Besluit experiment bijzondere nadere vooropleidingseisen opleiding tot leraar basisonderwijs.

Bij Kabinetsmissive van 4 april 2022, no.2022000800, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende voorschriften voor een experiment met betrekking tot de bijzondere nadere vooropleidingseisen voor de opleiding tot leraar basisonderwijs, met het oog op verbetering van de toegankelijkheid (Besluit experiment bijzondere nadere vooropleidingseisen opleiding tot leraar basisonderwijs), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit maakt het bij wijze van experiment mogelijk dat aspirant-studenten die niet aan de bijzondere nadere vooropleidingseisen voldoen, worden toegelaten tot een opleiding tot leraar basisonderwijs. Deze aspirant-studenten moeten vóór het einde van het eerste jaar alsnog aantonen dat zij aan de bijzondere nadere vooropleidingseisen voldoen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen over de afweging van alternatieven ter nadere motivering van de keuze voor een experiment en over de opzet, omvang en evaluatiecriteria van het experiment. In verband daarmee dient het ontwerpbesluit nader te worden overwogen.

1. Inhoud en context van het ontwerpbesluit

a. Inhoud ontwerpbesluit
Het ontwerpbesluit stelt voor om bij wijze van experiment af te wijken van de bijzondere nadere vooropleidingseisen voor de opleiding tot leraar basisonderwijs door te bepalen dat aspirant-studenten niet voorafgaand aan, maar aan het eind van het eerste jaar van de opleiding aan de bijzondere nadere vooropleidingseisen moeten voldoen. De verwachting is dat hierdoor meer studenten aan een opleiding zullen beginnen en dat zij door de uitgestelde toetsing een grotere kans hebben om aan de bijzondere nadere vooropleidingseisen te voldoen.

De regering beoogt met het experiment de toegankelijkheid van opleidingen tot leraar basisonderwijs te verbeteren en zodoende een bijdrage te leveren aan de aanpak van het lerarentekort, zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit van het onderwijs. In verband daarmee wordt tevens onderzocht welke effecten het experiment heeft op de studievoortgang en belasting van studenten, alsmede op de belasting van deelnemende instellingen.

b. Context
Sinds 1 september 2015 gelden de bijzondere nadere vooropleidingseisen voor aspirant-studenten afkomstig van de havo en het mbo die willen starten met de opleiding tot leraar basisonderwijs. (zie noot 1)  Deze eisen zijn ingesteld om ervoor te zorgen dat alle studenten over voldoende basiskennis beschikken om de opleiding tot leraar basisonderwijs succesrijk af te ronden en om overbelasting van het onderwijzend personeel te voorkomen. (zie noot 2)  Te voorzien was dat hierdoor de instroom sterk zou afnemen, in het bijzonder van aspirant-studenten afkomstig van het mbo. (zie noot 3)

In 2019 zijn de bijzondere nadere vooropleidingseisen geëvalueerd. Volgens de onderzoekers is het te vroeg om conclusies te trekken over de effecten, maar schetsen de indicatoren wel een voorzichtig positief beeld wat betreft de kwaliteit van het onderwijs en het imago van de opleidingen tot leraar basisonderwijs. Ook wordt voorkomen dat het onderwijsprogramma en het onderwijzend personeel overbelast raakt. De instroom is zoals verwacht afgenomen, maar de doorstroomkansen van ingestroomde studenten zijn toegenomen. (zie noot 4)

De bijzondere nadere vooropleidingeisen zijn voor een deel van de aspirant-studenten dus een aanzienlijke drempel, in het bijzonder voor mbo-afgestudeerden. (zie noot 5)

Gelet op het lerarentekort is tegen deze achtergrond bij de regering de wens ontstaan om het toelatingsbeleid van de opleiding tot leraar basisonderwijs te verbeteren, in het bijzonder voor mbo-studenten. Hiertoe heeft de Vereniging Hogescholen een actieplan opgesteld. (zie noot 6)  Het in het ontwerpbesluit opgenomen experiment is een uitwerking daarvan.

2. Afweging alternatieven

Het ontwerpbesluit beoogt bij te dragen aan een toename van het aantal afgestudeerden van de lerarenopleiding basisonderwijs. Het belang daarvan is groot, gelet op het lerarentekort. De Afdeling onderschrijft de keuze van de regering om eerst door middel van een experiment te onderzoeken of het in de tijd opschuiven van de bijzondere nadere vooropleidingseisen in potentie leidt tot meer afgestudeerden. Zij merkt echter op dat uit de toelichting niet duidelijk wordt hoe dit experiment zich verhoudt tot alternatieve mogelijkheden, waarvoor geen afwijking van de wet nodig is.

