Wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving en van het Besluit kwaliteit leefomgeving in verband met de bescherming van de wolf en goudjakhals.

Bij Kabinetsmissive van 29 april 2026, no.2026000978, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving en van het Besluit kwaliteit leefomgeving in verband met de bescherming van de wolf en goudjakhals, met nota van toelichting.

Samenvatting

Inhoud ontwerpbesluit
De Europese beschermingsstatus van de wolf is in 2025 gewijzigd van ‘strikt beschermd’ naar ‘beschermd’. Dit ontwerpbesluit implementeert deze nieuwe beschermingsstatus in het Nederlandse recht. Daarnaast bevat het ontwerpbesluit regels voor de beoordeling van vergunningaanvragen voor het doden van een ‘probleemwolf’ en het vangen van een wolf bij een ‘probleemsituatie’.

Eerder advies van de Afdeling
Op 10 september 2025 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State advies uitgebracht over een eerdere versie van het ontwerpbesluit. Mede naar aanleiding van het eerdere advies van de Afdeling is het ontwerpbesluit gewijzigd en opnieuw voor advies voorgelegd. Net als bij het eerdere ontwerpbesluit heeft de Afdeling de adviesaanvraag met spoed behandeld. Reden daarvoor is de gewenste snelheid bij de implementatie van de gewijzigde beschermingsstatus van de wolf. Bovendien moet het handelingsperspectief bij incidenten met wolven zo snel mogelijk worden verduidelijkt.

Beoordelingsregels ‘probleemwolf’ en ‘probleemsituatie’
Met de wijzigingen in het ontwerpbesluit zijn de beoordelingsregels voor een ‘probleemwolf’ verhelderd. Van een probleemwolf is nu sprake bij de ernstigste incidenten tussen wolven en mensen of dieren die door mensen worden gehouden. Het gaat dan bijvoorbeeld om de situatie waarin een wolf een mens heeft aangevallen en letsel heeft toegebracht. De beoordelingsregels voor een ‘probleemsituatie’ betreffen gevallen waarin er wel een dreiging tegen mensen of gehouden dieren bestaat, maar deze minder ernstig is dan wanneer sprake is van een probleemwolf.

De Afdeling constateert dat de aangepaste reikwijdte van de beoordelingsregels het risico verkleint dat in een rechterlijke procedure over de toepassing van deze beoordelingsregels op een vergunningaanvraag zal worden geoordeeld dat sprake is van strijdigheid met de Habitatrichtlijn. Tegelijkertijd kan bij ernstige incidenten wel effectief worden opgetreden.

De Afdeling ziet nog wel een aandachtspunt in de uitvoerbaarheid van de beoordelingsregels. Volgens het ontwerpbesluit is een onafhankelijke wolvendeskundige betrokken bij het oordeel of sprake is van een ‘probleemwolf’ of een ‘probleemsituatie’. De verwachte rol van de wolvendeskundige is op basis van de toelichting bij het ontwerpbesluit onduidelijk. Hetzelfde geldt voor de manier waarop wordt voorzien in de onafhankelijkheid en expertise van de wolvendeskundige. De Afdeling adviseert hier in de toelichting nader op in te gaan.

Vergunning op voorhand (of: koepelvergunning)
De Afdeling maakt verder opmerkingen over de mogelijkheid in het ontwerpbesluit om een vergunning op voorhand (koepelvergunning) te verlenen. Hoofdregel van het ontwerpbesluit is dat voor afschot van een probleemwolf een individuele vergunning nodig is, dus per geïdentificeerde probleemwolf.

Bij wijze van uitzondering maakt het ontwerpbesluit het mogelijk om vooraf vergunning te verlenen voor het opzettelijk doden van wolven die mensen letsel toebrengen in toekomstige situaties. Met deze uitzondering wil de regering ervoor zorgen dat een vergunning ‘op de plank’ komt te liggen, zodat in toekomstige situaties sneller kan worden opgetreden in de meest ernstige situaties van agressie van een wolf, namelijk als een wolf mensen letsel toebrengt.

