuw een of meer toevoegingen worden verleend, de eigen bijdrage voor de tweede tot en met de vierde toevoeging de helft bedraagt van de eerst opgelegde bijdrage.

Blijkens de toelichting (zie noot 21) is eerder een aangepaste anticumulatieregeling opgesteld, maar bleek bij de uitwerking van deze beleidsmaatregel dat de toepassing ervan bijzonder ingewikkeld zou worden, hetgeen tot hoge uitvoeringskosten zou kunnen leiden. Aldus is ervoor gekozen de anticumulatieregeling geheel af te schaffen. Daarbij wordt opgemerkt dat een belangrijke reden hiervoor is het toekennen van een zogenoemde multitoevoeging. In de brief van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 31 oktober 2011 (zie noot 22) wordt hierover gezegd: "De aanpak is primair gericht op het terugbrengen van het aantal toevoegingen, door geschillen die naar hun oorzaak en oplossing als samenhangend kunnen worden beschouwd, onder het bereik van één enkele toevoeging te brengen."

Naar het oordeel van de Afdeling is de motivering dat het opnemen van een aangepaste regeling te complex zou worden ontoereikend om de gehele afschaffing daarvan te onderbouwen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de anticumulatieregeling in ongeveer 18% van de zaken wordt toegepast (zie noot 23) en dus een grote groep rechtzoekenden raakt. Vaak zal sprake zijn van ‘multiproblematiek’, waarin meerdere procedures met elkaar samenhangen. (zie noot 24) Voor zover is beoogd querulanten het procederen te ontmoedigen, is naar het oordeel van de Afdeling niet inzichtelijk gemaakt hoe groot het aandeel van deze groep is in het totaal en in hoeverre met deze regeling juist die groep kan worden geraakt. Hoewel de multitoevoeging wellicht in een deel van de gevallen een oplossing zou kunnen bieden, merkt de Afdeling op dat dit blijkens de brief van de staatssecretaris van 4 mei 2012 aan de voorzitter van de Staten-Generaal (zie noot 25) een pilot betreft die niet wettelijk is geregeld, zodat daar geen aanspraak aan ontleend kan worden. Daarbij roept de Afdeling in herinnering dat bij de aanpassing van de anticumulatieregeling in 2000 in de nota van toelichting werd opgemerkt dat voorkomen moest worden dat door cumulatie van eigen bijdragen een te hoge drempel wordt opgeworpen voor het verkrijgen van rechtsbijstand. (zie noot 26) De Afdeling acht onvoldoende inzichtelijk gemaakt in hoeverre het afschaffen van de anticumulatieregeling niet tot gevolg heeft dat deze drempel alsnog wordt opgeworpen.

d. Verlaging vergoeding rechtsbijstand bij kennelijke dicta
Het ontwerpbesluit voorziet er door aanpassing van de artikelen 5 en 5a (burgerlijk en bestuursrecht en tuchtrecht) en artikel 19 (strafrecht) van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 in dat bij kennelijke dicta nog maar twee punten worden toegekend aan de rechtsbijstandverlener.
In de toelichting staat vermeld dat er zaken zijn die meer dan de gemiddelde tijdsbesteding in beslag nemen en zaken die minder dan de gemiddelde tijd vergen. (zie noot 27) Per saldo leidt het systeem er toe dat gemiddeld gezien een evenwichtige vergoeding wordt betaald, aldus de toelichting.

De Afdeling heeft begrip voor de gemaakte keuze wat betreft de dicta kennelijk niet-ontvankelijk en kennelijk onbevoegd, maar niet wat betreft kennelijk (on)gegronde beroepen. Deze zaken zullen vaak toch nog een inhoudelijke analyse door de rechtsbijstandverlener vergen. Daarbij kan met name worden gewezen op het hoger beroep in vreemdelingenzaken bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In die zaken wordt het overgrote deel buiten zitting en dus kennelijk afgedaan. (zie noot 28) In een wezenlijk aantal zaken gaat het daarbij niettemin om gevallen, waarbij voor het instellen van hoger beroep wel goede grond bestaat. Bovendien geldt dat in bewaringszaken in het vreemdelingenrecht bijstand van een advocaat verplicht is. De Adviescommissie Vreemdelingenzaken van de NOvA concludeert dat door de voorgestelde regeling in het hoger beroep vreemdelingen de facto geen rechtsbijstand meer kan worden verleend. De commissie geeft aan dat een verlaging van het aantal punten in het geval in een zaak geen zitting wordt gehouden niet onaanvaardbaar is, maar dat in de thans voorgestelde regeling van een te ongenuanceerde vermindering sprake is.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de voornoemde punten en het besluit zo nodig aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 4 september 2013