Het experiment berust op de hypothese dat als studenten meer tijd krijgen om te voldoen aan de bijzondere nadere opleidingseisen en tegelijk al de opleiding kunnen volgen, zij een grotere kans maken om de toelatingstoetsen te behalen en tevens de afschrikwekkende werking daarvan afneemt. Het ’voor de poort’ informeren van de studenten over de weg te werken deficiënties moet daarbij helpen.

Voor zover het experiment voorziet in het bieden van meer tijd om te kunnen voldoen aan de bijzondere nadere vooropleidingseisen, merkt de Afdeling op dat mbo-studenten reeds de mogelijkheid hebben om zich met het keuzedeel pabo voor te bereiden op de opleiding tot leraar basisonderwijs. Dit keuzedeel is sinds 1 april 2018 officieel erkend door de SBB en er is dus al de nodige ervaring mee opgedaan. Ook wijst de Afdeling op de pilot ‘keuzedeel pabo’ die per 1 september 2022 start met het oogmerk om drempelloze doorstroom van mbo-studenten naar de opleidingen tot leraar basisonderwijs mogelijk te maken. (zie noot 7)

Voor zover het experiment voorziet in de mogelijkheid om de toetsen niet enkel selecterend in te zetten (zoals momenteel het geval is), maar ook informerend, merkt de Afdeling op dat dit nu al mogelijk is. In dit verband wijst de Afdeling op het besluit van het Landelijk Overleg Lerarenopleiding Basisonderwijs van de Vereniging Hogescholen om de vorm en wijze van toetsing opnieuw te doordenken, met bijzondere aandacht voor formatieve toetsing. (zie noot 8)

De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op deze en mogelijk andere alternatieven voor het experiment en in dit licht nader te motiveren waarom afwijking van het wettelijke regime door middel van een experiment noodzakelijk is.

3. Opzet, waarborgen en evaluatie experiment

Bij een experiment gaat het om het proefondervindelijk vaststellen of een bepaald instrument of werkwijze een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem. (zie noot 9)  Een experiment met het oog op mogelijke wijzigingen van wetgeving dient een zorgvuldig opgezet en nauwkeurig programma te zijn, dat wordt uitgevoerd om een hypothese te testen. Aard, omvang en duur van het experiment dienen zodanig te zijn dat het bestaan van een verondersteld causaal verband onderzocht en gevalideerd kan worden. (zie noot 10)  In verband hiermee maakt de Afdeling de volgende opmerkingen over de duur, omvang, waarborgen en evaluatie van het experiment.

a. Tijdspad
Het voorgestelde experiment start per 1 september 2022. Dit betekent dat de invoeringstermijn twee maanden of minder is. Uit de toelichting blijkt dat bij de internetconsultatie hierover zorgen naar voren zijn gebracht van onder meer de Vereniging Hogescholen, omdat het veel vraagt van instellingen in de voorbereiding en communicatie naar aspirant-studenten. (zie noot 11)

Mede gelet op de eisen die het ontwerpbesluit stelt, is de Afdeling er niet van overtuigd dat een start per 1 september 2022 reëel is. Zo moeten instellingen bij de melding voor deelname aan het experiment een deugdelijke omschrijving voegen van de invulling van het experiment, vergezeld van een schriftelijke verklaring van de medezeggenschap. Beide stappen vergen tijd. Voorts zullen instellingen formatieve toetsen moeten ontwikkelen. Uit de toelichting blijkt niet dat deze toetsen al beschikbaar zijn. Het is weinig aannemelijk dat alle geïnteresseerde instellingen tijdig aan deze eisen kunnen voldoen, waardoor een rommelige start van het experiment niet kan worden uitgesloten.