In de toelichting bij het ontwerpbesluit ontbreekt een overtuigende motivering waarom - binnen de geldende juridische kaders en voorwaarden - het verlenen van een koepelvergunning een passender en sneller middel zou zijn dan een vergunning voor afschot van een individuele probleemwolf. Ook met een dergelijke individuele vergunning kan snel en adequaat worden opgetreden. De Afdeling merkt op dat een nadere toelichting noodzakelijk is waarom de koepelvergunning een passend instrument is, hoe dit instrument kan dienen om snel in te grijpen bij incidenten met wolven die letsel aan mensen hebben toegebracht en hoe de koepelvergunning zich op deze punten verhoudt tot het verlenen van individuele vergunningen.

1. Inhoud en achtergrond van het ontwerpbesluit

De Europese beschermingsstatus van de wolf als diersoort is gewijzigd van ‘strikt beschermd’ naar ‘beschermd’. (zie noot 1) Het ontwerpbesluit implementeert deze gewijzigde beschermingsstatus in het Nederlandse recht. Daarnaast bevat het ontwerpbesluit regels over de aanpak van een ‘probleemwolf’ en een ‘probleemsituatie’ met een wolf. Het gaat in de eerste plaats om beoordelingsregels bij vergunningaanvragen voor het doden of het vangen van een individuele wolf (‘de beoordelingsregels’). Ook voorziet het ontwerpbesluit in de mogelijkheid tot verlening van een vergunning voor het doden van meerdere wolven in toekomstige situaties als deze wolven letsel toebrengen aan mensen (‘koepelvergunning’ of ‘vergunning op voorhand’).

Op 10 september 2025 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State advies uitgebracht over een eerdere versie van dit ontwerpbesluit. (zie noot 2) Mede naar aanleiding van dit advies is het ontwerpbesluit gewijzigd en opnieuw aan de Afdeling advisering voorgelegd. Daarbij is net als bij het eerdere ontwerpbesluit verzocht om spoed bij de behandeling van de adviesaanvraag. Reden daarvoor is de gewenste snelheid bij de implementatie van de gewijzigde beschermingsstatus van de wolf in de Habitatrichtlijn, die per 14 juli 2025 in werking is getreden, terwijl de Nederlandse regelgeving nog niet is gewijzigd. Daarnaast is verzocht om spoed omdat het handelingsperspectief bij de aanpak van incidenten met wolven zo snel mogelijk moet worden vergroot.

In de adviesaanvraag is de Afdeling gevraagd in het bijzonder te reflecteren op de wijzigingen die ten opzichte van het eerdere ontwerpbesluit zijn doorgevoerd op het punt van de vergunning op voorhand.

De Afdeling is positief over de inspanningen die zijn verricht om het eerdere ontwerpbesluit aan te passen. Dit advies richt zich dan ook alleen op de aspecten van het gewijzigde ontwerpbesluit die op dit moment nog aandacht behoeven. Daarbij gaat het om de rol van de wolvendeskundige bij toepassing van de beoordelingsregels en om een aantal juridische en praktische aspecten rond de vergunning op voorhand.

De Afdeling stelt voorop dat zij noch in het eerdere advies, noch in dit advies, opmerkingen maakt over de implementatie van de gewijzigde beschermingsstatus van de wolf als zodanig. Zonder implementatie van de gewijzigde beschermingsstatus is de wolf in Nederland alleen beschermd via de specifieke zorgplicht voor dieren of planten in het wild (zie noot 3) en niet via het daarvoor bedoelde vergunningensysteem. Dat kan in de (rechts)praktijk tot complicaties leiden, zoals in specifieke gevallen niet-ontvankelijkheid van het beroep bij de bestuursrechter vanwege een ontbrekend procesbelang. (zie noot 4) Deze implementatie is dan ook urgent en kan zo nodig los van het overige deel van het ontwerpbesluit plaatsvinden.