Het ontwerp geeft de Afdeling advisering aanleiding tot het maken van opmerkingen met betrekking tot het ontbreken van een context met betrekking tot de plaats van de in het besluit geregelde maatregelen in relatie tot het recht op de toegang tot de rechter alsmede specifieke onderdelen van het ontwerpbesluit en de cumulatie van deze maatregelen. De door de Afdeling advisering genoemde specifieke onderdelen zien op:
- de verhoging van de generieke eigen bijdrage;
- de verhoging van de eigen bijdrage bij echtscheiding;
- het vervallen van de anticumulatieregeling, en
- de verlaging van de vergoeding bij kennelijke dicta.

Het advies van de Afdeling advisering heeft geleid tot aanpassing van het algemeen deel van de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit. Hieronder wordt kort aangegeven waar deze wijzigingen op zien.

Ontbreken van een context
De opmerkingen van de Afdeling advisering over het plaatsen van de maatregelen binnen een context, hebben hun beslag gekregen in de inleidende paragraaf van het algemeen deel van de nota van toelichting. De maatregelen uit het ontwerpbesluit worden in de context geplaatst van de belangrijkste ontwikkelingen die zich sinds de inwerkingtreding van de Wet op de rechtsbijstand en de op grond van deze wet gestelde regels hebben voorgedaan. Tevens is daarin het kader beschreven waarbinnen de maatregelen zijn geplaatst. Samenvattend komt dit kader er op neer dat in het licht van de noodzaak om de kosten van gesubsidieerde rechtsbijstand beheersbaar te houden, een toenemend belang wordt toegekend aan de bevordering van het eigen probleemoplossend vermogen van rechtzoekenden, het actief aanzetten van rechtzoekenden tot het maken van de afweging tussen enerzijds de noodzaak om te procederen en anderzijds de kosten die met een procedure zijn gemoeid, alsmede het versterkt inzetten op alternatieve manieren van geschillenbeslechting. Hiermee wordt beoogd te komen tot een stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand, waarin zoveel mogelijk alleen in die zaken waarin de noodzaak tot procederen vaststaat en er geen alternatieven voorhanden zijn, gesubsidieerde rechtsbijstand wordt geboden. De voorgestelde maatregelen stimuleren rechtzoekenden tot het maken van een afweging en een bewuste keuze, alvorens een beroep te doen op het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. De in het besluit opgenomen maatregelen versoberen het beroep dat gedaan kan worden op het stelsel van de gesubsidieerde rechtsbijstand ten opzichte van de situatie in het verleden, maar daarmee wordt de toegang tot het recht nog niet belemmerd.

In de aangepaste toelichting wordt, naar aanleiding van daartoe strekkende opmerkingen van de Afdeling advisering, ook meer aandacht besteed aan de gevolgen van het voorstel in relatie tot andere maatregelen. In de paragraaf van de toelichting die ziet op de toegang tot het recht, wordt ingegaan op mijn brief aan de Tweede Kamer van 1 maart 2013 (zie noot 29) inzake de Quick scan volume-effecten gesubsidieerde rechtsbijstand en de aanstaande verhoging van de griffierechten.
Daarnaast is van belang dat ook in de toekomst goed acht wordt geslagen op de effecten die deze en nog te nemen maatregelen zullen hebben op het beroep op rechtsbijstand. In vervolg op de uitgevoerde quick scan zullen daarom de volume-effecten van de genomen maatregelen worden gemonitord. De Tweede Kamer der Staten-Generaal zal over deze effecten worden geïnformeerd.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering om in het ontwerpbesluit in te gaan op de aangekondigde vernieuwing van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand en deze in samenhang met de gecumuleerde effecten van alle maatregelen te bezien, wordt het volgende opgemerkt. Op 12 juli 2013 heb ik een brief aan de Tweede Kamer gezonden, waarin mijn voornemens kenbaar worden gemaakt tot nadere aanpassingen in het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand (zie noot 30). Zoals uit de genoemde brief blijkt, zijn de definitieve keuzes voor wat betreft de vormgeving van alle daarin genoemde maatregelen nog niet gemaakt. Zo worden er nog enkele pilots opgezet die zien op de (versterkte) poortwachtersfunctie. De uiteindelijke vormgeving van diverse maatregelen is mede afhankelijk van de uitkomsten van die pilots en nadere uitwerking van de genoemde maatregelen. Mede om die reden is het voorliggend ontwerpbesluit niet de aangewezen plaats om in te gaan op het gecumuleerde effect van alle maatregelen op het terrein van de gesubsidieerde rechtsbijstand.

