Samenvatting voorlichting over doorberekening toezichts- en handhavingskosten aan bedrijfsleven

Datum publicatie: woensdag 7 september 2016 - Datum advies: maandag 5 september 2016

De Tweede Kamer heeft de Afdeling advisering van de Raad van State voorlichting gevraagd over doorberekening van toezichts- en handhavingskosten. De Tweede Kamer heeft de voorlichting op 7 september 2016 openbaar gemaakt.

Voorlichtingsvragen

De uitgangspunten voor doorberekening zijn neergelegd in kabinetsbeleid dat bekend staat onder de naam ‘Maat Houden’. Tegen de achtergrond van discussie over de tarieven van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft de Tweede Kamer de volgende vragen gesteld:
1. Zijn de uitgangspunten van het kabinetstandpunt 'Maat houden' en de toepassing adequaat voor de doorberekening van de toezichts- en handhavingskosten aan het bedrijfsleven?
2. In hoeverre is de bestaande wet- en regelgeving met betrekking tot de doorberekening van toezichts- en handhavingskosten op het beleidsterrein van Economische Zaken (in het bijzonder met betrekking tot de kosten van de inzet van de NVWA en de Autoriteit Consument en Markt (ACM) ingericht binnen het kader dat volgt uit beantwoording van vraag 1.

1. Uitgangspunten

In navolging van Maat Houden maakt de Afdeling advisering onderscheid tussen kosten voor toelating zoals voor vergunningen, erkenningen, keuringen ed. en kosten van toezicht die worden gemaakt om te controleren of regelgeving wordt nageleefd.

Toelating
De Afdeling advisering vindt doorberekening van kosten hiervoor gerechtvaardigd, echter niet (zoals Maat Houden stelt) omdat de toelating voordelig is voor betrokkene (profijtbeginsel), maar omdat betaald moet worden voor een concreet aanwijsbare tegenprestatie. De kosten die de overheid maakt zijn dan ook de grondslag voor de doorberekening, niet de (economische) waarde van de toelating. Het gaat er vervolgens om welke kosten in redelijkheid zijn toe te rekenen. Daarvoor gelden de beginselen van gelijke behandeling, transparantie en evenredigheid en geldt dat de tariefstelling zo nauw mogelijk moet aansluiten bij de directe kosten van de toelating.

Toezicht
Voor toezichtskosten geldt onder 'Maat Houden' terecht als hoofdregel dat de kosten niet worden doorberekend. Wetgeving wordt opgesteld vanuit algemeen belang en toezicht op de naleving daarvan dient dus ook het belang van de maatschappij als geheel. Toezicht wordt ook uitgeoefend als er niet om wordt gevraagd. Omdat toezicht niet in de eerste plaats een voordeel voor het individu of voor de groep is, zijn de kosten ervan niet volledig toerekenbaar aan een individu of groep, hoe nauw omschreven die groep ook kan zijn. Het profijtbeginsel en het beginsel 'de veroorzaker betaalt' vormen dan ook geen rechtvaardiging voor een uitzondering op de hoofdregel.
Indien er aanleiding is om een uitzondering te maken en wel door te berekenen is het van belang dit zo vorm te geven dat de hoofdregel niet wordt ondergraven. Dat betekent dat in elk geval een deel van de toezichtkosten uit de algemene middelen moet worden betaald. De vraag welk deel van de kosten wel en welk deel niet wordt doorberekend en welke kosten dit betreft, is in abstracto moeilijk te beantwoorden en is uiteindelijk een politieke keuze. Vervolgens is het van belang dat de overheid zich aan die eenmaal gemaakte keuze houdt. De Afdeling reikt voor het maken van deze keuze een aantal gezichtspunten aan. In essentie gaat het om de vraag naar de aard en omvang van het toezicht dat de overheid wenst en de prijs die zij bereid is daarvoor te betalen. Daarbij is het niet de bedoeling dat louter begrotingsdoelen worden nagestreefd.

2. Toepassing uitgangspunten op NVWA en ACM

NVWA
Het NVWA-retributiestelsel maakt geen duidelijk onderscheid tussen toelatingskosten en toezichtskosten. Daardoor kan de Afdeling advisering niet beoordelen in hoeverre het stelsel voldoet aan de eisen van Maat Houden. Omdat het uitgangspunt van het NVWA-retributiestelsel kostendekkendheid is, lijkt te worden afgeweken van het uitgangspunt dat de toezichtskosten uit de algemene middelen worden betaald en van de uitgangspunten die de Afdeling advisering heeft geformuleerd. In verband met de overgang van toezichtstaken van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties (pbo’s) naar de NVWA per 1 januari 2015 ligt het in de rede de toelatingskosten te blijven doorberekenen, gebaseerd op de omvang die deze kosten op 31 december 2014 hadden. Als kosten voor dezelfde activiteiten nu substantieel hoger zijn, ligt het niet voor de hand dat deel van de kosten door te berekenen.

ACM
Wat betreft de ACM geldt dat in beginsel alle kosten (direct en indirect) die samenhangen met het gebruik van toezichthoudende bevoegdheden volledig worden doorberekend, tenzij pragmatische redenen zich daartegen verzetten. Gelet hierop concludeert de Afdeling advisering dat de doorberekening niet aansluit bij de uitgangspunten van Maat Houden en de uitgangspunten die de Afdeling advisering heeft geformuleerd. De (volledige) doorberekening van toelatingskosten is wel in overeenstemming met Maat Houden en die uitgangspunten, voor zover de werkelijk gemaakte kosten worden doorberekend.

Lees hier de volledige tekst van de voorlichting.