2. Beoordelingsregels voor een probleemwolf en een probleemsituatie

a. Wijzigingen ten opzichte van eerdere ontwerpbesluit
Ten aanzien van het eerdere ontwerpbesluit heeft de Afdeling geadviseerd de beoordelingsregels aan te passen aan het uitgangspunt van een ongunstige staat van instandhouding van de wolf in Nederland. Vanwege dat uitgangspunt biedt de Habitatrichtlijn alleen ruimte voor het vangen of doden van een individuele wolf in de meest ernstige situaties. Tegen die achtergrond waren de eerder voorgestelde beoordelingsregels te ruim opgezet.

In het aangepaste ontwerpbesluit zijn de beoordelingsregels gewijzigd. De beoordelingsregels voor een probleemwolf zijn volgens de toelichting beperkt tot de situaties waarin de dreiging het grootst is. Daarbij gaat het vooral om gevallen waarin de wolf agressie vertoont tegen en letsel toebrengt aan mensen of door hen gehouden dieren, en om de situatie waarin de wolf ten minste twee keer binnen twee weken is waargenomen op een schoolplein of speelterrein bedoeld voor kinderen. Om te kunnen spreken van een ‘probleemwolf’ geldt de eis dat pogingen tot afschrikking van de wolf niet hebben gewerkt of praktisch niet uitvoerbaar zijn gebleken. Bij een ‘probleemsituatie’ gaat het om minder ernstige dreigingen en hoeft geen poging te zijn gedaan om de wolf af te schrikken. (zie noot 5)

De verschillende beoordelingsregels leiden tot verschillende soorten vergunningen. Een probleemwolf mag met een vergunning worden gedood, terwijl een wolf die een probleemsituatie veroorzaakt alleen mag worden gevangen voor het aanbrengen van een zender of het overbrengen van de wolf naar een ander gebied.

Naast de preciezere omschrijving van een probleemwolf en een probleemsituatie is in het ontwerpbesluit - naar aanleiding van het eerdere advies van de Afdeling - een bewijsvermoeden toegevoegd. Dit bewijsvermoeden is relevant voor het kunnen geven van een vergunning voor het doden of vangen van een dier van een beschermde soort, waarvoor aan een aantal vereisten moet zijn voldaan.

Volgens de toelichting houdt het bewijsvermoeden in dat voor het afgeven van een vergunning wordt vermoed dat:
a. er geen minder schadelijke alternatieven zijn en 
b. sprake is van een rechtvaardigingsgrond vanuit het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of het belang van het voorkomen van schade aan veehouderijen. (zie noot 6)

Er is echter ruimte voor tegenbewijs en nadere afweging van het bevoegd gezag in een concreet geval. (zie noot 7) Daarbij kan ook aanvullend beleid worden opgesteld om rekening te houden met regionale en lokale bijzonderheden.

De Afdeling merkt op dat de aangepaste reikwijdte van de beoordelingsregels het risico verkleint dat in een rechterlijke procedure over de toepassing van deze beoordelingsregels op een vergunningaanvraag zal worden geoordeeld dat sprake is van strijdigheid met de Habitatrichtlijn. Overigens laten de beoordelingsregels onverlet dat steeds zal moeten worden beoordeeld of wordt voldaan aan het vereiste dat ernaar moet worden gestreefd dat de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding blijven voortbestaan.

b. Wolvendeskundigen
De Afdeling ziet nog wel een aandachtspunt in de uitvoerbaarheid van de beoordelingsregels. Het ontwerpbesluit bepaalt dat het oordeel of sprake is van een probleemwolf of een probleemsituatie ook berust op onderzoek door een onafhankelijke wolvendeskundige, die moet worden geraadpleegd door het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning. Gezien de voor de vergunningverlening benodigde kennis van het gedrag van wolven, zal in de praktijk naar verwachting veel waarde worden toegekend aan het onderzoek door de wolvendeskundige. Het is dan ook van belang om duidelijkheid te verschaffen over de onafhankelijkheid en de expertise van een wolvendeskundige.