De verhoging van de generieke eigen bijdrage
Ten aanzien van de algemene verhoging van de eigen bijdrage wijst de Afdeling advisering er op dat er voor de rechtzoekenden in de laagste inkomenscategorieën, zeker in combinatie met de overige maatregelen, een grotere kans bestaat op schending van de toegang tot het recht.
Als een rechtzoekende zelf niet in staat is om zijn juridisch geschil op te lossen, ook de alternatieve wijzen van geschilbeslechting hem daarbij niet hebben kunnen helpen, en de noodzaak bestaat dat rechtsbijstand wordt geboden, zal hij na de inwerkingtreding van dit ontwerpbesluit een hogere eigen bijdrage verschuldigd zijn dan voorheen. Deze hogere eigen bijdrage is verschuldigd als de rechtzoekende niet voor één van de mitigerende wettelijke bepalingen in aanmerking komt.
Hoewel erkend moet worden dat deze verhoging feitelijk leidt tot een versobering van het beroep op gesubsidieerde rechtsbijstand voor bepaalde groepen rechtzoekenden, wil dat nog niet zeggen dat daarmee een zodanige situatie ontstaat dat gesproken kan worden van onvoldoende toegang tot de rechter voor deze groepen. In de nota van toelichting wordt al ingegaan op de verdragsrechtelijke aspecten van deze maatregelen, in het bijzonder in het licht van het recht op toegang tot de rechter. Kortheidshalve zij daarnaar verwezen.

Gelet op de noodzaak tot het beheersbaar houden van het systeem van gesubsidieerde rechtsbijstand, met name in tijden van economische teruggang, teneinde het systeem als zodanig toegankelijk te houden voor de personen en zaken die daadwerkelijk belang hebben bij een dergelijk stelsel, en het feit dat de in dit besluit opgenomen maatregelen er met name toe strekken onnodig (door)procederen te voorkomen alsmede het stimuleren van rechtsbijstandverleners tot het actief voorkomen van procedures, bestaat de overtuiging dat ook na de invoering van dit besluit voldoende evenwicht bestaat tussen enerzijds het nakomen van de grondwettelijke en verdragsrechtelijke verplichtingen en anderzijds het betaalbaar houden van het systeem. Hierdoor blijft de effectieve toegang tot de rechter ook in de toekomst voldoende gewaarborgd.

De verhoging eigen bijdrage bij echtscheiding
Naar het oordeel van de Afdeling advisering is de motivering van de verhoging van de eigen bijdrage voor uitsluitend scheidingszaken onvoldoende. De Afdeling merkt in dat verband op zichzelf terecht op dat er in het besluit op dit punt geen onderscheid wordt gemaakt tussen een rechtzoekende die zelf een procedure wil beginnen en een rechtzoekende die partij is in een procedure die door een ander is gestart. Daarmee wijkt het besluit echter niet af van andere rechtsgebieden waarin zich geschillen kunnen voordoen waarvoor een toevoeging kan worden aangevraagd. De vraag of de verzoeker om een toevoeging eisende of gedaagde partij is, is bijvoorbeeld ook geen onderscheidend criterium ten opzichte van andere procedures tussen bijvoorbeeld een werkgever en een werknemer inzake een ontslagaanvraag of tussen buren inzake een bouwvergunning.