Voorts dienen aspirant-studenten tijdig te worden geïnformeerd over de invulling van het experiment. Aan die voorwaarde lijkt voor het komende studiejaar niet te kunnen worden voldaan, in aanmerking genomen dat de studenteninschrijvingen jaarlijks doorgaans in mei plaatsvinden. (zie noot 12)

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om het experiment met één jaar uit te stellen en per 1 september 2023 te starten.

b. Begeleiding en ondersteuning van studenten
Eerstejaars studenten die nog niet (geheel) aan de bijzondere nadere toelatingseisen voldoen zijn zelf verantwoordelijk om ervoor te zorgen dat zij vóór het einde van het eerste jaar aan deze eisen voldoen, bijvoorbeeld door middel van zelfstudie. Het ontwerpbesluit regelt uitdrukkelijk geen begeleidings- en ondersteuningsplicht van deelnemende instellingen, maar laat dit aan instellingen over, omdat anders te veel tijd verloren zou gaan aan de begeleiding van deze studenten. (zie noot 13)

De zelfstudie die op dit moment nodig is voor de toelatingstoetsen en de begeleiding die niet, dan wel ‘op afstand’, plaatsvindt, is nu een aanzienlijke drempel op weg naar de pabo. In het bijzonder voor mbo-studenten. Bovendien is algemeen bekend dat het propedeuse jaar van de opleiding tot leraar basisonderwijs het zwaarste jaar is. Uit het ontwerpbesluit wordt niet duidelijk hoe de ervaren drempel in combinatie met de zwaarte van de studielast wordt geadresseerd om studie-uitval tegen te gaan.

Gelet hierop adviseert de Afdeling het ontwerpbesluit aan te vullen met een verplichting tot begeleiding vanuit de instellingen ter voorkoming van onnodige uitval. Indien de regering van mening is dat dit redelijkerwijs van de instellingen niet kan worden gevraagd, bijvoorbeeld omdat het een te grote belasting zou vormen voor het onderwijzend personeel, adviseert de Afdeling om in ieder geval voor een aantal van de deelnemende instellingen een (minimum) begeleidings- en ondersteuningsplicht verplicht te stellen. Op die manier kan worden nagegaan onder welke voorwaarden de uitgestelde toetsing van de bijzondere nadere vooropleidingseisen de beste balans biedt tussen studiesucces en indirecte kwaliteitseffecten.

De Afdeling adviseert te voorzien in een verplichting tot begeleiding en ondersteuning.

c. Begrenzing deelname
Deelname aan het experiment staat open voor alle hogescholen en rechtspersonen voor hoger onderwijs die een opleiding tot leraar basisonderwijs aanbieden. De verwachting is dat alle bekostigde instellingen die een opleiding tot leraar basisonderwijs aanbieden aan het experiment gaan deelnemen. (zie noot 14)

Omdat in beginsel alle instellingen tegelijk aan het experiment kunnen deelnemen, is geen sprake van een naar omvang beperkt experiment, maar van een generieke tijdelijke afwijking van de wet. Het is immers inherent aan het karakter van een experiment waarbij wordt afgeweken van de wet dat de deelname eraan beperkt wordt tot het aantal dat nodig is om verantwoorde conclusies te trekken voor het geheel. Dit veronderstelt zowel een ondergrens als een bovengrens van het aantal deelnemers. (zie noot 15)

De Afdeling adviseert de deelname aan het experiment te begrenzen.

d. Duur
Het voorgestelde experiment duurt drie jaar en eindigt met ingang van 1 september 2025. Binnen deze termijn moet ook de evaluatie plaatsvinden. Dit betekent dat slechts de data van twee studiejaren beschikbaar zijn voor een evaluatie. Daarna rest er nog weinig tijd om een voorstel voor een structurele wettelijke regeling tijdig, dat wil zeggen vóór 1 september 2025 bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal aanhangig te maken. Een termijn van twee jaar is ook te kort om een beeld te krijgen van de langere termijn effecten van het experiment op de kwaliteit van de opleidingen tot leraar basisonderwijs en het niveau van de afgestudeerden. De nominale opleidingsduur bedraagt immers vier jaar.

Gelet hierop adviseert de Afdeling de duur van het voorgestelde experiment te stellen op ten minste vijf jaar.

e. Evaluatie
Om te kunnen leren van een experiment, is het van belang dat een experiment goed wordt opgezet. Dat betekent dat inhoud, omvang, evaluatiecriteria en de beoordeling van de resultaten van het experiment een geheel moeten vormen en dat duidelijk moet zijn op grond van welke methode en criteria de effecten zullen worden beoordeeld. Met betrekking tot het onderzoeksproces is het van belang dat de begeleiding en de beoordeling van het experiment wordt belegd bij een deskundige en onafhankelijke instantie. In dit verband wijst de Afdeling op de door haar gegeven handreiking voor de opzet en evaluatie van een experiment. (zie noot 16)