Die duidelijkheid volgt niet uit het ontwerpbesluit of uit de toelichting. Het ontwerpbesluit bevat zelf geen informatie over de aanwijzing van een deskundige. In de toelichting wordt slechts opgemerkt dat het aan gedeputeerde staten is om als onderdeel van de vergunningvoorschriften nadere eisen te stellen aan de in te schakelen deskundige. Er kan worden gekozen voor een deskundige uit het Landelijk Deskundigenteam, maar dat is volgens de toelichting niet verplicht. (zie noot 8) De toelichting bevat geen informatie over de wijze waarop het Landelijk Deskundigenteam wordt samengesteld.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de verwachte rol van de wolvendeskundige bij de toepassing van de beoordelingsregels in de praktijk en de manier waarop wordt voorzien in de onafhankelijkheid en expertise van de wolvendeskundige.

3. De voorgestelde vergunning op voorhand

a. Eerder advies Afdeling over de koepelvergunning
In het eerdere advies heeft de Afdeling geadviseerd om af te zien van het in de toelichting van de eerdere versie van het ontwerpbesluit voorgestelde systeem van koepelvergunningen en te volstaan met individuele vergunningen.

De Staatssecretaris heeft daarop aan de Tweede Kamer laten weten om, overeenkomstig het advies van de Afdeling, de mogelijkheid voor het verlenen van een koepelvergunning uit het ontwerpbesluit te schrappen, zodat gedeputeerde staten in elk individueel geval - op basis van adviezen van deskundigen - zelf de afweging kunnen maken of sprake is van een situatie waarin het doden of tijdelijk vangen van een wolf aangewezen is. (zie noot 9)

Desalniettemin is ervoor gekozen om de vergunning op voorhand in een beperkte vorm een plaats te geven in het aangepaste ontwerpbesluit.

b. Voorgestelde vergunning op voorhand
In het aangepaste ontwerpbesluit is het uitgangspunt dat vergunningverlening plaatsvindt voor het vangen of doden van een wolf per geïdentificeerde wolf, nadat zich een specifieke probleemsituatie met een wolf heeft voorgedaan of een situatie aan de orde is geweest waardoor de wolf als probleemwolf wordt aangemerkt. Vanwege de ongunstige staat van instandhouding van de wolf mag het vangen of doden van een wolf geen negatieve invloed hebben op deze staat van instandhouding. Daarom is volgens de toelichting in beginsel een beoordeling van het bevoegd gezag op individueel niveau nodig.

Bij wijze van uitzondering maakt het aangepaste ontwerpbesluit het mogelijk om in verband met de meest ernstige situatie van agressie (het toebrengen van letsel door een wolf aan een mens) vooraf een vergunning te kunnen verlenen voor het opzettelijk doden van wolven die mensen letsel toebrengen in toekomstige situaties. Dit betreft een zogeheten vergunning op voorhand (ook wel koepelvergunning). Deze mogelijkheid van een vergunning op voorhand komt naast de mogelijkheid te staan om een individuele vergunning af te geven voor het doden van een probleemwolf na ernstige incidenten.

De voorgestelde procedure voor de verlening van de vergunning op voorhand - die alleen kan worden toegepast binnen de ‘eigen’ provincie - is als volgt. In de fase waarin de vraag aan de orde is of de vergunning kan worden verleend voor het opzettelijk doden van wolven die mensen letsel toebrengen in toekomstige situaties, moet worden beoordeeld of aan de wettelijke vereisten voor vergunningverlening wordt voldaan. Dat wil zeggen dat gebleken moet zijn dat:
a. er geen andere bevredigende oplossing is,
b. de activiteit nodig is vanwege een van de in art. 8.74l, eerste lid, onder b, van het Besluit kwaliteit leefomgeving genoemde belangen, zoals het belang van de volksgezondheid of dat van de openbare veiligheid, én 
c. de activiteit geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. (zie noot 10)

In de fase waarin de vraag aan de orde is of toepassing kan worden gegeven aan de vergunning, moet vervolgens nog wel worden vastgesteld of de op dat moment geïdentificeerde wolf de wolf is die een mens heeft aangevallen en daarbij letsel heeft toegebracht.

c. De vergunning op voorhand als instrument
Met de hiervoor beschreven procedure voor verlening van de vergunning op voorhand wordt volgens de toelichting beoogd om sneller duidelijkheid te verkrijgen in het vergunningentraject. (zie noot 11) Uiteraard is er een groot belang gediend bij het snel en effectief kunnen optreden na een ernstig incident met een wolf, zeker als daarbij letsel is veroorzaakt. De vraag is echter of de vergunning op voorhand hiervoor een geëigend instrument is, ook gelet op de juridische vragen die hierbij opkomen.

Om de hierna te bespreken redenen adviseert de Afdeling om nader toe te lichten waarom de vergunning op voorhand een passend instrument vormt, hoe het instrument zich verhoudt tot het verlenen van individuele vergunningen, en hoe het kan dienen om sneller in te grijpen bij de ernstigste incidenten met wolven.

i. Passendheid van de vergunning op voorhand

De vergunning op voorhand wordt in dit ontwerpbesluit anders toegepast dan gebruikelijk. De toestemming op voorhand is bekend uit het faunabeheer en wordt daar gebruikt om effectief aan faunabeheer te kunnen doen. Met een toestemming op voorhand wordt onder voorwaarden het afschot van een bepaald aantal dieren van een bepaalde soort binnen bepaalde perioden toegestaan. Daarbij gaat het doorgaans om populatiebeheer. Dat houdt in dat op basis van een planmatige en langdurige aanpak de omvang van populaties van diersoorten wordt beperkt als dat nodig is vanwege (bijvoorbeeld) de ernst en omvang van de schade die de populaties aanrichten of vanwege een groot openbaar belang. (zie noot 12)

Gezien de ongunstige staat van instandhouding van de wolf is er geen noodzaak tot beheer van de omvang van de populatie wolven. De gedachte achter de in het ontwerpbesluit voorgestelde systematiek van een vergunning op voorhand is dan ook een andere. De inzet van het instrument is in het ontwerpbesluit bedoeld om daadkrachtig te kunnen optreden bij incidenten met probleemwolven die letsel veroorzaken bij mensen.

Volgens de toelichting kunnen de bevoegde gezagen, dat wil zeggen gedeputeerde staten van de provincies die het aangaat, er op die manier voor zorgen dat een vergunning voor afschot ‘op de plank’ komt te liggen. Deze hoeft vervolgens alleen nog te worden ‘geactiveerd’, na constatering dat aan de vereisten voor toepassing van de vergunning is voldaan.

Het behoeft nadere toelichting waarom de vergunning op voorhand een passend instrument is voor het optreden bij een incident met een individuele probleemwolf die letsel aan mensen heeft toegebracht, terwijl dit type vergunning normaliter gebruikt wordt voor beheer van populaties waarvan een overschot bestaat.

ii. Staat van instandhouding en snelheidswinst

In haar advies over het eerdere ontwerpbesluit heeft de Afdeling opgemerkt dat afschot van een individuele wolf als beschermd dier bij wijze van uitzondering verenigbaar kan zijn met het Europeesrechtelijke vereiste dat geen afbreuk mag worden gedaan aan het streven om de wolf als diersoort in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. (zie noot 13) De vraag is hoe bij verlening van een vergunning op voorhand door het bevoegde bestuursorgaan vorm kan worden gegeven aan dit vereiste.

De13F14F toets aan de staat van instandhouding vergt een concrete motivering in het licht van alle omstandigheden van het geval. Volgens bestaande rechtspraak over het afschieten van probleemwolven is daarbij een relevante factor dat de populatie als geheel groeit, mede door grensoverschrijdende aanvulling. Daarnaast kent de rechter betekenis toe aan het feit dat het bijvoorbeeld gaat om een dier dat geen onderdeel vormt van een roedel of juist om een vaderwolf die van betekenis is voor de overlevingskansen binnen een roedel. (zie noot 14)

Dit vereiste van concrete motivering van de gevolgen voor de staat van instandhouding roept de vraag op of het volstaat om bij het ‘activeren’ van de vergunning op voorhand alleen te beoordelen of de geïdentificeerde wolf de wolf is die een mens heeft aangevallen en daarbij letsel heeft toegebracht. In de toelichting wordt in dit verband alleen de opmerking gemaakt dat met de beperkte toepassing van en aanvullende waarborgen voor een juist gebruik van de vergunning zal kunnen worden verzekerd dat de effecten op de staat van instandhouding neutraal zijn. Op het moment van verlening van een koepelvergunning zal het echter onzeker zijn welk bereik deze vergunning in de toekomst zal hebben.

In de toelichting wordt niet uiteengezet hoe in de fase van het ‘activeren’ van de koepelvergunning rekening wordt gehouden met alle op dat moment bestaande concrete omstandigheden, kennis over de populatie-ontwikkeling en de betekenis van een individuele wolf voor een roedel. Daarbij is het vervolgens ook de vraag of, en zo ja, waarom de beoordeling daarvan sneller zou verlopen dan bij een regulier, individueel vergunningstraject, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de vereiste zorgvuldigheid. Aan deze aspecten zou de toelichting meer aandacht moeten besteden.

iii. Rechtskarakter van de vaststelling dat een wolf letsel heeft toegebracht

Een derde aspect dat nadere toelichting behoeft, betreft het voorgestelde artikel 8.74sa. Hierin is geregeld dat aan een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit als bedoeld in artikel 11.54, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit activiteiten leefomgeving voor het opzettelijk doden van wolven die mensen letsel toebrengen in toekomstige situaties, een voorschrift moet worden verbonden dat verzekert dat een wolf alleen wordt gedood nadat het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning heeft vastgesteld dat deze wolf letsel aan de mens heeft toegebracht.

Deze bepaling roept de vraag op hoe de vaststelling door het bevoegde bestuursorgaan dat de wolf in kwestie letsel aan de mens heeft toegebracht in juridische zin moet worden gekwalificeerd. Daarbij zijn verschillende lezingen mogelijk.

Allereerst kan deze vaststelling als een op rechtsgevolg gericht besluit worden gezien, waarbij het bestuursorgaan concreet toestemming verleent voor het mogen doden van de geïdentificeerde probleemwolf. Daarmee is dit een zelfstandig, concreet, appellabel besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.

Een tweede mogelijkheid is dat de vaststelling dat de wolf letsel heeft toegebracht weliswaar niet wordt aangemerkt als een op rechtsgevolg gericht besluit, maar wel wordt gekwalificeerd als een bestuurlijk rechtsoordeel van het bestuursorgaan over het toepasselijke rechtsregime op de voorliggende situatie. Gezien de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak over dergelijke rechtsoordelen, zou de kwalificatie als bestuurlijk rechtsoordeel gelijk moeten worden gesteld met een besluit, wanneer het voor betrokkenen - zoals belangenorganisaties die opkomen voor het behoud van de wolf - onevenredig bezwarend zou zijn om langs andere bestuursrechtelijke weg rechtsbescherming te verkrijgen.15F14F16F (zie noot 15) Die situatie zou bij het activeren van de koepelvergunning aan de orde kunnen zijn als het indienen van een handhavingsverzoek in dergelijke situaties te laat zou komen om nog effectieve rechtsbescherming te kunnen krijgen. Dit zou betekenen dat er ook in de fase van het gebruik maken van de vergunning nog bestuursrechtelijke ingangen bestaan voor belangenorganisaties die opkomen voor het behoud van de wolf.

Een derde mogelijkheid is dat het hier gaat om een vaststelling die puur van feitelijke aard is. In die situatie staat geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open, maar zou de civiele rechter als ‘restrechter’ kunnen optreden.

De toelichting besteedt aan deze juridische vragen rond het voorgestelde artikel 8.74sa geen aandacht. Dit is een tekortkoming. Het is immers van belang dat alle betrokkenen voldoende houvast hebben over hoe deze bepaling in juridische zin moet worden begrepen en welke rechtsbeschermingsmogelijkheden er zijn.