Voorts stelt de Afdeling dat de wederzijdse afhankelijkheid van de bereidheid van de ander om alternatieve wegen te bewandelen, groot is. Ook hiervoor geldt dat deze situatie op zichzelf niet uniek is. Ook in bijvoorbeeld ontslagzaken is de medewerking van beide partijen nodig om het bijvoorbeeld tot mediation of arbitrage te laten aankomen. Echtscheidingszaken zijn in die zin onderscheidend ten opzichte van andere verbintenissen, dat er veelal een sterkere emotionele component aanwezig is. Mede om die reden en vanwege de wederzijdse afhankelijkheid, is voor dit type geschillen een aantal hulpmiddelen ter beschikking gesteld die ervoor zorgen dat partijen zich vooraf op vrij eenvoudige wijze kunnen voorbereiden. In zowel het algemeen deel van de nota van toelichting als in de artikelsgewijze toelichting op deze maatregel wordt uitgebreid ingegaan op de hulpmiddelen en alternatieve wijzen van geschiloplossing (met name mediation). Tevens is daarbij gewezen op de bestaande praktijk van de raad voor rechtsbijstand dat aanvragen om een toevoeging die worden gedaan binnen een jaar na de aanvraag om een toevoeging met het oog op de verbreking van een relatie onder het bereik van laatstgenoemde toevoeging vallen, mits de aanvragen samenhangen met de verbreking van de relatie. De rechtzoekende is dan slechts eenmaal de eigen bijdrage verschuldigd.
Tot slot voorziet het ontwerpbesluit in een hardheidsclausule die de mogelijkheid biedt om, ingeval van verbreking van de huwelijkse of niet-huwelijkse samenleving en daarmee samenhangende verzoeken, een lagere eigen bijdrage op te leggen in gevallen waarin dit gezien de financiële situatie, redelijk is.

Het vervallen van de anticumulatieregeling
Naar het oordeel van de Afdeling advisering is de motivering dat het opnemen van een aangepaste regeling te complex zou worden ontoereikend is om de gehele afschaffing van de anticumulatieregeling te onderbouwen. Terecht vraagt de Afdeling om een betere onderbouwing van deze keuze. Daarom is in de nota van toelichting de onderbouwing van bedoelde maatregel aangescherpt. De voor invoering van dit besluit geldende anticumulatieregeling houdt in dat, indien binnen een half jaar na verlening van een toevoeging aan een rechtzoekende waarbij een eigen bijdrage wordt opgelegd, opnieuw één of meer toevoegingen worden verleend, de eigen bijdrage voor de tweede tot en met de vierde toevoeging de helft bedraagt van de eerst opgelegde eigen bijdrage. De anticumulatieregeling is bedoeld om te voorkomen dat door cumulatie van eigen bijdragen voor rechtzoekenden een te hoge drempel wordt opgeworpen om te procederen.
De afschaffing van de anticumulatieregeling heeft als achtergrond de gedachte om rechtzoekenden te stimuleren zoveel mogelijk eerst zelf te proberen de eigen problemen op te lossen of alternatieve geschil oplossende routes te bewandelen alvorens een beroep te doen op het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand.
Om die reden werd in mijn brief van 31 oktober 2011 aan de Tweede Kamer (zie noot 31) een aanpassing van de anticumulatieregeling voorgesteld die inhield dat een rechtzoekende, aan wie meer dan 4 toevoegingen in één jaar tijd werden verleend, de normale eigen bijdrage verschuldigd zou zijn voor de eerste toevoeging, de helft van de normale eigen bijdrage verschuldigd zou zijn bij de tweede tot en met de vierde toevoeging en vanaf de vijfde toevoeging anderhalf keer de eerst opgelegde eigen bijdrage zou moeten betalen. Daarbij zou voorts gelden dat de rechtzoekende pas weer in aanmerking zou komen voor toepassing van de anticumulatieregeling, als hij gedurende twaalf maanden geen toevoegingen had aangevraagd.
Bij de uitwerking bleek de regeling niet alleen complex te zijn, maar ook tot onredelijke uitkomsten voor rechtzoekenden te kunnen leiden. Dit werd veroorzaakt door de introductie van een afwijkende hogere eigen bijdrage ingeval van verbreking van de huwelijkse of niet-huwelijkse samenleving en daarmee samenhangende verzoeken. Indien de rechtzoekende voor de eerste toevoeging deze hogere eigen bijdrage verschuldigd zou zijn in verband met een echtscheidingsverzoek, zou in geval van toepassing van de in eerste instantie voorgestelde anticumulatieregeling die hogere eigen bijdrage bij elke latere toevoeging het uitgangspunt zijn voor de op te leggen eigen bijdrage. De laagste eigen bijdrage voor de vijfde en latere toevoegingen binnen het jaar zou dan € 502,50 bedragen.
In het andere geval, als de rechtzoekende een eerste toevoeging zou hebben ontvangen waarvoor hij een normale eigen bijdrage verschuldigd zou zijn, zou de rechtzoekende bij een vijfde of latere toevoeging, ook als deze op een verzoek tot echtscheiding zou zien, de laagste eigen bijdrage € 289,50 verschuldigd zijn. De mogelijke verschillende uitkomsten, die afhankelijk zijn van de eerste toevoeging, alsmede het feit dat de anticumulatieregeling oorspronkelijk bedoeld is te voorkomen dat door cumulatie van eigen bijdragen voor rechtzoekenden een te hoge drempel wordt opgeworpen om te procederen, hebben doen besluiten tot afschaffing van de anticumulatieregeling. Andere varianten van een anticumulatieregeling zouden leiden tot vergelijkbare ingewikkelde regelingen die tot uitvoeringstechnische problemen zouden leiden of niet binnen de ratio achter de regeling zouden passen. Na inwerkingtreding van het wijzigingsbesluit wordt evenals vóór introductie van de anticumulatieregeling, per aanvraag en onder toepassing van de geldende mitigerende maatregelen, bepaald welke eigen bijdrage rechtzoekende verschuldigd is.