Volgens de toelichting wordt het experiment geëvalueerd aan de hand van de in-, door-, en uitstroomcijfers in het eerste studiejaar, de studievoortgang en belasting van studenten en de belasting van deelnemende instellingen. Daarbij worden ook de opvattingen van de belangenorganisaties, studenten en het onderwijzend personeel betrokken. Bovendien wordt bij de uitvoering van de evaluatie een onderzoeksbureau betrokken. (zie noot 17)

De opzet van de evaluatie is ontoereikend toegelicht. Allereerst is het van belang dat met een voormeting/nulmeting de huidige situatie in kaart wordt gebracht wat betreft de in-, door- en uitstroomcijfers, met het oog op de studievoortgang en belasting. Bovendien is inzicht nodig in de in-, door- en uitstroomcijfers over een periode van ten minste vier jaar, uitgesplitst naar herkomst van studenten. In dit verband is ook de vergelijking van de in-, door- en uitstroomcijfers tussen deelnemende en niet-deelnemende instellingen van belang.

Bij een beoordeling van de effecten zal voorts rekening moeten worden gehouden met andere beleidsinitiatieven, zoals bijvoorbeeld de pilot ‘keuzedeel pabo’. Verder verdient het aanbeveling bij de evaluatie plaats in te ruimen voor de verschillende vormen van toetsing die instellingen voornemens zijn binnen het eerste jaar van inschrijving in te zetten. Ten slotte is het van belang om inzicht te krijgen in de wijze waarop de instellingen de begeleiding en ondersteuning vormgeven en het effect hiervan op de studieresultaten.

De Afdeling adviseert om in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en zo nodig de tekst van het ontwerpbesluit aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 30 juni 2022

1. Afweging alternatieven

De Afdeling onderschrijft de keuze van de regering om eerst door middel van een experiment te onderzoeken of het bieden van meer tijd aan aspirant-studenten om aan de bijzondere nadere vooropleidingseisen te voldoen de toegankelijkheid van de pabo kan verbeteren. De Afdeling acht echter onvoldoende gemotiveerd waarom andere maatregelen, waarbij niet van de wet wordt afgeweken, ontoereikend zijn. Hierbij verwijst de Afdeling naar (de pilots met) het keuzedeel pabo en het feit dat volgens de Afdeling de mogelijkheid om de toelatingstoetsen voor de pabo niet enkel selecterend, maar ook informerend in te zetten, thans al bestaat.

De regering is het met de Afdeling eens dat er in de strijd tegen het oplopende lerarentekort ook andere maatregelen mogelijk zijn, waarvoor niet van de wet hoeft te worden afgeweken. De Afdeling refereert in dit kader naar (de pilots met) het keuzedeel pabo. Het keuzedeel pabo biedt mbo-studenten die dat wensen voorbereiding op doorstroom naar de pabo door de studievaardigheden van studenten te versterken en hen bij te spijkeren op de vakgebieden aardrijkskunde, geschiedenis en natuur en techniek zodat zij de toelatingstoetsen voor de pabo goed voorbereid kunnen maken. Om de doeltreffendheid van de keuzedelen pabo te versterken zal er door mbo-instellingen en pabo’s een landelijk kader worden ontwikkeld voor dit keuzedeel, dat per regio wordt uitgewerkt, waardoor een gezamenlijke landelijke aanpak gecombineerd kan worden met regionaal maatwerk. Om dit te realiseren zullen in het komende studiejaar een aantal pilots starten. De resultaten van de pilots zullen worden benut voor landelijke afspraken over de doorstroom mbo-pabo. De versterking van de doorstroom mbo-pabo zal een belangrijke bijdrage leveren aan de toegankelijkheid van de pabo voor mbo’ers die vanuit een verwante opleiding willen doorstromen naar de pabo.