Bovendien werpt het voorgaande de vraag op welke versnelling daadwerkelijk kan worden bereikt bij de combinatie van het afgeven van een (zelfstandig appellabele) koepelvergunning en het (mogelijk eveneens in rechte aanvechtbare) activeren daarvan in een concrete situatie. De vraag is zelfs of deze combinatie niet averechts kan werken doordat op twee momenten rechterlijke procedures kunnen worden gevoerd.

iv. Conclusie

Om genoemde redenen adviseert de Afdeling nader te motiveren in hoeverre het instrument van de vergunning op voorhand past bij de beoogde effectieve aanpak bij ernstige incidenten, in welke mate daadwerkelijk procedurele snelheidswinst kan worden geboekt ten opzichte van individuele vergunningen en hoe ook in het licht van rechtsbeschermingsmogelijkheden het rechtskarakter moet worden geduid van de vaststelling dat een wolf letsel heeft toegebracht.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Dat volgt uit wijzigingen van het Verdrag van Bern en de Habitatrichtlijn. Zie Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa, wijziging van 6 maart 2025, Trb 2025, 33 (wijziging Verdrag van Bern) en Richtlijn (EU) 2025/1237 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2025 tot wijziging van Richtlijn 92/43/EEG wat betreft de beschermingsstatus van de wolf (canis lupus), PbEU L 2025/1237 (wijziging Habitatrichtlijn).
(2) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 10 september 2025 over de Wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving en van het Besluit kwaliteit leefomgeving in verband met de bescherming van de wolf en goudjakhals (W11.25.00181/IV). 
(3)Artikel 11.27 van het Besluit activiteiten leefomgeving.
(4) Zie bv. rechtbank Gelderland 12 februari 2026, ECLI:NL:RBGEL:2026:1016.
(5) Zie de tekst van het voorgestelde artikel 8.74la, tweede lid van het ontwerpbesluit en de Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.1.3 ‘Wijziging Bkl versoepeling beoordelingskader bij doden probleemwolven en vangen wolven’ en het artikelsgewijze deel bij voorgesteld artikel 8.74la.
(6) Dit betreft twee van de drie vereisten voor vergunningverlening voor het vangen of doden van een dier van een beschermde soort. Zie de artikelen 11.54, tweede lid, aanhef en onder b van het Besluit activiteiten leefomgeving en artikel 8.74l, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Het derde vereiste gaat over de gevolgen voor de staat van instandhouding en vergt afzonderlijke beoordeling.
(7) Nota van toelichting, Artikelsgewijs, Artikel II, voorgesteld artikel 8.74la van het Besluit kwaliteit leefomgeving.
(8) Nota van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 3.1.3 ‘Wijziging Bkl versoepeling beoordelingskader bij doden probleemwolven en vangen wolven’.
(9) Kamerstukken II 2025/26, 33118, nr. 306.
(10) Artikel 11.54, tweede lid, aanhef en onder b van het Besluit activiteiten leefomgeving en artikel 8.74l, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving.
(11) Nota van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 3.1.3 ‘Wijziging Bkl versoepeling beoordelingskader bij doden probleemwolven en vangen wolven’.
(12) Vergelijk C.W. Backes e.a., ‘Natuur in de Omgevingswet’, Boom Juridisch Den Haag 2024, p. 363.
(13) Dit doet zich alleen voor in de ernstigste situaties van agressie van de wolf, zo volgt uit Europese rechtspraak en richtsnoeren van de Europese Commissie over de Habitatrichtlijn. Zie het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over het ontwerpbesluit waarvan nu de gewijzigde versie voorligt, W11.25.00181/IV, punt 5.b en punt 7.
(14) Vz. Rb. Gelderland 16 mei 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:3843, r.o. 19.2; Vz. Rb. Gelderland 2 oktober 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:8229, r.o. 8.3; Vz. Rb. Midden-Nederland 23 juli 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:4030, r.o. 22.
(15) Vergelijk ABRvS 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3222, r.o. 4.2.