De verlaging van de vergoeding bij kennelijke dicta
De Afdeling advisering geeft in haar advies aan begrip te hebben voor de gemaakte keuze om voor wat betreft de dicta kennelijk niet -ontvankelijk en kennelijk niet bevoegd een geringere vergoeding toe te kennen aan de rechtsbijstandverlener. De Afdeling toont dit begrip niet voor het toekennen van een lagere vergoeding voor wat betreft de dicta kennelijk (on)gegrond. De Afdeling wijst bij de dicta kennelijk (on)gegrond op de door de rechtsbijstandverlener uit te voeren inhoudelijke analyse en het feit dat er goede redenen aan ten grondslag hebben kunnen liggen om in beroep te gaan.
Met de regeling in het wijzigingsbesluit wordt niet ontkend dat zaken die uiteindelijk uitmonden in de dicta kennelijk (on)gegrond een inhoudelijke analyse door de rechtsbijstandverlener vergen. Bovendien kunnen er voor het instellen van (hoger) beroep inderdaad goede gronden bestaan. Aan de andere kant valt het ook niet uit te sluiten dat óók in zaken die uiteindelijk eindigen in de dicta kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk niet bevoegd voor rechtsbijstandverleners de noodzaak bestond om een inhoudelijke analyse te verrichten en er goede redenen waren om in beroep te gaan. De nota van toelichting is op dit punt aangescherpt.
Voor wat betreft de toekenning van een lagere vergoeding aan de rechtsbijstandverlener in geval van kennelijke dicta is van belang de in de toelichting op het ontwerpbesluit uiteengezette omstandigheid dat de vergoeding van de rechtsbijstandverlener gebaseerd is op een forfaitair systeem. Per zaaktype geldt een vaste vergoeding die is afgestemd op de gemiddelde tijdsbesteding voor dat soort zaken. Het aantal punten dat aan een zaaktype is toegekend komt overeen met het aantal uren dat gemiddeld aan het daarbij behorende zaaktype wordt besteed. Kern van het forfaitaire vergoedingensysteem vormt de uitmiddeling. Voor wat betreft de kennelijke dicta is binnen dit systeem gekeken naar vergelijkbare dienstverlening. Deze is gevonden in het geven van een eenvoudig rechtskundig advies. Deze zaken kunnen relatief snel door een kwalitatief goed handelend advocaat worden beoordeeld. Natuurlijk zijn er zaken die meer dan de gemiddelde tijdsbesteding in beslag nemen, maar er zijn ook zaken die minder dan de gemiddelde tijd vergen. Per saldo leidt het systeem er toe dat gemiddeld gezien een evenwichtige vergoeding wordt betaald.

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt tekstuele verbeteringen aan te brengen en de datum inwerkingtreding van het ontwerpbesluit aan te passen.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie


(1) EHRM 27 november 2008, Salduz t. Turkije (36391/02). Volgens de nota van toelichting gaat het in totaal om een bedrag van ruim € 31 miljoen, waarvan de resterende € 16 miljoen worden gedekt binnen de begroting van het ministerie van Veiligheid en Justitie (Algemeen, Ad 1).