Dat er ook andere maatregelen worden getroffen in de strijd tegen het lerarentekort, maakt het niet minder noodzakelijk om óók aan de hand van een experiment te onderzoeken of het bieden van meer tijd aan aspirant-studenten om aan de bijzondere nadere vooropleidingseisen te voldoen, de aantrekkelijkheid van de pabo kan verbeteren. De problematiek van het lerarentekort is namelijk zo nijpend en complex, dat het nodig is om te schaken op meerdere borden. De maatregelen beogen juist in gezamenlijkheid een bijdrage te leveren aan het bestrijden van het lerarentekort, aangezien de maatregelen op zichzelf beschouwd beperkingen kennen op dit vlak. Ten aanzien van het keuzedeel pabo geldt bijvoorbeeld dat niet alle mbo-studenten die doorstromen naar de pabo dit keuzedeel volgen, bijvoorbeeld bij niet-verwante doorstroom, of wanneer een student pas laat de keuze maakt naar de pabo te gaan. Ook richt deze versterking van de toegankelijkheid zich enkel op mbo-studenten en niet op havo-leerlingen die zich voor de pabo willen inschrijven, terwijl ook zij moeten laten zien aan de bijzondere nadere vooropleidingseisen te voldoen. Het experiment dat in het ontwerpbesluit wordt uitgewerkt richt zich juist wel (naast mbo-studenten) op havo-leerlingen, maar bereikt vwo’ers en studenten die reeds een opleiding hoger onderwijs hebben afgerond weer niet. Om het complexe probleem van het lerarentekort op effectieve wijze te kunnen aanpakken, is het dan ook noodzakelijk om een mix van maatregelen in te zetten; daarin zit juist de kracht. Het experiment vormt één van deze maatregelen. Om een ander te verhelderen is de toelichting bij het ontwerpbesluit aangepast.

Dat het reeds mogelijk is om de toelatingstoetsen niet enkel selecterend in te zetten, maar ook informerend, berust op een misvatting. Alleen aspirant-studenten die aan de bijzondere nadere vooropleidingseisen voldoen kunnen op grond van de wet tot de pabo worden toegelaten. De toetsen moeten zodoende selecterend worden ingezet.

2. Opzet, waarborgen en evaluatie experiment

a. Tijdspad
Dat het tijdspad waarbinnen het experiment uitgewerkt zou moeten worden om per studiejaar 2022/23 van start te kunnen gaan krap zou zijn, was reeds bij het opstellen van het Actieplan pabo’s bekend. Daar is tijdens de uitwerking van het experiment dan ook uitvoerig met zowel het LOBO als de VH over gesproken. Om die reden hebben de pabo’s die willen deelnemen aan het experiment al voorbereidingen getroffen. Alle deelnemende pabo’s hebben zich inmiddels bij de VH gemeld en er zijn afspraken gemaakt over het aantal toetsmogelijkheden en toetsmomenten tijdens het eerste studiejaar. Ook zijn de verklaringen van de medezeggenschapsorganen gereed. Er hoeven geen nieuwe toetsen ontwikkeld te worden, aangezien gebruik zal worden gemaakt van de reeds beschikbare (Cito)toetsen. Ook deze zijn dus gereed. Hoewel de regering erkent dat het tijdspad erg krap is en dit veel inspanning vraagt van zowel de regering als de instellingen die aan het experiment willen deelnemen, is de regering ervan overtuigd dat dankzij de zorgvuldige voorbereiding van instellingen, het experiment per 1 september 2022 van start kan gaan.

Wat betreft de communicatie over het experiment aan aspirant-studenten onderschrijft de regering het belang van een duidelijke en tijdige voorlichting hierover. Om die reden is in het ontwerpbesluit een verplichting hiertoe opgenomen. Studenten zijn vanaf april over het experiment geïnformeerd. Omdat het ontwerpbesluit toen nog in procedure was en onder meer nog aan de Afdeling ter advisering moest worden aangeboden, is hierbij steeds een voorbehoud gemaakt. Nadat het ontwerpbesluit is vastgesteld zullen aspirant-studenten uitgebreider worden geïnformeerd. Hiervoor ligt een communicatieplan klaar dat de VH samen met de pabo’s heeft opgesteld. De regering acht deze informatievoorziening tijdig. Het klopt dat studenten zich in beginsel voor 1 mei voor een opleiding moeten aanmelden, maar zij kunnen nog tot 1 september van opleiding wisselen. Ook kunnen zij uiteraard nog besluiten om af te zien van inschrijving. Er bestaat zodoende nog voldoende tijd om aspirant-studenten nader te informeren. Daarbij moet worden benadrukt dat aspirant-studenten onder het experiment nog steeds de huidige toelatingstoetsen moeten maken. In die zin verandert er dus niets. Het experiment maakt het in aanvulling hierop slechts mogelijk om aspirant-studenten die niet aan deze eisen voldoen, desondanks toe te laten tot de pabo.

De regering acht het met het oog op voorgaande niet noodzakelijk en wenselijk om het experiment met een jaar uit te stellen. Niet alleen zou het voorbereidende werk van de instellingen dan (in ieder geval gevoelsmatig) voor niets zijn geweest, maar ook zou het uitstellen van het experiment nadelig uitpakken voor aspirant-studenten die - hoewel in de communicatie naar studenten steeds een voorbehoud is gemaakt - op de start van het experiment hebben geanticipeerd. We kunnen daarmee bovendien studenten verliezen. Met het oog op het lerarentekort is het tot slot wenselijk zo snel mogelijk met het experiment te starten om zodoende te kunnen onderzoeken of deze maatregel een bijdrage kan leveren aan het aanpakken hiervan.

b. Begeleiding en ondersteuning van studenten
De regering erkent dat er voor studenten die in het eerste jaar zowel moeten aantonen dat zij alsnog aan de bijzondere nadere vooropleidingseisen voldoen, als het reguliere onderwijsprogramma moeten volgen, sprake is van een verzwaard traject. Met het oog daarop moeten aspirant-studenten onder het experiment nog steeds de toetsen voor de poort maken. Zij worden ook aangemoedigd om deze toetsen goed voor te bereiden en daarmee de slagingskans te vergroten, zodat zij zonder, dan wel met beperkte deficiënties aan de opleiding kunnen beginnen. Aspirant-studenten die desondanks niet (volledig) aan de gestelde eisen voldoen, worden geïnformeerd over de risico’s indien zij zich toch wensen in te schrijven, zodat zij een weloverwogen keuze kunnen maken.

Tijdens het totstandkomingsproces van het ontwerpbesluit is gesproken over de mogelijkheid om een begeleidings- en ondersteuningsplicht in het ontwerpbesluit op te nemen. Hiervoor is niet gekozen omdat het wenselijk wordt geacht ruimte voor maatwerk te laten aan instellingen. Voor de ene instelling is het - met het oog op onder andere de werkdruk van docenten - mogelijk om intensieve extra begeleiding te bieden, terwijl dit voor de andere instelling veel lastiger kan zijn. Een verplichting zou bovendien niet stroken met de ruimte die instellingen voor hoger onderwijs hebben om hierin eigen keuzes te maken. Het is onder het experiment dan ook aan de instellingen zelf gelaten om te bepalen of en op welke wijze extra begeleiding wordt geboden aan studenten die nog niet aan de eisen voldoen, aangezien instellingen het beste zicht hebben op de mogelijkheden hiertoe en welke invulling passend is.

Ook als er geen extra begeleiding wordt aangeboden, is het niet zo dat studenten volledig op zichzelf zijn aangewezen. Er zijn ten eerste verscheidene studiematerialen beschikbaar waarvan studenten ter voorbereiding op de kennistoetsen gebruik kunnen maken. Docenten zijn hiervan op de hoogte en kunnen studenten hierop wijzen. Ook kunnen zij de student in ieder geval mentaal ondersteunen en studenten aan elkaar verbinden. Daarbij is het zo dat studenten die nog niet aan de gestelde eisen voldoen ook veel steun en hulp aan elkaar en aan hun medestudenten die al wel aan de gestelde eisen voldoen kunnen hebben. Voorgaande maakt niet dat geen sprake meer is van een verzwaard traject, maar maakt dit traject voor de student wel meer behapbaar. Ook de leerstof die de student in het eerste jaar krijgt aangeboden, kan helpen bij het voldoen aan de bijzondere nadere vooropleidingseisen en tot slot kan het feit dat de student al deelneemt aan de opleiding en dus weet waarvoor hij of zij het doet een stimulans vormen om zich in te zetten om aan de eisen te voldoen.

Hoewel de regering het dan ook niet wenselijk acht om - ook niet voor een aantal van de deelnemende instellingen - een begeleidingsplicht voor te schrijven, zal in het kader van de evaluatie wel worden gekeken naar de wijze waarop instellingen studenten al dan niet hebben begeleid in het proces om aan de bijzondere nadere vooropleidingseisen te voldoen. Op deze wijze kunnen op basis van de evaluatie alsnog conclusies worden getrokken over de voorwaarden waaronder de uitgestelde toetsing van de bijzondere nadere vooropleidingseisen de beste balans biedt tussen maximaal studiesucces en een minimale belasting van docenten.

c. Begrenzing deelname
Er is uitdrukkelijk voor gekozen om geen bovengrens te stellen aan het aantal instellingen dat kan deelnemen aan het experiment. Dit om een gelijk speelveld tussen instellingen te behouden. Het begrenzen van deelname aan het experiment zal er naar verwachting namelijk toe leiden dat een aantal instellingen zich kan verheugen op een grote toename van het aantal studenten en andere instellingen juist geconfronteerd worden met sterk teruglopende instroomcijfers. Dit heeft gevolgen voor de bekostiging die deze instellingen ontvangen en kan eveneens de kwaliteit van het onderwijs van afzonderlijke instellingen onder druk zetten. Ondanks dat er geen bovengrens is gesteld aan het aantal deelnemers, is nog steeds sprake van een experiment, nu proefondervindelijk wordt vastgesteld of een bepaald instrument (het bieden van meer tijd aan aspirant-studenten om aan de bijzondere nadere vooropleidingseisen te voldoen) een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem (het lerarentekort).

Wat betreft het stellen van een ondergrens onderschrijft de regering dat, wil het experiment tot valide conclusies kunnen leiden, het essentieel is dat voldoende (representatieve) instellingen deelnemen aan het experiment. Zoals de Afdeling zelf aangeeft zullen in beginsel in ieder geval alle bekostigde pabo’s deelnemen aan het experiment. Wanneer - geheel tegen verwachting in - blijkt dat er onvoldoende belangstelling is voor deelname aan het experiment en de evalueerbaarheid van het experiment daardoor onder druk komt te staan, zal de regering het experiment staken.

d. Duur
De regering erkent dat een looptijd van drie jaar krap is, aangezien het experiment ook zal moeten worden geëvalueerd en er eventueel een wetsvoorstel om het experiment te verankeren in procedure moet worden gebracht. Ook zullen bij een looptijd van drie jaar slechts gegevens van twee studiejaren voorhanden zijn voor de evaluatie van het experiment. De regering acht het dan ook wenselijk om de looptijd met twee jaar te verlengen naar vijf jaar. Het besluit en de nota van toelichting zijn hiertoe aangepast. Gedurende deze vijf jaar zal het experiment zoals voorgenomen halverwege het tweede jaar tussentijds worden geëvalueerd. In het experiment wordt niet getornd aan de instroomeisen en het eindniveau van de pabo. Bij de evaluatie van het experiment zal zodoende - ook nu de looptijd van het experiment wordt verlengd - in lijn met het doel van het experiment worden gekeken naar de in-, door- en uitstroomcijfers in het eerste studiejaar, de belasting van docenten en studenten en de studievoortgang van studenten. Mochten zich onvoorziene effecten voordoen die gevolgen kunnen hebben voor de kwaliteit van het onderwijs, dan zullen die aan bod komen in de evaluatie.

e. Evaluatie
De regering onderschrijft het belang van het verrichten van een nulmeting wat betreft de in-, door- en uitstroomcijfers. In dit kader zullen de gedurende het experiment gemeten cijfers worden afgezet tegen de cijfers uit voorgaande studiejaren, waarbij er ook rekening mee zal worden gehouden dat afgelopen twee studiejaren vanwege de coronacrisis eveneens aspirant-studenten die niet aan de bijzondere nadere vooropleidingseisen voldeden konden instromen in de pabo. Deze nulmeting is essentieel nu - zoals hierboven bij ad c) uiteen is gezet - er niet voor is gekozen het bereik van het experiment te begrenzen. Hierdoor kan geen vergelijking tussen de in-, door- en uitstroomcijfers van aan het experiment deelnemende en niet-deelnemende instellingen worden gemaakt. Wel kan - aan de hand van een nulmeting - een vergelijking worden gemaakt met de huidige situatie, die als het ware een natuurlijke controlegroep vormt. De toelichting bij het ontwerpbesluit is aangepast om bovenstaande te verhelderen.

De Afdeling merkt eveneens op dat inzicht nodig is in de in-, door- en uitstroomcijfers over een periode van ten minste vier jaar, uitgesplitst naar herkomst van studenten. De regering onderschrijft dit. Zoals onder ad d) aangegeven zal de duur van het experiment met twee jaar worden verlengd, waardoor gegevens van vier studiejaren bij de evaluatie kunnen worden betrokken. Ook bestaat het voornemen bij de evaluatie van het experiment de herkomst van studenten te betrekken. De toelichting bij het ontwerpbesluit is aangepast om dit te verhelderen.

Tot slot geeft de Afdeling mee dat bij de evaluatie rekening zal moeten worden gehouden met andere beleidsinitiatieven, de verschillende vormen van toetsing en de wijze waarop instellingen de begeleiding en ondersteuning vormgeven en het effect hiervan op de studieresultaten. De regering is zich bewust van het feit dat deze elementen de evaluatieresultaten kunnen beïnvloeden en deelt dan ook de mening van de Afdeling dat bij de evaluatie rekening zal moeten worden gehouden met deze elementen. De evaluatie zelf zal worden belegd bij een deskundig en onafhankelijk onderzoeksbureau. De toelichting bij het ontwerpbesluit is aangepast om dit te verhelderen.

4. Ambtshalve wijzigingen

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om - in aanvulling op de wijzigingen die naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering Raad van State zijn doorgevoerd - enkele redactionele wijzigingen door te voeren in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting.

Klik of tik om tekst in te voeren.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Voetnoten

(1) Zie de artikelen 7.25a-7.25b van de WHW. Zie ook artikelen 3.7, tweede lid, en 3.8 van het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 en de artikelen 2.5-2.6 Regeling aanmelding en toelating hoger onderwijs.
(2) Nota van toelichting, paragraaf 2 ‘Probleemanalyse’. Zie ook Kamerstukken II 2012/13, 33519, nr. 3. p. 15-16; Kamerstukken II 2012/13, 33519, nr. 6, p. 45-48. Zie in dit kader ook Commissie Kennisbasis Pabo, Een Goede Basis, (Commissie-Meijerink), januari 2012.
(3) Zie bijvoorbeeld Commissie Kennisbasis Pabo, Een Goede Basis, (Commissie-Meijerink), januari 2012.
(4) De totale instroom is gedaald met 1200 studenten (-25%), terwijl de doorstroom is gestegen met 380 studenten (+8%). Wat betreft studenten afkomstig uit het mbo is de instroom gehalveerd, en de doorstroom met 15% gestegen.
(5) Uit intern onderzoek van bekostigde opleidingen tot leraar basisonderwijs blijkt dat in het studiejaar 2018-2019 66% van de mbo-studenten voor één toelatingstoets slaagden. Aangezien mbo-studenten drie toelatingstoetsen moeten maken ligt het percentage dat instroomt nog lager. Nota van toelichting, paragraaf 2 ‘Probleemanalyse’.
(6) Vereniging Hogescholen, Actieplan pabo’s - concept. Naar een toekomstbestendig en inclusiever toelatings- en toetsingsbeleid, Bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 27923, nr. 433, p. 7.
(7) Nota van toelichting, paragraaf 1 ‘Inleiding’. Zie ook Kamerstukken II 2021/22, 27923, nr. 440, p. 27.
(8) Vereniging Hogescholen, Actieplan pabo’s - concept. Naar een toekomstbestendig en inclusiever toelatings- en toetsingsbeleid, Bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 27923, nr. 433, p. 3-4.
(9) Artikel 2.41 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (toelichting).
(10) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 6 december 2019 over de Elfde wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving, (W01.19.0146), Staatscourant 2022, nr. 6522; advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 8 april 2020 over de Wet actualisatie markttoezicht registerloodsen, W17.19.0422, Kamerstukken II 2020/21, 35720, nr. 4; advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 4 november 2020 over de Innovatiewet Strafvordering, (W16.20.0202), Kamerstukken II 2020/21, 35869, nr. 4.
(11) Nota van toelichting, paragraaf 7.2 ‘Openbare internetconsultatie’.
(12) Op de in de toelichting genoemde websites is deze informatie ook niet of nauwelijks te vinden.
(13) Nota van toelichting, paragraaf 3.1 ‘Doel van het experiment’.
(14) Nota van toelichting, paragraaf 3.4 ‘Deelname aan het experiment’.
(15) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 21 september 2018 over het Besluit experiment geregionaliseerde beroepsopleidingen en kwalificaties mbo, (W05.18.0172), Staatscourant; advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 24 augustus 2017 over het Besluit experiment instellingsaccreditatie met lichtere opleidingsaccreditatie, (W05.17.0122), Staatscourant; advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 3 april 2015 over het Besluit experiment beroepsopleiding gecombineerde leerwegen bol-bbl, (W05.15.0039), Staatscourant.
(16) Zie advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 6 maart 2019 over de Experimentenwet rechtspleging, (W16.18.0315, bijlage), Kamerstukken II 2018/19, 35263, nr. 4; advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 6 december 2019 over de Elfde wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving, (W01.19.0146, bijlage), Staatscourant 2022, nr. 6522.
(17) Zie artikel 11 van het ontwerpbesluit. Zie ook Nota van toelichting, paragraaf 3.5 ‘Evaluatie van het experiment.