(2) Nota van toelichting, Algemeen, Inleiding.
(3) EHRM 9 oktober 1979, Airey t. Ierland (6289/73); EHRM 28 mei 1985, Ashingdane t. Verenigd Koninkrijk (8225/78), resp. HvJEU 22 december 2010, DEB t. Bondsrepubliek Duitsland (C-279/09).
(4) HvJEU 22 december 2010, DEB t. Bondsrepubliek Duitsland.
(5) Nota van toelichting, Algemeen, Financiële gevolgen.
(6) Ook de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en de Raad voor de Rechtspraak vragen hiervoor aandacht in hun adviezen.
(7) Besluit van 22 juni 2011, houdende aanpassing van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand en het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000, onder meer in verband met het stimuleren van de verlening van rechtshulp door een voorziening als bedoeld in artikel 7, tweede lid, of artikel 8, tweede lid, van de Wet op de rechtsbijstand; Stb. 2011, 322.
De Afdeling heeft hierover geadviseerd op 21 april 2011 (W03.11.0063/II).
(8) Voormelde brief van 17 mei 2013.
(9) "Nadere uitwerking van de budgettaire opgave Veiligheid en Justitie"; kenmerk 366952, blz. 3-5.
(10) Nota van toelichting, Algemeen, De toegang tot het recht.
(11) In aansluiting op de door de Vereniging sociale advocatuur Nederland (VSAN) genoemde voorbeelden.
(12) Het gaat dan op basis van het ontwerpbesluit om een eigen bijdrage van € 507 die vier keer volledig moet worden betaald (in totaal € 2028). Op basis van artikel 5, eerste lid, van het geldende besluit betreft het een eigen bijdrage van € 305, die eenmaal volledig moet worden betaald en de daarop volgende drie keren voor 50% (in totaal € 762,50).
(13) TK 2012-2013, 31 753, nr. 57.
(14) Artikel 2, eerste lid, van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand ziet op gevallen waarin uitsluitend het inkomen of vermogen van een natuurlijk persoon in aanmerking wordt genomen en artikel 2, tweede lid, ziet op andere gevallen.
(15) Nota van toelichting, Artikelsgewijs, Artikel I, onderdeel B, onder 1.
(16) In hun adviezen stellen de NOvA en VFAS dat de groep minst draagkrachtigen door deze extra verhoging direct en hard geraakt wordt in de toegang tot het recht.
(17) Artikel 4 van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand ziet op faillissement/schuldsanering en artikel 6 op onder meer personen die in de Regeling opvang asielzoekers zitten en gevangenen. Artikel 34c van de wet ziet op gevallen waarin een terugval van het inkomen of het vermogen heeft plaatsgevonden.
(18) Zoals ook de NOvA en Vereniging van Familierecht Advocaten Scheidingsmediators (VFAS) hebben opgemerkt.
(19) Nota van toelichting, Algemeen, Inleiding, Ad 2.
(20) Zie o.a. www.rechtwijzer.nl.
(21) Nota van toelichting, Algemeen, Inleiding, Ad 6.
(22) TK 2011-2012, 31 753, nr. 39, blz. 10.
(23) Nota van toelichting, Algemeen, Financiële gevolgen, Generieke verhoging van de eigen bijdrage.
(24) In haar advies geeft de NOvA als voorbeelden een ontslag op staande voet, dat meestal gepaard gaat met een ontbindingsverzoek van de werkgever en afwijzing van de aanvraag om een WW-uitkering alsmede verlies van verblijfsrecht dat leidt tot verlies van recht op arbeid, uitkeringen en toeslagen.
(25) Kamerstukken II 2011-2012, 31 753, nr. 51.
(26) Stb. 2000, 242, blz. 3.
(27) Nota van toelichting, Algemeen, Ad 5.
(28) In 2012 betrof het 6.367 van de 6.938 hoofdzaken, in 2011 6.577 van de 7.639 hoofdzaken.
Op het totaal aantal afgedane hoofdzaken in 2012 werden er 7.114 van de 11.661 buiten/zonder zitting gedaan en in 2011 waren dat er 7.297 van de 12.113; Jaarverslag Raad van State 2012.
(29) Kamerstukken II 2013/14, 31753, nr. 57.
(30) Zie brief van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 12 juli 2013, kenmerk 393870.
(31) Kamerstukken II 2011/ 12, 31753, nr.51


Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting